一、“后乡土中国”的对比描述

2000年前后，中国乡村“不动声色”的发生了一场巨变，这场巨变的广度和深度都是前所未有的，甚至可称为中国乡村的千年未有之大变局。这场巨变虽从改革开放之前就已开启，但2000年前后才全面、深刻、鲜明的凸显出来。无论是乡村研究者，还是保土安民的基层干部，亦或从乡村走出去的游子，甚至农民自己，都可以从不同层面、不同角度感受到这种巨变。

陈心想先生是一位从河南农村走出去的海外游子，2001年赴美留学，后留美从事研究工作。去国十五年，中途只有短暂的三四次回国探亲，2014年3月回国相距上次整整有八年时间，而这次回国他到处走走看看，有巨大的触动和震惊。即使巨大的社会变迁，也是日积月累的，因此“局中人”的感受往往不那么强烈，返乡的海外游子却有所不同，陈心想就是这样一位“外来者”。城市化的发展、农民流动的大潮、村庄的各种变化，都对他构成了巨大的刺激，以至于他放不下，一定要用《走出乡土》一本著作来表达感受，来理解所观察到的种种变化。

《走出乡土》副标题是“对话费孝通《乡土中国》”，它以《乡土中国》为参照来理解当下的变迁，又从社会变迁来反观《乡土中国》这一经典著作。甚至可以说，《走出乡土》是“对比思维”的产物。在《走出乡土》一书中，他几乎完全从对比中展开对“后乡土中国”的认识。与《乡土中国》中以十四个核心关键词来描述“乡土中国”想对应，《走出乡土》列举了一系列的关键词来概括“后乡土中国”，从而构成了一系列丰富的二元对立和参照：乡土本色—走出乡土，文字下乡—乡民进城，差序格局—双线运作，维系着私人的道德—追寻同等的“爱”，聚居家族——独立家庭，男女有别—爱情崛起，礼治秩序—法治社会，无讼—信访，无为政治—自治组织，长老统治—文化反哺，名实的分离——传统与现代的张力，从欲望到需要—从知识到工程。这些对照的关键词和表述中，除了个别是对社会变迁的连续性描述之外（如名实的分离——传统与现代的张力），大多都是对立性描述。

《走出乡土》描述“后乡土中国”的方式，对作者和读者都是捷径。对于我们这一代从农村走向城市的青年学人来说，阅读《乡土中国》都可以找到乡村的熟悉影子，尽管我们的成长年代与《乡土中国》所描述的乡土时代已大不相同。社会变迁不断提醒我们，费孝通所描述的“乡土中国”正在远去，不可逆转。我们这一代学人理解乡村社会变迁，往往摆脱不了《乡土中国》的影响，会自觉或不自觉的通过《乡土中国》去透视社会变迁。对于读者而言，对比式的描写既容易把握，也容易入心。不过，这种描写方式倒是让人联想到两个相互关联的问题：一是《乡土中国》多大程度上反映了当时“乡土中国”的现实，二是沿着《乡土中国》的体系并与之对话的《走出乡土》多大程度上刻画了当下“后乡土中国”的现实。

 

二、《乡土中国》的成就与特色

社会学、人类学传入中国至今已有一百多年历史，刻画中国社会根本性质最生动、最深刻、富有本土意蕴的著作，无疑是费孝通的《乡土中国》，其中的很多话都有“说到心坎”的感觉。然而，这么一本被不同时代的人津津乐道，引起无数人共鸣的开创性作品，是在费孝通有限的几次调研的基础上，应对报纸评论需要而写就的。一是在广西大瑶山地区未完成预定计划的调研；二是出国求学前在吴江开弦弓村为后来写作《江村经济》准备材料所作的一个多月的调研；三是回国后在云南教学之余所作的“魁阁调研”。就调研的次数、时间，甚至深度和广度而言，当代许多乡村研究学者可能都超过了当时的费孝通。然而，至今可能还没有一位当代乡村研究学者在理论上达到了《乡土中国》的高度。

《乡土中国》的成功和费孝通先生的成就，当然有学术敏感性和提炼能力方面的原因，应该也有费孝通个人生活经历和对生活的深刻体验，但绝不限于此，背后的指引性理论不可忽略。《乡土中国》是在对乡村经验深度把握基础上的理论提炼和建构，按照郑也夫先生的说法，它是一本通俗理论著作。从经验到理论建构，其实就是从经验现象中抽象出一般性的原理，并以概念化的方式表达出来的。经验研究的理论建构不全来自经验，它需要以既有理论作为视角和指引。《乡土中国》受到了功能主义人类学理论的指引，这众所周知；但另一理论的指引作用却长期被人忽略，它是儒家理论。儒家理论对《乡土中国》的影响和指引作用，甚至可能比功能主义更为直接，也更为重要。

费孝通并不精通儒学。与同时代的很多学者（如潘光旦）相比，国学是费孝通的短板，他从英国留学归来还曾因国学基础太薄而被拒教职。尽管如此，费孝通毕竟是从旧时代走出来的知识分子，耳濡目染受旧学影响的机会自然多于后来学者，因此，与后来的同行学者相比，其国学修养显然更高。儒家理论对《乡土中国》的影响，不可小觑。《乡土中国》固然是经验研究的理论结晶，更是儒家理论指引的产物。

儒家是影响中国政治和社会数千年的官方主导思想，它深刻规范了中国的政治和社会，或者说，中国政治和社会就是按照儒家理论建构的实践产物。在应然层面，儒家提供了政治和社会生活的理念和信条；在实然层面，它塑造了中国的人心，为社会生活提供了规范。中国社会和中国人的生活，是被儒家思想所塑造的。当然，社会和生活本身也创造并不断修正儒家思想。苏力曾发现，费孝通与早期儒家发现并要回答的社会根本问题有许多共同点，在思路上有许多一致之处；费孝通以现代的经验表达解说和正当化了当年早期儒学的解释和回应方案。其实，换一个角度，费孝通对乡土经验的表达，未尝不是按照儒家的理论建构进行的。当然，费孝通并非机械式的解说，而是面向新时代提出了新问题，并尝试给出新的回应方案。

在上述意义上，费孝通本身就属于儒家传统。儒家强调经世致用，在儒家传统中，“学术”与古代“文明国家”的政教体制是相配合的。古代社会虽然基本稳定，但也缓慢发展，每当社会的缓慢发展累积到政教体制无法应对其中的问题时，“学术”就会通过重新阐释圣贤言论来为政教体制寻找应对之道，从孔子、董仲舒到朱熹，莫不如此。19世纪末20世纪初，中国在外来压力下放弃“文明国家”政教体制，而引进西方社会科学思想资源，并在此基础上建立社会科学，目的就是为了应对西方入侵所造成的救亡危机，并寻求救国救民的现代化道路。这一点，可以从近代以来的很多学者身上看到，如严复、梁启超、梁漱溟，在费孝通身上也能看到。到引进西方学术资源之时，古代的那种学术方式的有效程度已经大大降低，解决社会问题的手段和资源就更多元。用西方社会科学阐释社会，就是回应时代需求的重要方式。《乡土中国》所作的工作正是如此，这在理念和气质上与儒家是相同的。作为阐释对象的社会，又是几千年儒家理论塑造的产物，因此借助儒家理论就难以避免、十分必要。

费孝通晚年曾指出，传统社会科学领域基本为“主客二分”的实证主义方法论所主宰，实证主义方法论无法把握中国社会的日常生活世界的“理”、“心”和“性”等，而诸如儒道等这些中国的社会思想影响中国社会数千年，确实起到维护中国社会秩序的作用，但这些东西却无法用现代主流的社会科学方法去研究，因此提出要扩展中国社会学的传统界限。他将对具体问题的研究上升到了社会科学知识论和方法论的角度，这与《乡土中国》借助儒家理论进行社会科学阐释的理路是一致的，是其深刻的延伸。

费孝通主要从社会秩序的建构来讨论“乡土中国”，核心问题意识是：在生产力水平低下、社会较为静止的农耕社会中，主要由家庭和家族组成、主要社会关系是血缘和地缘的社区，如何维系长期稳定的生产和生活秩序。费孝通在其论述中以农村生活日常经验为基础，细腻展示了儒家传统政治社会制度、规范、礼教、习俗和思想在这种社会中的重要功能。我曾尝试阐释过这一问题，认为熟人社会的核心是“熟悉”、“亲密”，尤其是“人情”。人情有感情、关系、规范、机制四个层面的意义。儒家以礼制规范人情，对社会秩序进行建构。经历了礼俗化的过程，人情就成了礼俗的基本内涵。在人情的作用下，熟人社会因此被整合成了对内纷争较少、对外团结一致的亲密社群。

 

三、理解后乡土社会需更多视角

无疑，费孝通所描述的那个“乡土中国”正在远去。今天的乡村社会，农民开始摆脱土地的束缚，家庭的生产生活已经突破了村庄社区的边界，被市场经济整合到更大的社会范围中；农民与外部世界频繁互动，价值观念发生了巨大变化，乡土性越来越淡薄，不再留恋乡村生活。乡村社会的一切正在被重塑，农民在社会心理和行为模式上也确实越来越接近城市人，越来越工于理性算计而冷漠无情。显然，认识当下需要以传统社会形态和秩序机制作为参照，在社会变迁中进行把握。陈心想先生对话费孝通《乡土中国》的重要意义正在于此。

对话费孝通，最终的目的还是要理解当下、解释当下，要理解和解释当下的社会形态和社会变迁。然而，全面理解社会变迁，注定需要更多的视角。《乡土中国》无论多么精到，所能提供的视角毕竟是有限的。因此，要以对话《乡土中国》的方式来探讨社会变迁，无疑还是会受到很多限制。

《乡土中国》主要视角是农耕社会微型社区的秩序建构，从此出发探讨乡土社会的社会关系、社会结构和社会特征。其他学者认识“乡土中国”也有其它视角，例如美国学者施坚雅就关注比自然村更大的社会结构单元。他在20世纪60年代就跳出自然村落，用基层市场体系来认识中国农村社会的基本结构，认为农民生活的自给自足的社会结构单元不是村庄，而是基层市场体系。农民社会交往区域的边界，不是他所居住的村庄，而是他周期性赴会的农村集市；他们在基层市场体系内缔结婚姻、组织各种互助会，对基层市场体系外的家庭缺乏了解，几乎不与之发生经济和社会联系。陈心想先生认为，这一点上施坚雅是超过费孝通的。

费孝通与施坚雅对乡村社会基本结构单元关注点不同，当然会有很多原因，但有一点不可忽略的恐怕是，他们调研地点自身的差异。费孝通所调研的苏南、云南等地，基层市场的发达程度及边界的明确性远远不如施坚雅所调研的川西平原。这种地域之间的区别，笔者最近十年的多地调研还能深切体会。虽然《乡土中国》常常让人感觉“说到心坎上”，但其经验来源地域其实有限。《乡土中国》中涉及中国与西方的比较比比皆是，而涉及到不同区域之间不同现象的比较，则较为缺乏。在陈心想的论述中，情况也较为类似。因为陈去国多年，旅居海外，中美对比自然而然。然而，从我们的研究经验来说，中国东中西部、南北方等不同区域情况差别其实很大，区域比较对于发现问题，深究问题大有帮助。而在中国各地历史传统有所差异、经济社会发展不平衡的背景下，中西对比则越来越显得大而化之和粗糙，区域比较则有助于问题分析的准确化、精致化。在华中村治研究中，区域比较越来越成为发现问题意识、解释乡村社会现象不可或缺的方法。

不同于《乡土中国》关注社会秩序，与费孝通同时代的许烺光先生，更为关注农民的精神和人格世界，其《祖荫下》一书对云南喜洲居民的父子关系模式、家庭生活习俗、祖先崇拜及相关的信仰和精神世界做了深入的文化人类学分析。这一不为“熟人社会”的传统框架触及和容纳的视角其实也非常重要，很多乡村社会变迁从信仰和精神世界去理解，可以得到更深刻的认识。陈心想先生概叹亲情的流失和兄弟关系的离散，其感受与千千万万中国人的感受是相同的。他在分析中将问题归因于社会流动以及流动背后的现代社会转型，流动使整个社会的血缘关系让位于地缘关系，熟悉让位于陌生，古道热肠让位于冷漠。他将这一“从土里拔出来”的进程与西方经典理论家的判断以及西方社会现代化进程勾连在一起。

其实，就中国农村的进程而言，这一问题值得从精神和价值层面去理解。然而，对话《乡土中国》的角度很难触及。中国乡村的巨变，既有现代性因素进村所导致的社会基础结构方面的变化，更有社会基础结构赖以维系的价值层面的巨变。世纪之交以来，农民关于人生意义的定义发生了变化，是所谓价值之变。不理解农民价值的变化，就难以理解当前农村巨变的实质。传统时代，强大传宗接代、延续香火理念，构成了中国农民的人生目标和终极价值关怀，也因此成为他们生存和生活的最深沉动力，构成了他们安身立命的基础，这是农民生活的本体性价值。在此之外，生活在熟人社会中的人们，都难以避免的关注个人在微型社区中的位置和评价，关注个人如何从社区生活中获取意义，这是社会性价值，它处理的是人与人及人与社会的关系问题。乡村生活中具体现象的变化，往往内涵在本体性价值和社会价值的变迁之中。中国乡村的巨变，包括经济社会发展、政策制度安排、现代性观念持续作用于农村，改变乡村社会的基础性结构，改变了人们的价值世界，并最终改变人们的行为逻辑和社会关系现状。“亲情的流失”是其中的一个维度，如果放到这一视角下显然可以得到更深刻的理解。

与费孝通在儒家秩序建构的基础上刻画的“乡土中国”相比，当代中国的变迁是巨大的，也是多层次、多面向的，导致变迁的因素是多元的。与费孝通写作的年代相比，介入乡村变迁的诸多新元素是之前时代所没有的，因此需要讨论的问题和面向会与之前有所不同。《乡土中国》中讨论的有些话题带有费孝通所生活的时代的深刻烙印，例如文字下乡问题。文字下乡在民国时期开始出现的一个问题，是知识民主化进程的产物，也是中国现代民族国家建设的重要内容，其实质是知识从精英阶层独享转为向广大民众传播，形式包括兴办学校、文盲学习识字、幼童入学等。这一进程一直维持到新中国成立后，至今已经实现目标，全国基本扫除文盲，全民识字成为现实。《乡土中国》从知识的类型、知识与生活需要的对应等层面讨论文字下乡问题，在当时很有针对性。然而，当全民识字成为现实，农村基本形态早已发生巨变，劳动力在全国范围内自由流动的背景下，识字早已成为现代公民的基本素质。义务教育早已是基本国策和人民基本生活需求，文字下乡的政策意义已大不如从前。《走出乡土》对这一问题的讨论，意义是有限的，明显受到了《乡土中国》视野的限制。

 

四、不可或缺的政策因素视角

与文字下乡相对的，有更重要的政策因素影响着今天的乡村社会，比如国家权力下乡、政党下乡。传统乡村社会形态与今天有着巨大的不同，核心之一便是国家权力介入程度低，甚至几乎不存在，所以才有“皇权不下县”的说法。在国家权力几乎不介入乡村的背景下，才需要儒家理论那般去建构乡村秩序，从而实现儒家意识形态治国，“半部论语治天下”。也正是在这种背景下，差序格局、礼治秩序、无为而治、长老统治等，才有必要性与可能性。现代社会则大不相同，其核心特征是国家权力无所不在、无孔不入。中国乡村已迈入现代社会形态，今天中国乡村几乎没有国家权力的飞地，政党下乡、国家机构下乡、法律下乡都已经是生活常态。由于公路、通信等公共设施和服务体系建设的全面展开并向农村延伸，电话、手机、互联网、智能终端等在农村逐渐普及化，城乡一体化已经成为潮流和现实，国家权力进入乡村的技术障碍逐渐不存。只要一个电话，代表国家权力的乡镇干部或警察就可以立即出现在村庄中，介入村庄公务和村民生活。与城市人一样，农民从出生到死亡一切活动都受到国家权力的监控，在重要环节需要国家认证。无为而治早已成为过去。

国家权力下乡的基础是公共设施建设的全面铺开，而其载体则主要是政策、制度和法律自上而下的贯彻。政策、制度和法律及其贯彻，已经是农民生活的基本面向和重要内容。乡村生活中的各种利益，大多离不开国家政策、制度和法律的“搅动”。因此，理解乡村社会变迁，就离不开对政策、制度和法律实践的关注和理解。政策、制度和法律是如何介入农民的，又是如何搅动各种利益的，各种利益群体在其中是如何行动的，这些都需要关注，也与乡村社会变迁戚戚相关。国家政策、制度、法律实践的过程、机制和效果，则是深入理解上述问题的切口，也是“统筹”影响乡村社会各种因素的平台和载体。相同的政策、制度和法律，为何在不同地区实践结果不同 不同部门或行业的政策、制度和法律，为何在同一地方实践的机制大不相同 类似很多这类的问题都值得仔细探索。在此探索的过程中，政策、制度、法律实践的机制会被逐步揭示，乡村社会性质也会得以揭示，因为很多时候，政策、制度、法律的实践受制于社会性质、社会结构、行动者等因素，各方面的因素和原因总是纠缠在一起。当然，其背后有内在逻辑，这种逻辑正是观察者所需要去发掘的。

从政策、制度、法律实践的角度出发，有助于深化对乡村社会问题的理解，甚至是正确理解当代乡村社会问题的必由之路。陈心想在乡村中发现，低保名额往往被“有钱有势的人拿走了”，真正需要低保的人却拿不到。他把原因归结为，规范和制度的条文都在，人们却无视规则，潜规则在发挥作用，互惠（审批者与拿到低保的人）和强制（掌握权力者）相结合，最后走向人治。这种认识揭示了农村低保实践的一部分，对低保制度的实践过程和机制尚缺乏完整理解，完整理解需要深入认识各种不同类型的低保实践及其机制，还需要将这种机制放到乡村社会基本性质的普遍背景中去理解。

目前农村，偏离低保目标，并不贫困的人获取低保名额的，共有三种类型。第一，关系型低保，也可以称为“腐败型低保”，就是陈心想先生所观察到的。掌握低保分配权力的乡村干部滥用权力，将低保分配给与自己关系好的村民，甚至出现边吃低保边开小车的农民。第二，稳定型低保，面对社会治理中复杂的难办事务，为了促使特定当事人接受政府的解决方案，通过给他们低保（以及特困救助等）来解决问题，从而达到维稳目标。第三，治理型低保。在村庄内部，由于存在派性，或者治理资源不足，不能调动村民协助村务，为了调动特定村民支持村干部工作的积极性，村干部就给特定村民以低保。除了在低保上动用权力，村干部没有其他权力。由此可见，低保政策执行的偏离，与社会治理状况紧密相关。在另外一方面，低保问题与乡村社会状况也密切相关。随着乡村发展，目前村庄绝对贫苦人口很少，相当大比例的农民家庭情况类似，很多村民因小孩读书而阶段性贫困，或因为生病、自然灾害而出现贫困。绝对贫困被低保覆盖之后，其他贫困者接受低保就容易产生各种争议。

陈心想先生以对话《乡土中国》的方式讨论了“走出乡土”的中国乡村变迁，这种讨论有着非常重要的意义，为我们提供了许多重要的启示。然而，这种视角还远远不够，中国乡村的复杂性，超过历史上任何时候，乡村社会变迁的多面性决定了需要更多的理论视角。中国乡村不是自在自为的存在，不再是过去无为而治的状态，国家权力已经深入到底，因此国家权力及与之相关的政策、制度、法律的贯彻，已经成为认识乡村社会性质不可或缺的维度。《乡土中国》提供了一个传统乡村的理想型，而变迁已经开始，讨论乡村变迁以及变迁后的乡村，《乡土中国》可以提供一些理论视角，但是全面认识需要更多的视角，更细致深入的调研和解释。在一定意义上，讨论“走出乡土”的“后乡土中国”，还需要走出《乡土中国》。

 

 

尊敬的各位领导、老师和同事：

大家上午好！

今天，能受聘教育部青年长江学者，并作为长江学者、文澜学者的代表在此发言，我非常激动，倍感荣幸。我的发言主题是“做无愧于时代的社会科学学者”。

此时此刻，特别想说感谢。首先，感谢我的老师们、历任领导们在我成长过程中给予的培养、爱护、帮助和提携，感谢中南财经政法大学、法学院、理论法学系、法理学教研室多年来为我创造了自由、宽松而又严肃、正派的教学研究环境和人际关系氛围。我1998年进入本校法学院本科学习，2005年硕士毕业后留校任教。近二十年来，从一名懵懂的“跨世纪”大学生到“传道授业解惑”的“师者”，从求学和探索到指导他人学业和人生方向，在这个校园里我得到了太多的恩泽，有老师的教育之恩，有领导的关怀之恩，有同事的帮助之恩。当年，我从一个灾区的贫穷农家走进校园，学校和老师向我伸出温暖之手，帮助我解除生活的困顿；后来，当我表现出学术热忱和学术敏感时，老师们为我指点迷津，给我精神鼓励，为我创造物质条件，让我明确前进的方向；及至我留校任教，又有同事们处处照顾，为我减负，让我能集中心智于学术事业；当我遭遇财政困难时，有法学院和学校的南湖学者工程、文澜学者工程来解燃眉之急；待到我成家育儿之时，学校和领导总是积极回应诉求，创造条件解决我的现实困难。每每念及这些，总有“集万千宠爱于一身”之感，难免感慨我的人生是多么幸运，似乎总有人将我擎起来，让我能心无旁骛地去攀登学术高峰。

其次，我想表达对党和国家的感谢，尽管她们比较抽象。我只是做了一点微小的工作，做了一名教师和社会科学学者的本职和本份工作，党和国家却给了我那么多重要的荣誉和平台，以及相当不菲的物质收入和奖励。我出生在农村，祖祖辈辈都是农民，父母曾经期待我能成为一名小学教师，如今我成了一名大学教授，有一定影响的青年法学家，受社会尊重，前不久还得到中央领导人的接见。实话说，我常有惶恐之感，觉得自己做得远远不够，得到的却太多。

此外，必须感谢这个伟大的时代。长者曾经说过：“一个人的命运啊，当然要靠自我奋斗，但也要考虑到历史的进程。”我能在学术上取得一些成绩，很大程度上得益于时代的需要和机遇。我的专业背景是法学理论和社会学，研究进路是法律经验研究，通过田野调研获取素材和问题，用社会科学的知识和方法予以分析。我们所处的这个丰裕的巨变时代，既为研究提供了巨大的学术机遇、空间和舞台，也为研究奠定了物质基础。在学术意义上，中国法治的田野中“遍地是黄金”，我不过是恰好闯入富矿的小孩，心无旁骛，淘得几块真金，还不一定是质地优良的，就够我安身立命、衣食无忧了。我们这些人，按自己的志趣去探索时代的主题、法治的规律、治理的秘密，做着自己爱做的事情，拿着不菲的收入，还可以得到各种荣誉和奖励，这些都得益于时代。

时代给我们提供的机遇和空间，也在实质意义上对我们提出了挑战。今天，中国处于民族复兴的前夜，我们已经看到了国家崛起、重返世界第一的曙光。然而，国家崛起和民族复兴，绝不仅仅是GDP的增长，也不仅仅是工业能力、军事能力等的崛起，它必须伴随着软实力和社会科学能力的崛起。

社会科学源自社会发展的时代需要。19世纪后为了应对资本主义和工业化进程中出现的各种问题，应对快速社会变迁的需要，现代意义的社会科学才得以产生，它将社会实践经验作为研究对象，这与西方古代的学问有很大不同。中国古代也没有社会科学，而只有与“文明国家”的政教体制相配合的“学术”，每当社会的缓慢发展累积到政教体制无法应对其中的问题时，“学术”就会通过重新阐释圣贤言论来为政教体制寻找应对之道。社会科学在中国的引进，本质上源自西方入侵所造成的救亡危机，源自中国学人寻求救国救民的现代化道路的需要。

时至今日，中国早已成功应对救亡图存问题，但社会科学有了新的时代任务。中国正在走向世界每一个角落，中国经济、科学、技术日渐为世界叹服，中国的社会科学理论和话语迟早也要走向全世界。这需要中国社会科学学者付出艰苦卓绝的努力。

中国是与西方发达国家十分不同的国家。中国有5000年文明，中华民族具有与西方文明完全不同的历史和文化；中国是有960万平方公里和14亿人口的大国，中国的任何大变动，都会成为改变国际格局的力量；中国是发展中国家，缺乏先发内生型现代化国家现代化过程中对外殖民的条件，中国发展不得不面对西方大国的限制；中国是一个社会主义国家，中国民众对党和国家有特殊的公正期待，对政权合法性有特殊的要求；中国社会经济、文化、政治发展不平衡，这些都需要社会科学学者从多方面多角度去认识中国。新中国成立六十多年来，中国经济社会发展取得巨大成就，走出了一条独具特色的发展道路。中国的发展道路和发展经验，理应在社会科学上得到总结，在话语上得到反映。

中国是对全球结构影响巨大的大国，中国经验因此是世界性的。建基于中国经验的社会科学理论，很可能会吸引广大第三世界国家乃至西方国家向中国学习，从而成为世界性的，第三世界国家甚至欧美国家将被吸引到中国来学习制度和社会科学理论。当中国的世界大国地位奠定、世界强国地位巩固之后，中国的软实力也将达到新的高度，在全球治理体系中的话语权不断增长，中国经验和社会科学理论随之走向普世化，中国的大学将承担更多的国际教育责任，中国也会逐渐成为世界人文社会科学教育的重要中心，成为全球青年留学的主要目的地之一。到那个时候，今天所谓的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，不再是问题；今天所谓的话语引导能力、规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力，也不再是问题。

然而，上述美好的愿景，不会自然而然的到来，需要社会科学研究者做出艰苦卓绝的努力，助力主政者做出扎实而智慧的安排，以适应中国崛起为世界强国而担当世界性使命的需要，适应人类命运共同体建设的需要。我们这一代学者，生逢其时，时代给了我们不凡的机遇。然而，机遇也是挑战。如果我们不能成功应对挑战，势必被后人诟病。也许，即使成功应对了当下挑战，相对于中国社会科学的未来愿景而言，我们这一代人终究只是过渡性的，我们注定很快会被超越。然而，我们还有几十年的光阴，可以拿来一搏，也必须一搏。又或许，正因为会被超越，我们才需要更加努力，为后代学人奠定更好的基础，造就更高的平台。

教育部青年长江学者，几乎已是青年社会科学学者的最高荣誉。于我个人而言，十分珍惜，万分感恩！对老师、领导和学校的培养、爱护、帮助和提携，只有加倍努力，才能宽慰自己！对党和国家给予的荣誉，只有兢兢业业，以求不辱没荣誉称号！而面对时代的机遇和挑战，我有涿鹿中原的豪情，也有不输后人的气概，决心做无愧于时代的社会科学学者！

与大家共勉。谢谢大家！

2017年9月26日

 

当前，中国传媒业发展欣欣向荣，报纸、杂志等传统媒体在市场化条件下如鱼得水，而新型媒体互联网，自媒体微博、微信等更是蓬勃发展。传媒在社会发展和法治建设过程中发挥着越来越重要的作用，在社会热点问题的议程设置、进程引导、事件分析、方案探寻等多方面，传媒都处于引领性位置，传媒对公共事件的介入也达到了前所未有的高度和深度。与此同时，传媒和传媒人则不断宣称其中立性和公共性，将传媒权力比喻为立法、行政、司法之外的“第四种权力”，声明其对社会热点问题的讨论、对公共事件的介入、对政府和企业的监督，都秉持着客观中立的立场。

然而，传媒公共性问题的复杂性超出想象。从理论来看，传媒的公共性源自社会契约论的预设；从现实去看，近代以来传媒公共性是在与封建王权的斗争中逐渐获得的，它局限于资产阶级内部。与传媒公共性的预设不同，传媒的政治性和商业性贯穿了传媒的发展史，对传媒的公共性构成巨大挑战。本文将在梳理理论和实践历史的基础上，分析当前中国传媒的政治性及其对公共性的挑战。[1]从政治性而言，传媒是政治力量追求政治利益、实现政治目标、宣扬政治价值的场域和工具，传媒不可能脱离政治而独立运转。传媒的政治性至少包括政治权力和政治价值两个维度，前者是政治利益和政治权力的争夺，后者是政治价值和意识形态的竞争。政治性从来都是传媒的重要特性，今天中国的传媒也不例外。当然，不同的历史时期，在政治权力和政治价值之间的侧重点会有所不同。承认现实才能超越现实，承认并有效约束传媒的政治性是重建传媒公共性的基础，也是从政治、法律、职业伦理等多方面对传媒进行规制的必要条件。

 

一、传媒公共性的预设与现实

（一）传媒公共性的预设

传媒的公共性，与传媒在公共领域中的职能密切相关。现代意义上的传媒，是近代社会公共领域转变的产物，也是公共领域的重要构成部分。按照哈贝马斯的说法，“公共领域”最早起源于奴隶制时期的广场集会，建立在自由发表意见和对话基础之上。现代意义上的公共领域诞生于资本主义发展时期。公共领域指一个国家和社会之间的公共空间，市民们在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，“它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节”。[2]通俗来看，在公共领域中，公民自由讨论公共事务、参与政治活动。这是不受政府侵扰的自由空间，民众以阅读为中介、以交流为中心进行公共交往。在理想的民主政治下，国家只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，而不能干预公共领域的运行。

公共领域隐藏了一种民主理论和视角，它被假定为实现民主的重要渠道，在实现民主过程中起到了重要作用。在公共领域中，公众可以对公共事务自由发表意见、交流看法，这是公众的基本权利。资产阶级革命早期，这种权利的实现形式主要在小规模的咖啡馆、图书馆、大学等场所，人们在其中谈论时政。后来，这种权利主要通过传媒来实现。具体的媒介形式先是报纸、杂志、出版物，在媒介创新之后则是广播、电视，进入网络时代之后则是互联网及各种网络通讯工具（微博、微信、facebook等）。公众从传媒获取真相，在传媒上表达意见，协助解决政治和社会问题，防止政府越界，不受政府干预。[3]这是公共领域的理想型。

公共领域以及传媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主义理论。自由主义为传媒在公共领域中的功能提供了政治和社会结构方面的理论基础。当今世界，大部分国家和地区都遵循自由主义的基本原则。中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义政治和社会理论的压力。自由主义思想从自然状态出发，以社会契约论来构建政治秩序的正当性，认为人们在自然状态下享有自然权利，由于自然状态的种种缺陷，人们订立社会契约，建立政府。政府的目的在于保护个人利益，维护社会秩序。个人是本源性的、第一位的，维护个人权利是建立政府的目的；国家从个人权利派生而来，是维护个人权利的手段和工具，是第二位的。政府权力来源于人们对自然权利的让渡，因此政府权力是有限的，政府行使权力需要人民的同意和授权，不能侵犯个人的天赋权利。人民有监督政府的权利，甚至有推翻政府的权利。[4]舆论是人民监督政府的重要方式，传媒则是舆论的主要表达渠道。在传媒的自由主义理论谱系中，霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的思想起到了奠基作用，而在弥尔顿、密尔、杰斐逊等人的努力下，最终形成了“观念自由市场”的理论雏形。

从自由主义理论去看，传媒作为信息传播的载体和意见表达的平台，是民主社会的重要组成部分，在公共领域中承担着不可替代的功能。传媒监督权力因此被称为行政、立法和司法“三权”之外的“第四种权力”。传媒是民主实现的主要渠道和途径，它是大众参与公共讨论、表达意见的渠道和工具。传媒权力是保障人们参与公共生活的基础，可以对国家机器和民主进程行使批判和监督功能。传媒权力还是社会公众行使包括知情权、表达权等在内的言论自由权的体现和必要保障。因此，自由主义理论强调传媒和传媒业不受政府干预，任何人都可以不受限制地传播信息、发表意见。从弥尔顿等人的思想出发，当代形成了“观念自由市场”理论：一切人都能自由表达意见，自由竞争和自由选择可以使正确的意见最终会得到承认，因为理性是判断是非的标准，虽然公民个人在运用理性的时候可能会犯错误，虚假思想可能会取得暂时胜利，但是真理会吸引更多的支持力量，通过自我修正过程达到最终胜利，大多数人作为一个整体最后必然可以做出正确的决定。[5]为了推动这个过程，需要让社会成员接受教育，了解社会信息，而传媒是重要的信息来源和向导，需要其在民主社会中正确发挥功能，因此就不能受到政府控制。

中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义传媒理论的压力，学者讨论问题时常常将之作为隐含前提。有学者将传媒对公权力的监督当作法治文明的最典型特点，认为舆论监督是公民的基本权利，是民主和真理之间矛盾的真正解决，保障舆论监督是法治政府的职责。[6]有学者认为，传媒与司法的关系实质是公民的社会权利与国家的司法权力之间的关系，由于权力来源于权利，当权利和权力发生冲突时，权力应当让步于权利，因此司法对传媒要宽容，要让权力在在阳光下运行。[7]在热点事件中，公权力对传媒的议程设置、公共舆论质疑的消极回应，容易被认为是一种“抵抗”策略，甚至顺应民意诉求的政府行动也被认为是“表面上的”，其实质则被认为是公权力对法治进程的抗拒与阻碍。[8]这些观点都显示了自由主义传媒理论在中国有着强大的现实影响力。

（二）传媒公共性的获取

传媒公共性预设缘于自由主义理论，而自由主义理论则是在资产阶级革命过程中逐渐形成，它所描述的传媒公共性才有了现实可能性。18世纪初，欧洲的国王逐渐放弃了对传媒的管制，教会管制传媒的权力也不复存在，传媒才成为公共领域的重要构成要素。在此之前，尽管欧洲已经存在传媒，但都处于严厉的管制之下，英国都铎王朝、法国波旁王朝、西班牙的哈布斯堡王朝皆是如此。当传媒处于管制之下，王室与公共领域是重合的，并不存在独立的公共领域。

在封建时代，媒体常常是不被信任的，其经营者会妨碍王室利益和国家目标的实现，因此媒体处于国家的控制之下。具体的控制方式可以是国家直接控制，也可以是半独立的机构来经营。一旦半独立机构有危害王室利益的倾向，其经营媒体的资格就会被撤销。英国亨利八世是把出版纳入管理的第一位执政者，他采取多种措施把控印刷出版：禁止外国出版商，任命皇家出版官员负责出版，授予特权保护及管制出版事业，授予独占专利防止任何反对的出版品发生。[9]在英国都铎王朝期间，国王对经营媒体者颁发令状特许，只要他们不危害王室利益，就可以依靠垄断经营来获取利益。这种制度最终发展为周密的印刷管理制度。17-18世纪，大多数王室和政府都积极经营传媒，政府出版各种“官方”刊物，向大众传输政府活动的“真相”画面。媒体经营者出于对新闻垄断权的报答，只刊登那些对王室和政府有利的消息。特许制度最终发展出了垄断性组织——同业公会，它代表政府来管理出版业。

中国封建时代传媒的境遇与欧洲类似。中国古代曾长期存在过朝廷官报，即官方的邸报，主要为维护皇帝统治服务，宣传皇命，统一思想，受到了严格控制。^[10]报纸编发都在国家的行政体系范围内，其内容主要是皇帝诏命和政事消息，宣扬纲常伦理，报纸的读者也主要是各级官员，以及在朝或在野的士大夫知识分子。封建统治者决不会允许自由报道一切消息，自由发表一切意见。统治者用它作为工具来维护和实现对国家的统治与管理。民间曾出现过小报，冒名“朝报”发卖，刊登的内容以朝廷政事和宫廷消息为主，目的是为了满足人们了解政治形势的需要。它是非法的，历代屡遭镇压。明代中叶以后还曾出现过《京报》，它是政府允许公开出版的民间报纸，由政府默许的民间报房编辑发行，内容基本是官方邸报的翻版。[11]无论是邸报、小报还是京报，都与近代报刊有本质差别，其信息都比较单一，发行对象有限，内容都受到严格限制。

随着技术进步和资本主义发展，封建王权垄断传媒的难度越来越大。印刷业的垄断者急于扩大生产、增加利润，因此其规模不断增大；与此同时，由于教育的普及，人们对出版物的需求也不断增长，国家垄断传播逐渐变得困难，各种违法的地下出版越来越多，这些出版物又能找到读者。在民主主义政治的传播下，国家逐渐丧失了垄断印刷业的能力。为了将私有印刷纳入政府管理事业，逐渐发展出了出版物许可的“新闻审查制度”。国家要求特殊领域（宗教和政治领域）的出版物送交新闻审查，而这种审查当然是为了贯彻政府意志。新闻审查制度常常与许可制度一起被政府使用。随着资本主义的发展，需要审查的出版材料越来越多，而资讯要求却越来越高，审查效率太低，落后的审查制度根本跟不上出版业的需要，从而遭到印刷商的不满和抵制。

此后，政府的新闻审查方式，也有所创新。首先是通过政治压制和法律入罪来在进行新闻审查。政府通过叛国法、诽谤罪、煽动罪等罪名来限制新闻内容，[12]强制新闻从业者就范。只要传播的信息或观点不利于政府，印刷者和传播者就可能遭到指控。其次还通过经济手段来压制媒体发展，例如对报纸征收“知识税”、印花税、广告税以及纸张税；[13]同时实行津贴制度，对支持政府政治观点的报纸给予津贴，培养政府的喉舌。这样，有反对声音的报刊受到惨重打击，许多反对派的声音被埋没于商业破产中。

随着资本主义的发展，民主思潮不断高涨，政府的新闻垄断和新闻审查不断遭到思想家的批判。弥尔顿在《论出版自由》中全面批评了新闻审查制度。他认为，人在接受智慧方面应当有“知”的权利，强调人民的言论出版自由是与生俱来的权利，是一切自由中最重要的自由权利。书报检查和许可制即使是为了查禁坏书也是无用的、有害的。只有保障言论出版自由，才能使真理在争论中战胜谬误。[14]杰斐逊尽管深受当时传媒诋毁之苦，却坚定认为，无论媒体有何错误，如何谩骂，政府都应该尽量少的干预。因为新闻出版自由是言论自由的具体体现，是自然权利，先于国家而存在。他在致麦迪逊的信中说：“缺少一个权利法案，明确无误的规定信仰自由、言论自由……”[15]

马克思也曾对书报检查制度提出过尖锐批判：“在实行书报检查制度的国度里，国家没有新闻出版自由，但是，有一个国家机关却享有新闻出版自由，那就是政府。且不说政府的公文享有充分的新闻出版自由，难道书报检查官不是每天都在实践绝对的新闻出版自由吗 ”[16]他认为，自由是人的本质，就连自由的反对者在反对自由的现实的同时也实现着自由。反对自由的人最多也只是反对别人的自由。自由有时表现为特殊的特权，有时表现为普遍的权利而已。书报检查制度并没有消灭新闻出版自由，但是却剥夺了全社会的、普遍的自由，而变成少数人的、局部的特权。“如果作为‘普遍自由’的实现的‘自由的新闻出版’和‘新闻出版自由’应当被屏弃的话，那么，作为特殊自由的实现的书报检查制度和受检查的书报就更应当被屏弃。”[17]马克思认为，书报检查制度是对人的思想、精神的桎梏；而没有一种动物，尤其是有思想的人，是戴着镣铐出世的。

总结来说，资产阶级在与封建王权的斗争中，逐渐控制了国家经济的命脉，促使封建国王放弃了管制；工业革命和印刷技术的普及拓宽了媒体的领域，改变了社会关系的模式，新闻自由的理论和理念进而产生并逐渐普及，新闻自由也在斗争中获得。在此过程中，先是资产阶级处于无权状态，封建统治者对之进行管理和镇压。一方面，封建王权出版封建官报，为自己的统治利益服务，另一方面又通过出版许可制、新闻审查制、法律入罪手段、经济压制措施等，压制资产阶级诉求的传播。随着资产阶级对封建王权斗争的兴起，资产阶级报刊也广泛兴起。资产阶级高举新闻自由的旗帜，喊出言论出版自由的口号，宣扬民主自由理念，不断挑战乃至冲破封建王权压迫，逐渐获取了新闻出版自由的胜利。传媒因而成为公共领域的构成要素，传媒的公共性也因此成为可能。

 

二、传媒政治性的实践

（一）西方资本主义国家的实践

尽管从社会契约论出发，从自然状态、自然权利、言论自由可以推导出，传媒具有公共性，传媒权力是“第四种权力”。然而，社会契约论本身是资产阶级革命过程的产物和理论。从现实来看，传媒的独立性和新闻自由权是资产阶级向封建王权的斗争和挑战中逐渐获得的，是一个曲折而长期的过程。资产阶级在与封建王权的斗争中胜利之后，传媒获得了独立性，传媒的公共性才成为可能。言论出版自由的理论，最早是资产阶级的斗争工具。随着资产阶级民主政治的完善和稳定，法律确立了言论出版自由的基本原则。以传媒作为重要构成要素的公共领域在多大程度上是公共的 传媒在何种意义上具有公共性 从实践来看，传媒公共性的理想，自始至终都受到传媒政治性的制约。

资产阶级革命后，逐渐确立了议会民主和多党竞争选举体制。欧美各国一般经历了“政党报刊”为主的阶段。不同党派创办或控制报刊，作为政治斗争工具，宣传政见，争取舆论，激烈论战。例如，美国建国初期，以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰弗逊为首的民主共和派，都有各自的党派性报纸，围绕具体的政策主张展开讨论，讨论非常激烈，甚至常伴有人身攻击。后来，美国政坛的政治力量出现分化，联邦党人逐渐衰落瓦解，民主共和派分化为民主党和辉格党（共和党的前身），新的党派又有各自的报刊，原有的报刊在新的角逐中也重新站队，从而形成新的对峙局面。[18]美国革命之后很长一段时间，都处于政党控制报刊时期。政党控制报刊的方式各异，时间也有所不同，一些甚至沿袭到现代。

同时，资产阶级对工人和无产阶级的报刊进行打击。尽管无产阶级及其报刊，曾在反抗封建王权的斗争中对资产阶级予以支持，推动了资产阶级民主秩序的建立。但国家政权和社会财富一旦被资产阶级掌握，资产阶级获得了新闻自由权，却通过政治、法律、经济等手段，来限制无产阶级的新闻出版自由。例如，在美国19世纪曾出现多种工人报纸，但随着经济危机爆发，资本家拒绝雇佣工会会员，工会解体，工人报纸也随之停刊。[19]在曲折的争取过程中，无产阶级不得不采取各种合法或非法的斗争，也因此涌现了一些优秀的报刊，如恩格斯曾高度赞扬英国《北极星报》“在各方面都成了欧洲最优秀的报纸之一”。[20]

在西方国家，获得新闻自由后出现的“党报时期”，传媒当然具有很强的政治性。“党报时期”之后，政党不再直接控制媒体，因而进入了自由报刊时期，又称商业报刊时期，商业报刊后来也延伸到广播电视领域。这一时期，出现了大量的传媒企业。在经过竞争之后，传媒逐步兼并集中，出现了拥有多家报纸的报业集团，这些报业集团逐渐获得了跨国的垄断性地位。在广播电视、网络等传媒兴起之后，这些报业集团又发展成了大型传媒集团。美国时代华纳、法国维旺迪环球、德国贝塔斯曼、美国新闻集团都是当今世界的巨型传媒集团。无论是自由报刊，还是巨型传媒集团，都以赚取市场利益为目的，这并不意味着商业化的传媒就不具有政治性。虽然传媒宣称客观性，但实质上，所谓客观性的兴起过程“是西方由私人资本所掌控的商业化新闻媒体在替代狭隘的资产阶级党派新闻的过程中把激进的、并已开始培育工人阶级意识的劳工新闻边缘化，把资本的利益当作社会的‘普遍利益’、把资产阶级主流价值和统治意识形态转化为不需对其‘客观’、‘中立’与‘平衡’的‘社会共识’的过程。”[21]

传媒在市场条件下运作，它有自身独立的利益，是一个独立的利益集团。在此逻辑的支配下，传媒必然会产生出影响其公共性的取向：出于保护自身利益的需求，传媒经常与国家、政治集团或其他利益群体达成妥协。[22]因此，传媒并不是一般的工商企业，而始终是同政治密切相关的行业。资本势力为了控制经济就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制舆论工具。曾任白宫记者团团长的海伦曾说：“白宫任何一届政府都说他们从来没有试图去操纵新闻，对此我毫不相信。”[23]她认为，历届美国总统都通过各种方法来对传媒进行新闻管制、新闻操控，阻止人们获得真相。[24]尤其是当总统及其政府要制定某种政策，需要面对公众的评判时，更有操控新闻的必要。典型的一个例子是，在2003年伊拉克战争中，号称独立、客观的美国重要媒体在战争发起之前和初期从未对小布什总统的决策提出过异议和质疑。政治活动需要通过传媒来宣传，政治造势也需要通过传媒来实现。控制了传媒，资本才能根据自身需要为政治经济政策作宣传、造舆论，压制和排斥任何损害其政治经济利益的言论和思想。

而发展到传媒垄断阶段之后，传媒自身也获得了独立自主的政治能力，作为一个利益集团，传媒可以防止或抵御政府和其它权势集团的压力。传媒报道因其设置议程的能力提高，甚至对政治过程可以施加很大影响。例如美国著名的“水门事件”，《华盛顿邮报》在事件初期就起到了重要作用，而事件的发展更是离不开传媒的跟踪和追问。传媒垄断导致少数富人拥有媒体，控制了大众接收的信息，这本身是一种巨大的权力。“随着大众媒介自身成为巨大的、经济实力强大的机构，它们成为政治科学家赖特 米尔斯所称的‘权力精英’，属于民主社会的统治阶级。权力不仅存在于金钱和军队中，它也存在于信息里。”[25]在西方国家，由于新兴资产阶级的优势地位，控制了传媒，以传媒为媒介的公共领域也带有资产阶级的性质，为资产阶级利益群体表达意见、讨论时政、表达政治诉求、误导劳动人民提供了广阔的公共空间。垄断资本主义导致的财富不均衡导致了对公共领域的不平等控制，媒介的民主功能不断下降。

（二）社会主义国家的实践

在社会主义国家，传媒的政治性同样凸显。列宁曾深入思考出版自由。在十月革命前后，他认为俄国的大报纸都是资产阶级的，因此为了人民的利益，就要剥夺资产阶级报纸，把所有的纸张和印刷所拿来公平的分配。这样才能供给所有人而不是供富人享受的真正的出版自由。十月革命后，苏维埃政府第一次会议就发布了《关于出版的法令》，对通过报刊从事反革命宣传的资产阶级报刊进行惩罚，并关闭所有资产阶级报刊，大规模肃清国家、社会及私人图书馆中陈列的有害出版物。《关于出版自由的决议草案》中列举了无产阶级与资产阶级在处理出版自由方面的不同点：“资产阶级认为，出版自由就是富人有出版报纸的自由，就是由资本家霸占报刊。这种霸占的实际结果是使包括最自由的国家在内的世界各国到处都有卖身投靠的报刊。工农政府认为，出版自由就是使报刊摆脱资本的压迫，把造纸厂和印刷厂变成国家的财产，让每一个达到一定人数的公民团体都享有使用相应数量的纸张和相应数量的印刷劳动的同等权利。”[26]

新经济政策时期，苏联承认文化事业单位作为经营单位，民营出版社和报纸重新出现。斯大林掌握苏联最高权力以后，列宁时代的新经济政策无疾而终，他以保密的名义实行新闻审查，采用预检和事后审查两种方式。所有传媒的主要作用定位于宣传鼓动和组织群众，以事实的政治意义作为新闻传播的首要标准。此后，逐渐形成了从中央到地方的一元化领导的各级各类传媒（报刊、广播、电视）的基本格局。

苏联的新闻体制对新中国影响很大。新中国的新闻体制在理论上主要受马列主义毛泽东思想的影响，在实践上一方面受到苏联新闻实践的影响，另一方面受到20世纪30-40年代共产党报刊实践的影响。[27]报刊、广播电视等传媒定位，突出政治性和人民性。毛泽东曾说：“胡风所谓‘舆论一律’，是指不许反革命分子发表反革命意见。这是确实的，我们的制度就是不许一切反革命分子有言论自由，而只许人民内部有这种自由。我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由。”[28]强调报纸的主要功能是传达党的指示和号令，宣传教育、动员组织群众。“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。” [29]中央和各级党委宣传部统管传媒工作，传媒作为党组织的重要组成部分而存在。对传媒的领导和管理主要依靠党的工作手段，即思想政治、组织人事和纪律约束。新闻工作者不能像西方媒体记者那样，自称为“无冕之王”，而是如同各级干部一样自称为公仆，是党和人民事业的公仆。传媒被要求“做党的喉舌，发出人民心声”。媒体主要功能在于在统一全党思想，把握舆论方向。

改革开放以后，新闻传播体制虽然有一些变化，市场化、商业性媒体在中国磅礴发展，但“党的喉舌”传统依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒体的宗旨和要求。直到不久前，习近平还强调，舆论宣传要培育和践行社会主义核心价值观。[30]西方学界以及受其影响的中国学者讨论当代中国传媒的政治性，往往习惯于批判国家对传媒的管制，强调言论自由，批判“喉舌”传统，学者普遍认为媒体审查的目的是维护政权稳定。[31]有人根据具体允许或禁止的网络内容来讨论国家的政治动机，尤其是降低群体性事件的可能性。[32]也有学者从批判国家理论出发，认为审查制度的目的在于压制不同意见，因为这些意见往往指出国家部门、政策或领导人的错误。[33]甚至有人认为，在阿拉伯之春、西藏分裂主义运动和许多地方抗议活动之后，中国政权仍然安全，这本身就是对媒体控制的结果。[34]与此同时，市场化媒体带来的政治性问题却长期被忽略。伴随着市场经济发展起来的市场化媒体，并非没有政治诉求，相反，在改革开放和市场经济条件下，各种政治力量和社会群体活跃于其中，其政治诉求的表达也时而清晰、时而隐晦，一种不同于党政主流的政治性在传媒中逐渐发展。对此，后文将详细解析。

（三）当代的发展及其限度

互联网的产生和发展，对民主政治的发展有着巨大的推动作用，但它并没有改变互联网时代传媒的政治性特征。无论在西方还是中国，皆是如此。在互联网时代，网络越来越成为人们最广泛的社会联系和社会交流媒介。由于互联网的交互性、脱域性、非中心化、去权威化等特征，每个人都可以在其中直接发表意见、表达诉求，而不用再通过精英来间接表达自己的政治诉求；从技术层面而言，国家、社会强势群体或统治阶级很难隐瞒基本事实，也很难从技术上禁止人们发声；人们互相之间的交流超越了空间和时间的限制，互联网技术为人们提供了一个较为理想的商谈情景。互联网时代的网络民主前景看好，一个真正意义上民主、平等参与、自由讨论的社会成为可能。

然而，现实并没有完全朝着良好的方向发展，由于各种缺陷，互联网时代的民主政治存在各种问题，这为传媒在新条件下的政治性奠定了基础。第一，由于互联网上的民众缺乏组织性，也没有形成组织结构，不能作为一种独立力量沿着正式的组织体制参与政治过程，只是零散的传播信息，表达政治诉求，其作用较为有限，其诉求很容易被淹没在互联网的信息海洋之中。第二，由于文化素质、投入时间和精力等方面差异，网民会与现实世界一样产生分化；又由于网络传播的内在特性，其中影响力更大者很容易绑架广大网民的意见，广大网民容易被各种政治力量利用。第三，由于网络交流的非理性因素，使得理性讨论比现实生活中更为困难。网络上除了有真实、有效信息，还会掺杂有许多无效、虚假甚至恶意信息。受情感、情绪因素的影响，网民并不会甚至不愿去追究信息真实性，因此容易被失真的信息所左右，政治判断和评价就会发生偏差，甚至陷入民粹主义的陷阱中。

在此背景下，传媒的政治性会更为隐蔽，政治控制技术也会有新的发展，更能混淆视听。有政治意图的人或利益集团在互联网中可以成为一个普通的信息形成者、传播者，他完全可以基于特定的政治立场和意识形态的主观目的，而故意提供不真实、不客观的信息，其目的就在于误导公众。如庆安事件中少数利益集团将嫌疑人美化成为无辜访民，攻击党和政府，攻击司法制度。[35]这种做法甚至有国际化趋势，在国家竞争中媒体常常被用作打击对手的工具，如西方媒体广泛存在的对中国歪曲报道甚至恶意攻击的现象。在西方民主制度下，被煽动起来的公众情绪，常常让领导人在强烈的公众情绪面前无法保持正确方向，从而做出错误的决策。这种情形在目前中国也日趋显现，例如唐慧案中的舆论干预司法。[36]此外，传统的报刊、广播电视等媒体也不断向互联网进军，目前几乎所有的报刊、电视都有了自己的互联网窗口，传统的传媒集团也凭借强大的财力在互联网中创办新的媒体。它们将现实社会中强大的影响力带入互联网，可以将传统媒体左右、控制民众思想的方式带入互联网中，从而在互联网条件下继续左右国家乃至跨国的公共决策，谋取利益集团的政治利益。

 

三、当前中国传媒的政治性

（一）伴生于市场化的传媒政治性

改革开放以后，中国传媒业也开始了渐进的市场化改革，媒体日益成为市场化运作的商业机构。传媒的发展经历了两个阶段，一是从计划经济体制下的事业单位向市场经济体制下的“事业单位，企业化管理”的过度阶段，二是市场经济体制下的产业化发展阶段。在第一阶段，对传媒的行政管理方法逐渐得以摈弃，传媒的经济内涵逐渐在宣传功能之外得以发展。在第二阶段，传媒市场化步伐明显加快，传媒行业整体上呈现出市场化局面。许多过去的机关报得以重整，成为“创收”大户，广告成为传媒的主要收入来源；在互联网兴起之后又从事跨媒体经营，传媒集团跨区域办报现象也不断出现。

目前，中国有2000多家公开发行的报纸、9000多份杂志、1700多个电台频率、1100 多个电视频道、1000多家广播电视台、2家通讯社，另有大量的网站，这些传媒大多数是国有或被国家控股。这些报刊、电台、电视台、网站等，大体可以分为三类：一是党委和政府直接创办并管理的官方媒体；二是有关行业或部门创办并管理的行业或部门媒体；三是企业创办和经营的商业媒体。经过市场化改革后，行业、部门媒体大多已商业化，官方媒体也有一些实行商业化运作的子媒体。这些媒体的运营目的有两种，一是个别承担政治宣传职能的传媒，如《人民日报》、中央电视台、各省市党委政府主办的电视台、日报；二是大多数以商业经营为目标，以商业利益为依归的传媒，主要包括各个城市的都市报、晚报，各大门户网站。以商业经营为目标的传媒中，既有传媒市场化以后兴起的私营媒体，以各大门户网站最为典型；也有市场化以后的国有控股传媒，主要是各类都市报；此外，主要承担政治宣传职能的传媒，也有不少商业运营的成份或频道，例如各省的卫视。

传媒的市场化，最早国家算的是经济账，可以从财政上卸掉一些包袱，让一些报刊到市场上挣钱上缴利润。但是，一旦传媒市场化，新闻、政治方面会有新的变化。与市场结合，媒体就有了很大的空间。在推动公共参与、推进政府信息公开、推动社会民主进程、维护公共利益等方面，传媒发挥了重要作用。这些作用的发挥，与传媒关注焦点事件是分不开的。如果没有传媒的有效参与，日常生活中的事件就不可能被带入公众视野，也就成不了公共事件，事件背后的公共性、普遍性问题就挖掘不出来，公共利益也无从凸显。然而，一旦人们对公共事件的关注依赖于传媒，传媒作为一种独立的力量就可以凸显，进而就可能有独立的政治利益、政治诉求，同时一些有特定政治倾向和政治诉求的社会群体也可能聚集在传媒平台上，传媒的政治性由此表现出来。它以“新闻专业主义”为理论支撑点。[37]“新闻专业主义”批判传媒从属于政治目标的传统实践，提出独立性诉求。“国家”、“政府”、“政党”等被视为外在于社会公众，与公众利益相对立，传媒则被预设为社会公众的天然代表，公权力对传媒活动的限制被视为民主发展的障碍。摆脱公权力而获得独立的传媒，被预设为更客观、更真实。“新闻专业主义”最终的成效，是被资本力量附身的传媒机构获得独立性。

传媒及其从业人员、活跃其中的知识分子、有特定诉求的利益集团，可以运用传媒进行议程设置，引导人们关注特定的事件，制造特定的舆论。尤其是在互联网时代，网民素质良莠不齐，网络交流的非理性特征凸显，这种引导就非常容易。由于执政党非常关注社会舆论，就容易被特定利益集团利用网络舆论设置的议程牵制，从而可能在决策上受到影响。因此，在传统社会主义传媒“党的喉舌”之外，传媒可能生发出另外一种政治性，一种以“去政治化”的形式所表现出来的政治性。汪晖曾指出，新自由主义全球化伴随着当代世界的“去政治化”，“通过新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社会不平等被‘自然化’了。”[38]表面上看起来，传媒议程中的公共事件都是些日常生活中发生的事件，是民众较为关心的问题，似乎是去政治化或非政治性的，牵涉到的具体的治理性问题；然而，将这些问题系统的看，却有着某种政治意图，被媒体所推动的一连串公共事件可能按照某种政治路线图实施的，面向的是公共政策和政治诉求。

市场化条件下独立政治力量的传媒，以及围绕传媒的各种政治力量，有其明确的政治利益目标；一些利益集团和NGO组织混迹其中，甚至有政治性的纲领。在面向公众时，这些目标和纲领是秘而不宣的，他们会将自己打扮成公共事务的热心者，公共利益的代言人。在其政治目标和纲领下，报道什么、不报道什么、积极屏蔽什么，都有其特定指向，指向其最终的政治意图。民众处于传媒灌输的信息之中，受这些信息所主导，按信息所给定的思维框架去看问题，从而产生所谓“民意”，对政府或其他对象产生压力，进而影响公共政策甚至政治决策。当前，各级政府特别关注网络舆论，因此也特别容易被传媒所有意激起的舆论所左右和支配。如各地的PX事件、狗肉节事件，都有利益团体联合媒体在背后推动。

（二）传媒政治性的运作规律

传媒实现其政治意图，在新闻炒作上有一定的规律可循。第一波推动往往是针对某个或某类事件形成调查报告。具体事件需要精心选择，要能够抓住受众的“眼球”，调动受众某一方面的情绪；调研报告并非完全客观，而是用看似客观的事件、材料和数据来引导受众的思维；调研报告一般不会作假，但可能只引用支持传媒意图表达的材料和数据，而对相反的材料和数据轻描淡写的带过，甚至置若罔闻。仅仅有调研报告还不行，还需要进一步的第二波推动，那就是带动受众进入公共讨论环节，这主要由评论来完成。评论不是随意的，而一般由特定的写手完成，写手中有著名的传媒人、律师和学者，他们的共同点是认同传媒所持有的政治理念和政治意图。这些评论的主要目的是引导受众，将受众对公共事件的思考引到传媒试图导向的轨道上去。这些评论最终要指向第三波推动，就是要推动公共政策的变化。这种公共政策的变化，可能在政治经济上有利于特定利益群体，但推动过程本身对政府信誉、执政党合法性可能都有所损害。

在西方传媒中，类似于中国传媒写手的人群被称为“公共知识分子”，他们是依赖自己的专业知识和思考，用言论关怀和介入公共事务的知识分子。公共知识分子在西方本是中性甚至是褒义词，他们是有学术背景和专业素质的知识者，是对社会进言并参与公共事务的行动者，是具有批判精神和道义担当的理想者。然而，在中国，参与传媒评论的这些人，人们很容易发现其基本的言论立场就是反对，而不论是非曲直；其基本价值结论最终往往是政府失德、无信、作恶，而不管事实真相如何，不分个别和一般；他们甚至故意捏造、剪辑一些所谓的历史阴暗面、领袖人物丑闻，来达到混淆视听的目的。[39]因此，“公共知识分子”在中国逐渐变成贬义词，通常被简称为“公知”。在推动公共事件过程中，一些传媒与“公知”是互相利用的关系，传媒利用公知的专家和名人身份来增强权威性，“公知”则利用传媒的平台和影响力扩大影响。因此，伴随着传媒市场化，公知群体也迅速崛起，成为活跃在传媒、网络和自媒体上的著名人物。转型中国的各种社会问题和社会矛盾，为传媒以及附着于传媒的利益群体提供了大量的机会。

在互联网和自媒体中，政治性表现得更为突出。传媒和“公知”不断通过“学术”的方式搞历史虚无主义，以重写历史的旗号宣扬反动意识形态，用小历史的名义反对主导意识形态。网络上的演员、记者、学者、大V等，周围都聚集着大批的追随者和“粉丝”，这些追随者往往以维护政治领袖一样的心态来维护这些名人。这些人日益成为体现传媒政治性的重要节点。而互联网和自媒体平台的管理者，往往凭借个人好恶来删帖、封号，他们实质充当了政治化的传媒的新闻检察官。每当那些网络大V以公共利益代表者身份提出某个问题，设置舆论议题，各大门户网站、自媒体平台便在主页上力推，各路追随者便一拥而上进行支持，造成一种民意汹涌的假象。在汹涌的“民意”面前，政府不敢表态，怕卷入更深的麻烦之中；官员更是不敢表态，担心前程尽毁。政府常常被挟持，从而作出并非基于事实的决策。在这种状况下，舆论并不基于事实和常理，而是制造恐惧和恐慌。时至今日，各级政府对传媒、网络舆论唯恐避之不及，原因之一便在于此。

从表面上看，中国的传媒还受党委宣传部门指导，但在资本操控市场经济的传媒环境，尤其是互联网环境中，无论是官员，还是知识分子，发出独立的声音都是非常困难的，更不用说平民百姓了。人们可以自由使用门户网站、社交媒体，但在其中传播独立思想十分困难。在互联网舆论环境中，人们似乎只能选择成为“乌合之众”之一员，独立的思想可以表达，但其实很难被人听见。在市场化传媒环境中，媒体、资本与某些利益集团的权势结成了具有政治性的同盟关系，对公共性构成了极大的压制。[40]作为另外一些政治力量的“喉舌”，一些门户网站和社交媒体的能力其实大大超过了作为“党的喉舌”的《人民日报》、新华社的号召力，尤其是在城市中产阶级群体中。西方学者对中国网络的试验性研究也表明，支持政府的网络言论比批评政府的言论更容易遭到屏蔽，而社交媒体对内容审查的力度不均，国企运营的社交网站尺度比私企严格，但最大的用户群体却属于私企。[41]一如汪晖所指出，“在今天，压制公民言论自由的形式发生了变化，媒体权力也常常是压抑性的机制之一。在这场斗争中，呼之欲出的是政党化的媒体与滋生这一媒体权力的传统政党之间的政治竞争，如果说前者比后者更具有政治的能量和特点，那么后者就更像是一个丧失了意识形态功能的、左支右绌的权力机器。”[42]在当前传媒环境中，很难进行真正有理性的公共讨论。传媒通过持续创造和设置议题，在互联网中成为日常政治的主导性力量。

 

四、传媒政治性的规制现状

目前中国传媒可以分为三种类型，一是承担政治宣传职能的党报党刊及其网络载体，二是大多数以商业经营为目标的市场化传媒及互联网传媒，三是各种组织和个人借由微博、微信等平台形成的“自媒体”。不同类型传媒的规制有相同之处，也有不同之处。

（一）传统传媒的规制方式及问题

对所有的党报党刊、市场化媒体和新媒体，宣传部门常用的管理规制方式是分级负责、内容管理。不同层级的宣传部门负责管理同一层级的相关传统媒体和新媒体，根据媒体单位的性质和级别，中央、省、市、县各有负责的具体传媒单位；在宣传部门内部，不同科室部门负责联系、监督具体传媒单位。宣传部门对媒体的具体管理，主要体现为“内容管理”，即在联系媒体单位，监督其运转过程中，指示媒体单位如何开展宣传，具体包括哪些要宣传、哪些不能宣传、不同性质事件的宣传侧重点等内容。宣传部门长期坚持“宣传讲纪律”的理念，并对各类传媒如此强调，而“纪律”的落实，就体现在宣传口径的统一，落脚于内容管理。

当然，不同性质的媒体，宣传部门指示的侧重点会有所不同。党报党刊的规制，沿袭“社会主义传统”，体现为宣传工具的管理和运用。我国党报党刊一直定位为政治宣传工具，用于传达党的路线方针政策，对党和国家重大工作安排、党和国家领导人的重要讲话及讲话精神进行宣传，促使党员群众较快较好了解党和国家的方针、政策、路线，从而起到提升认知、统一认识、凝聚民心之功用。党刊党报直接受宣传部门领导，本身就是宣传部门的重要构成部分。宣传部门对党报党刊的领导，主要通过行政指令、思想政治、组织人事和纪律约束来实现。在具体工作中，宣传部门常常直接指示党报党刊如何宣传、如何评论；在重大事项的新闻发布和评论场合，则以指令“发通稿”的方式来贯彻方针政策。与党报党刊作为宣传工具的管理和运用稍有不同，宣传部门对市场化媒体在政治性方面的指示往往是否定性的，即要求具体媒体不报道什么，不应该如何评论等。

目前，上述管理和规制方式存在一些问题。第一，随着社会日益多元化，党报党刊的新闻和评论范围极广，宣传部门不可能面面俱到、事事顾及，就所有新闻事件下达直接指令；第二，受新闻专业主义的影响，一些媒体从业人员（包括一些党报党刊的从业人员）不赞同“党管媒体”的原则，他们从所接受的自由主义传媒思想出发，批判“党领导舆论工作”的社会主义新闻观，不认可公权力对传媒活动的限制。在此背景下，在宣传部门的指令所未触及的地方，一些新闻从业人员就可能按照其它诉求编辑新闻、发表评论，表现出另外一种政治性，其中不少还是党报党刊的从业人员。此种情况，中央领导应已有所注意，并从思想政治层面进行了回应。2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上要求“党媒姓党”，强调党的新闻舆论工作坚持党性原则，最根本的是坚持党对新闻舆论工作的领导。[43]

在人们的印象里，党报党刊是舆论宣传阵地，当然是高度政治化的；市场化媒体是国有媒体市场化改革的产物，虽然隶属党报党刊集团，但其面向城市居民发行的带有娱乐、休闲性质的晚报或都市报，主要关注地方社会议题，话题性较强，而政治性应该很淡。但现实情况并非如此。党报党刊无论是版式风格还是行文风格，都越来越僵化，因此其政治宣传作用不断弱化。与之对照，一些市场化传媒的另类政治性却越来越强。因此可以看到很有趣的媒体现象：市场化的大众媒体越来越敢于批评各级政府，以舆论监督自任，以弱势群体代言人、社会公共利益捍卫者的姿态出现。对此，党报党刊等官方媒体往往要么默不做声，要么跟随大众媒体的腔调批评各级政府。简单说，应该有政治性的传媒越来越不讲政治，而非政治性的市场化传媒越来越政治化了。

在互联网时代，任何一家地方性媒体，只要运作得法，都可以获得全国性的政治影响力。比如市场化运作的《南方都市报》，是隶属于南方日报集团，在广东省内发行的都市类报纸，近年来却已成为一家具有全国性影响的报纸，经常曝光全国各地的各种违法乱纪现象，俨然已经成了国内的媒体“意见领袖”。事实上，不少媒体获得全国性影响力，正是靠大量报道各种负面新闻，不少传媒甚至是通过推动某一个案成为事件而“一夜爆红”。市场化媒体上流行的曝光和批评，有些是合理的，或有合理的成份，但鱼龙混杂，常伴随有其它商业和政治性意图。对此，宣传部门在日常管理中难以辨别，工作人员常有力所不逮之处。也许正因此，习近平才强调新闻舆论工作各个方面、各个环节都要坚持正确舆论导向，党报党刊、都市类报刊、新媒体都要讲导向；新闻报道、副刊、专题节目、广告宣传，时政新闻、娱乐类、社会类新闻，国内新闻报道、国际新闻报道都要讲导向。[44]不过，对前述状况，也有学者认为，它是中国调整审查制度所追求的，从“限制不利报道”转向“有条件的舆论导向”的策略，是对网络媒体快速传播的一种适应；中国的传媒监管体系是强大而分散的。[45]

传统传媒的管理规制，也有一些法规依据，但在立法层面还不完善，在操作层面困难重重。目前我国缺乏完善系统的新闻传媒法律规范体系，宪法中有些相关条文，如针对言论自由、批评建议的一般性规定；更多的法律规范依据散见于各类行政法规中，如国务院2001年颁布、2011年修订的《出版管理条例》。相关法律法规大多过于抽象和分散，无论是新闻工作者，还是司法者，都很难明确权利的范围和界限。例如，《出版管理条例》第二十三条对新闻出版的自由进行概括性的规定，但对这种自由的内涵与边界缺少明确的定义，对如何保障这种自由、防止滥用自由等都缺乏系统性的规定。在实践中，新闻出版的自由既难以实际保障，也难以得到制度性的约束。

（二）互联网传媒的规制方式及挑战

伴随着互联网传媒，特别是自媒体的不断发展，政府在传媒规制上做出了不少值得肯定的法治探索，推动了传媒的法律规制。2000年以来，我国制定了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列涉及互联网的法律、行政法规和部门规章。互联网传媒中很大一部分是市场化、私有性质的企业，传统行政手段对它们的规制效度较为有限，更多需要依法依规管理；互联网的传播特性也决定了管理和规制要有更大的灵活性，“内容管理”、管控思维显得越来越滞后。正是在此背景下，2011年5月，国务院设立了国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”），专门负责推动互联网信息传播的法制化建设。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立后，它还承担领导小组办公室具体职责。随后，各级党和政府的“网信办”也相继成立。

近年，“网信办”积极回应互联网中的新问题，推动了互联网传媒政治性的法律规制。“网信办”成立的初衷是重组网络管理机构，因为互联网管理混乱，新技术工具不断出现，有必要设置统一的常设管理机构，其具体管理方式则是“内容管理”。而内容管理与渠道管理有时密不可分，因此常常自然会延伸到渠道管理中，形成内容管理与渠道管理相结合的模式。2014年8月，国家“网信办”出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（俗称“微信十条”），即是如此。针对自媒体进行法律规制，它要求从事公众信息服务需取得资质，公众号需审核备案，时政新闻发布设限，实名注册等，并明确违规后的处罚。2015年年初，国家“网信办”和国家新闻出版广电总局联合对新闻网站记者核发记者证，正式将网络媒体记者纳入管理序列。2015年4月，国家“网信办”出台《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，规定对严重违法违规的互联网新闻信息服务单位负责人进行约谈。2016年6月，国家“网信办”发布《互联网信息搜索服务管理规定》，对付费搜索信息服务问题进行规范；发布《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，规范管理移动互联网应用程序（APP）信息服务。

“网信办”出台的一系列办法和规定，一定程度上将互联网传媒的规制纳入了内容管理与渠道管理相结合的法制轨道，在主体上体现为对互联网传媒平台和网民两类主体的规制。对于互联网传媒平台，除了要求其遵守法律法规之外，还要求其承担平台管理责任；不仅要求其对平台内部运转落实考核管理，还要求其对平台的运用者进行监管。而对于网民的规制，一是要求其在使用网络传媒平台时进行真实身份信息认证，在违法违规发布信息时受到网络平台的处理和处罚，包括警示、限制功能、暂停更新、关闭账号等；二是依法加大对网民利用网络平台的严重违法和犯罪行为的打击，例如近来明显加大了对危害国家安全、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等违法犯罪行为的打击力度。这种规制模式在规制传媒政治性方面起到了很大作用，但依旧存在不少问题：

第一，执法机制现状制约了对网络传媒的规制。“网信办”首先是协调机构，没有执法权，只能监督执法。网络传媒的规制涉及到网信办、新闻出版广电局、宣传部、公安部、工信部等多个部门，因此常常需要开展联合执法。这种执法模式缺乏长期有效的运行机制，也缺乏稳定性，一旦联合执法行动结束，弊端又会重现。不过，也由于没有硬性的执法权，网信办更多采用柔性的约谈方式，直接瞄定对象，效果有时也不错，只要媒体负责人能够对内容有实际控制力。例如，百度贴吧事件，就是在约谈的基础上着手解决问题的。

第二，规制网络传媒政治性的法规仍然不健全。从国家“网信办”近几年的法制建设情况来看，有关互联网传媒的法律规范仍然比较匮乏，尤其针对其一般性质、并非直接的政治性问题缺少直接规制。例如，网络上煽动民粹主义，不负责任的报道，隐蔽政治力量介入社会问题，对这些问题都缺乏明确的规制依据和防范手段。目前网络规制的特点是针对每一类互联网服务形态发布管理规定，直接对每一特殊类别行为提要求，包括直播、即时通讯、搜索引擎等。这种管理风格对发展迅速的新型行业和突出问题有针对性，但分类管理的成本较高；而且，这种模式是问题导向而非规则导向的。

第三，网络传媒违法违规处罚的依据不足。在国家“网信办”所颁布的规范性法律文件中，大多是禁止性规定，但对于违反这些禁止性规定的法律责任，缺乏明确完整的规定和划分；一些责任承担方面的问题，可能也超出了“网信办”制定规范的权限范围。因此，在实践中，处罚传播政治性违法信息的行为，总体上失之于轻、失之于软，常常查删处理就算完毕，最多对一些责任人拘留了事。

第四，网络传媒依法管理基础还比较薄弱，管理不到位现象比较突出。直接制作、传播政治性有害信息的往往是小网站，以及一些微信公众号、微博等，对这些传播主体，“网信办”往往一时难以摸清底细、掌握详细情况，因此很难管理到位。而且，目前一般社会问题泛政治化的现象较为突出，“网信办”甄别、管控、辨析远远不够。许多非法意图较为明显的政治性话题，往往“闹大了”“网信办”才会管控；不少应该辨析、讨论、处罚的政治性违法行为，往往只是简单的一删了之。

第五，网络传媒平台拥有“网信办”赋予的管理权限，资本的政治性可能更加凸显。网络信息服务平台管理平台使用者的权力，虽然基于用户协议，但在广大网民严重依赖个别大的信息服务平台的情况下，看似平等的协议实际赋予了平台方“生杀予夺”之权。微信、新浪微博、腾讯微博等广泛享有这些权力，可以对网民限制发布信息、暂停更新甚至关闭账号，很可能侵犯广大民众的言论自由和表达权利。而且，平台方完全可能基于资本谋利的特性，而与特定政治利益团体结合。“赵薇事件”中，赵薇启用台独、辱华演员，共青团中央的相关批评微博却遭到删除。微博平台与赵薇资本集团之间的神秘关系，至今也未有权威揭示。

对网络管理不力的现状，西方学者往往肯定其合理性，并认为是中央有意为之，用来缓解舆论焦虑，从而增进政权和社会稳定性。网络上的各种批评有助于中央尽早了解地方的腐败、渎职，从而更换地方领导人，代之以维稳能力更强的人才，确保体制及时回应民意，这比粗暴干预新闻更能有效维护稳定。[46]这些认识显然有倒果为因之嫌。应该说，在目前的规制体系之下，传媒政治性的规制确实存在两大方面的问题。

一方面，在规制市场化传媒和网络传媒的政治性方面，既有方法的作用有限。从党报党刊到市场化媒体、网络新媒体，商业资本逻辑正在取代传统的社会主义立场。传统意识形态下的党性原则对传媒的约束在资本中不断消解，政治、纪律、行政控制手段对市场化媒体和网络媒体的作用有限，与此同时，法律规制却表现出明显的滞后性。在自由主义思想盛行，传媒被誉为“第四种权力”的语境之下，“党的喉舌”的社会主义传媒传统不断遭到自由主义和新闻专业主义的冲击，大量传媒事实上并非党和政府的宣传工具，政治纪律控制和行政指令手段的合法性面临困境，常常被认为是不正当干预甚至压制。因此，对传媒进行法律规制，对传媒权力进行法治约束迫在眉睫。

另一方面，在当前传媒环境下，公众的传媒表达权利缺乏保障。群众路线一直以来是作为“党的喉舌”的传统党报党刊遵循的重要工作原则，它体现为新闻稿件大量来源于工作在各行各业的普通人民，来源于基层和任何想说话的人。这使中国的新闻实践有别于市场化条件下的职业标准和认知，并在一定程度上脱离了正式的组织资源和社会资本。[47]群众路线原则和“党的喉舌”传统是保持传媒人民性和公共性的政治性保障。但传媒市场化之后，新闻专业主义情绪高涨，市场化传媒呈现出另外一种政治性。资本运转逻辑从根本上改变了传媒背后说话人的身份，并不是任何想说话的人都能够发出声音、准确表达诉求。与此同时，党媒系统的官僚主义日趋严重，往往不能及时发现并表达社会公众的真正需求和人民的长远利益。公众的传媒表达权利因此成为问题。

 

五、传媒政治性之法律规制的建议

传媒具有政治性，这是现实，不会因为自由主义理论将其描述为中立的和公共的而不存在，也不会因为一些媒体人和社会不承认它而不存在。在这种现实面前，法律应当何为 法律当然很难消灭传媒的政治性，所能做的恐怕只是将传媒行为约束在合法范围内。传媒的政治性固然无法祛除，但需要以法治的方式维持其良好运转，让传媒的政治性表现为人民性，而不是赤裸裸的为优势社会阶层服务、为资本利益服务，让各个社会群体的政治诉求和利益诉求都能在传媒中得以合法充分的表达。

（一）法律规制的重点领域

从法治的角度对传媒政治性进行法律规制，还有很远的路要走，有很细致的工作要做。本文不准备从细微处讨论建构规制的法律体系，重点从以下几个方面讨论原则性问题和建议：

第一，保障传媒及新闻从业者的权利，即传媒权利。传媒权利是对传媒依法所享有的采访权、报道权、批评权等权利的合称。传媒权利是传媒存在和发展的法律基础。目前我国虽然没有专门的法律法规明确规定媒体权利，但传媒所享有的一系列权利可以从宪法推导出来。正如有学者所认为的，传媒权利源于宪法上公民的言论出版自由。[48]宪法第二十二条、第三十五条、第四十一条、第四十七条的规定，都与传媒权利相关。这些宪法条文所规定保护公民的言论、出版自由，新闻工作者理所当然应当享有，它不仅是新闻工作者作为公民所应当享有的，还是新闻工作者为了保障一般公民的权利所需要享有的。传媒权利是宪法规定的公民言论、出版自由在新闻活动中的体现，是新闻工作者享有依法从事采访、写作、发表出版新闻作品并不受他人非法干涉的权利。传媒及新闻工作者在行使权利时不受法律以外的其它因素的干涉，在法律许可的范围内，自由的采访、报道、批评而不受他人的强制。一旦在行使媒体权利时侵犯他人权利，或滥用媒体权利，应当承担相应的责任。

新闻传媒具有传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等社会功能，为了使传媒功能正常发挥，就必须明确传媒权利，并在法律上给予保障。媒体和新闻从业人员在行使传媒权利时，有法律之内的选择权，具有采访、报道、批评的自主性。政府可以提倡、鼓励和支持某种舆论倾向，也可以通过国有或控股媒体去实践这种倾向，但不应当在法律之外对传媒运行进行不当干预。例如，前些年屡屡发生的“跨省追捕”记者事件，有些就是地方政府对暴露其不当行为、违法行为的记者的打击报复，构成了对传媒权力的打击，不符合法律精神。在传媒政治性的现实之下，政治利益集团对传媒权利行使有所影响，这不可避免，法律无法绝对禁止，但应当进行规制。政治利益集团可以通过传媒表达诉求、行使权利，但诉求的表达应当在法律范围内，不能以杜撰新闻、违反新闻伦理、甚至违法的方式来表达诉求、误导公众、操纵公共政策议程，也不能侵犯他人权益和社会公共利益。

第二，法律为传媒权利的行使设置底线。在充分保障传媒权利的前提下，需要为传媒权利的行使设置法律底线。传媒号称拥有“第四种权力”，其权利是为传递信息、反映舆论、实施监督而存在，依法行使更是有所必要。否则，“第四种权力”所可能导致的“暴政”可能比公权力滥用的后果更为严重。因为在现代社会，立法、司法、行政权力的运行，时刻处在人民和传媒的关注之下，其滥用较为容易被质疑、被发现。而传媒往往受资本和利益集团的控制，其权力滥用常常具有更强的隐蔽性和迷惑性，因此法律的规制更为重要。在目前阶段，中国传媒良好的职业伦理和运转秩序尚未有效建立，法律为传媒设置权利行使的底线就更显重要和急迫。

目前，传媒在行使权利时，在几个方面容易超越法律的底线。一是危害社会稳定和国家安全，这在网络新媒体中更为常见。一些不法分子和敌对势力利用网络和新媒体进行犯罪、干扰、渗透、反动宣传等破坏活动，给我国国家安全造成威胁。西藏3.14事件和新疆7.5事件中就是如此，一些群体性事件中也是如此。有些案例中，媒体从业人员甚至起到了重要的煽动作用。二是在个案中歪曲事实，煽动对某种社会群体的仇视情绪。例如，2012年南加州大学校园发生枪击案，两名中国留学生被枪杀。媒体强调死者所开的宝马车，强调这所大学是“纨绔子弟大学”。[49]从而引发民意撕裂，导致网民对“富二代”无端痛恨。其实据死者同学透露，两位被害者学习勤奋，勤俭节约，当天深夜还在实验室做实验。三是恶意诽谤政治人物和历史人物，混淆是非，淆乱社会道德感情。这种现象在一系列所谓重新解读历史，“小历史”等现象中可见一斑，目前已经引起宣传部门的重视。四是以虚假新闻、不完全真实的新闻，推动公共政策的制定和修改。这种情形较为常见，目前法律却很难有效应对。法律规制可能需要在这方面下功夫，厘清具体情形，约束传媒的行为。

新闻从业人员在职务之外的行为，似乎应当有比一般人更高的底线要求。新闻从业人员在日常生活中，在兼职工作中，甚至在自媒体中的行为，应当受到更严格的规制。因为新闻从业人员在从事采访工作、参加各类会议、阅读文件等职务活动中，可以获取的各类信息、素材，其中可能包含国家秘密、商业秘密、未公开披露信息等，都属于职务便利获取的信息。这些信息一旦在日常生活、兼职工作、自媒体中得以泄露，可能损害国家或相关市场主体的利益，也会损害新闻单位的信誉和利益。现实中，一些新闻从业人员滥用职务行为信息，兼任境外媒体的通讯员、专栏作者、评论员等，传播涉密信息，或者擅自将职务活动中获悉的信息发布在自媒体中，造成不良影响，甚至导致违法犯罪。国家新闻出版广电总局2014年印发的《新闻从业人员职务行为信息管理办法》，已经注意到这一方面的问题。因此，在法律规制上，更加严格的要求新闻从业人员，严惩其违法犯罪行为，显得非常迫切。

第三，保障公众的表达权利和被听到的权利。自由主义传媒理论认为，传媒是一个思想市场，每个人都可以充分表达，各种不同的声音都可以被听到，这样理性交流和讨论会得出对公众最有益的结果。这种理论所假设的模式在小范围内可以实现。但在一个传媒主宰的舆论环境中，问题复杂程度超出想象。在现代化信息传播技术下，传播手段是言论的放大器，谁的声音可以被广泛传播，取决于掌握金钱和权力。有影响力的传媒就好比大喇叭，可以充分享有表达权利；有钱人和有权的人可以支配大喇叭，同样可以充分享有表达权利；底层社会群体不掌握财富和权力，其表达权利事实上处于缺乏状态。在“大喇嘛”的支配下，由于“沉默的螺旋”[50]的作用机制，人们很容易将“大喇叭”表达的意见当成主流“意见气候”，大多数人会力图避免由于单独持有特殊意见而导致的孤立，从而不会表达与“意见气候”不同的意见，而是保持沉默。如此一来，“大喇叭”的意见就显得更为主流，持不同意见的大多数人保持沉默，从而形成“沉默的大多数”现象。而且，在“大喇叭”支配的舆论环境中，即使有少数人打破沉默，行使表达权利，其“被听到的权利”[51]也很容易受到压制，因为他们的“声音太小”了，改变不了“沉默大多数”的命运。互联网并未改变这种状况，它虽然让普通人有便捷渠道发泄不满，却缺乏形成的群体诉求进入讨论中心的常规机制。

表达的权利和被听到的权利，都是言论自由的应有含义，是民主和法治的当然内涵。在一般的市场经济和法治条件下，保障所有群体的表达权利和被听到的权利，存在很多技术性的难题，传媒的大喇叭作用、沉默的螺旋效应，都强化了这些难题。克服难题，很难指望私有媒体，政府控制的国有媒体可以从中有所作为。因为私有媒体无法脱离市场化利益，而国有媒体更有义务保障全民的利益。欧文 费斯指出，国家可以是压制者，也可以是自由的来源；权力的私有化对自由会有所冲击，因此需要国家来抵制这些势力；如果国家之外的权力正压制着言论，国家就必须采取行动来增强公共辩论的活力。[52]国家应当通过国有媒体来介入言论自由领域，应当鼓励国有媒体深入群众，真正洞悉群众的政治诉求和利益诉求，表达这种诉求，宣传这种诉求，保障这种诉求被权力机关和广大社会力量听到。做到这一点，其实很困难，不但需要新闻职业素质，还需要很高的政治意识和敏感性，而这些正是当前媒体从业人员所缺乏的。目前的国有传媒，一方面，其从业人员政治意识不够，小知识分子的情绪浓厚，对底层群众生活的体会不深刻，加上受西方资本主义传媒思想浸润日久，难以深刻洞悉人民根本利益之所在；另一方面，国有传媒受各级党政的领导主要体现为服务于政府的短期目标，为政府短期目标和政绩宣传较多，甚至因此完全受各级党政的直接控制，从而深入思考、反映人民群众的根本利益不够。正因为国有传媒做得不够，底层群众的一些利益点才会被活跃在市场化媒体、自媒体上的各种力量所表达，甚至政治化。

（二）法律规制的辅助措施

法律规制措施的有效运行，还需要一些有针对性的辅助措施。笔者认为，至少还有以下三个方面需要大力加强：

第一，改进政府管制传媒的方式，尤其针对市场化媒体、网络媒体。要充分发挥“网信办”、新闻出版广电局在法律规制方面的作用。目前，党政部门过多使用具体指示的方式管制传媒，传媒因此也常常感觉权利受到压制。应当发展法律规制方式，进一步完善有关新闻传媒的规范性法律文件，整合针对新闻传媒的执法能力，增强执法效率，建立执法新闻传媒执法的长效机制，。对违反规定的法律责任要进一步明确，责任主体也要进行明确的划分。尽量少的对具体问题进行具体指示，而是建立普遍适用的法律规则，从法律上对传媒责任进行事后追究，将责任落实到个人。

第二，创造健康的新闻市场，发挥国有传媒的正面引导作用。除了目前的人民日报、中央电视台等媒体之外，应当发展适应市场化环境的网络化传媒，它们应当既符合年轻网民的阅读习惯，也能够与时俱进传播正能量，与那些有负面暗示作用的传媒信息、评论进行竞争。目前倒是出现了这种倾向的民营媒体，如观察者网。这些媒体，甚至可以在意识形态竞争方面，构成重要党媒的补充。

第三，建设新闻行业伦理。现代社会的任何行业，仅仅依靠政府和法律规制，都可能是不够的，发育、建设行业伦理十分必要。新闻行业伦理是是新闻行业和从业人员自身的自觉规范和约束，是行业内部的规范和行业组织的自律。良好的行业伦理对国家和传媒是双赢的，传媒可以提高行业声誉，国家可以节省法律规制成本。

 

六、结语

现代社会中，传媒在传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等多方面承担着无可替代的功能，在推进政府信息公开、推动社会民主进程、推动公共参与、维护公共利益等方面实际发挥了巨大作用。在理想状态下，传媒应当表现出完全的独立性和彻底的公共性。然而，现实与理想有着巨大鸿沟，传媒的独立性和公共性，时刻受到传媒政治性和商业性的威胁。从历史实践来看，传媒政治性是与生俱来的，虽然在不同历史时期有着不同的表现，封建王权时期表现为直接的政治控制，资本主义国家中表现为资本控制，在社会主义实践中则表现为“喉舌”功能。互联网推动了民主政治的发展，似乎使控制传媒难度更大，但由于各种原因，现实并未从根本上得到改善。中国是一个迈向市场经济的社会主义国家，社会主义传统中表现为“党的喉舌”的传媒政治性依然存在，市场经济催生了另外一种“去政治化”的政治性。传媒及其从业人员、活跃其中的群体和利益集团，通过舆论议程设置，引导人们关注特定公共事件，将政治意图和政治诉求嵌入具体治理性问题中。

传媒政治性对传媒公共性构成了严峻挑战，但它很难简单祛除。承认传媒政治性的现实，并不意味着放弃传媒公共性的理想。真正意义上的传媒公共性，应当体现为人民性，这是一种人民利益至上的政治性。传媒能够客观反映并表达不同社会群体的利益诉求，成为不同群体利益协商的空间和平台，从而最终维护最广大人民的最根本利益。在建设社会主义法治国家的背景下，传媒的人民性需要有效的法治保障。目前的传媒规制还存在诸多缺陷，为此需要完善法律制度，将传媒纳入法律规制范围，让传媒政治性接受法律约束。需要明确传媒权利，在法律上给予保障；并为传媒权利的行使设置底线，在违法时进依法惩罚传媒及其从业人员；还要通过法律和政治渠道来保障各种社会群体的表达权利和被听到的权利，防止广大人民群众在强势利益群体面前成为“沉默的大多数”。此外，还应当同时改进政府管理传媒的模式，发挥国有传媒在新闻市场中的正面引导作用，同时全面建设新闻行业伦理。

 

* 中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。本研究受中信改革发展研究基金会项目资助。

[1] 传媒的商业性及其对公共性的挑战，参见陈柏峰：《当代中国传媒的商业性和利益场》，《人文杂志》2016年第12期。

[2] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏、刘北城、宋伟杰译，学林出版社1999年版，第35页。

[3] 弗雷德里克 S 西伯特，西奥多 彼得森，威尔伯 施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第43页。

[4] 如施密特所言：“自由主义在政治方面从来都不激进。不过，自由主义对国家和政治的否定，它的中立性、非政治性以及对自由的主张，同样具有某种政治含义，在具体情况下，这一切便会导致激烈地反对特定的国家及其政治权力。”参见卡尔·施米特：《政治的概念》，刘小枫编，刘宗坤等译，上海人民出版社2015年版，第73页。

[5] 弗雷德里克 S 西伯特，西奥多 彼得森，威尔伯 施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第36页。

[6] 蒋德海：《舆论监督和法治文明》，《学术研究》2010年第1期。

[7] 刘斌：《让权力在阳光下运行——再论传媒与司法的关系》，《政法论坛》2008年第2期。

[8] 马长山：《公共议题下的权力“抵抗”逻辑》，《法律科学》2014年第1 期。

[9] 沈固朝：《欧洲书报检查制度的兴衰》，南京大学出版社1999年版，第59-62页。

[10] 杜宝花：《浅议唐以降国家对“邸报”的控制》，《史学月刊》2010年第9期。

[11] 孙琳园：《试论明清时期的<京报>》，《新闻世界》2009年第10期；程丽红：《清初京报的沉浮与小报之兴衰》，《探索与争鸣》2013年第12期。

[12] 弗雷德里克·西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，第14-16页。

[13] 詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》，栾轶玫译，清华大学出版社2005年版，第16-32页。

[14] 弥尔顿：《论出版自由》，吴之椿译，商务印书馆1958年版，第52-58页。

[15] 《杰斐逊选集》，朱曾汶译，商务印书馆2011年版，第431页。

[16] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。

[17] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。

[18] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第47-49页。

[19] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第53页。

[20] 《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社2005年版，第668页。

[21] 赵月枝：《为什么今天我们对西方新闻客观性失望 》，《新闻大学》2008年第2期。

[22] 汪晖、许燕：《“去政治化的政治”与大众传媒的公共性——汪晖教授访谈》，《甘肃社会科学》2006年第4期。

[23] 海伦 托马斯：《民主的看门狗 》，夏蓓、蒂娜 舒译，南方日报出版社2009年版，第48页。

[24] 海伦 托马斯：《民主的看门狗 》，夏蓓、蒂娜 舒译，南方日报出版社2009年版，第51-68页。

[25] 菲利普·帕特森、李·威尔金斯：《媒介伦理学：问题与案例》，李青黎译，中国人民大学出版社2006年版，第197页。

[26] 《列宁全集》第33卷，人民出版社1984年版，第47页。

[27] 童兵：《中国共产党和中国的新闻学研究》，《新闻与传播研究》2001年第3期。

[28] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第157页。

[29] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1319页。

[30] 习近平：《在文艺工作座谈会上的讲话》，http://www.guancha.cn/culture/2015_10_14_337575_1.shtml

[31] Susan Shirk, Changing Media, Changing China, New York: Oxford University Press, 2011; Martin Whyte, Myth of the Social Volcano: Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China, Stanford, CA: Stanford University Press, 2010.

[32] Gary King , Jennifer Pan, and Margaret Roberts，How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression，American Political Science Review 107(2): 1-18, 2013.

[33] Peter Marolt, Grassroots Agency in a Civil Sphere  Rethinking Internet Control in China. In Online Society in China: Creating, Celebrating, and Instrumentalising the Online Carnival, ed. David Herold and Peter Marolt, New York: Routledge pp. 53–68,2011.

[34] Tai Qiuqing China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.

[35] 庆安事件发生后，自媒体各大门户媒体将徐纯合塑造成为因贫困进京上访的无辜访民，并在事件真相出炉之前不断攻击当地政府和涉事公安民警。事后查明，系北京锐锋律师事务所所谓“死磕派律师”在背后对舆论进行操纵。参见《北京锐锋律所律师被拘 曾策划炒作庆安枪击案》，http://news.youth.cn/gn/201507/t20150712_6852656.htm

[36] 陈柏峰：《从唐慧案看中国法治生态》，《中国法律评论》2014年第3期。

[37] 王维佳：《追问“新闻专业主义迷思”》，《新闻记者》2014年第2期。

[38] 汪晖：《去政治化的政治》，三联书店2008年版，第47页。

[39] 新近的一个例子是，巴黎恐袭后，IS声称对此事负责。国内有人扒出环球时报的一篇旧报道，标题改为“环球时报：ISIS是不是恐怖组织，仍很难定论”，各路大V纷纷转发。实际上，这篇报道原标题是“美国号召打ISIS夹带不少私货”；而且，文中其实很明确的将打击IS称为反恐任务：“‘伊斯兰国’兴起是美国错误中东政策所致，美国有责任承担反恐任务。”证据摆在眼前，始作俑者很快删除微博，但转发指责《环球时报》的各位大V，几乎无一转发辟谣信息。参见《巴黎发生枪击爆炸后谣言四起 中国媒体躺枪》， http://www.guancha.cn/society/2015_11_14_341311.shtml

[40] 一个典型的例子是最近的“赵薇事件”，赵薇导演的电影《没有别的爱》因启用疑似台独的演员戴立忍，以及辱华的日本女星水原希子，被大量网友质疑并遭到抵制。即便如此，“赵薇事件”还是上不了“热搜”，共青团中央相关微博也遭到删除。参见《赵薇用资本控制舆论 细思极恐，一会儿可能就被删帖了》，http://toutiao.com/i6307541140161692162/

[41] Gary King , Jennifer Pan, and and Molly Roberts, A Randomized Experimental Study of Censorship in China, APSA 2013 Annual Meeting Paper; American Political Science Association 2013 Annual Meeting. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2299509

[42] 汪晖：《“后政党政治”与中国的未来选择》，《文化纵横》2013年第1期。

[43] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。

[44] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。

[45] Tai Qiuqing, China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.

[46] Chen Xi, Social Protest and Contentious Authoritarianism in China, New York: Cambridge University Press, 2012; Martin Dimitrov, The Resilient Authoritarians, Current History, 107(705):24–29, 2008.

[47] 王维佳：《作为劳动的传播》，中国传媒大学出版社2011年版，第66页。

[48] 牛静：《媒体权利的保障与约束研究》，华中科技大学出版社2014年版，第44页。

[49] 参见《两中国留学生在洛杉矶被枪杀 死于宝马车内》，http://news.qq.com/a/20120412/000133.htm

[50] 伊丽莎白·诺尔-诺依曼：《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》，董璐译，北京大学出版社2013年版，第4-7页。

[51] 李北方：《北大南门朝西开》，中国人民出版社2015年版，第67-69页。

[52] 欧文 费斯：《言论自由的反讽》，刘擎、殷莹译，新星出版社2005年版，第2-4页。

 

当前，中国传媒业发展欣欣向荣，传媒在市场化条件下如鱼得水，在社会问题和法治建设过程中发挥着重要作用。传媒被认为具有独立性、中立性和公共性，传媒权力也被认为是立法、行政、司法之外的“第四种权力”。改革开放之前，传媒作为党政系统的一部分而存在，受党政系统直接控制，因此，市场化改革被传媒人赋予了促进传媒独立性发展的期望。然而，在市场经济条件下，商业性是传媒与生俱来的特征，它对传媒的独立性、中立性、公共性产生了难以忽略的影响，这一，常常被传媒和传媒人有意无意的忽略。从理论上看，传媒的公共性源自社会契约论的预设；从现实去看，近代以来传媒独立性是在与封建王权的斗争中逐渐获得的，在政党控制报刊之后才在一定范围内实现。本文将在考察实践的基础上，分析当代中国传媒的商业性和利益场。[1]与传媒独立性、中立性、公共性的预设不同，商业性贯穿了传媒的发展史，从而对传媒的独立性、中立性、公共性构成了巨大挑战，对传媒行业和职业伦理有着非同小可的影响。

 

一、传媒商业性的一般原理

传媒被认为具有独立性、中立性和公共性，传媒权力被认为是“第四种权力”，这些是在自由主义思想传统中得以强化的。自由主义思想往往认可并倡导传媒的市场化，认为政府对传媒进行管理，必然会使传媒成为政府的传声筒，而市场化可以让传媒保持自由和独立，最大程度上反映民意，给民众提供中立的信息，实现民众的表达权。总之，市场化可以防止政府对传媒的控制和干涉。从实践来看，市场经济条件下，传媒仍然存在较强的政治性。其实，传媒市场化带来的最大问题，更在于传媒的商业性。商业性对传媒的独立性、中立性和公共性构成更大的挑战。新闻在本质上就是商品，传媒从一开始就是提供商品者，其商业性与生俱来，贯彻于新闻发展的各个历史阶段。

新闻与所有的商品一样，都有满足人们需求的价值，也有其生产和交换形式。传媒是生产新闻的企业，它有着与其它企业类似的成本投入和利益产出形态，新闻生产的首要目的也是经济利益。作为最早的传媒，报刊的生产经营活动就是直接依靠出卖刊载有新闻的报刊来赚取利润，后来发展到刊登广告来获得主要利润。报刊的经营者是企业，消费者是社会公众，重要的资助者则是广告商。经营者在采写新闻、印刷报刊过程中需要付出成本，而在出售报刊和刊登广告过程中获得收益、赚取利润。赚取利润是生产新闻的基本动力，没有利润报刊将无法生存，新闻生产也就失去了载体和意义。即使到现在，大型垄断媒体也还是按照这样的基本逻辑进行商业运行，互联网空间中传媒的商业运作也没有脱离这一基本赚取利润的原则。不过，现代社会的垄断性传媒和互联网媒体生产的是更为复杂的，满足人们更多层次需求的文化产品。这些包括新闻在内的文化产品的生产，处在一个更为复杂的产业链条中，通过垄断性地位或互联网技术手段，这些文化产品可以大幅度降低生产成本，垄断消费市场和广告市场，从而获得更为丰厚的利润。目前，在世界范围内，媒体行业几乎是金融行业之外利润最高的行业。

传媒行业发展到今天，报刊购买必备材料（纸张、印刷设备），通过记者、编辑的工作制作新闻，最后印刷成报纸出卖，居然还能成为利润特别丰厚的行业，这从成本收益的直接计算去看，似乎不可能。因为一份数十页的报纸，不到一元的售价连支付纸张、印刷成本都不够，遑论新闻采写环节的更高成本。况且，广播、电视、互联网的新闻信息几乎是免费的，社会公众并未为新闻付出足够成本。传媒行业如何盈利 奥秘在于广告。传媒不但制作新闻，而且刊登广告，它通过新闻来吸引公众注意力，通过公众注意力来吸引广告客户。新闻是商品，传媒将它出售给社会公众，从而获得公众的社会注意力；媒体再将公众的社会注意力商品化，进而出售给广告商。传媒出售新闻是第一次出售，出售公众注意力是第二次出售，传媒的巨额利润来自第二次出售行为，它从广告商那里获得丰厚的利润。传媒的商业性体现在广告上，这种商业性对传媒的独立性、中立性和公共性构成巨大挑战。

从理论上说，只要传媒将新闻做得有吸引力，吸引足够多的受众，然后再以受众来吸引广告商，广告收入一定可以保证其有足够多的利润。在西方传媒发展早期，市场化和商业化模式促进了传媒摆脱政党政治的直接控制。因此，传媒的商业性并不必然导致新闻的不客观，影响传媒的中立性和公共性。问题在于，商业行为的逐利本质，会将传媒带入诡异的尴尬境地，甚至引入歧途。例如，美国现代报业的奠基人普利策，在办《世界报》时，一面揭露时弊，反映民情，提倡改革，注重对社会热点问题的报道；一面采用煽情主义和耸人听闻的手法来吸引读者。而此后赫斯特的《纽约新闻报》在煽情手法上更进一步，大量刊登充满性、犯罪、暴力等内容的新闻，赫斯特也因此成为黄色新闻的始祖。[2]为了利润，19世纪末的报纸，黄色新闻泛滥，一些报道甚至不惜伪造照片，捏造访问记录进行行骗。

时至今日，西方媒体上虽然虚假新闻有所收敛，但丑闻、刺激图片还是依然充斥，世界范围内严肃传媒普遍有小报化的趋势，丑闻和膻腥成为主流，深度节目缺乏，互联网时代的传播还加速了这一趋势。新闻报道和公共讨论有时候像连续剧般持续进行，以小说的方式详细讨论“真实生活的事件”。^[3]这些都是商业化媒体为了吸引受众而“自然而然”去做的。因为受众意味着广告，广告意味着传媒生存和利润。正如马克思所说：“如果有100％的利润，资本家们会铤而走险；如果有200％的利润，资本家们会藐视法律；如果有300％的利润，那么资本家们便会践踏世间的一切！”最早，当传媒依靠广告收入可以生存和获得利润时，人们欢呼雀跃于“独立”职业的实现；然而，传媒从政党的直接控制中解脱出来，却套上了广告者新的锁链。时至今日，广告仍是传媒公共性的沉重枷锁。

在西方传媒的垄断发展过程中，广告是极为重要的推动性力量。最初的传媒主要是地方性的报纸，广告因此受到地域限制。伴随着资本主义的工业化、城市化发展，交通和通讯体系不断建设，市场越来越超出地方，成为全国性甚至世界性的。这一过程中，逐渐出现了全国性的垄断企业，甚至跨国企业。这些企业的广告需要超出地方范围，成为更大范围内的，因此它们会向那些能在更广泛地域内吸引受众的传媒投放广告，也只有那些有着更大范围受众的传媒才能接到这种广告业务。这些传媒能够获取更多的利润，从而可以在更大范围更低成本的出售报纸，这些传媒企业因此可以进一步扩张。而那些局限于固定地域的报纸因接不到大广告而获取不了利润，在垄断化传媒不断降低报纸售价情况下，竞争压力更大，最终不断破产。传媒市场因此逐渐被这些跨地域的传媒所占领，可以毫不夸张的说，广告对传媒的生存有着生死存亡性的作用，广告也因此推动了传媒产业的兼并和垄断化发展。

在传媒发展的历史上，工人报纸的衰落与广告也有很大的关系。例如19世纪英国的《北极星报》等工人报纸，最早主要依靠工会组织工人购买报纸来获得利润，因此可以有巨大的发行量。在19世纪60年代以后，英国取消了针对传媒的广告税、印花税、纸张税等，工人报纸情况却每况愈下，最终相继破产。核心原因在于市场化后的广告因素。当时，报业进入产业化发展时代，全国性报纸不断发展，印刷设备、人员、纸张因需求增多而价格上涨，办报的成本因此不断攀升。工人报纸因为缺乏广告收入，销路越大亏损因此越大。因为工人报纸的消费群体主要是社会底层的工人，他们因为贫穷而缺乏消费能力，资本家认为在面向底层群体的报纸上投放广告得不偿失。在广告强烈影响媒体的背景下，无法迎合广告主需要的报纸只有四种结果：关门；迫于广告压力转向上层市场；将读者群限制在小范围内；成为捐赠机构的附属。[4]

当大广告可以决定媒体的生存和利润时，获得大广告的媒体就可以战胜其他媒体而逐渐发展到垄断地位。因此，势力雄厚的企业就可以大广告的形式一定程度上控制媒体，甚至通过参与媒体股份、董事会互设、购买媒体等多种方式实现与媒体的一体化。投放大广告的企业，对传媒施加影响的方式多种多样。对媒体报道有关于自身的负面消息，一般以撤除广告来威胁。为了广告效果，这些企业往往还会关注媒体的其它内容。而媒体为了广告收益，当然会尽量刊登能够吸引公众注意力的新闻。为了维护广告主的利益，传媒不但刊登广告，隐瞒不利于广告主的真实信息，而且刊登有利于广告主的新闻，甚至隐形的把广告置于新闻之中。对于政府这种大广告客户，更是可以通过控制信息来源来操控媒体。政府对某些信息是垄断的，为了获得新闻信息，传媒必须小心翼翼的处理关系。此外，为了取悦大广告主，也为了节约成本，传媒甚至可能使用企业的公关材料进行新闻报道。

从商业性角度来说，传媒可能受四个方面因素的制约：媒体公司股东、广告主、消息来源和受众。广告主手握广告，是影响媒体的决定性因素；股东关注投资收益，传媒运营必须为股东利益服务。消息来源则掌控媒体的信息源头，某种程度上可以决定谁获得信息、获得怎样的信息，并借此来达到操纵目的。作为政治新闻的最大源头，政府就可以通过这种方式操控媒体，美国总统和白宫就娴熟的使用取消或威胁取消采访权的手段，来威胁那些提出尖锐问题、不配合的记者和媒体。[5]与其它主体相比，公众处于最弱势地位，对传媒的影响力最小，但作为市场化条件下的消费者，传媒还是需要“讨好”消费者，迎合消费者的低级趣味和需求，因此传媒中充斥着无聊的娱乐信息、名人隐私、负面新闻、暴力事件、黄色信息等。制约传媒的四个方面的因素，有时是单独起作用，有时则是综合起来起作用。

 

二、传媒商业性的内部机制

中国的传媒在市场化之后，逐渐在商业领域获得了自主性，而与此同时，由于缺乏市场化经验，媒体行业的职业伦理发育不够，法律规制也缺乏足够的针对性。因此，市场化传媒的利益性表现得更加突出，甚至可以说市场化传媒本身就是利益场。以广告为核心特征的传媒商业性在其中当然有所体现，并与西方媒体趋同，因此不必再重复刻画相关机制。从依附于传媒的个体去看，市场化传媒更像是一个利益场，其间活跃着许多极端重视利益的行动者。新闻记者是市场化媒体中最重要的个体行动者。新闻记者追求利益与传媒组织的商业性之间，存在着内部制度性的关联，也即传媒商业性的内部机制。

市场化传媒中的新闻记者，是商业主义生产链条上的一颗螺丝钉，一切要服从传媒的商业性逻辑。这种商业性逻辑，深入渗透于传媒企业的内部管理中，并通过绩效考评制度贯彻实现。传媒企业对一线记者的管理和考评甚至有些残酷，不少一线记者甚至因此自嘲为“新闻农民工”。传媒企业的内部考评制度往往规定，记者每月需要完成一定数量的稿件，稿件数量与工资、奖金挂钩。完成稿件越多，奖金越多，不达标则会被扣工资；连续数月不达标则有解聘的可能性。传媒企业内部按月、季度、年为时间单位评比“好新闻”，全国、省、市各级每年或每两年还有新闻奖，不同等级的奖项都对应着相应的奖励。正是通过这样的内部管理考核制度，市场化媒体的商业性才深入传媒企业内部的组织结构中，传媒企业获得市场影响力的目标被传递给每一位新闻生产者。

在考评制度的约束下，对于一线记者而言，工作中最要紧的事情就是寻找新闻线索、写稿、上稿、上好稿。对于事件线索，记者考虑的是有没有新闻价值；如果没有新闻价值，就考虑能否挖掘出新闻价值；挖掘不出新闻价值，就考虑能否通过干预而产生新闻价值。从事件线索中发现新闻价值，本来就体现记者的能力。然而，在管理和考核压力下，一些记者不满足于开动脑筋寻找、挖掘新闻线索，常常为了发稿、写稿而参与策划、制造事件，进而让这些事件成为新闻。这就走上了极端。一些记者为了发稿、上稿，在采访中策划、诱使、教唆当事人改变和制造事实，或与当事人合谋，使事件变得具有斗争性、观赏性、离奇性，从而具备发稿的“新闻价值”。

媒体上过一段时间就会出现“典身救父”、“典身救母”的类似新闻，大多是遇到困境的年轻女孩在新闻记者提示、怂恿、策划下合谋的。最初女孩往往只是向媒体求助，未必想要“典身”，而记者需要其他新闻点，“卖身”就是这样的新闻点。宜黄事件中，记者能够第一时间在非常好的角度拍摄钟家自焚的照片，不能不让人怀疑，记者是否参与了事件的策划。记者参与策划新闻，在娱乐圈更是司空见惯。娱乐圈的新闻往往先是捕风捉影，然后接着当事人出来澄清，媒体进一步提出新说法，当事人进一步出来解释，似乎永无止境。记者为了吸引观众的眼球，添油加醋的进行娱乐八卦新闻的报道，以失真的新闻事件换取观众更多的关注。很多失真新闻也是记者与明星的经纪人之间的合谋，在不断制造新闻泡沫的过程中，传媒和明星都获得了关注，明星提高了知名度，媒体获得了广告收益。无论是记者参与策划新闻，还是诱导当事人，甚或与当事人合谋，这些都违背了忠于事实的新闻职业伦理。

传媒企业对记者的考核，除了“量”的方面外，还有“质”的方面。传媒根据影响力、点击率、专业错误等因素对新闻稿件进行定性，并区分不同等级，不同等级的稿件与奖金、稿酬等挂钩，而且要求记者每月必须有高等级的稿件。在这种考核制度的压力下，不少记者为了完成高等级稿件，不惜一切在新闻稿写作中想方设法弄出“人造炸弹”，使得新闻有“爆炸性”和“含金量”，夸大事件的意义，甚至不惜故意夸大事实。[6]媒体同行往往能够知道新闻的真相，但因为同行之间的“惺惺相惜”，对一些假的、失真的报道也心照不宣，不会轻易揭破真相。这几乎成为记者同行之间的潜规则，这种潜规则成全了记者和传媒的私利，却误导了公众。

管理考评机制下，记者必须考虑新闻的生产成本，在行业伦理不彰的情况下往往导致假新闻。在考核任务下，记者时时刻刻关注自己的采访成本。如果花大量精力、做大量调查，最终事件的疑点被澄清，事件也许就不具备新闻价值了。如此，之前的投入就没有收益，考核任务就无法完成。因此，与其好好做新闻调查，不如将疑点忽略或故意回避，甚至干脆以假乱真。有时，在调查中采访对象拒不配合，无法获得有效信息，记者甚至可能凭空捏造，或者根据道听途说臆想编造。这样，就放任了新闻失真，甚至主动做成了假新闻。最近的一个例子是，所谓的“双十一节”期间，“妻子急于抢购导致丈夫命根断裂”的新闻。[7]已经有媒体人分析这则新闻的虚假性。[8]在管理考评压力下，发稿成为记者的第一追求，事实真相、事件本质都变得不重要，发稿的追求使得新闻的客观性、真实性成为牺牲品。

考评机制下记者追求利益导致新闻失真，这还只是记者违反职业伦理，而大量的新闻失真发生在记者违法甚至犯罪的背景之下。有偿新闻和有偿不闻是最常见的两种形式之一。在市场经济条件下，传媒能够吸引公众的注意力，因此可能以有偿新闻的方式被市场主体利用来打击商业对手。曝光、放大商业对手在经营中的违法行为和弱点，可以导致公众恐慌，使相关企业的利益受损。有的记者和媒体在收到商业企业利益输送后，可能被利用来打击竞争对手。与此相同的道理，有偿不闻也颇为普遍。例如，记者采访到企业的违法行为准备曝光，而企业老板可能用金钱来买通记者，将这些记录下来的素材花高价钱买回，这样就避免了违法行为被曝光。大量记者因为无法抵制金钱和利益的诱惑，而放弃了自身的职业道德和精神底线。此外，一些记者因为长时间涉及某一行业的新闻，人际关系广泛，可能利用这种身份谋取腐败利益。例如，王林案中，南方都市报记者刘伟因涉嫌犯罪被捕，他自称是为了获取独家信息而参与腐败。[9]实际更可能是，他与各方关系都比较熟悉，从而成为王林家人和情妇腐败的中介人和“拉皮条者”。

 

三、互联网传媒的利益场

互联网传媒的崛起，尤其是自媒体的发展，显然为公众突破传媒商业性提供了一些可能。自媒体时代，传统媒体的单向传播特征得以突破，信息不再只是从传媒到达受众，内容和形式总是被规定的，受众总处于被动地位；自媒体独有的开放性、互动性重构了传播秩序，受众不再沉默无声，而可以独立成为信息发布者，人人都可以是媒体，这突破了垄断媒体在信息传播上的垄断权，从而可能打破垄断媒体的商业运营模式。然而，现实不容乐观。第一，自媒体传播制造了大量的信息冗余和垃圾，甚至成为谣言和谎言的温床，自媒体逐渐成为新闻炒作的重灾区，甚至出现恶意诋毁中伤他人的事件；第二，迎合低级趣味和需求在网络媒体上表现得更加淋漓尽致，自媒体植入“三俗”内容，以此来换取点击率，偏离了媒体公共性的正确方向，民众甚至进入了“娱乐至死”的状态。

自媒体中的负面特征在热点事件传播过程中成倍放大，致使自媒体公信力和权威性受损，从而为传统的垄断媒体和网络精英重新将民众带入商业运营模式提供了机会。传统垄断媒体向互联网进军，互联网媒体企业也逐渐大企业化，两者相向而行，互联网传媒很快也达到了垄断状态。传统媒体利用互联网和自媒体来加快传播速度，互联网利用传统媒体获得权威性和可信度。传统垄断媒体的商业性丝毫没有改变，而是迅速而深入的扩展到互联网传媒之中。当然，这一过程中传媒界不断兴起把握了时机的新贵，它们利用互联网获得利益，却没有因为互联网而改变传媒的商业特性。

互联网条件下，传媒商业性可以体现在技术平台上，技术平台成为谋取利润的工具，甚至成为谋取非法利益的工具，最为典型的案例是“快播涉黄案”。快播公司自2007年成立以后，基于流媒体播放技术，通过向互联网发布免费的媒体服务器安装程序和快播播放器软件的方式，为网络用户提供网络视频服务，网络用户将之用于发布、搜索、下载、播放淫秽视频。快播公司高管在明知淫秽视频传播的情况，为了巨额经济利益，仍予以放任。[10]当然，在法庭上，快播公司及其高管辩称无辜，宣称快播公司也是受害者，宣称技术是中性的。这只是一种狡辩，连普通网友都知道快播是如何登上中国视频播放软件高峰的，快播公司的高管怎么可能不知道呢 其他公司并没有从技术上普遍纵容淫秽视频的传播，即使存在一些盲点。核心问题还是在于谋取巨额利益，为了利益不顾一切。而在此典型案件之前，公安部门经过了艰苦的网络扫黄和整顿。多年以前，网络色情一度泛滥，近年来在一定程度上有所好转。但是，涉黄技术也是不断翻新，网络直播室甚至有时变成涉黄交易平台。

在互联网平台上，传媒商业性的重要体现，还在于对广告形态的改变。在传统模式下，媒体市场准入门槛很高，一般商家只能有针对性地在主流媒体上投放广告，以吸引顾客；企业公关部门和职业的公关代理，负责与媒体打交道，为商家造势，可以起到广告作用，他们与媒体搞好关系，防止负面信息传播。互联网改变了一切。互联网提供广告的方式、渠道和时间几乎没有限制，价格却很低廉；网站向网民提供免费的信息内容，以换取网民对广告的注意力；搜索引擎可以出售关键字提供搜索结果靠前的服务，广告还可以按点击次数计费分成。[11]这对商家来说更加科学，也更容易接受，大量小公司可以随意刊登广告。广告形态的变化，与互联网媒体垄断发展的结合，让互联网平台表现出更为肆虐的商业性。百度公司的情形是臭名昭著的典型，“百度贴吧”、搜索引擎竞价排名搜索等都是生动的例子。

“百度贴吧”问题最先从“血友病吧”爆发出来。“血友病吧”是由中国血友病患者自发组建，用于科普血友病知识、病友互相交流经验、寻找治疗方法的网络虚拟社区。然而，百度公司居然将该“贴吧”经营权出卖，买方则是之前在“贴吧”卖假药、声名狼藉的骗子，百度公司还大量删除对骗子不利的贴。“沦陷”不仅仅是“血友病吧”，还包括大量疾病相关“贴吧”，这些“贴吧”的经营权不是被卖给正规的大医院，而是一群不具高医疗水平的“江湖郎中”似的公司，他们在“贴吧”里宣传各种偏方，拒绝科学治疗方法，误导患者。

搜素引擎是互联网最大的入口，其重要性不言而喻。搜索竞价排名，就是搜索引擎服务商将搜索结果网页作为一种稀缺资源分配给广告主，采用拍卖的方式确定价格，按点击次数进行收费，本质上是关键词拍卖。从具体机制来说，先是由广告主向搜索引擎服务商提交关键词、报价和文案等，然后由搜索引擎选取广告并排序，最后在网民点击广告后广告主向搜索引擎支付广告费。搜索引擎服务商常常拥有垄断地位，例如谷歌公司在美国，百度公司在中国。这种垄断地位在为服务商带来巨额收益时，可能伤害公众利益，百度搜索引擎就一直被人诟病。例如，与疾病相关的关键词多被民营医院购买，当网民输入某个疾病名词后，排在最前的搜索结果是某某医院主页，它们参与了百度搜索引擎竞价排名。在过去十多年，百度公司与大量医疗水平并不高的“牛皮癣”医院合作，大量患者受百度搜索信息误导，未能自主选择合适医院治疗。[12]

删帖是与竞价排名原理类似的盈利方式。竞价排名通过关键词搜索显示的方式盈利，删帖则是通过搜索不显示的方式盈利。例如，当年闹得沸沸扬扬的“三鹿毒奶粉事件”，在事件刚被一些纸媒披露出来时，百度对此默不作声。当时三鹿公司进行了“危机公关”，花重金请百度公司删帖，将患儿家属的帖子删除，并在搜索结果中将相关媒体对三鹿公司的不利报道全部屏蔽，那段时间百度搜索“三鹿+三聚氰胺”根本没有结果，只有三鹿奶粉的广告。直至三鹿公司接受审判，真相才大白于天下，大量婴儿已经成为了三聚氰胺的受害者。[13]三鹿公司受到了法律的惩罚，而百度公司却继续以这种方式牟利，有偿删帖现象时有发生。

互联网条件下，传媒商业性可以变得更为广泛，任何公司都可以利用互联网平台将商业利润最大化，甚至个人也可以利用互联网作为商业平台，进行盈利活动。一些社会精英由于从互联网和自媒体中获得了巨大的社会影响力，因此可以利用这种影响力来盈利。普通民众在自媒体上的发言丝毫不具有权威性，而娱乐明星、文化名人、维权律师等成为自媒体中最有影响的人，他们可以影响民众，窃取了对民众的领导权。在资本主义条件下，这种影响力和领导权很容易兑换成实际经济利益。依附并活跃在网络新媒体上的“大V”和“公知”，是互联网媒体中重要的个体行动者，他们有巨大的利益牵涉其中。

这些“大V”和“公知”，往往是某一行业的知名人士或专家，如律师、大学教授、企业老板、行业高管、娱乐明星、著名媒体人，在行业内有相当的知名度和权威性，但是他们往往喜欢越界发言。其中很多人关注热点事件，并在新媒体上踊跃讨论，并为报纸、电视做评论。其中不少人利益牵涉其中。他们因新媒体而出现越界的声名，这种声名有助于提高其“身价”，这体现在演出、演讲、出庭诉讼的出场费，企业的公众知晓度等多方面。以“大V”律师为例，他们常常在热点事件中宣布无偿帮助弱势一方维权，看起来大公无私、为弱者服务，其实他们从热点案件的无偿辩护中获得声名，在其它案件中抬高身价。甚至一些“大V”，由于非常有名，公众关注度很高，拥有大量的粉丝，申诉案件在其微博、微信上进行转载、评论，都会向要求申诉者收取不菲的费用。新媒体成为他们谋取暴利的有效工具。

普通人也可以从互联网平台中发现商业机会，例如微信平台上的个人经营者“微商”。还有些互联网平台，公司和个人都参与其中，共同谋利。例如，最近兴起的网络直播行业，网站提供平台，主播以个人身份加盟在其中表演，网络平台和个人共同分享利润，利润来源主要是观众的“打赏”。主播们为了挣钱“不择手段”，挖空心思，使出浑身解数，力求节目新奇特，在节目中与观众调情，做出各种媚态，从而出现各种奇怪的节目，直播吃饭，直播睡觉，直播换衣服“涉黄内容”，[14]甚至“直播造人”[15]。这些都是金钱至上的商业性的体现，只要有利益，就总有人愿意去尝试。

 

四、传媒市场化改革的实践反思

无论是从历史还是现实来看，商业性都是传媒不可回避的特征。但是，从目前中国的情形来看，商业性嵌入程度深，而职业精神几乎不彰，传媒沦为利益场，传媒工作者受职业伦理约束微弱。在西方国家，传媒固然也有商业性，但职业伦理对之构成了一定制衡和约束，因此可以不断看到传媒从业者反思传媒商业性的著作，资深媒体人都以坚持职业伦理为自豪之事。在共同的商业性特征之下，造成上述差别，恐怕有更为深远的原因，值得我们深入反思。

改革开放以后，逐渐启动媒体市场化改革，这经历了两个不同的发展阶段，一是从计划经济体制下的全面管理向市场经济体制下的“事业单位，企业化管理”的过渡阶段，二是市场经济体制下的产业化发展阶段。从市场化改革启动开始，新闻从业人员和学者就有意识的从专业主义角度试图确立新闻业的自主性，过去党领导新闻的体制逐渐被等同于“政治干扰”，而排斥党的领导的传媒活动日益被赋予“科学”的内涵。在专业和科学的名义下，传媒行业操作的规范体系包括三个层面：一是自我评价层面，从业者强调新闻专业的独立性、特殊声誉等非凡特性；二是规范层面，赋予新闻专业独特的伦理规范，从而将社会授予新闻业自我规制的特权合法化；三是知识层面，要求新闻工作者经过必要的训练以便掌握必备的专业知识和技能。[16]确立专业的特殊门槛，其意义在于确立传媒的独立性。一方面，强调传媒业应该独立于社会和政治，对各种权力进行监督；另一方面，强调从业门槛，从而赋予从业人员服务、代表、引领公众的资格。新闻专业主义的核心内涵是新闻业和从业人员的独立性，而专业技能和行业伦理的强调只是为这种独立性提供合法性基础。

新闻专业主义给传媒带来了非常复杂的影响。一方面，专业主义的业务规范和伦理成为传媒独立的合法性论证和理论基础，促进国家向传媒放权，日益退出对传媒日常运转的管制，对传媒的管制也越来越缺乏合法性基础。另一方面，在专业主义的口号下，西方发达国家的传媒运作方式和新闻生产标准逐渐被中国传媒接受和施行。随着传媒垄断的发展，传媒运作的流程越来越细化，新闻产品以及广义上的文化产品的生产，是垄断传媒帝国复杂生产线上的产物，生产线上有着复杂的劳动分工、管理层级、制度流程。在复杂生产线上，传媒工作者的个人特色不断被消磨，“创造性”越来越成为神话，传媒从业者个人的创造意识也不断降低。新闻等传媒产品从内容到形式都有趋同的倾向。这样，专业主义和新闻伦理的意识形态，杜绝了从生产关系和劳动控制角度理解媒体生产的反思性视角。商业媒体一方面掩盖了它高度发达的观念生产控制机制，另一方面又为自身从社会中分割更大权力创造了合法性，可谓一举两得。[17]新闻专业主义伦理为传媒挣取了独立空间，却并没有获得真正的创造性空间。

在这套传媒生产机制的作用下，传媒产品的生产处于独立领域，有着自己的生产机制，包括国家权力在内的外部力量都缺乏干预它的合法性理由，任何管制传媒的措施都可能被科以破坏新闻自由的恶名。这导致两个方面的后果。

第一，传媒组织的内部运转围绕利润进行，最能生产利润的部门受到重视，更有话语权，更能支配其它部门。在传媒垄断背景下，传媒的新闻内容、形式、受众选择乃至内部组织结构、规章制度都可以被大企业控制。从组织结构来说，传媒组织内部一般有管理部门、广告部门和采编部门，管理层要对股东负责，因此会看重利润，广告部门也直接关注利润，而采编部门往往会有新闻职业主义的理想和操守；但在广告决定生存和利润的垄断传媒背景下，管理部门一定会与广告部门站在一起。大广告也因此从推销产品发展到了经济甚至政治控制，传媒故而成为商业帝国机器上的一个重要齿轮，成为商业帝国的宣传部门。传媒的私人所有和垄断地位，使维系传媒公共性理想的“观点的自由市场”[18]理论失去了实在的基础，大多数人接受的新闻都是由垄断媒体提供的，服务于具体的商业利益和政治利益。“观点的自由市场”理论所设想的，“让所有人自由表达意见，真实和正确的会存留下来，虚假的和错误的会被抑制”，这从来没有实现过，它至少受到了传媒商业性的制约。

第二，传媒从业人员的行为难以受到外部规制，如果传媒组织内部缺乏足够控制，从业人员的越轨行为越发普遍，所谓专业主义操作规范和职业伦理并不能起到约束作用。而在传媒企业发展到垄断之后，一切将以利润和利益为导向，而当国家权力和法律无法深入到传媒组织运转内部时，利润和利益的追求必然走向违反职业伦理、违法、犯罪。直到现在，有偿新闻、有偿不闻，在中国传媒业中仍然半公开的存在，而在几年前这种现象更为普遍，甚至一些官方通讯社、日报社都是如此。党的十八大以后，随着反腐的持续深入进行，这种现象才有所收敛，但绝没有断绝。与此同时，假新闻、偏颇新闻，新闻从业人员利用职业机会谋利，这些现象比比皆是。

改革开放时，尤其是传媒的市场化改革以后，传媒从业者和学者认为，一旦摆脱国家权力的干预和控制，传媒就可以获得独立，新闻工作的专业水平将会提高，新闻也会更客观更真实，人们甚至认为市场化是传媒独立的基础。正是在这种观念下，中国传媒改革走上了征程。然而，一旦传媒市场化，在新闻专业主义的号角下，传媒业确实更加独立了，也成就了巨大的社会权力，在制造话题、设置议程、左右舆论、炒作事件等方面拥有巨大的威力。然而，传媒自身的品质并没有得到提高，甚至倒退了，传媒组织和传媒从业者越来越变成了仅仅为了利益而运转的机器，他们眼中只有利润和利益。一旦缺乏外在的国家权力的规制，为了利益，他们可以胡作非为。传媒从业人员的职业伦理未能有效重建，他们按照市场的需求和传媒组织内部的管理流程来完成工作，越来越像韦伯所说的“专家没有精神”。一旦没有精神，他们为了利益置职业伦理于不顾，甚至走上违法犯罪的道理，就不难理解了。传媒市场化改革并没有导致传媒从业群体的独立，其所导致的传媒独立，本质是背后的资本和利益的独立而已。这种传媒独立并不能通向真正的专业化、自由化。

 

五、结语

在自由主义思想传统中，传媒权力被称为“第四种权力”，传媒被认为天然具有独立性、中立性和公共性，而传媒的市场化和最少的政府管理，往往被认为是实现这些性质的基本条件。然而，从实证视角去看传媒实践，商业性才是传媒与生俱来的基本特性。传媒是新闻这一商品的提供者，通过新闻吸引公众注意力，进而将公众注意力出卖给广告商来谋取利润。直到今天网络时代，这一点并未改变。在目前中国，传媒的商业性，渗透到了传媒企业的内部管理和绩效考评制度中，记者因此成为新闻生产链条上的螺丝钉，新闻生产服务于传媒企业的利润和新闻记者的私利；传媒商业性还迅速扩展到网络传媒中，技术平台成为互联网企业谋利的工具，广告形态的变化使其拥有巨大的利润空间，社会精英和普通民众也可以通过平台谋利。从现实来看，传媒行业和相关人员对利润和利益的追求，缺乏行业和职业伦理的约束。逐利的商业性本质，常将传媒带入尴尬境地，甚至引入歧途。

对此，需要深刻的反思。中国传媒的市场化改革，伴随着新闻专业主义的口号，传媒也摆脱了政府的直接管制而更加独立，但这种独立是资本和利益的独立，而非传媒行业的真正独立。反思并不意味着对传媒市场化改革的全盘否定，而是要辨析其中存在的问题，解决这些问题。改革过程中常见的情形是，旧的问题得以缓解，而又出现新的问题，因此反思改革就是要发现这些新出现的问题，为进一步改革奠定基础。解决传媒的商业性所带来的各种问题，不是一篇文章所能完成的，也不是这篇文章的具体任务，可能需要进一步的深入探讨。正如美国学者组成的“新闻自由委员会”所言，“要将新闻界从禁锢它的势力中解放出来并没有简单便行的途径”[19]。不同学者从不同角度提出的方案和建议，都值得重视，包括“新闻自由委员会”针对西方传媒现状而系统提出的，分别针对政府、新闻界、公众的许多具体建议，[20]也值得借鉴。

 

* 中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。本研究受中信改革发展研究基金会项目资助。chbfeng@163.com,  13871297164。

[1] 传媒的政治性及其对公共性的挑战，已另文论述。参见陈柏峰：《传媒的政治性及其法律规制》，未刊稿。

[2] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第111页。

[3] 桑斯坦：《网络共和国：网络社会中的民主问题》，黄维明译，上海人民出版社2003年版，第125页。

[4] 詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》，栾轶玫译，清华大学出版社2005年版，第29页。

[5] 海伦 托马斯：《民主的看门狗 》，夏蓓、蒂娜 舒译，南方日报出版社2009年版，第51页。

[6] 具体可参见黎勇：《真实掌握在记者手中 》，《青年记者》2005年第1期。

[7] 刘睿婧：《亲热中妻子急拿手机抢购，致丈夫命根断裂》，《重庆晨报》2015年11月12日。

[8] 曹林：《急于抢购导致丈夫命根断裂，典型的三无新闻》，http://search.10jqka.com.cn/snapshot/news/9bea777d452d9ab9.html

[9] 《南都记者首次回应涉王林案：代价太大 以我为戒》， http://www.guancha.cn/Media/2015_10_31_339543.shtml

[10] 《快播涉黄牟利案开审：淫秽视频认定为21251个》，http://news.163.com/16/0107/12/BCNOK17F00014JB5.html f=jsearch

[11] 胡凌：《商业网络推手现象的法律规制》，《法商研究》2011年第5期。

[12] 《谁与百度共谋病人“救命财” 》，http://toutiao.com/i6239922145846100482/

[13] 王易见：《三鹿事件暴露的百度公关问题》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_49d329f70100amyw.html

[14] 《网络女主播镜头前一件件换衣服 60万人观看》，http://news.163.com/16/0119/13/BDMQNLE700011229.html

[15] 《某网络直播平台主播在线直播“造人”被举报》，http://ent.qq.com/a/20160111/000635.htm

[16] 王维佳：《追问“新闻专业主义迷思”》，《新闻记者》2014年第2期。

[17] 王维佳：《媒体改革的政治意义》，《经济导刊》2015年第9期。

[18] 弗雷德里克·西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，第36页。

[19] 新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》，展江、王征、王涛译，中国人民大学出版社2004年版，第50页。

[20] 新闻自由委员会：《一个自由而负责的新闻界》，展江、王征、王涛译，中国人民大学出版社2004年版，第50-62页。

一、 从事理讲法理

《法治及其本土资源》（下文简称《法治》）1996年初版，距今已有二十周年，有必要重新审视这本书。苏力与同年龄同时代学者的写作方式颇为不同，这种不同曾给法学界带来了一股清风，甚至对法学摆脱“幼稚”之名作出了杰出贡献。这种不同，可以概括为“从事理讲法理”，不抽象的讲过去学者所爱讲的那一套法理（今天仍有很大市场），而是从事理切入讨论法理问题。

例如，在对一起“私了”案件的分析中，苏力（1996：43-47）讨论了法律规避和与之相关的法律多元问题。在20多年前的中国农村，妇女遭受强奸后接受“私了”安排的现象颇为常见，当时学者和主流舆论一般认为原因是农村人不懂法，故有违法律而选择私了，因此农村推进法治的关键是开展法制教育，通过普法来开启民智，走向法治。苏力驳斥了这种流传甚广的偏见和误解，认为事实上，男女双方亲属闹到派出所，无论是寻求法律介入还是希望退出诉讼程序，双方当事人其实都是知法的。而最后双方的私了也恰恰建立在对法律知晓的前提之下。私了不但不是愚昧的，恰恰是理性的。在一个社会流动较少的熟人社会中，公开被强奸的事实，对女性的名声有着重大影响，对未来的婚姻也会造成不良影响。受性侵害的事实本身可能构成二次伤害的理由，这不合理也不公平，但在较为封闭的社会中很容易如此。

苏力诉诸的其实是常识、常情与常理，而这些常识、常情与常理在当时已经被很多学者遗忘或不屑一顾。学者对“私了”愚昧的判断，其实建立在自己的生活格局和社会基础上，以现代性的城市生活为预设和基础。因此他们很容易将自己的理性当做普适的理性，从而将私了的当事人斥之为“愚昧”。然而，没有抽象的理性，只有具体环境制约下的理性。只有理解了具体环境制约下的理性，才能进一步揭示隐藏在当事人“理性”背后的理论性问题。从法律规避个案出发，梳理引申出的是对国家法实际功能的讨论，以及对法律多元现象的讨论。国家法以一种“不在场”的独特方式在场，成为“私了”的背景和制约因素之一。“私了”本身意味着国家法统治地位的削弱，民间规范在个案中取得局部胜利，背后是国家法与源自传统中国社会法律的民间规范之间的冲突。

由此引出对法律多元问题的讨论，苏力在那时就预测，中国的法律多元问题将会进一步加剧和凸显。今天，随着社会的多元化发展，法律多元在新的历史和社会条件下成为现实，多元规范既是国家治理的难题，也是国家治理的资源，法律多元问题考验着中国法治。尤其是随着党内法规作为一种规范的强化，国家越来越面临着正式规范的内部整合、法律与党规党纪的整合、国家对社会性规范的整合等问题（王启梁，2016）。如果不从常理出发，根本就不可能提出法律规避、法律多元、国家法与民间规范的关系等一系列对法治实践有重大影响的理论性话题。

“秋菊问题”更是如此。苏力从秋菊的困惑着手，讲了一番与当时法学家所不同的法理。当时（甚至至今）的法学家相信普适的权利和法律，走向法治就是要移植这些普适的权利和法治。秋菊的困惑恰恰表明，主要从西方移植而来，以西方法理为理论基础的当代中国法治体系无法回应秋菊的诉求，不能给她想要的“说法”，还损害着乡土社会长期以来的互惠关系，造成悲剧性结局（苏力，1996：25-28）。就像费孝通当年记叙的“奸夫的故事”一样，礼治的秩序已经被破坏，而法治秩序却未能有效建立。苏力没有像一般人那样，将秋菊建构成“为权利而斗争”的英雄模范，也是因为他从生活细节切入，讲出了诸多事理，包括村长可以踢她丈夫，但不能踢下身（赵晓力，2005）；包括熟人社会生活的长远预期所带来的一系列问题。在事理之后，进而引出诸多法理问题，如非正式社会控制问题、法治建设的路径和资源问题等。

正是因为苏力眼光向下，看到了以西方法律和法治为理想模型的中国建构主义法治实践的种种悖谬之处，他提出要重视“本土资源”。而这一论点或者说“本土资源”这一词汇，曾给苏力带来了不少误解、嫉恨和“帽子”，如“反法治”、“保守主义”等。甚至黄宗智先生（2009）也给了一顶“本土东方主义”的帽子，认为它只是借中国的本土资源来否定简单的法律移植论，可见误解之广泛。“本土资源论”确实是对占主流地位的法律现代化范式的否定和挑战，它并非是很多学者理解的那样，通过借助“本土创造的具体法律制度”来达成这种否定和挑战。主流学者对“本土资源论”的反对，多因本能反感或望文生义，很少是真正在学理层面的讨论。不妨引用一段苏力（1996：14）原话：

寻求本土资源，注重本国的传统，往往容易被理解为从历史中去寻找，特别是从历史典籍规章中去寻找。这种资源固然重要，但更重要的是要从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。研究历史只是借助本土资源的一种方式。但本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源。

苏力所说的本土资源其实并非某种本质意义上属于“中国本土”的法律制度。否则，除了典权制度外，几乎没有某种法律制度能够说是西方法律所没有而专属于“本土资源”的，甚至典权制度也几乎可以被西方用益物权制度所替代。在苏力借以展开分析的《秋菊打官司》影片、破产法实践等经验材料中，其实没有任何“本土创造的具体法律制度”。“本土资源”实际上强调“本土的法律实践”，不是简单复制西方法律制度，而是重视中国社会中那些起作用的规则，尤其是人们反复博弈被证明有效的规则。

而从事理出发，苏力通向了从中国社会出发，尊重社会创造的法理，这才是真正意义上的中国法理。至今，法理学界在这点上做得仍很不够，不少人依旧仅关注那些抽象的“理论”，在西方理论的观照下谈论法律的应然品格，仅从中西比附、以西附中批判中国实践，用先入为主的价值预设评论法治实践个案，从而将个案评论变成价值表态的宣泄口，而很难从中提炼出有价值的理论问题。

二、 从事理走向社科法学

从事理讲法理，诉诸的是常情常理常识，讲述的是生活经验，看起来比较简单，没有任何看起来深奥的、玄乎的理论。与之相反，那些抽象讲法理的论述和写作，看起来却是复杂的、深奥的，其中有不少晦涩难懂的词汇和术语，不但一般人听不懂，就是行业内专家理解起来也颇为费劲。这种现象自有其原因，抽象的法理，其实本来也是具体的，之所以让人感觉到抽象，是因为它并非从中国法治实践中提炼出来，而来源于西方法治实践。从事理去讲法理，之所以简单易懂，是因为人们在见到词时，能将词与物迅速关联起来。而抽象的法理之所以晦涩难懂，就是因为这些法理并非从中国社会自然成长起来，而是源自对西方法治实践的抽象，讲述这些法理的词汇和概念所指代的物，与我们的生活有一定距离，从而很难快速还原成生活经验。造成这种状况，讲述抽象法理的人，应负有一定的责任，因为他们无法将抽象的法理还原为与受众生活经验更接近的词汇，从而让受众更容易理解和接受。

从上述意义上说，从事理讲法理，比讲抽象的法理难得多，尽管后者看起来更晦涩且“有深度”。讲抽象的法理，某种程度做的是“搬运”工作，尽管这种工作也有一些技术含量，“搬运”之前需要转译，搬运之后还要思考如何摆布比较合适。但这种工作更多类似于宣传。而从事理讲法理，看起来是日常生活中司空见惯的现象的解析、日常道理的陈述，背后需要经验，但更需要理论视角。显然并不是生活经验越丰富，就越能讲述事理和法理。没有理论视角，根本就无法从事理讲到法理。所以，从事理讲法理，看起来是诉诸日常生活经验，诉诸常情、常理、常识，其实背后需要理论视角。日常生活经验只有经过理论反思之后，才能以事理的方式呈现出来，进而才可能提出相应的法理问题。

如果没有足够的理论储备，苏力不可能从通奸“私了”的案件提炼出法律规避这一现实的理论性问题，也不可能引申出更多的法律多元、制度创新等理论问题，同时代的学者还停留在批评“私了”不知法懂法、不符合法治的层次。甚至，没有足够的理论储备，根本就不太可能从学术上去分析“私了”事件中各方行动者的态度、行动及其理由。在讨论法律活动的专门化中，如果没有“社会分工”的理论视角，分析可能也没有那么细致、生动（苏力，1996：132-137，148-153）。而分析事理背后的理论，大多是社会科学理论，既有的法学理论并不能提供多少力量资源。这在某种程度上意味着，讲事理需要走向社会科学，社科法学也因此成为中国法理学发展的必经阶段。

在社会科学理论视角下讲事理，苏力的另一本著作《送法下乡》中表现得更清晰和连续。大概是因为《送法下乡》的主题更为集中，写作规划性更强。在《送法下乡》中，对格尔茨、福柯、吉登斯等人的社会理论的运用、变用随处可见。在社会理论视角下，“送法下乡”这个日常司法现象与中国现代民族国家的建构联系起来（苏力，2000：35），《送法下乡》也因此占据了根源于中国的法学理论高地。与此同时，经典的“炕上开庭”案例，在不同学者、不同理论的视角下，呈现出不同的侧面（强世功，1997；赵晓力，1997；郑戈，1997；杨柳，1999），没有社会科学理论的基础，这种多面的呈现是不可能的。同样是诉诸常识、常情、常理，不同理论视角下讲出来的事理是不同的。从事理中追求法理，一定会走向社会科学理论。

不仅仅是社会科学理论，社会科学知识和方法在从事理通向法理的路途中也极为重要。不过，在《法治》一书中，这一点表现得并不突出。其中一个主要的原因是苏力在《法治》一书中处理的问题还不那么复杂，可以诉诸日常经验和前人记叙（如《乡土中国》）来展开讨论。《法治》一书中最吸引人的主题，可能是法律在熟人社会的实践问题，某种意义上《送法下乡》一书也处理这一问题。而熟人社会的理论模型和机制，在《乡土中国》有较为成熟的阐释，苏力以及那时整个社会也有相应的生活经验。用理论去分析既有的生活经验就可以做出不俗的学术成果。即使在复杂社会中，从生活和工作经验切入的研究，往往限于研究者的工作范围。苏力的另外两本著作《道路通向城市——转型中国的法治》（苏力，2004a）《也许正在发生——转型中国的法学》（苏力，2004b），就是如此。这两本书处理的问题，要么是苏力拥有足够生活和工作经验的，如《也许正在发生》讨论的法学学术问题，苏力作为“局中人”自然经验丰富，也有足够的条件去观察“局中事”；要么处理的是法治实践中的热点问题，可以通过媒体和日常新闻资讯获取足够的信息，如《道路通向城市》中讨论的法治实践问题。

相对简单的社会可以通过日常生活获取经验，在一个复杂社会越来越难以如此，社会科学知识和方法就变得举足轻重。现代社会是个复杂社会。现代社会分工发达而细微，因此绝大多数人局限在自己的工作和生活范围内，对工作范围之外的知识大多来自媒体，而媒体信息往往是极简化的。媒体人可能基于多种原因处理专业领域的信息，包括媒体人自身的知识水平和偏见，对受众的知识水平和理解能力的考虑，基于政治和经济利益等。因此，研究生活和工作领域之外的问题，就需要依赖社会科学的知识和方法。苏力不太可能以《法治》一书的研究方式去研究一个证券律师业务运转的问题，如果要研究这一问题，就需要去律师事务所做人类学式的调查。讨论网约车的规制问题，依据直觉的判断很有可能出错，可能需要依赖网络大数据的科学分析。这些都需要社会科学知识和方法，越是复杂的社会越是如此。要提炼有意义的法理问题，就必须弄清楚事理；要弄清楚事理，就需要走向社会科学。

三、 通过社科法学重建法理学

社科法学就是要用社会科学方法研究事理，从事理去展开法理问题的分析。在转型中国背景下，这种研究尤其必要，不可或缺。作为后发现代化国家，中国的法治建设进程，往往由中央先行立法，然后通过政权体系贯彻法律。中央政权先行所立之法，虽然会考虑中国社会现实，还会开展一些调研，但总体上主要是学习西方国家的法律制度。立法过程虽然也有公众参与，但总体上主要由法律精英设计并操作，法学家在其中起到很大作用。因此，法律制度与社会现实之间必然存在巨大的张力。因此，法律在实践过程中就会遇到各种问题，理解这些问题的事理，提炼背后的真正法理问题，就十分必要。

当前，不少问题仍然可以从日常生活感受触发，基于常、情常、理常识展开研究。从生活经验出发阐发事理，仍然是很需要做的工作。例如司法信任问题，通常大家都觉得中立、公开的司法才可能得到当事人和社会公众的信任。“大头帽，两头翘，吃了原告吃被告”，这是对法官腐败的嘲弄。然而，曾有法官对我说，办案时常常巴不得有人打招呼，尤其难办案件，有人打招呼就好做工作了。当事人说不通，可以通过打招呼的人作为中介去做工作。中间人可能联结法官与当事人之间的信任关系，打招呼成了处理难办问题的平台。这种现象实际上挑战了通常认知的那种有关司法公信力、独立司法的理论模型。公正有效的司法，在当时至少有时候是通过关系来实现的，这背后有独特的心理基础。可以说，有时候司法缺少公信力，与司法机关本身的关系可能并不大，而是社会流动化、复杂化、陌生化带来的。基于常情、常理的分析，显然有助于提出问题，提炼真正的法理意识。当然常情、常理的分析，往往是不够的。前述“事理”是全面存在，还是局部存在，典型程度如何等，可能需要更深入的研究，需要合适的社会科学方法的运用。类似的研究才能展示中国社会转型的复杂性，也才能展示社科法学的必要性和功用。

更多的问题，可能需要社会科学方法的研究，即使是一些与日常生活密切相关的问题，比如网约车问题，每个在城市生活的人多少都会有自己的感受，而一旦在公共政策上讨论这个问题，个人感受就极容易局限。而作为公共政策判断基础的论据，更需要社会科学的研究，例如网约车对现有交通产生了何种影响 可能需要在大数据前提下做关联性分析。而那些与日常生活相对较远的领域，更需要借助社会科学理论和方法。例如，传媒监督问题牵涉传媒内部运转机制，其实难以靠常情、常理、常识判断，需要对媒体和受众进行专业的分析，还需要用组织学知识对媒体内部的组织结构进行分析。

对法学问题的社会科学研究，根本意义上需要走向理论，或者可以说，社科法学研究的重要任务之一，在于重建法理学。目前，学术界乃至社会上对中国法治存在诸多不同甚至分裂的认识和期许（顾培东，2016），而中国法治到底应该向何处去，以及如何去，法理学所提供的智识资源其实远远不够。以法理学教材为例，它反映的是法理学最基本也最权威的知识体系。目前法理学教材的知识体系对法的本体、法的运行、法的价值、法与社会等法学基础理论领域作出了基本说明，主要基于西方法治经验所作的理论概括，往往被认为具有一般性。这一理论体系在很多方面并不能准确描述中国的状况。

例如，近年出现的党内法规问题。执政党长期执政，党员是中国社会的精英，对党员的规范无疑会影响全社会的方方面面。在西方国家，政党法规并非法律的正式渊源，但是在中国，党内法规已经被正式纳入法治体系建设之中，简单排斥其作为正式法律渊源恐怕不合适，但简单纳入也有不衔接之处，党内法规的执法体系与国家法律毕竟有所不同。再如执法，按照权威文本的说法，执法指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定的职权和程序，贯彻和实施法律的活动。执法具有权威性、主动性和单方面性，对相关法律关系具有主导权，执法机关单方面的认识、认定、动机、目的具有决定性意义（张文显，2011：208）。然而，中国的执法实际状态，其实挑战了这种认识。基层执法在执法者一直遭遇障碍时，常常不是以国家强制力来保障执行，而是执法者与执法对象反复的沟通、讨价还价，在协商的基础上完成执法行为。执法过程的权威性、单方面性未能得到鲜明体现。

权威的法理文本不能描述现实，以这种权威文本教育出来的法律人要么脱离现实，空谈理论，要么只能抛开理论重新认识实践，当然也有在错误理论指导下犯错误的情形。因此，通过社科法学的研究，提炼符合实践的法学理论，重建法理学就十分必要和迫切。重建中国法理学，应当成为社科法学的重要任务。社科法学的研究，要充分理解中国法治展开的宏观背景、资源条件、制约结构、社会基础等，理解这些方面给法治发展带来的空间、制约和限度；理解中国法治各具体环节的实践过程、机制、后果、制约条件等，理解不同因素在具体环节中的作用以及通过何种机制起作用；在意识形态、政法构架、法治策略、治理技术、话语模式等方面为法治发展提供具体的选择方案。这些工作既要有足够的经验基础，也要有恰当的提炼和足够的理论化程度，而不至于陷入经验细节的表述。简言之，社科法学研究最终应该走向中国法理学，为理解、解释中国法治实践贡献智识，为中国法治建设服务。

按道理说，法理学应是普遍的，是对所有法律现象的一般规律的提炼和概括，应适用于所有的法律关系和法律现象，而不应区分所谓的中国法理学、美国法理学。例如，法理学讨论的法律行为、法律关系，不会因为国别而有所差别。但中国的法律体制、法律运行等具体实践又确实与西方社会表现出较大差异。基于西方法治经验的概括不完全适用于中国，而在西方、中国经验基础上进行总体概括，目前还做不到。也即，同时照顾西方与中国经验，建构普遍化的法学理论体系困难很大。因此，退而求其次，通过社科法学的研究，重建中国法理学，对目前带有一定普遍性的法理学进行一些中国化修正。

中国法理学，需要直面中国法治实践，在社科法学研究的基础上精当的概括出“事理”，对法治具体环节、过程进行具体概括，揭示出重要的结构、因素和机制，并有相当程度的概念化、体系化、理论化。中国法理学应当能够理解中国法治实践。目前的法理学体系与实践是隔膜甚至背离的，理论概括与实际运作两个样，法理权威文本学习对于理解实践的作用不显著。经由社科法学重建的法理学应当改变这种状况。例如，对执法体制、过程、程序等描述，应当与实际运作一致，能够让人学习后对中国的执法实况、模式和机制至少有粗线条的理解。中国法理学还应当能够指导法治改革和发展。目前法理学知识体系基本不履行这方面的功能，如司法改革，背后牵涉到的往往是组织内部管理、外部机构协调、资源配置等方面的知识和理论，例如人、才、物省级统管的改革，涉及资源结构、条块关系、政法体系等。而与这些相关的知识和获取知识的方法，法理学权威文本体系均未提供。中国的法理学应当改变这种状况。

 

参考文献

［1］顾培东（2016）.当代中国法治共识的形成及法治再启蒙.未刊稿.

［2］黄宗智（2009）.过去和现在：中国民事法律实践的探索.北京：法律出版社.

［3］强世功（1997）.“法律”是如何实践的.王铭铭主编.乡土社会的秩序、公正与权威.北京：中国政法大学出版社.

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［6］苏力（2004a）.道路通向城市.北京：法律出版社.

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［11］赵晓力（1997）.关系/事件、行动策略和法律的叙事.王铭铭主编.乡土社会的秩序、公正与权威.北京：中国政法大学出版社.

［12］赵晓力（2005）.要命的地方：《秋菊打官司》再解读.北大法律评论（第6卷第2辑）.北京：法律出版社.

［13］郑戈（1997）.规范、秩序与传统.王铭铭主编.乡土社会的秩序、公正与权威.北京：中国政法大学出版社.

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第五章“增强全民法治观念，推进法治社会建设”之第四节“健全依法维权和化解纠纷机制”中特别提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这既回应了长期以来学者对信访制度改革的呼吁和建议，也回应了党政机关对信访工作困难的反映和改革诉求。然而，如何“把信访纳入法治化轨道”，仍然值得深入探讨、仔细斟酌。信访制度有着鲜明的中国特色，目前承担了诸多复杂的功能，包括法治体系内和法治之外的。信访制度与法治体系有融合、相通、交叉之处，同时，作为党的群众工作体系的重要构成部分，与法治体系也有很大张力。

因此，信访制度的法治化改革，需要对信访制度目前承担的实际功能有着清晰的认识，对改革的可能效果有着大体正确的预期。过去数年，作者曾在全国不少地方的党政部门、司法机关和基层社会调研信访问题，沿着一些具体问题意识做了专题研究，本文是之前研究的延续。之前的研究主要着眼于具体信访问题的生产机制和逻辑，本文则主要着眼于信访制度的改革和建设，因此经验材料不源于一时一地，机制分析也不限于某一具体信访事项。文章将在总体把握信访实践的基础上，深入剖析信访制度的实际功能，探讨信访制度的法治化改革。

 

一、信访制度的几种典型认识

信访制度的法治化改革已经写进了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，因此从法学和法治视角认识信访制度的性质就十分必要。建国以来，信访制度在政治社会生活中起了相当重要的作用；尤其是近二十年来，它在纠纷解决和法治进程中充当了难以忽略的角色。法学家对信访制度的性质展开了不少讨论，典型的有以下几种认识：

1．行政救济说。有学者认为，信访是一种特殊的行政救济方式，其法律依据不是一般的法律，而是来源于宪法。[1]也有学者认为信访兼具救济与监督的功能，但由于救济型信访在数量上占据绝对优势，所以信访制度主要是一种行政救济制度。[2]这种学者认为，信访救济与法治之间是“亦敌亦友”的关系。一方面，信访救济是一种替代性纠纷解决机制，是法治机制的补充和纠正；另一方面，信访救济具有非程序性，其运作没有明确、稳定、普遍主义的规则，只有模糊、变动、特殊主义的“潜规则”，在追求实体正义时罔顾程序正义，强化了长官意志，在使权利得到救济的同时，再生产出使权利遭受压制的制度合法性。信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。

2．申诉救济机制说。有学者认为，信访本质上属于一种行政申诉制度，与当代世界各国普遍存在的申诉制度功能基本相同，因此主张借鉴国外申诉专员制度的基本思路，将信访作为行政性申诉救济机制的一环加以重构，发挥其替代诉讼机制的功能。其基本思路是，将涉诉信访加以剥离，信访主体和事项严格遵循《信访条例》界定的范围，扩大至党政机关、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等；申诉可以针对现有规则、制度和政策，也可以针对公职人员违法行为的举报处理，只要保证既有的监察、纪检、审计和反贪机构认真依法履职即可；信访的其他功能，如公众参与、改革建言、民情民意通达、批判监督等可以继续正常发挥。[3]也有学者将信访制度定位为权利救济机制，作为多元纠纷解决机制的一环。[4]

3．信访权利说。有学者认为，信访作为一种“权利形态”正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识，信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段，成长为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。[5]这些学者认为，信访权可以依据宪法文本进行权利推定，是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸，而一些官方文件中所指称的“信访权利”是对这一新型权利的确认；信访权是一种复合权利，既是宪法赋予公民的具有实体内容的基本权利，也是信访人寻求救济的程序性权利；宪法规定的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权等五种诉愿权利，是其宪法渊源。也有学者认为，信访权处于“断裂”状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但没有明确的规范表述及引导。信访权的位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律层面，而信访制度又在实际中起到了权利救济的“弥合”作用。[6]

4．辅助政制说。有学者认为，在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，其地位仅次于政治协商制度，是辅助政制的重要组成部分。“文革”之后，以人民代表大会制度为根本的核心政制效能严重不足，无法充分、有效地解决纠纷，不能满足社会需求，信访成为代偿性体制，作为一种非正式体制来补充核心政制的正义推进功能。它在党群关系架构下应运而生，处于法外体制，却一度在宪法框架中居于主导地位。[7]这种学者认为，过度强调信访体制的作用，让其承担明显属于核心政制的功能，损害了核心政制的地位和权威；消解困扰的根本出路在于，增强核心政制的正义推进效能，消除信访制度造成核心政制地位、权威和效能减损的倾向。

以上诸种认识，有其合理性，也都存在片面性。不同学者对信访制度的不同认识，与其知识背景密切相关，也与其信访制度改革的导向意见有关。作为一项具有高度中国特色的制度，信访与法治领域的诸多制度和权利确有类似、相通之处，但又有明显不同之处。试图用法治领域的具体制度去认识、比附、改革信访制度，有其契合之处，也有勉强之处。笔者尝试对上述几种认识和改革方案作出简单评述。

行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内，这与实际情形并不相符。从制度上说，确实没有一部法律专门规范信访行为，[8]只有国务院颁布的行政法规《信访条例》。一般认为，信访行为的更高法律依据是《宪法》第四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”然而，并非所有的信访行为都可以被囊括进《宪法》四十一条，因为信访行为并非总是针对国家机关和国家工作人员的批评和建议，或针对其违法失职行为。信访的范围非常广泛，甚至包括要求国家解决个人生活困难，向国家干部倾诉遭遇等。而且，信访行为不仅存在于政府系统，也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关，更存在于各级党委部门，甚至存在于妇联、工商联等群众组织。将信访救济理解为特殊行政救济，明显局限了其范围。

申诉救济机制说注意到了它对信访制度定性和改革设想的范围局限问题，并在改革设想中通过两方面来解决此问题。一是将信访行为扩大至党政机关、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等，二是让信访制度在公众参与、改革建言、民情民意通达、批评监督等方面继续发挥功能。然而，即使这些设想能够实现，仍然存在三个问题。第一，信访制度被改造为行政性申诉救济机制，却又适用于如此大的范围，承担如此多的功能，势必导致名实不符。第二，申诉救济机制说将信访与司法程序严格区别，不牵涉涉诉信访，但涉诉信访却会进入信访渠道，如何回应这些诉求，在制度上悬而未决，且不好定位。第三，尽管与行政救济说相比，申诉救济机制说看待信访的视野更大，但与信访行为的广泛性相比，仍有很大局限性，很多法律和政策意义上的诉求难以在此制度设想中得到准确定位。

信访权利说与其说是对信访制度的性质描述和功能定位，不如说只是一些学者的期待。诚然，时至今日信访制度的权利救济功能在制度初衷外得到了很大扩展。即便如此，信访制度还有其他方面的功能，包括一些与权利救济没有交叉的功能（后文会有详解）。因此，仅从权利角度看待信访，这是不完整的。而且，在法律上信访主要被视为公民行使批评、建议、申诉、检举、控告等权利的方法和手段。可以说，从信访人的角度，信访是行使权利的行为方式；从国家机关角度，信访则是保障信访人行使权利的工作机制。将信访权确认为宪法基本权利，实在没有必要，且只会使基本权利淡化，因为维护基本权利的手段无需成为基本权利。即使将来制定《信访法》，也应该定位于通过信访更好保障公民权利，维护政治社会秩序，而不是保护所谓“信访权”。

辅助政制说从信访与宪法制度的关系切入，视野无疑更宏大，但至少存在两个问题。第一，辅助政制说与其说是一种准确描述，不如说是学者的理论建构，国家和执政党从来没有类似的正式表述。而且，将信访置于仅次于政治协商的重要辅助政制位置，缺乏足够说服力。第二，辅助政制说对信访工作机制缺乏足够的认知、理解和刻画，更多只是表达了一种重建核心政制的愿望和意图，回应现实问题时经验基础较为缺乏。

以上四种认识还有一些共同的问题。第一，都局限在法治视野中。诚然，信访制度与某些法治制度具有相似性，可以比拟；或者与具体法治制度承担了类似的功能，具有相互替代性。然而，如果不顾及信访制度在法治之外的作用，势必作出不全面的判断和改革设想。第二，对转型社会、信访行为、制度功能的复杂性，缺乏足够深刻的感知。目前，信访行为指向的领域非常广泛，对象也极为庞杂，信访制度承担的实际功能也相应的多元化。如果对此认识不够，相关改革设想就可能出现偏差。而到底应当如何定性信访制度，离不开对历史和现实的考察和分析。

 

二、信访制度的功能变迁

信访制度源远流长，几乎从尧舜时代到清代一直存在。史书对此记载颇多，从尧舜时代的“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”，到《周礼》中的“以肺石达穷民”，再到晋朝出现、唐宋兴盛的“登闻鼓”，发展到明清时期的“京控”、“鸣冤鼓”、“叩阍”等。受数千年皇权思想和制度的熏陶，民众的臣民意识和清官意识非常浓厚。因此，在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，就有民众向共产党政权信访，毛泽东等中央领导人曾亲自出面处理。建国以后，信访制度逐渐成形。虽然民众的信访行为受到传统思想意识的巨大影响，但新政权建立信访制度的理论基础却有所不同。古代的上访者是自认为背负冤屈的范围狭小群体，而新政权下的上访者则是被动员起来的广大人民群众，上访事项也包罗万象。[9]

新中国成立后，人民积极性很高，信访量不断增多，信访机构不健全，信访干部少，中共中央办公厅秘书室给毛泽东写报告反映情况。1951年5月16日，毛泽东转发报告并做了批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。”[10]这一批示有着重要的意义。第一，将信访工作定位于“联系群众”、“反对官僚主义”，极大推进了信访制度的意识形态建设。第二，推动了信访组织建设。毛泽东批示后，政务院即发布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，此后各级信访机构逐渐完善。

有学者将新中国以来的信访分为三个阶段：大众动员型信访（1951年6月—1979年1月）、拨乱反正型信访（1979年1月—1982年2月）、安定团结型信访（1982年2月以后）。[11]大众动员型信访主要受政治运动制约，揭发与要求平反是信访活动中交替出现的主题，政治运动早期群众来信来访揭发他人问题，运动中后期则反映运动偏差、要求落实政策。拨乱反正型信访处于特殊的短暂历史时期，国家需要拨乱反正，平反冤假错案，信访通过政治动员来集中解决历史遗留问题。安定团结型信访是国家回到常规轨道后，信访主要服务于经济建设和安定团结的大局，其政治动员功能不断弱化，逐渐变成化解矛盾、实现救济的途径。

上述阶段划分大体上勾勒出了历史基本线条，不过它有脸谱化的嫌疑。一个特别容易引起误解的是，改革开放之前的信访似乎主要是政治揭发和纠偏。这其实与历史细节不符。从现存的经验数据看，1951-1978年间，来信来访虽然有很多是对党和政府各项工作的批评、建议，对政府工作人员工作作风的批评，以及检举反革命的；但信访主要诉求其实也是个人利益，包括要求解决个人生活问题、反映个人生活困难、诉讼纠纷问题等；另外，检举控告类信访中也有不少属于个人利益诉求。[12]当然，信访与政治运动之间确实存在非常紧密的关系，主要体现在三个方面：一是国家根据政治运动的需要从群众来信来访中选取典型案例素材，用以推动政治运动的发展；二是国家运用信访渠道发动群众，号召群众通过信访检举、揭发或控诉运动所要打击的对象和目标；三是国家从信访渠道了解社会动态后，决定围绕某种社会现象发起政治运动。[13]如此，这一时期群众的信访诉求与信访制度功能发挥之间，其实存在一定的张力。

其实，信访制度始终存在政治动员与社会治理两种功能取向，也处于这两种取向的张力中。信访人有政治参与和利益诉求两种并存的维度，国家也有社会动员与纠纷解决（社会治理）两种并存的维度。[14]除去短暂的所谓拨乱反正型信访时期，新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个大的时期。在这两个时期，民众诉求的类型都是政治参与和利益诉求，而国家的态度却截然不同。改革开放之前，国家将信访制度主要定位于社会动员机制；改革开放之后，国家将信访制度主要定位于纠纷解决（社会治理）机制。

改革开放之前，信访工作的基本取向是，动员民众参与国家主导的政治斗争。这种取向有诸多积极方面。第一，巩固了新生政权。通过信访渠道，有效吸引和激发了群众投身于维护新政权的革命洪流中，揭露、斗争、扫除了不利于新政权的各种外部敌对力量。第二，实现对党员干部的有效约束。共产党从建设政权开始，就极端警惕党员干部腐化变质，不断通过各种方式强化规矩和纪律，社会动员取向的信访也是其中一种有效渠道。1953年1月5日，毛泽东为中共中央起草了“反对官僚主义、命令主义和违法乱纪”的党内指示，认为“人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的”，要求全党结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[15]第三，保持了新政权与群众之间的紧密联系。共产党极端重视群众工作，社会动员取向的信访制度把群众动员起来，参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中，保持了新政权与人民的有效互动。第四，借助政治运动的势能，信访制度得以建立。

社会动员取向也有其消极方面，主要体现为信访制度建设受政治运动干扰，导致国家的社会动员需要与群众的利益诉求之间存在矛盾。信访工作的重心是教育和引导群众把兴趣转移到国家所部署的整体利益和长远利益上来，个人利益被当作人民内部矛盾。解决人民内部矛盾，着眼于调动一切积极因素，“坚决克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。”[16]不过，在实践中，那些与国家意图相近的诉求容易引起重视，被国家树为典型，从中挖掘宏大的政治典型意义；那些与国家利益相左的利益诉求很容易被忽视、排斥，甚至被斥之为落后。刘少奇当时曾指出这一偏差：“现在的问题是如何加强思想政治教育。思想政治教育有些地方在加强，但有的加强得不好，群众有很大的反感。说是教育群众，实际上是整群众，只批评群众，自己不作自我批评。”[17]

改革开放以后，信访工作的取向有所调整，社会动员功能不断弱化，纠纷解决（社会治理）功能不断强化。信访以利益诉求为主，有时也有政治参与维度，但国家更愿意在利益维度加以应对，以纠纷解决为基本导向。国家不再像改革开放之前那样一味赞扬和鼓励信访，而是开始强调维护信访秩序，将安定团结、社会稳定作为信访工作的重要目标，并对群众的上访行为提出要求。1979年《人民日报》评论员文章就对无理取闹行为提出警告：“有的人以为可以用闹事的办法‘施加压力’迫使领导机关突破现行政策规定，这是十分错误的，也是根本做不到的。不仅无理不能取闹，有理也不能取闹。”[18]1980 年国务院还颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。至今，信访制度的功能转向早已完成。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，都鲜明体现了信访制度的社会功能。

在社会治理取向下，国家承认民众信访诉求中个人利益的合理性，尊重个人利益诉求表达，但信访在某种维度上被视作对社会稳定的潜在威胁。信访量被认为是社会稳定程度的反映，信访量越大，意味着社会矛盾越严重，党群关系和干群关系越紧张。信访工作是对民众主动诉求的被动回应，具有明显的调和性，是缓和社会矛盾、消除社会对立、维护社会稳定的途径。正是在这种模式下，信访制度法治化改革才可能并需要被提上日程。

然而，不能将信访制度法治化简单理解为，信访制度作为一种类似于司法制度、行政救济制度的纠纷解决机制进入法治体系。因为，虽然目前信访制度以纠纷解决为主要功能导向，但其性质并不局限于此，在新中国传统中它更是群众工作的重要组成部分。1951年毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中，就将信访与群众路线紧密联系。此后，历任领导人都强调信访的群众工作性质。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》也提出，“推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定”。

群众工作与单纯的法治工作当然有所不同。单纯的法治工作，仅仅要求按照法律规则和法律程序依法办事，保障当事人合法权益，对不合法诉求可以直接驳回，对按照程序终结的事项可以拒绝再受理。而群众工作的要求更高，它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷；对群众的一切问题和困难都应当回应，不能拒绝群众的要求。这必然导向无限责任。当事人信访的脚步不停，群众工作就不能停。作为群众工作，信访有着政治性，它涉及党与群众的血肉联系，承担了重要的政治功能。从法治的视野去看作为群众工作的信访，它虽然与纠纷解决有很大重叠，但远远超出其范围；信访制度除了承担纠纷解决机制的替代功能，还承担了法律和政策制定方面的协商功能，以及社会治理方面的剩余事务兜底功能。因此，信访制度的法治化，不是作为纠纷解决机制的信访进入法治体系，而是信访行为模式和信访工作机制的法治化。

 

三、纠纷解决机制替代功能

作为一项有高度中国特色的制度，信访在纠纷解决方面的功能毋庸置疑，是与诉讼、仲裁、调解、行政复议等并存的纠纷解决机制，对它们起到了替代和补充作用。在实践中，信访案件的解决往往依赖于调解手段的并用；从效果看，信访尤其对诉讼、行政复议具有功能替代意义。信访所涉及的纠纷各种各样，既有民事纠纷，也有行政纠纷，还有一些牵涉刑事的纠纷。在所有纠纷中，信访与诉讼都有一定的相互替代性；在行政纠纷中，信访与诉讼、行政复议具有相互替代性。

与诉讼、行政复议相比，信访经常被诟病的弊端是其非程序性、不确定性。[19]作为一种纠纷解决机制，信访并没有宪法之外的具体法律依据，《信访条例》中虽然存在明确的程序性规则，[20]但信访的工作程序往往体现在党政机关内部的条例、办法、机制中，其随意性较大，与法律程序不可相提并论。诉讼是正式的司法救济渠道，由经过长期专业学习和熏陶的法律人掌控，通过程序来使当事人权利得到明确保护，对程序正义的追求内化在法律规则和法律人思维中。程序正义要求排除恣意，相信从程序本身导引出裁判结果的正当性和权威性，而不论实体上裁判是否建立在正确、可靠的案件事实基础上。[21]行政复议是一种行政机关内部的途径，虽然比司法渠道的程序正义要求低，一定程度上避免了司法的程序繁复问题；但与信访相比，仍然存在相对严格的程序性，是一种兼具程序性和简便性的行政渠道。

与诉讼、复议渠道相比，信访存在的非程序性、不确定性体现在几个方面。第一，信访处理程序公开透明性不够。工作人员主要听取信访人的表述，阅读信访人提供的书面材料，只是偶尔会做调查，更少让双方当事人见面质证。处理结果一般也不公开，除非极少数引起媒体关注的个案。一般只有当事人和信访工作人员知晓结果，较为容易引起相关民众的猜疑。第二，信访处理程序很难做到中立。在涉及行政机关的纠纷中，行政机关自身往往既是当事人又是裁判者，或者上级行政机关成为下级的裁判者。第三，信访处理缺乏明确的实体标准。不同当事人提起的类似信访案件，处理结果往往并不相同，常常是多方当事人谈判、妥协的结果。第四，信访处理结果不具有权威性。它很容易被新的信访行为推翻，对当事人反悔缺乏约束。2014年中央政法委《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，力图改变这种状况，但目前实践效果不尽人意，终而不结的现象仍然普遍。

从形式法治和程序正义的视角去看，纠纷解决当然存在很多弊端。然而，作为一种纠纷解决的替代机制，信访并非一无是处，而有着诸多优点：

1．信访制度运行成本低。媒体和不少法律人倾向于认为，通过信访渠道维护权益远比司法渠道成本高。[22]这种判断往往基于媒体报道的上访维权案例作出的，而媒体个案很容易聚焦于上访故事复杂、情节离奇的老上访户，在北京也比较容易找到这种老上访户。事实上，凡是去北京上访的案件，都是案情较为复杂，在地方难以解决的；能在北京找到的上访户，大多进京不止一次，进京一次就能解决问题的可能性非常小。因此，访民多次进京上访的现象就非常普遍，有的访民甚至长期滞留北京，时间长达数年甚至十数年的都有。[23]北京也因此形成了著名的“上访村”，历经多次清理而不消散。虽然滞留北京的老上访户对信访系统的冲击大，但以之作为信访制度运作成本的经验基础，有失偏颇。

信访制度运转构成了一个庞大的“金字塔”体系，北京的最高国家机关和滞留北京的访民，处于“金字塔”的尖顶上，不能完全代表信访制度的运转成本，因为绝大部分矛盾纠纷是在处于塔底的市县乡三级获得解决的。以最基层的乡镇信访办为例，一年上访案件有数百起，大多数问题都可以在几次上访后获得解决；最终成为难以解决的老上访问题，一年也就是数起，而最终去了北京上访的问题，最多一两起而已。很多上访案件，在信访工作人员解释后，当事人的疑惑消失了，问题也就自然化解了；有些信访案件，上访人在信访办发一顿牢骚，信访干部作出积极回应的姿态，甚至只是多劝慰几句，问题就得以自然消解；大多数案件，在乡镇主要领导的关注下，找纠纷双方当事人多谈几次，做好协商工作，就可以得到解决。这实际表明，基层信访系统，低成本的解决了大量纠纷。即使那些最后成为长期性老问题的上访，单次上访的成本也不高，因此给信访人以低成本的错觉。

2．信访制度容纳范围大。司法系统、行政复议系统对案件有着比较严格的形式要件要求，要求案件符合法律规定的格式化形态，不符合的案件就进不了相应系统，得不到法律救济。基层社会的大量矛盾和纠纷，有着与法治系统要求不同的特征，如纠纷案情的“延伸性”、当事人诉求的非适法性。纠纷案情的“延伸性”^[24]，是指纠纷不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致，而是有着复杂的前因后果和社会背景。因此，纠纷的解决要与当事人的当前状况和未来生活相结合，与周围民众对纠纷的整体看法相结合。纠纷诉求的非适法性，是指纠纷所指向的对象不一定是法定标的，不一定是当事人法律上的权利和法定利益受到侵害。纠纷的“延伸性”常常会导致纠纷的非适法性，司法系统和行政复议系统难以容纳这种纠纷。

法律系统往往只截取社会生活在某个时间点上的截面，判定当事人在其中的行为，且只判定那些所谓有“法律意义”的行为，行为的间接原因、历史结构、社会背景通常不在考虑范围，被认为不具有法律意义，与案件无关。然而，民众看待问题的视角往往是“延伸性”的，与案件行为相关的所有因素都会被考虑在内。因此，相同性质的行为，发生在不同人身上，性质可能大不相同，当事人的反应也可能不同。举例来说，两个村民都在纠纷中挨打，并不构成法医鉴定中的伤害。如果不予处理，一个村民可能并不计较，而另一个尊严感较强的村民可能宣称自杀或杀人。相关诉求在法律系统中很难构成独立标的，但不回应就可能导致恶性事件发生。另外，很多习惯性的权利和利益在受到侵害时，相关诉求也可能不适法，如用作商业经营的居住用房拆迁时的高补偿诉求。在实践中，仅仅对所谓有法律意义的行为和诉求进行管辖，很难获得当事人的认可，纠纷就得不到解决，势必会影响社会稳定。这些进不了法律系统的纠纷，可以被信访制度容纳，在信访系统中可以得到较好解决。

3．信访制度亲和性高。信访制度在很多方面表现出比诉讼、行政复议更具有亲和性。诉讼的程序性要求常常会使底层民众望而生畏，既不经济，也不方便，从心理上就缺乏亲近感。试想，对一个贫穷的纠纷当事人而言，指望通过纠纷解决机制索取赔偿，而按照诉讼制度，尚未进入纠纷解决的实质性阶段，赔偿尚没有“影子”，就要事先预交一大笔诉讼费，心理冲击可想而知。两相比较，选择信访渠道来解决纠纷就是理性选择了。同时，诉讼程序的对抗性可能导致人际关系修复困难，甚至进一步导致未来的生活中遭遇打击报复，这些都没有信访后的反复调解让人感觉到更强的亲和性。有学者研究认为，在行政纠纷中，民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于，前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式，而后者不允许调解。[25]无论是制度上还是实践中，司法制度（尤其是行政诉讼）倾向于公开分出是非成败；而与之相比，信访制度往往借助调解来解决纠纷，调节社会关系，保障社会和谐，显然具有更高的亲和性。

综上可知，信访制度在实践中承担纠纷解决机制替代功能，有其优势和原因。一方面，它挤占了诉讼、行政复议等纠纷解决机制的空间；另一方面，确实又弥补了其它纠纷解决机制的不足和空白之处，解决了其它机制所无能为力的纠纷，回应了纠纷解决的现实需求。因此，即使仅仅作为一种纠纷解决机制，信访制度的法治化也需要细致辨析，建立在准确的功能定位之上。

 

四、法律和政策协商功能

信访制度在法律和政策方面的协商功能，目前在法学界几乎未引起关注。进入信访渠道的案件，除了一些作为纠纷解决之外，很多诉求都比较抽象，缺乏明确的法律依据。一般来说，纠纷要能被依法解决，尤其是通过司法途径解决，需要满足两个条件。第一，纠纷发生在特定主体之间，形成了具体和独立的法律关系；第二，争议的客体是明确受法律保护的权利和利益，抽象的宪法权利不包括在内，在中国它不具有可诉性。按此标准，进入信访渠道的很多案件都无法进入司法体系，难以被正式的纠纷解决机制解决。然而，在社会转型时期，这些信访诉求又有着相当的合理性；而且，持续、普遍的信访行为，可能改变法律和政策，推动信访诉求在一定范围内得到普遍性解决。如此，信访渠道实际上成了政府和各方利益主体的协商平台，信访制度承担了法律和政策协商功能。

有学者仔细分析行政信访事项的具体类型后认为，很多信访案件中的争议，属于“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议，通常不存在明确具体的指引规则和标准，难以提供有效的救济方案。因此，将信访预设为一种补充性的纠纷解决机制，承袭“规范—决定”模式，无助于信访回应社会问题效能的提升，容易被作为回绝信访诉求的制度庇护。[26]这是从实际出发的真知灼见。不过，它忽略了信访超越制度文本的实际功能。虽然信访制度在《信访条例》中主要被预设为纠纷解决机制，但在现实中承担了更为广泛的功能。

目前，信访事项主要有三大类。第一，民事纠纷，包括家庭矛盾、邻里纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、环境污染致害纠纷、医疗事故纠纷、劳资争议、交通事故侵权赔偿、商业纠纷等；第二，行政争议，涉及土地征收补偿、拆迁安置、土地建设规划、宅基地审批、执法不严、滥用行政权力、政府监管监督不严、干部作风、企业改制、林权改革、退伍军人安置和补助、民办教师补助、社会保障要求、生活困难求助、子女入学等多方面的问题；第三，内部决策和利益纠纷，包括村庄内民主决策、外嫁女福利、外来户土地权益、国企改革安置方案、企业职工利益分配等；第四，涉法涉诉，包括违反司法程序、司法不公、司法腐败、司法不作为、证据认定等。这些事项中，有不少属于带有一定普遍性的特定类型问题，涉及到法律和政策规则自身，信访行为实质是对法律和政策规则提出协商，要求改变旧规则、确立新规则。具体情形有二：

1．法律和政策推进的协商。这种情形发生在一定范围或群体内，包括但不限于以下几种情形。第一，要求政府改变已经实施、普遍适用的分配方案，如要求提高农地征收、房屋拆迁、水利工程移民的补偿和安置标准。第二，特定群体要求政府调整既定政策，提供保障和帮助，如下岗工人要求解决生产生活困难，临时聘用职工要求解决社会保险、社会保障问题，外来人口要求解决子女入学问题等。第三，特定群体认为行政机关政策实施不充分，要求落实上级文件精神，加大政策实施力度，如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难。上级政策对很多事项只有原则性规定，需要各地根据情况具体落实，如何落实就成了一个地方政策问题。失地农民、下岗工人、政府分流人员、退伍军人、民办教师、赤脚医生等，都是相关法律和政策推进的积极协商群体。[27]他们利益诉求的合法性模糊，但上访的人数、频次不断增多，就可能引起政府重视，获得制度化解决，推动政策的规则化发展。

以一起信访为例：北京某区退休的张老师，去信对区房补政策提出质疑。张老师1950 年参加工作，曾获多种荣誉称号，1982 年退休后虽然享受高级教师工资待遇，但因国家政策未启动职称评定而无高级职称，住房补贴仅按最低标准发放。信访行为引起了官员注意，他们认为个案问题涉及一个群体的利益和政策的公平性，后经区住房补贴领导小组研究，决定调整该群体的住房补贴标准。[28]这起个案中，信访人的个体行为，推动了政策规则的变动；个体的信访行为，实际构成了一种协商，信访制度则充当了协商渠道，承担了法律和政策的协商功能。我国幅员辽阔、各地发展不平衡，受限于特定的时间和空间，统一的法律和政策在各地可能遭遇不同具体情形，相关利益主体通过信访渠道进行协商，可以修正、完善、推进法律和政策。

2．法律和政策执行的协商。即使存在明确的法律和政策规则，执行过程中各种利益主体也可能规避或抵制，这也可以理解为一种协商行为，而信访制度往往充当协商平台。作为后发现代化国家，中国的法律和政策肩负着改造社会、推动发展的历史重任，其进程往往是国家先行制定法律和政策，然后通过政权体系贯彻。法律和政策规则并非从社会自然生长，与社会现实之间很容易形成张力；而且，法律和政策制定过程中相关利益主体的话语权不同，利益诉求表达不均衡，对法律和政策认同程度也有所不同。如此，法律和政策在执行过程中就很容易遭遇社会压力，法律制定时没有充分协商的问题会在执行过程中凸显出来。法律和政策执行，需要经过多方互动和讨价还价，执行者需要综合权衡各方利益，对不同主体的利益进一步整合。

西方法治运行机制是三权分立制衡模式，社会群体通过利益集团影响立法，立法和公共政策制定因而成为利益整合过程；行政机关是立法指令的执行者，法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现，其中个体进行协商的空间不大。而在转型期中国，由于多种原因，立法和政策制定环节难以完成充分的社会群体利益整合，处于法治末端的执行不得不遭遇挑战和协商。在信访渠道中，大量个案涉及信访人对法律和政策的质疑。例如，尽管《农村土地承包法》早就规定土地承包关系“三十年不变”，国家政策甚至说“长久不变”，但各地农民不断上访，要求县乡政府按照人口变化进行土地调整，其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。^[29]这种上访行为实质是对国家法律提出协商。由于这种现象频发，甚至有从事农村调查的法学学者也支持修改法律，支持农民的观念。[30]国家法律将来是否会有所改变不得而知。可以类比的是，在不断发生的抵制行为之后，“禁鞭令”的法规和政策近年在一些城市就有所松动。可以肯定的是，作为协商的信访行为总有改变法律和政策的可能性。

协商功能的发挥，就是针对案件，以协商和对话的形式达成共识、协调分歧，推动同类事项的规则化解决。协商的内容首先是特定群体的具体利益，但往往又与国家利益、社会公共利益相关；目的在于通过协商实现利益表达、协调、统合，从而优化法律和政策规则；协商的形式非常广泛，包括说服教育、民主恳谈、沟通协调、公开听证、多边对话等。信访制度是政府与民众之间的协商平台，信访机构充当着协调者角色，参与协商者往往有信访机构、信访人、相关政府部门。信访问题常常牵涉不同层级不同政府部门，需要所有机构到场参与，表达意见，解释各自处境。比如，商户经营可能涉及环保、卫生、文化、工商、城管等多个部门，问题要得到规则化解决，需要这些部门广泛参与，协同合作，将问题列入政策议程，最终经过协商形成合理规则。信访机构召集的信访联席会议，是信访制度发挥协商功能的重要场合。它以制度化的方式敦促各政府部门和利益相关方坐到一起，以圆桌会议的形式展开讨论，从而取得共识、化解纠纷、平息事态，进一步使法律和政策得以贯彻落实、合理确立或能动调整。

法律和政策协商功能，体现了信访制度对转型期社会需求的有效回应。社会转型时期，新问题层出不穷，旧问题也可能以新形式表现出来，尤其是一些地方性、局部性的问题。这些问题以纠纷的形式表现出来，却因缺少相应成型的法律依据，法律系统难以及时回应。法律的稳定性较强，遵守既定规则的严格程度较高，尤其是司法系统，必须严格依赖权威性规则，创制规则解决地方性、局部性问题和纠纷的空间较小。信访制度则不然，可以根据现实需要创制规则，在微观层面回应实践需求。这些规则仅适用于局部特定区域特定问题，不需要有全面的影响，可以避免因规则不妥当而导致的广泛影响。在社会转型期，地方社会可能遇到各种需要回应的问题，宪法体制和法律制度决定了不可能由司法机关创制规则加以应对。经由信访制度，创制一定的政策性规则适用于这些问题，是信访制度回应性的体现，能切实呼应人民需求，解决人民困难。

从广义上理解，信访制度所启动的法律和政策协商，是一种民主治理，是社会主义民主的特色体现。中国正处于社会转型时期，政治、经济和社会改革处于摸索阶段，法律和政策也需要逐渐完善合理化。因此，信访制度的协商功能非常重要，不同阶层和群体在其中的不断沟通、交涉，是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段。也因此，法律和政策协商功能，正体现了信访制度对社会现实的回应能力。

 

五、社会剩余事务兜底功能

信访机构在国家机器中的位置比较特殊，它是西方国家所没有的，所承担的事务在西方国家也找不到对应的部门。正因此，很多人将信访机构当作“人治”的象征，要求予以废除。然而，这个所谓的“人治”机构，却承担了大量的社会事务，不仅包括过去一直归属信访部门的事务，还纳入不少随着社会发展和转型而来的诸多新事务。信访机构似乎成了社会剩余事务的兜底部门，信访制度承担着剩余事务的兜底功能。

现代国家机器都采取科层制度，管理机构由受过专业训练的专职人员组成，行政人员按照法律和规章设定的功能行为，整个科层体系是实施组织管理的严密职能系统，好像一部非人格化的庞大机器。科层体系内部有严格的职能分工和职位分层，以规则为治理依据，权力职责规定得清晰而细致，每个机构、部门和个人需要照章办事而不越出职权范围，不允许表现出“能动性”。科层体系就像一部自我运转的机器，不同社会事务被纳入不同层级的不同部门，一切照章办事。然而，在中国这样的后发国家、转型社会，科层体系尚不发达，其对社会事务的格式化程度不高，很多事务在其中找不到合适的管辖部门，缺乏明确的管辖依据，或者不能按照法律和规章的要求被格式化，这些事务就是“社会剩余事务”。国家不可能不管这些剩余事务，于是一些机构被迫承担管辖职责，从而成为“剩余部门”。

当前中国典型的剩余部门有公安机关、城管部门、信访机构，以信访机构最为典型。信访机构和信访制度承担了剩余事务的兜底功能。从目前情形来看，除了本应进入诉讼、行政复议等渠道的纠纷，有法律和政策协商意义的事务之外，信访渠道还接纳了大量剩余事务，至少包括以下几种：

1．缺乏法定救济渠道的纠纷。由于中国法治不够完善，社会生活中大量存在没有法定救济渠道或法定救济渠道不完整的纠纷，信访渠道接纳了大量这种纠纷，承担了纠纷解决的兜底功能。仅缺乏救济渠道的行政纠纷就有多种：第一，有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为，无法诉诸行政复议的抽象行政行为，可诉诸行政复议的抽象行政行为的合理性引发的争议，以及无法依法申诉的内部行政行为。第二，行政赔偿制度不予救济的，有行政职权的国家机关、组织及其工作人员违法行为造成的非人身和财产损害，非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。第三，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议，不能申请行政救济也无法诉诸民事救济的争议。[31]相关民事纠纷和其它纠纷就更多了，前述所谓不适法的基层纠纷都属于此类。

2．偏执型上访。偏执型上访是社会转型期特有的现象，它可从邻里纠纷、村庄政治派性、偏信“政府责任”、偏信“正义”的涉法涉诉案件等多种情形中诱发。信访人的诉求多元而复杂，但多数缺乏明确的合法性，尽管其中可能有合理成分，更多属于无理的范畴。他们并非法定权利受到了侵犯，但固执于自己的诉求，执着于想象的正义，或缘于灰色领域的利益分配不均问题。[32]这些上访人中，有的最初上访时，诉求得到了解决或部分解决，后来在重复上访中不断有新的不合理诉求；也有的上访诉求从一开始就不合理。一些上访诉求涉及到市场经济中的风险、诉讼过程中的风险甚至日常生活中的风险，这些风险本该当事人自己承担，信访机构没有能力或不应该满足其诉求。上访人的心态是偏执的，在信访事项上寄托了很多情感，且上访过程持续投入情感，这进一步强化了偏执心态。上访人期待从现实制度体系中寻找诉求满足的突破口，而这种期待与制度现实之间的张力很难弥合。偏执型上访很难在法治框架内解决，却又不能不接待。信访机构和工作人员往往只能对信访人进行心理疏导。

3．“精神病人”上访。目前，各类边缘人群进入信访渠道反映诉求，越来越常见，[33]“精神病人”也参杂其中，包括精神病患者和神经症患者，一般人很少能准确区分这两种病患。精神病患者的心理和行为出现明显异常，难以被一般人理解，不能正常学习、工作、生活。他们到信访部门走访，很难表达明确完整的诉求。神经症患者不能控制应该加以控制的心理活动，如焦虑、持续的紧张心情、恐惧、缠人的烦恼、胡思乱想、强迫观念等，其行为改变通常保持在社会所能接受的限度之内。神经症患者的上访较为普遍，有的在上访前已患病，有的在上访过程中由于个性偏执逐渐患病，还有的在上访过程中受到挫折和打击而逐渐患病。“精神病人”上访已成为基层信访治理中的难题，对信访秩序有较大冲击，信访机构和工作人员无能为力，心理疏导效果也不明显。

其实，信访制度“兜底”的社会剩余事务，远远不止以上几种。在基层社会，信访机构几乎成了社会问题的容器，凡是难以定性、处理难度大、缺乏明确主管部门的社会问题，都会被纳入信访渠道，由信访机构处理。一些虽有明确主管部门，但难于处理的问题，也进入信访渠道，由信访机构进行“维稳”，信访机构因此成为基层政权的“剩余部门”。当然，从基层社会治理的角度去看，也有不得不如此的缘由。

现代国家治理体系的完善和治理能力的强大，既体现在科层体系的完善，也体现在科层体系与社会事务的高适配度，更体现在科层体系对社会事务的高治理效度。而目前中国，国家治理能力还不够高，这体现在几个方面。第一，科层体系的完善程度还不够高，科层组织结构完备程度不够，相关法律和规章也不尽完善。虽然我国已经建成社会主义法律体系，但在诸多微观领域，具体法律和规章制度都有待细化和加强。第二，科层体系与社会事务的适配也不够。科层体系与社会事务的适配，不完全是主观的，制度意图并不能充分保证适配，它还需要民众的认可和服膺。例如，国家希望纠纷解决事务导向司法机关，但民众不一定都按照国家意图去行为。在后发国家，科层体系与社会事务的适配，需要经历国家与民众长期磨合的过程。第三，在科层体系与社会事务适配不够的背景下，许多未能适配于科层体系的剩余事务由剩余部门兜底解决，它体现为一种综合治理，国家治理能力也相应表现为综合治理能力。

如果专业部门都只处理法律和规章赋予的具体任务，非本部门的业务概不受理，那些与科层体系不适配的诉求就会被排斥在科层体系之外。西方社会法治发展时间长，科层体系与社会适配程度高，一些不适配的诉求即使不积极回应，后果也不会太严重，[34]但在转型期中国，却可能导致严重的问题。因为中国民众的很多诉求都以非专业的方式表达，可能找不到合适的科层部门来管辖；社会转型出现的各种问题，往往没有部门愿意主动去管辖。中国缺乏市民社会传统，社会组织缺乏，这些问题累积多却找不到出口，最终会对社会造成更严重的伤害。试想，如果那些找不到救济途径的纠纷当事人、偏执己见的上访人、精神病患者，因为诉求因不符合制度要求而被排斥在信访渠道之外，他们的情绪无处发泄，是否会变得更加极端，甚至制造暴力事件、恐怖事件来报复社会 

信访机构因其剩余部门的位置而发挥着剩余事务兜底的功能，接纳广泛的社会事务，综合性的面对各种问题，让社会上所有的问题和情绪最终在科层体系中有一个出口。信访工作人员在案件处理中安慰极端的上访人、疏导社会情绪、感知社会问题、搜集各种信息、协调各个部门、回应社会需求，这实在是非常重要的工作和职能。换一个角度思考，信访部门承接的社会剩余事务其实就是群众工作的内容。剩余事务的兜底功能虽然不属于法治，却是群众工作的范畴。群众工作，强调的是热情和感情，对待群众要热情，带着对群众的感情开展工作。即使群众的诉求不符合法律，也要耐心解释，实际困难还得真心帮助，不能将群众拒之门外。群众工作意味着无限责任，暗含了执政党的人民伦理，它不受法治原则和程序主义的约束，这与现代科层体系有所冲突，也构成了科层体系的有力补充。

 

六、信访制度的法治化改革

自新世纪以来，信访潮不断高涨，学者对信访制度的改革投以大量的关注，具体意见可以分为三类：废除信访论、强化信访论和改革信访论。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确指出，把信访纳入法治化轨道。2014年中共中央、国务院《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，都从制度层面表明信访制度的改革已经走上了法治化道路。

然而，信访制度法治化，并非一些学者所设想的那样：信访制度作为一种纠纷解决机制写入法律，甚至专门制定《信访法》来确认、规范这种纠纷解决机制，[35]或者用程序法治化改革它。[36]因为信访制度绝不只是一种纠纷解决机制。本文剖析了信访制度承担的实际功能，信访制度的法治化改革需要考虑这些功能的落实或替代。从法治视野去看信访制度，它确实承担了重要的纠纷解决功能，甚至超出了诉讼、行政复议等范围；在社会疑难事务方面，信访制度承担了法律和政策协商功能；在社会治理中，信访制度还承担了剩余事务兜底功能。这些功能决定了，信访不可能仅作为一种纠纷解决机制而法治化。

信访制度法治化，应该是信访行为模式和信访工作机制的法治化。现代社会是法治社会，政府事务和社会事务都应该处在法律的规范和监管之下，公权力应当依法行使，民众也应当依法行为。因此，需要在信访工作领域加强法治建设，推进信访工作的制度化、规范化、法制化，促使信访工作者运用法治思维处理信访案件；同时，应当约束信访人依法行为，培养他们的法治意识，敦促他们依法信访，遵守信访程序，自觉维护信访秩序。

从承担的功能来看，信访工作有着双重性质，既是法治工作，也是群众工作。信访有纠纷解决功能，与法治体系中的纠纷解决机制有所重叠交叉，故而是一项类司法的工作；它有法律和政策协商功能，对立法和政策制定工作有重要的准备和反馈意义。就此两点而言，信访是法治工作的一部分。信访还有剩余事务兜底功能，呼应群众需求，回应群众诉求，解决群众实际困难，故信访也是群众工作。同时作为法治工作和群众工作，信访与单纯的法治工作当然会有所不同。单纯的法治工作，要求职业人员按照规则和程序依法办事，保障当事人合法权益，对不合法诉求可以依照程序驳回。而群众工作，面对群众的不合理诉求、甚至无理诉求，也不能简单驳回了事，而需要对群众进行说服教育，带着感情做好息访工作。群众不息访，信访工作就不能停下来。因为群众工作是政治性的，牵涉到执政党与群众的血肉联系，体现着执政党的群众基础。

信访工作的双重性质，实际赋予了信访机构和工作人员双重职责和义务，既有来自法治体系的，也有来自群众工作体系的。信访人可以在两套工作体系、话语结构、权利架构中自由穿梭，选择对自己有利的体系、话语和权利。信访人的诸多诉求，可能是自己应当承担的生产生活义务，可能是市场经济中正常的风险责任，也可能是法律事务中应当承担的不利后果，信访人却要求党和政府负责。这些诉求在法治体系中很荒诞，群众工作体系却不能回避，从而出现“干部讲法治，群众讲政治”的怪异局面。信访人的权利义务不平衡，信访人与接访干部的权利义务不平衡，这正是当前信访实践的困境之一。基于这种现状，信访制度的法治化改革，应当对其中的法治工作和群众工作有适度的区隔，并适用不同的处理方法。同时，应当积极开展普法，教育群众，让群众逐渐接受这种区隔，适应并接受法治体系的权利义务界定和现代社会生产生活的正常风险。

至此，可以确立两点基本认识：第一，信访制度法治化，是民众行为和信访工作机制的法治化；第二，信访具有法治工作与群众工作双重属性，它们应当适度区隔。在此基础上，可以针对信访制度改革提出一些具体建议。目前中央、国务院、中央政法委已经颁布了一些工作意见和改革方案，涉及到方方面面，本文无力对之全部涉及，主要从功能涵盖和职能分化的角度，在中观层面提出以下几点：

1．建立诉访分流机制。这是中央明确指明并已付诸实施的改革方向。建立科学的诉访分离机制，从入口上规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离，并在涉诉信访中将“访”的事项与“诉”的事项分离出来。把涉及明确法律救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，能以“诉”的方式解决的信访事项，由人民法院等司法机关依法解决；其他机关权力行使范围的事项，交由其他部门依法解决；涉及到立法性和政策性等目前还难以解决的问题，交由地方党政研究解决。建立涉法涉诉信访司法导入机制，涉法涉诉信访事项，正在法律程序中的，继续依法办理；已经结案，符合复议、复核、再审条件的，转入相应法律程序办理；已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，不再受理。建立信访分流平台，按照“属地管理、矛盾下行”的原则，统一分流信访案件，避免多头、重复交办，便于统计管理；案件分流应当按照管理权限和属地责任进行，分级流转案件，引导矛盾下行，将矛盾纠纷化解在当地。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。

2．健全信访解纷机制。建立规范的信访纠纷处理程序，统一出台较为完备的信访工作流程规范性制度，形成程序性规范，使各地信访案件处理有规则可循，提升纠纷解决的实效，便于信访工作流程的监控。建立信访部门与人民调解组织、行政机关的有效衔接机制，确保信访案件快速分流到归口机构，落实纠纷解决职权和责任，提高案件处理效率。建立信访案件终结制度，对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。以合理诉求是否解决为最重要标准，按照实体要件厘清案件终结认定标准；围绕案件裁判是否正确、信访人的理由是否成立展开，不以程序完结为标准；对于复杂疑难、涉及面广、社会影响大、信访人不接受终结处理的案件，在程序上要求进行听证，必要时还要以社区、村为范围召开群众代表会议进行说明。建立信访纠纷导出机制，为了避免“终结不终”，应根据部门管案件、地方管稳控的原则，建立归口移交制度；建立协调联动制度，对信访人后续的缠访闹访行为进行及时有效的联动处理。

3．建立信访疑难研判机制。健全疑难问题解决平台，商讨解决特殊疑难信访问题，在个案方面，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。建立规则性问题反馈机制，将涉及一定规模人群的信访案件中有关法律和政策规则性问题，向归口部门和县级以上地方党委、人大反馈，提出研讨建议或规则性方案。建立疑难案件的政策规则研讨机制，以信访联席工作会议为制度平台，召集地方党委、归口部门、相关机构和利益主体展开对话讨论，就规则性问题达成合意方案，并向上级有关部门报告具体信访问题和法律、政策方案。让政府发现群众的要求和社会中存在的问题，让中央发现地方政府的问题，这是信访制度的原初功能，它在当前表现为法律和政策协商功能。法律和政策协商功能的发挥，牵涉到权利配置问题，需要审慎的讨论。如果政府能够从信访中发现社会问题，建立信访疑难研判机制，制定更加合理的规则，信访制度就可以走上良性轨道。

4．强化信访社会工作职能。在社会剩余事务的兜底功能中，信访工作者充当了心理医生的角色，起到心理疏导和心理治疗的作用，更多属于社会工作的范围。因此，需要发展社会救助机制，对确有实际生活困难的信访人，依法进行社会救助，对有严重神经和精神类疾病的上访人，依法进行大病救助；发展信访与社会保障体系的衔接，将有社会保障和社会保险需求的信访人导向相应渠道和部门；发展心理干预机制，对有心理创伤、精神类疾病的信访人，运用心理科学，积极进行心理治疗和社会干预，疏导不良情绪，克服危险心理倾向；健全教育疏导机制，引导信访人正确认识发展中存在的问题，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，帮助他们确立与当前经济社会发展阶段相适应的心理预期；建设社会工作参与机制，必要时聘请心理咨询师、社会志愿者、律师、相关专家等，为信访人提供心理咨询、法律解释和其他专业知识服务。信访的社会工作职能的强化，需要信访工作者把握当前信访的特点，有针对性的联系群众、体察民情、关注困难、回应需求，在实践中摸索创新。

5．健全信访考核评价体系。改进和完善考核方式，综合考虑各地经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，推动各地把工作重点放在预防和解决问题上，提高考核的科学性、客观性和可信度。建立分类考评机制，采取定性与定量相结合的方式，针对信访制度的功能分化，对信访案件的处理进行考评。纠纷解决机制替代功能方面的考评主要围绕权利侵害和侵权救济展开；法律和政策协商功能方面的考评主要围绕协商措施和效果、法律和政策性规则推进等；社会剩余事务兜底功能方面的考评主要围绕依法行政和工作创新，包括依法作为和不作为等。

 

七、结语

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为信访制度指明了法治化改革的方向，进一步改革需要对信访制度承担的实际功能的清晰认知和有效替代。目前几种典型认识，包括行政救济说、申诉救济机制说、信访权利说、辅助政制说，都未能全面认知信访制度的实际功能。从历史来看，信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向；从现实来看，政治动员功能已经弱化，社会治理取向凸显。在社会治理中，信访制度至少承担了三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。在纠纷解决方面，信访制度一方面挤占了其它机制的空间，另一方面也弥补了其不足，解决了不少不适法的纠纷。在法律和政策协商方面，信访制度容纳了不少带有一定普遍性的类型化诉求，在法律和政策模糊地带促进了规则的形成和优化。在社会剩余事务方面，信访制度的兜底容纳和综合处理，疏导了社会情绪，缓解了科层体系与社会的紧张关系。

信访制度的法治化改革背景下，不少学者呼吁制定《信访法》。[37]这种法治思维值得赞许，但需要警惕改革方案与既有制度功能脱节，使改革后的制度无法呼应社会需求。目前，信访工作者中存在一种强烈的情绪，希望信访制度作为一种纠纷解决机制而法治化，将那些与法治体系契合的内容和功能通过法律进行规范，而将那些与法治体系不太契合的内容和功能从信访制度中剔除。因信访工作者来源于实践部门，其意见往往更容易被重视。然而，这却是一种严重脱离实践、不接地气的想法，它主要从信访机构和信访工作者的处境出发，潜在的有推卸责任的因素，可能导致“有组织的不负责任”[38]。信访制度的法治化改革，尤其需要注意，不能变成以法治的名义推卸责任，因此一定要关照到信访制度在实践中各种功能。正基于此，信访制度法治化，不仅是信访解纷机制进入法治体系，更主要是民众信访行为和信访工作机制的法治化，其改革应当兼顾信访的法治工作与群众工作双重属性，并对这两种属性进行适度区隔。

[1] 应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，《法学研究》2004年第3期，页58-71。

[2] 王锴、杨福忠：“论信访救济的补充性”，《法商研究》2011年第4期，页48-51。

[3] 范愉：“申诉机制的救济功能与信访制度改革”，《中国法学》2014 年第4 期，页178-199。

[4] 章志远：“信访制度改革研究之述评”，《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国民主法制出版社2005年版，页63。

[5] 任喜荣：“作为‘新兴’权利的信访权”，《法商研究》2011年第4期，页37-41；林喆：“信访制度的功能、属性及其发展趋势”，《中共中央党校学报》2009年第1期，页89-90。

[6] 林来梵、余净植：“论信访权利与信访制度”，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第3期，页26-33。

[7] 童之伟：“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”，《现代法学》2011年第1期，页3-17。

[8] 尽管很多法律在具体范围内确认了信访行为，例如《劳动法》《监狱法》《警察法》《公务员法》等。

[9] 关于古代与新中国信访的不同，参见王炳毅：“信访制度的奠基：毛泽东与信访制度（1949-1976）”，《政治与法律评论》（2010年卷），北京大学出版社2010年版，页154-155。

[10] 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》第一卷，中央文献出版社2013年版，页342-343。

[11] 应星，见前注[1]，页58-71。

[12] 参见张宗林主编：《中国信访史研究》，中国民主法制出版社2012年版，页135-136。

[13] 同上注，页126-131。

[14] 冯仕政：“国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变”，《社会学研究》2012年第4期，页25-47。

[15] 《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，页72-74。

[16] 同上注，页396。

[17] 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，页305。

[18] 评论员：“正确对待上访问题”，载《人民日报》1979年10月22日，第1版。

[19] 班文战：“我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析”，《政法论坛》2010年第2期，页143-148；杨小军：“信访法治化改革与完善研究”，《中国法学》2013年第5期，页22-33。

[20] 其实，如果单看《信访条例》的制度文本，会发现其程序预设与司法裁决类似：法定或权威的第三方是最终决定者；面向过去已发生的行为，在认定事实的基础上，根据既定规范作出决定；由第三方适用既定规范作出通常是“非黑即白”的两分式决定。参见刘国乾：“行政信访处理纠纷的预设模式检讨”，《法学研究》2014年第4期，页138-157。

[21] 季卫东：“法律程序的意义”，《中国社会科学》1993年第1期，页83-104。

[22] 赵凌：“国内首份信访报告获高层重视”，载《南方周末》2004年11月4日，第5版。

[23] 侯猛对最高人民法院访民的调研证实了这一点。参见侯猛：“最高法院访民的心态与表达”，《中外法学》2011年第3期，页648-659。

[24] “延伸性”一词取自“延伸个案”司法，请参见M. Burawoy, “The Extended Case Method”, 16(1) Sociological Theory, 4-33(1998)；朱晓阳：“‘延伸个案’与一个农民社区的变迁”，《中国社会科学评论》第2卷，法律出版社2004年版，页27-54。

[25] 张泰苏：“中国人在行政纠纷中为何偏好信访 ”，《社会学研究》2009年第3期，页139-162。

[26] 刘国乾，见前注[20]，页138-157。

[27] 陈柏峰：“特定职业群体上访的发生机制”，《社会科学》2012年第4期，页59-68。

[28] 案例参见王浦劬、龚宏龄：“行政信访影响公共政策的作用机制分析”，《中国行政管理》2012年第7期，页12-22。

[29] 陈柏峰：“地方性共识与农地承包的法律实践”，《中外法学》2008年第2期，页295-309。

[30] 陈小君、高飞、耿卓、伦海波：“后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲”，《法律科学》2010年第1期，页82-97；陆剑：“‘二轮’承包背景下土地承包经营权制度的异化及其回归”，《法学》2014年第3期，页95-103。

[31] 刘国乾，见前注[20]，页145。

[32] 陈柏峰：“偏执型上访及其治理的机制”，《思想战线》2015年第6期，页98-105。

[33] 魏程琳：“边缘人上访与信访体制改革”，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第2期，页35-43。

[34] 最近的一个例子是，有人在白宫前抗议几十年，也不成为一个严重的问题。参见《美国反战禁核抗议人士康妮去世 在白宫前示威35年》，http://www.guancha.cn/america/2016_01_26_349348.shtml，最后访问时间2016年1月26日。

[35] 章志远，见前注[4]，页52-66。

[36] 朱涛：“信访治理法治化与依法治国”，《信访与社会矛盾问题研究》2015年第3辑，中国民主法制出版社2005年版，页109-122。

[37] 陈小君：“关于推进信访立法的必要性和可行性研究”，《信访与社会矛盾问题研究》2014年第4辑，中国民主法制出版社2013年版，页4-15；张红：“信访法立法的必要性”，《理论与改革》2016年第1期，页120-121；李栋：“信访制度改革与统一《信访法》的制定”，《法学》2014年第12期，页23-31；郑广淼：“论制订统一信访法的必要性”，《信访与社会矛盾问题研究》2013年第2辑，中国民主法制出版社2013年版，页60-68。

[38] 贝克曾在《解毒剂》一书中曾指出，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任，从而导致“有组织地不负责任”。参见杨雪冬：“‘有组织地不负责任’与复合治理”，载《学习时报》2004年12月20日。

一、文献梳理与研究进路

上访是影响当前中国社会稳定的一个突出问题，引起了学界广泛的关注。在这些认识中，学术影响和社会影响最大的是维权抗争视角。李连江、欧博文归纳出农民上访的“依法抗争”模式：农民积极运用国家法律和中央政策维护来对抗基层干部的“枉法”行为，维护其政治权利和经济利益，具有促进完全政治参与的功能，有助于农民公民权意识的培育，从而推动中国民主政治的发展。[1]于建嵘归纳出农民维权的“以法抗争”模式：上访人有明确的政治信仰，建立了相对稳定的社会动员网络，上访直接以县乡政府为抗争对象，是一种旨在宣示和确立“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争。“依法抗争”界于政治抗争与政治参与之间，是在既定权利格局的前提下对具体利益的争取；而“以法抗争”则接近纯粹的政治抗争，是对整个权利格局的挑战。[2]还有学者提出其它抗争模式。董海军提出了“以势（弱者身份）抗争”[3]、折晓叶提出了“韧武器”[4]、王洪伟提出了“以身抗争”[5]、黄志辉提出了“以诗维权”[6]。有的学者还关注了农民抗争的原因[7]、抗争的机会结构[8]、基层政府的应对[9]、抗争者的意识[10]等等。

上述研究将焦点放在了对抗争策略和形式的概括，尽管存在具体的不同意见，学者们共享着相同的理论认识和价值关怀，都从维权抗争视角来看待上访，只不过对于农民上访的现实判断有着细微差别。他们在学术上都接受了国家与社会的理论框架，认为上访问题背后的症结，一是基层政府侵害了公民权利，二是农民的权利意识不断增长，现代权利观念深入人心。因此，农民上访是维护自身权利的一种形式，农民维权的矛头直接指向了基层政府，维权行动受到了基层政府的种种制约。维权抗争视角有一定的合理性，因为基层确实广泛存在侵犯公民权利的现象，但这种视角也有其缺陷，对上访问题的复杂性认识不够。在经过媒体不断简单复制而占据社会舆论主导地位后，这种认识视角就将上访问题结构化、客观化、本质化了，使得人们一想到上访，就与客观的权利受到侵犯自动地建立了联系，从而在给定的“侵权—维权”的空间中思考上访问题。但是，这并不符合上访潮的复杂现实。

正因此，不少学者从实践出发，分析了不同类型的上访，这些研究构成了对维权抗争视角的质疑。申端锋分析了精神病人的上访，通过对河南某乡被认为是精神病人的上访者的调查，呈现了乡村社会语境中各类精神不正常者及其上访的原貌。[11]显然，从政治的角度无法理解精神病人的上访，民主参与也无法解决这些问题。田先红研究了谋利型上访，他认为受国家发展战略转型、意识形态的约束与压制和压力型信访治理体制等因素的影响，当前乡村社会中，谋利型上访开始凸显并呈现出蔓延趋势，涌现了一批上访专业户群体，“上访产业”渐呈雏形。[12]陈柏峰研究了无理上访，认为1990年代以来，基层政府在权利话语面前日渐被动，话语权不断流失，这导致其可以利用的权威性资源越来越少，治权因此不断丧失，从而越来越难以遏制无理上访。[13]饶静等人研究了要挟型上访：农民通过上访来胁迫基层政府介入其利益纠纷，从而实现不合理的要求和利益主张，它发生在国家权力逐步退出乡村社会，却没有建立良好的法治精神和公正公平的利益纠纷解决机制下。[14]尹利民研究了表演型上访：作为“弱者”的上访人常常采取“表演”的方式来作为上访的武器，这与上访目标的确定性和结果的不确定性有关，其深层次的根源还在于国家宏观的政治结构与上访治理方式的非制度化特性。[15]此外，还有学者分析农田水利的上访[16]、特殊职业群体的上访[17]。这些研究几乎共享了相同的视角，即所谓治权的视角[18]，其基本认识一是基层治理不良导致上访增多，二是治权不够导致基层治理无力。

这些研究丰富了对上访的认识，有助于打破“上访就是维权”的刻板认识。但是，这些研究都没有说明，这些类型的上访与维权抗争是怎样的关系。而且，它们似乎给人留下了站在基层政权的角度贬抑农民、否定农民上访的正当性的印象：农民上访增多，不是因为政府权力过大而导致农民权利受损，而是因为政府权力不足而造成农民权利无法实现的结果。[19]然而，治权论者也许不会承认这一点，他们的本来意图可能是从类型出发反对维权抗争模式。陈柏峰曾提出对上访进行分类研究，并将上访分为无理上访、有理上访（维权型上访）、协商型上访。[20]这是否意味着上访案件存在某种实体化的性质 这些不同类型的上访与维权抗争到底是什么关系 它们在何种程度上构成对维权抗争视角的冲击 这些问题都需要进一步讨论。也就是说，需要同时容纳维权型上访与其它类型上访的解释框架。

本文的基本判断是，在当前社会情境下，农民的维权意识与行为，并没有呈现出如同欧博文、李连江或于建嵘所说的不断政治化的趋势，农民的集体维权也处于弱组织或无组织状态。出现这种状况的原因，并非如同应星所说，是对维权表达之“合法性困境”的忧虑，[21]虽然“合法性”确实是阻遏维权成长为像西方那种被体制所吸纳的社会运动的制度根源。吴毅提及，农民利益表达难以体制化成长的原因是乡村现实生活中各种既存的“权力—利益的结构之网”的阻隔。[22]这有一定的道理，但仍然只有部分的解释力。它可以解释某些乡村精英的上访行为，但难以全面系统解释农民上访行为，不能从结构上面呈现农民维权行动的复杂性，难以解释个别其他精英以及诸多底层农民的上访行为，难以解释个体生命史上各种不同类型上访并存或相继出现的复杂实践，也难以解释乡村混混在上访治理中所起到的作用。

全面解释农民上访现状，不能仅仅关注上访行为本身，还需要从农民上访与政府治理的互动结构、过程、机制、后果等多方面去观察。因此，上访治理是全面研究农民上访的更重要视角。李连江、欧博文等人的研究显然漠视了治理实践对上访的影响，几乎将治理等同于固定不变的法律，未能看到上访机制的变化，也未能看到治理机制的变迁，更未曾看到信访与治理的互动。笔者之前对上访的研究就一直关注上访行为与政府治理之间的互动，本文将在笔者之前多年研究积累的基础上，进行总结与思考，力图有所拓展，从治理模式变迁和转型的视角来理解当前信访机制异化的现状。文章认为，信访治理的资源媒介型模式是造成当前上访机制异化的重要原因。

“治理”意味着权力对社会的作用。吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”。[23]吉登斯将资源划分为两类：权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调，后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。受吉登斯权力与资源关系的启发，申端锋将乡村治理资源划分为物质性资源和权威性资源。[24]在基层治理中，治理资源是政府权力与农民权利发生作用的重要中介，通过治理资源，治权与维权间的联系得以建立。陈柏峰曾从权威性资源的角度，从治权及其背后的话语权来理解基层上访治理的困境。[25]本文主要在配置性资源的意义上来界定和使用“资源”这一概念，主要是指政府在治理中所拥有的物质和财政资源。

在这个意义上，资源媒介型治理，是对改革深入期以来基层信访治理模式的概括。在这种治理模式中，基层政府通过利益诱导来对上访进行直接治理，或者通过资源配置来调动社会力量参与，从而实现对上访的间接治理。与此相对应，改革之前及改革初期的基层信访治理模式，可以被概括为思想教育型治理；而社会主义法治建设中信访治理的目标模式，可以被称为法制型治理。资源媒介型治理模式的形成，基于两个重要的背景。第一，随着改革进入深入期，农村社会的市场化程度不断提高，国家支农力度也不断加大，乡村社会有了不少获利机会，乡村原有资源也被市场调动起来。同时，基层政府仍然掌握着配置这些资源的强大能力。第二，随着社会的发展，人民内部矛盾日益表现为经济利益冲突，改革之前及改革初期以说服、教育、调解为主，强制、惩罚为辅的思想教育型治理模式日益失效，而作为法治建设目标的法制型治理模式并未有效建立起来。在这种背景下，基层政府通过配置物质和财政资源来对上访进行直接治理，或者通过配置这些资源来调动相关各方力量参与，从而实现对上访的间接治理。这种治理模式可以称为资源媒介型治理。

本文研究表明，资源媒介型治理是农民的集体上访行动未达到目标即告瓦解的重要原因。在这种治理模式下，经过农民与政府的互动，虽然上访所指向的一些问题得到了解决，但并非所有问题都能解决。因为通过配置资源来治理上访的基层政府恰恰具有高度谋利和经营特征，这使得基层政府与上访人之间存在结构性利益冲突。上访不能解决的诉求会在信访机制中继续酝酿，逐渐分化演绎出新的情绪或诉求，并以社会怨恨或谋利型上访的方式表达出来。信访场域的这种效果可以被称为信访机制的异化。通过对经验材料的仔细分析，可以展现治理结构中不同类型上访之间的复杂联系。

本文将从武汉市江夏区山乡的征地个案来展开铺陈，并结合山乡的其他上访案例和信访场域的整体生态来展现问题。2012年暑假，笔者带领研究团队在武汉市山乡进行了为期20天的专题调研，对干部群众进行了大量的深度访谈，获取了丰富的经验材料，2014年笔者曾电话回访。与关注与个别征地所导致的极端事件不同，作者调研所获取的个案中矛盾并没有激化，但仍然存在一些后遗症。可以说，这更接近征地纠纷上访的常态，更能展现基层政府工作的常态和上访治理的日常机制。正是这种日常机制塑造了上访的基本特征。同时，团队还广泛调研了其它上访问题，这也有助于理解上访问题的全貌。在相同的场域中，不同问题的上访者会有深度交流，其经验会互相强化，进而影响到与地方政府的互动，并间接影响到基层上访治理机制。本文采取以个案研究为主的质性研究方法，个案所能包含的范围有一定的限度。但是，质性研究并不是靠个案数量的多少而取胜，而是取决于个案研究的深度，即能否体现足够的张力、容纳复杂的关系、展示完整的过程。

 

二、征地拆迁的上访故事

武咸城际铁路的征地拆迁从2009年4月拉开序幕。有一天，传来消息说，武咸城际铁路的试验段要经过山乡，途经星村等几个村庄。试验段的工期很短，需要在100天内完成。几天后，正式通知以《给农民朋友的一封信》的形式下发，同时公布了征地补偿标准及青苗费和附着物补偿标准。征地拆迁动员以乡、村、组会议的方式进行。首先是乡镇召开村干部开会，通知高铁建设事宜，详细讲解征地补偿标准，布置动员任务；然后是村两委班子会议，商量如何做好工作，具体贯彻任务；接着是组长会议，再接着是群众大会。各级干部强调了武咸城际铁路试验段建设的紧迫性，希望广大群众支持配合工作。

由于是国家公益建设工程，绝大多数村民都觉得应当支持，即使内心觉得补偿标准偏低。在土地丈量、青苗补偿环节，虽然存在一些因互相比较而产生的争议，但没有针对征地补偿标准，这些争议在乡村组干部的协调下很快得到解决，并没有导致上访。星村征地诱发了一些纠纷和旷日持久的上访，这主要是由于原本不被重视的地块因承包关系变动频繁而引起了归属争议。[26]也有因拆迁对象决策失误或决策意见不统一，引起的较为特殊的长期上访。[27]但这些只是个别现象，而且，政府并不对这种上访负有直接责任。

山乡全乡涉及171户的房屋拆迁，上访的故事主要发生在街面房屋拆迁问题上。

（一）第一轮上访

2009年4月，区里相关文件传达下来时，大部分人都能接受拆迁补偿标准，那些房屋陈旧的拆迁户，还自认为是捡了便宜，因为拆迁所得基本够他们重建新房子。然而，沿街门面房的主人却有不公平感，他们觉得拆迁补偿不足以弥补损失。为此，沿街的拆迁户多次找乡政府反映诉求。但是乡干部的态度一直很强硬，看起来政策很难松动。在互动中，乡干部说，相关补偿标准是区里制定的，有充分的合法性，乡政府只能执行，无权也无能力加以改变。对于所谓门面房问题，乡干部说，这些房屋及其宅基地，在土地管理所和房屋管理所登记的性质都是居住用地、居住用房，而不是商业用地、商业用房。因此，门面房房主的额外要求，在政策上并没有依据。

由于未能在乡政府得到满意的答复，29户门面房拆迁户在任伟和叶某等人的倡议和组织下，每户出资200元，凑了5000多元，于4月16日直接去了省信访局上访。有两户担任村支书的门面房拆迁户没有参与上访活动。省信访局干部在指责上访人员越级上访后，积极回应了拆迁户的诉求。在简单了解情况后，他们打电话给市里，没过多久市区乡三级都来了干部。在省信访局干部的主持下，五方开了一个磋商会。拆迁户代表提出了具体诉求，包括门面房补偿标准、还建问题、停业补偿问题、过渡房问题以及还建后的水电路等问题。乡干部一一作了答复：还建街面房（具体还建地点回乡后再协商），还建保证做到免费通水、通电、通路，保证过渡期间有住房补贴，门面问题和停业补偿回乡里后商拟，补偿标准不可能变动。当天乡干部就带着拆迁户返回了乡里。

很快，乡里商拟了处理方案，制作了《武咸城际铁路房屋拆迁协议书》。该协议书在补偿标准上没有变化；对门面房追加了补偿，一个门面追加3万元，两个门面追加5万元；门面房还建问题是这样处理的：“乙方（拆迁户）建房必须按照集镇总体规划的原则进行还建。沿街门面房拆迁户按同等门面房宽度（按土地、城管等单位办理手续为准）安排地基（庙巷路或城际铁路火车站旁），办理建房手续减免相关税费，做到水、电、路通到集中还建处，协调相关职能部门（有户头）水、电、电话、闭路电视等设施，方便拆迁户生产生活。”此外，政府为每户提供每月200元的租房费用，直到还建完成。

应该说，拆迁户的努力收到了显著效果，使政府正视了拆迁户的一些合法权益和事实利益，但对于停业补偿和提高补偿标准的要求没有回应。直至2011年6月，乡政府依然以“拆迁还建期间停业补偿，没有接到上级文件通知”为由拒绝停业补偿，至于提高补偿标准更没有谈判的余地。对于乡镇政府而言，撕开关键的口子后，就不影响铁路施工了，个别“钉子”可以慢慢拔。由于一半拆迁户的房子较旧，他们非常欢迎拆迁，所以到4月20日，大部分拆迁户已经签了协议。尽管有一些人依然觉得吃了亏，但他们认为上访联盟已经瓦解，“大势已去”，最终也与政府签署了同意拆迁协议书。当时，以任伟为首的4户拆迁户还在北京上访。很快，他们就被接回来，回来后他们并没有痛快地签署协议，而是试图继续抵制拆迁，直到要求满足。但在乡村干部不断软硬兼施下，他们并没有支撑多久，于4月28日签订了协议。终于，在预定的截止日期前，乡镇提前完成了所有的拆迁工作。

（二）第二轮上访

接下来的还建又碰到了问题，这成为任伟等人坚定上访的事由。按照乡里的规划，划出三个小区用于还建街面和靠近街面的星村五组的拆迁户。一区、二区、三区的区位优势依次递减，最靠近火车站的一区主要用于安置街面上的拆迁户，有5户街面上的拆迁户安排在二区，星村五组的村民被安排在三区。街面上的拆迁户在一区已经通过抓阄分配好了宅基地，但相关地块却未能成功征收，原因是这一地块已有十来户农民高价买做宅基地，其中一户买了4亩，准备分割成宅基地后出售。[28]当时一块150m²的宅基地市场价在5-10万元，当乡镇政府试图以一般土地的价格（旱地0.9万元/亩，水田1.4万元/亩）来征收时，已经购地的农民当然会拒绝。冲突使得这次征地行动最终惊动了区国土资源局，区国土资源局了解情况后，以“不能强迫农民征地”为由阻止了乡政府的征地行动。据说，这块土地以后要用于建设与火车站无缝衔接的汽车站，所以买地的农户也被禁止建房，因此这一地块至今闲置。

一区征地失败后，乡政府给出的办法是：将一区的拆迁户安置到二区，当时二区预留有几十块宅基地；若拆迁户不愿意到二区，政府另外补偿5万元，由拆迁户自己去购买宅基地，土地管理所在办理相关手续时“开绿灯”，直接将购买行为合法化。但是，拆迁户认为：之前答应被还建安置到一区就是坚持“街面还街面”的底线，以便以后做生意；现在政府却出尔反尔，不能兑现签署的协议和之前的承诺；而且，5万元很难买一处地理位置较好的街面宅基地，因为市场价格已经涨到近10万元。最后，有几户迫于现实接受了政府的安排，任伟等4户又重新走上了上访之路。此后，一直到2011年11月的近两年时间内，4户或者共同或者单独行动，到北京国家信访局上访共8次，省市区各级信访局次数难以计算。2010年7月17日，任伟等4人在上访过程中还被区乡政府截访，被臭名昭著的安元鼎保安公司从河北押回区公安局。

任伟等人在长达两年的时间内坚持上访，一直都没有得到满意的回应。尽管乡政府在上级压力下曾作出过书面的《对城际铁路拆迁户任伟等诉求回复》，但任伟并不满意，并撰写了《对“关于城际铁路拆迁户任伟等诉求回复”的反驳》、《对“关于城际铁路拆迁户任伟等诉求回复”的真相揭露》、《武咸城际铁路山乡试验段拆迁户自述》、《拆迁户之我的冤屈》等上访信进一步控诉乡政府。他在材料中说整个拆迁过程：1、不公平、不公开、不公正；2、没有评估，没有下拆迁令，是先拆迁后补偿不安置的强拆行为；3，没有实行同地同价，拆迁补偿款差距很大；4、补偿标准太低，没有按照市场价补偿；5、没有依法行政，权力没有得到有效监督，拆迁时政府指派的工作人员一人说了算；6、完全暗箱操作，政府运行不透明公开(《武咸城际铁路山乡试验段拆迁户自述》）。任伟引证了大量的政策文件来证明自己的判断，例如，“按照山文[2009]49号文件中说：‘山乡集镇拆迁房屋补偿标准过低（补偿价格按2004年江夏区物价局、房产局的文件执行）’，为什么明明知道补偿标准偏低，却还要按照该标准执行呢 这不是坑民害民吗 请上级机关监督。”(《武咸城际铁路山乡试验段拆迁户自述》)再如，“2010年5月国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。通知要求尚未按照有关规定公布新的征地补偿标准的省区市必须于2010年6月底前公布实施。已公布实施但标准偏低地区必须尽快调整提高。国土部2010年7月发出的通知，要求征地涉及的补偿安置工作要先安置后拆迁。通知中称各地每2-3年对征地补偿标准进行调整，逐年提高征地补偿水平。”（《对“关于城际铁路拆迁户任伟等诉求回复”的反驳》）

在这些材料中，任伟多次表达了自己的决心：“我不会被强拆者冠冕堂皇的理由所迷惑，不会因暂时的弱势而动摇维权信念，也不会因为被伤害的愤怒而失去理性，在我心中，法治国家的内涵总是那么清晰、社会文明的灯光总是那么温暖闪亮。”他甚至说：“必要时将用鲜血和生命来捍卫我的合法权益。”（《拆迁户之我的冤屈》）他还提出了自己的具体诉求，包括依法提高拆迁补偿标准，进行还建安置，落实相当的还建位置，补偿停业损失，补偿拆迁至还建期间的物价上涨差额，兑现拆迁奖励政策，补偿与其他相关拆迁户的差额，补偿拆迁后家里失盗的损失，补偿上访所产生的成本、食宿、误工费等。

最终，在2011年8月的一天，事情有了转机。这天，任伟等4人来到市政府门口，举起了事先准备好的牌子：“治庸、反贪、宏正，还我家园”。市政府一位姓赵的主任接待了他们。据任伟说，赵主任在了解了情况后非常气愤，当场拍着桌子说：“乡镇都是做什么的 ！”接着就给区里相关部门打电话：“3年了，不管什么理由都得安置宅基地。给你们一个星期的时间，解决还建问题。不然，给你们通报、问责。”

来自市政府的压力使乡政府干部重新行动起来。他们迅速作出积极回应，拿出了新的还建方案：将原来设想的还建一区对面的4块宅基地分配给任伟等4户上访户。这4块宅基地属于乡粮站的一位职工王某所有，王某囤积了近50块宅基地，当时还剩20块左右。2011年，每块的市场价已涨到15万元，乡政府硬是要求这位“地老板”以8万元每块的价格卖给这4户拆迁上访户。面对这一方案，4户上访户虽然没有完全如愿，也算初步达到了要求。三年来居无定所的日子，让这些拆迁上访户已经疲倦了；飞涨的物价时刻都在考验他们脆弱的神经，继续拖着不接受很可能意味着亏得更多；三年来他们不但没有拿到应得的补偿，还在不断“投资”。无论怎么说，他们需要先有个家，现在也是个下台阶的时候。于是他们选择接受了政府的方案。2012年7月我们到山乡调研时，他们的房子都已经建起来，虽然重新建房每户大约贴进了近5万元，但是，“现在总算吃了定心丸，不受物价上涨影响了，可以安心了。”

（三）第三轮上访

尽管如此，新一轮的上访很快就到来了，任伟仍然继续上访。在我们访谈期间，任伟等人明确表示，会将上访继续下去。他自己也知道，再上访也获得不了太多好处，因为其诉求的问题不是个别性的，而是牵涉面很广。比如补偿标准问题、停业补偿问题等，假如满足了他们4户的要求，就要同时补偿其他更多的拆迁户，甚至征地的标准都要提高。所以政府不会在这类拆迁问题上作出让步了。但是，他认为，继续上访，政府多少还是会继续给点好处。给点“敷衍”和“施与”，才能平衡他们失衡的心理。任伟说：“我奋斗了几十年才搬到山乡街上来，政府一拆迁把我奋斗的心血全部吃掉了。我之前比别人生活水平高，拆迁后别人比我好。别人同样的房子，比我多拿几十万，别人建了房子还剩钱，有生意做，还买了车子，我却要赔钱，我与他们比能平衡吗 心里能舒服吗 ”他说得多少有些夸张，却也反映了他上访三年后的气愤心态。在访谈时，他非常坦诚地说：“继续上访，得太大的好处也不可能，‘毛毛雨’还是会有的。现在找政府再谈拆迁，他们也根本不理会，如果把事情搞穿，政府不好面对其他人。所以他们说，拆迁这个问题，你就不用谈了。以后要找政府，就说家庭贫困，要求补偿。我的损失那么大，就不能实行暗箱操作吗 多少再给一点，心理会逐渐平衡。一点都不敷衍，一点都不施与，我们的火气就会越闹越大。”

当我们向乡政府官员提及任伟等人的继续上访时，官员似乎并不在乎，甚至表现出不屑一顾。有官员说：“同样的拆迁，别人能接受，他为什么不能接受 他就是脑子一根筋。”也有官员说：“任伟之所以不断上访，主要是对政府不满，他早年从乡镇站所中下岗分流时，就埋下了‘反政府’的种子。”这些说法，也许是官员在给政府的尴尬寻找理由。不过，可以肯定的是，上访的故事还在继续。

 

三、上访的性质与治理的过程

（一）协商型上访

第一轮上访，即拆迁户最早的群体上访，既不是学界主流所认知的维权行为，也不是所谓的抗争，更谈不上“依法”或“以法”。因为这次上访，拆迁户根本就没有拿出任何法律或政策上的依据，甚至没有运用像样的法律话语。相反，使用的是一套源自传统时代的“小民伸冤—青天做主”话语。他们没有提供任何法律和政策上的依据，却掷地有声的“请领导为我们做主”。而且，严格从法律来说，上访的拆迁户确实缺乏法定依据。上访中提及的市政府的拆迁标准，仅仅停留在道听途说层面，拆迁户并没有拿到政策文本。同时，正如乡政府所言，所谓门面房及其土地的用途性质是居住用地，不可能按照商业用地或用房进行补偿。这不是说，在日益加深的“送法下乡”[29]潮流和“迎法下乡”[30]需求下，底层民众的权利意识没有增长；而是说，源远流长的清官文化依然塑造着农民意识，影响他们的行为，成为其行为合法化的有力意识形态选项。也许，拆迁户的诉求未能在法律上找到依据，这使得权利话语缺乏法律基础，因此就寻求到了“清官做主”的话语。

清官话语使用的前提是，拆迁户真的感受到了委屈，真的相信自己在伸冤。正是这种共同的冤屈感，促使拆迁户联合成了暂时的上访联盟。没有人会相信，拆迁户们缺乏法律依据和权利基础的上访，就是无理上访。声称拆迁户的诉求缺乏法律依据的乡政府不但不会这么认为，甚至其官员私下还会同情拆迁户，认为门面房应该得到额外的补偿。只不过，如果将这种同情贯彻为补偿政策时，意味着乡政府会付出经济代价时，理解与同情就只好让位于理性考量。乡政府官员此时所考虑的是，如何尽快将争议摆平而又尽量少付出经济成本。一旦服务于以土地资源为财政重要基础的基层政府，他们不会因同情心而放弃经济利益。实际上，拆迁户的诉求符合情理，但未被法律正式承认。在中国基层社会，居住用房被用于小商业、小作坊再平常不过，政府未予管制，房主长期以来享有事实利益，甚至有些居住用房在土地用途管制制度产生之前就已享有这种事实利益。这种现状得到了社会的普遍认可，从情理出发，不应该粗暴剥夺这种事实利益，对之予以保护并不会从根本上挑战土地用途管制制度。

事实上，促使拆迁户采取集体行动的基础是他们共同的不公平感。他们觉得拆迁补偿不足以弥补拆迁损失，这是一种朴素的共同情感，他们甚至没有具体研究乡政府的补偿标准是否有更高的政策或法律依据。他们最初去省信访局时主要基于朴素的想法。第一，在市场交易时，沿街的门面房要比一般房子价格要高出很多，政府应当对门面房进行额外补贴，而不是与一般房子同样的补偿价格。第二，拆迁户以做生意为生计来源，需要依赖街面的门面房，一旦按照政府方案住进还建小区，就无法做生意了，生计会受到影响，因此政府应当划出街面地块用于安置建房。第三，有人从在省市单位工作的亲戚那里听说，市里给出的拆迁标准是1600元/m²，乡政府在执行上级政策时很可能打了折扣。

拆迁户的上访并没有明确的法律依据，但他们的利益诉求有合理性，上访动机是促进政策向有利于自己的方向改变，事实上也存在这种可能性，因此上访“协商”。这属于协商型上访，这种上访有改变法律和政策的潜在可能性。[31]协商型上访的诉求正体现了转型期中国信访问题的复杂性。中国正处在社会大转型时期，政治、经济和社会改革处于摸索阶段，法律和政策需要逐渐完善并合理化。不同社会阶层、利益群体的不断沟通、交涉，是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段。这种背景下，上访可以成为弱势群体与国家、政府进行沟通、交涉的工具，也应当成为表达其利益诉求的有效手段。

省信访局以及区乡两级政府的有效回应表明，信访制度在回应底层民众的诉求上，还是能起到很大的作用，它确实发挥了协商渠道的功能。拆迁户并没有明确法律依据的利益得到了一定程度的肯定，基层政府通过修改政策满足了上访人的部分诉求。而且，与司法途径相比，信访途径更加实际、高效。没有明确法律依据的利益和诉求，法院很难依法作出判决进行保护，而通过信访渠道，由相关利益方一起协调解决，却具有很高的现实可能性。在拆迁户的群体上访中，拆迁户上访时并没有找到任何法律或政策上的依据，仅仅依靠朴素的感觉，问题却得到了积极回应。

（二）维权型上访

第二轮上访，即任伟等4人的上访行为，与第一轮上访有明显的不同，可以说已经属于维权型上访。任伟等人为此准备了大量的材料。在这些材料中，任伟系统谈及对山乡政府拆迁行为的认识，认为政府违背了政策和法律。任伟等人在第二轮上访中提出的诉求，当然并非全部都有法律依据。但他们已经有意识地寻找政策和法律依据，而且，确实找到了不少依据。

事实上，任伟等人的大多数诉求都有政策和法律支持。农村集体土地的房屋拆迁，可以适用《土地管理法》的有关条文。《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该法条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”湖北省对此并没有具体规定。武汉市2004年施行了《征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》，规定需要补偿的项目包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿和营业补偿，以及电话、空调、水表、电表、有线电视、管道煤气等设施的迁移补偿费等。对房屋价值的补偿，“实行货币补偿安置的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋重置价和宅基地区位补偿价确定”。关于搬迁、临时安置的补偿，则规定“按本办法补偿安置的，拆迁人还应付给被拆迁人搬迁补助费和临时安置补助费或提供过渡房”。对于营业补偿和停产停业补偿的规定为“对利用自有住宅房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，按住宅房屋予以认定，但对其实际用于经营的建筑面积部分给予适当营业补偿”；“拆迁非住宅房屋，除按前款规定给予补偿外，还应当按实际情况对被拆迁人补偿下列费用：因拆迁造成的停产、停业补偿费；属于商业用房的，应按其营业面积给予营业补偿。”

因此，任伟等人的第二轮上访中的诉求有足够的政策和法律依据，属于维权型上访。他们认为，补偿标准太低、“街面房要还建街面房”、门面要补偿，这些合法诉求也确实通过上访最终得到了政府的正视。但是，有关停业、停产补偿费，乡政府一直没有正面回应。这两项诉求，武汉市《征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》虽然有所规定，针对的却是“非住宅房屋”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在规定停业停产损失补偿时，并没有区分所谓“住宅房屋”与“非住宅房屋”，而是笼统规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”在拆迁之前，拆迁户事实上享有经营活动带来的利益，这些已经构成了拆迁户的习惯利益和事实权利，理应受到正视。因此，上访人所提出的停业、停产补偿费诉求，虽然很难说是维权，却可以认为是协商，而且，这并不影响任伟等人第二轮上访总体上的维权性质。

（三）谋利型上访

第三轮上访是任伟的谋利型上访。从访谈来看，任伟的谋利心态已经凸显无疑。他明明知道，自己的维权已经到达了终点，不可能获得更多的救济，因为其诉求牵一发而动全身，涉及到基层政府的整个拆迁事务安排。他继续上访的预期，是希望政府以“暗箱操作”给好处的方式对其上访进行回应，政府继续给点“敷衍”和“施与”，以平衡他们在上访过程中所生发的不平衡感和被剥夺感。

任伟此时的想法并非无中生有，而是长期出入基层政府逐渐摸索出来的，是在基层信访场域长期熏陶后的常见想法。任伟并不是从一开始就有谋利诉求，他从协商型上访诉求开始，经历了维权型上访，在基本达到维权目的后，却生发出了谋利心态。在当地，谋利性上访有越演越烈的趋势，这就像田先红在湖北桥镇所调研的那样，出现了一些上访谋利甚至谋生的“上访专业户”。[32]山乡里有个知名的老上访户刘某，1989年其妻在乡卫生院做节育手续一段时间后身体不适，检查后确认生病了，但是医院说与节育手续无关。多家医院鉴定都是相同的结论。但刘某夫妇就是不认可，多年坚持上访，多次赴京上访。区乡政府为了息访，多次满足其无理要求，并直接给予生活补助，至今每月还按时发放900元。但是，他仍然不断以各种理由上访。周围不少村民看到他上访致富，纷纷前去“取经”，刘某则收费带领他们去北京上访，简直将上访职业化了，以至于当地谋利性上访不断增多。正是在这样的背景下，进入信访治理场域的上访者逐渐接受上访谋利的现实，不少人期望自己也能够通过上访来谋利。从协商或维权诉求出发，达到目标后却有了谋利心态，仍然继续上访，这表明了信访机制的异化。[33]信访机制为何会异化，这是需要深究的问题。

（四）上访治理的过程

考察信访机制的异化，需要从信访治理出发。随着改革进入深入期，之前以说服、教育、调解为主，强制、惩罚为辅的思想教育型治理模式日益失效，而作为法治建设目标的法制型治理模式并未有效建立起来。在乡村资源总量不断增加的背景下，基层政府逐渐发展出了资源媒介型治理模式：基层政府通过利益诱导来对上访进行直接治理，或者通过资源配置来调动社会力量参与，从而实现对上访的间接治理。

在本文的个案中，上访治理包括三个阶段：一是瓦解所有拆迁户最初组成的上访同盟，应对拆迁户的协商型上访，二是应对任伟等4户的维权型上访，三是应对现阶段任伟的谋利型上访。

第一阶段，从省里群体上访回来后，拆迁户争取到了一定的利益，同时乡政府也加大力度对原本就很松散的上访联盟进行分化，绝大多数拆迁户很快就签了协议。为了克服拆迁户的阻力，乡村两级组织采取了抓住重点、各个击破的策略。所谓抓住重点就是首先攻克铁路施工区域最前面的8户，从中“打开口子”，为进一步分化上访群体而奠定基础。

 

打开口子的方式概括起来有三种。一是直接“命令”，甚至威胁。这种方式对“体制内”人员有效，村干部必须服从乡镇政府的安排，而中学老师也可以直接以“停职”来威胁。二是利用关系，就是所谓的人情、面子，这既源于乡土社会的行事规则，也有市场经济条件下的利益关联基础。相关当事人愿意跟乡村干部讲关系、讲人情、顾面子，放弃继续上访抵制，既有熟人社会“低头不见抬头见”，互相留有余地的习惯，也有基于关系维持而在日后获取长远利益的考量。三是直接许以利益，在拆迁过程中可以灵活处理的环节给合作的拆迁户好处。最常见的就是在丈量土地、房屋面积时多计算一些，在衡量房屋及附属物的新旧、结构时往高档靠，帮助拆迁户变相得到更多补偿。这三种方式的运用常常又被结合在一起。在这些方法的运用下，8户拆迁户都签署了协议书，群体上访的联盟因此瓦解。

但是，并非所有的拆迁户都很快妥协。对待那些顽固的“钉子户”，乡镇官员也有办法。首先，乡镇官员采取了停水停电的办法；其次，乡镇还将拆迁任务委托给乡村混混开办的施工单位，他们在拆迁户的墙角用挖掘机慢慢挖，“挖得你胆战心惊”；另外，他们还直接利用社会上的混混威胁这些钉子户。

上述方法很快迅速对拆迁户产生了心理威慑作用，拆迁户觉得上访联盟已经瓦解，“大势已去”，纷纷放弃诉求而签订拆迁协议书。一对30岁左右的年轻夫妻当时刚在街面建起一栋两层小楼。这栋小楼耗尽了他们多年打拼的积蓄，还搭上了父母的资助。小夫妻准备以后依靠小楼门面房做些小生意。但楼房建成还不到一年，就碰到了拆迁。妻子天天以泪洗面，丈夫则劝导说：“别人都能拆，我们就能拆，我们最年轻，不要哭。”妻子也逐渐接受了现实，鼓励自己说：“别人都能接受，我为什么不能接受呢 坚强一点不行啊 ”最终，他们也与政府签署了拆迁协议书。

本来试图继续抵制拆迁的任伟等4户，最终也没有支撑多久。乡政府干部采取了软硬兼施的手段，一边不断“做工作”，对拆迁户好言相劝；一边断水断电，并让混混的挖掘机在房子墙角边轰鸣，营造随时可能“操作失误”而碰到墙角的氛围。这些手段带给拆迁户的精神压力和心理煎熬不言而喻。按照任伟的说法，最终在逼和骗的压力下，大家都签了协议，任伟签订协议的日期是4月28日。当时，他明确知道，只要再坚持两天，就可能得到更多的补偿。因为在4月30日之前，如果乡镇没有办法与拆迁户达成协议，铁路部门将甩开乡政府直接与拆迁户谈判，“那样就少了一个环节，补偿肯定会高一些。”但这两天他硬是坚持不过去。任伟说：“要是再晚签两天，我老婆就完全成精神病人了，那一段时间，她见到别人拆房子就哭，别人提及拆房子她也哭”，“我在外上访，她在家里顶不住，就只有哭。儿子当时处于高考复习期间，拆迁之前就已经断水断电。我上访之前，她就在家里哭，说拆了算了。”终于，在预定的截止日期前，乡镇提前完成了所有的拆迁工作。

第二阶段，原定的一区由于征地未能顺利进行，个别拆迁户未能顺利安置，任伟等4人此后一直上访。最终通过政府强迫交易的方式使问题得到了解决。当“地老板”王某囤积的宅基地已经上涨到15万元每块时，乡政府却迫使他以8万元每块的价格出卖给4户拆迁户。

在第三阶段，应对任伟谋利性上访。从乡镇信访场域的生态来看，政府将以给好处的方式来进行“维稳”，任伟及乡政府都有类似的预期。乡里对知名的老上访户刘某就采取了这样的策略。据乡政府官员介绍，乡镇每年都要拿出不少经费来应对这些上访户，为此还需要通过照顾低保户、困难补助、大病补助等方式来巧立名目。

总结来看，基层政府治理上访的具体方式主要有三种。第一，直接运用行政力量。如要求中学教师回家“做工作”，家人不同意拆迁就不准回来上班。第二，直接给拆迁上访人一些利益，换取他们的合作或暂时合作。在征地拆迁的丈量、补偿等级等操作环节的“灵活处理”属于这种情形，对老上访户的“照顾”也属于这种情形。第三，通过“关系”让拆迁上访户或其他相关人压抑自己的利益诉求。在瓦解上访联盟时，乡政府广泛采取了这种方式；在安置任伟等4户时，乡政府也用类似的方式要求“地老板”王某放弃一些利益。第四，利用乡村混混势力来压抑拆迁上访户的利益诉求。乡政府不仅利用混混来直接威胁拆迁上访户，还将拆迁业务发包给混混组建的施工单位。

除了直接运用行政力量的方式之外，其它方式本质上都牵涉到资源的配置，有些直接通过利益诱导来进行上访治理，有些则通过配置资源来调动社会力量参与上访治理。那些考虑到“关系”而让步的人，必定会“失之东隅收之桑榆”，在其他方面顺利获取利益。例如“地老板”王某，倘若他不按照乡政府的意志放弃一些利益，其囤积宅基地买卖的利益就要受损，因为这种行为并不合法，政府可以强力干预。那些被政府利用来治理拆迁上访户的混混，也不可能免费为乡政府服务，“无利不起早”，他们实际上已经在征地拆迁及其它很多方面获取了暴利。这一上访治理的过程，可以被概括为资源媒介型治理。这种模式能够起作用，其前提是高速发展期资源增量巨大，而基层政府掌握了主要控制权。

 

四、资源媒介型治理的机制

当前上访治理中，基层政府利用较多的是资源配置，而不是权力的依法运用。基层政府为何不采取之前的思想教育型治理模式 因为以说服、教育、调解为主，强制、惩罚为辅的思想教育型治理正在不断丧失正当性，这很大程度上是由于基层政府具有了较为严重的自利性和经营特征。因此，说服、教育、调解根本就不可能有效果，强制、惩罚因被滥用而受到批评，其使用不仅不能有助于问题解决，反而可能激起民怨。

（一）资源增长及其支配

由于从农村汲取资源支援城市和工业建设的目标基本实现，从2001年开始，农业税费改革开始进行，到2006年国家做出取消农业税的重大决定。农业税费改革对基层治理产生了很大的影响，在很大程度上削弱了基层政府的“权威性资源”和以之为基础的“权力”，导致基层治理模式发生了很大的变化。但另一方面，随着改革的深入，经济和社会不断发展，中国的资源总量和利益机会不断增多，乡村基层社会也不例外。这种资源总量的增加，来自多个方面。

第一，工商业发展带来机会。随着城市化的展开，工商业不断发展，乡村社会也获得了大量之前所不曾有过的获利机会。十多年来，在全国各地不遗余力的招商引资下，几乎每个乡镇都建了一些工商企业。工商企业的建立带来了许多就业、获利的机会。

第二，农业生产和农村生活的市场化带来机会。随着经济发展和农民工流动，不少地方农村出现了土地流转、适度规模经营、特色农业经营，这使当地土地、山林资源得到充分利用，进而为农业发展和经济发展提供了新的活力，并引发了农民生产生活方式的巨大变迁。在农业市场化发展到一定的程度后，村庄生产生活在不长的时间内也得到了长足的市场化发展。农民家庭劳动力的配置日益市场化，传统的小农经济模式有瓦解趋势，农村的社会分工也不断加剧，新的职业群体不断出现，他们从市场中获得机会和利益。

第三，市场化发展调动了乡村原有资源。首先是土地资源，这主要表现为土地征收带来利益和机会。土地征收使农民可能获得大量土地补偿。相对于务农收入，土地征收补偿数额巨大，直接带来土地资源的变现。变现的资源在一个短暂时期内可以导致市场繁荣，用于建造房子、提高生活水平、投资生产等。土地征收环节本身也是机会，巨额的土地增益的分配，拆迁活动的进行，就是获取利益的好机会，各方因此会展开激烈的博弈。其次是乡村集体资源。现在，在中央政策的推动下，地方政府开启了资源市场化进程，鼓励社会力量开发农村集体资源，典型的有林权改革、乡村水利设施承包等。乡村集体资源的市场化，其实就是集体资源的资本化重组过程，无疑带来了巨大的利益和机会。

第四，国家支农政策下的资源下乡带来了资源和机会。农业税取消以后，国家支农力度不断加大，资源输入乡村的数量和强度不断递增。资源下乡主要体现为中央政府对农村的各种转移支付和补贴，其中一部分补贴（如粮食直补、综合直补）直接进入农民的个人帐户，几乎不经过基层政府，由中央政府直接发放给农民。除此之外，还有许多补贴通常以项目的方式进入乡村，最典型的如“村村通”道路工程、水利设施工程等。这些以项目为形式的资源，最终虽然由政府进行配置，但相当部分最终被市场吸收，因为项目需要在市场中被承包、承建。资源的市场配置过程，存在诸多合法与灰色的运作空间，这对于活跃于基层市场的各种主体，就意味着机会和利益。

然而，改革开放后，虽然市场利益和资源不断增多，市场经济得到了相当程度的发展，但市场的发展并没有打破权力体系统摄经济与社会的基本格局，相反，资源总量的猛增却强化了权力系统动员和分配资源的能力。尤其是在县乡基层社会，因市场经济发展有限，人际流动较小，法治程度较低，社会以官权力为轴心来编织地方社会的经济利益与人际关系资源，地方经济活动往往围绕基层政府权力展开，社会成员获取资源的地位和能力往往取决于其与基层政府权力的紧密程度。这种背景下，个人的经济活动和社会活动很容易受到基层政府权力的支配，这不是计划经济时代那种命令式的支配，而主要通过对资源的配置来实现。也就是说，基层政府仍然掌握着资源配置的强大能力。当然，与计划经济时代不同，当下基层政府并不能控制基层场域的一切资源，一是因为市场是分散的，政府无法全部控制；二是因为政府的控制必须尊重民众的基本生存权利，不能入侵基本生存资源领域。

吴毅以“权力—利益的结构之网”来解释农民维权机制不能健康发育的原因，[34]这一框架虽然难以全面解释农民上访，但可以有效解释拆迁户群体上访联盟的瓦解。作为轴心的官权力，可以利用“权力—利益的结构之网”来支配深陷这一网络之中的上访者。当上访者面对这一网络时，如果他无视其中官权力的意图，虽然不会存在政治安全问题，但其社会生存环境以及分享资源、谋取资源的能力势必有所恶化。最终，即使上访维权行动成功，也可能“赢得猫儿输了牛”，他们将面临更为根本和长期的损失，这种损失是无形、延伸和弥散的，无法以法律或者上访来加以维护。正是在“权力—利益的结构之网”的支配下，那些与官权力有千丝万缕关系的拆迁户首先被攻破，成为瓦解上访联盟的先驱。也就是说，基层政府可以用资源配置的现实和意象来瓦解乡村精英的上访。

然而，并非所有的拆迁户都会完全受政府配置资源的直接支配，基层政府的资源配置权并非无所不及。活跃于乡村场域的精英对基层政府的资源配置有很高的依赖，他们需要依赖基层政府权力获取更多的资源和利益，其获取资源的能力取决于在“权力—利益的结构之网”中的结构性位置。但是，有几类人较为可能跳出这种网络的影响。第一，那些依赖于乡村场域之外市场的人，即使他们居住在乡镇，他们也可以不考虑这张网络的影响。也正因此，那些长期在外打工或做小生意的农民在与乡镇政府发生冲突时，往往更能“依法维权”，而不考虑这张网络的支配作用。第二，相对而言，在社会结构中比乡村精英更低层次的一般农民，更容易跳出这种网络的支配。底层农民的基本生活主要从农业、打工中获取，他们依赖地方市场以及自己的辛勤劳动，不用那么顾忌与乡村干部的关系，因为这种关系很难实质上降低他们刚好处于社会基本生存线上的生活。第三，也有一些人虽然在乡村场域谋生，并从中获得乡村精英水平的资源，但他们相信，市场经济条件下有很多机会和资源，官权力并不能将它们完全垄断。正因此，对官权力侵害的深恶痛绝,就使他们在上访过程中并不顾忌与诉冤对象的关系,不害怕得罪基层政府及官员, 更容易采取不达目的绝不罢休的态度和立场。

如果从资源媒介型治理出发，就不仅能理解基层政府对社会精英上访的治理，还可以理解其他人上访的治理；不仅能理解基层政府对上访户的直接治理，还能理解政府借助其他乡村精英对上访户的间接治理。基层治理的核心在于调动了广泛的社会群体，来对一些坚定的上访人实施支配。对那些较为坚定的钉子户，乡镇政府的直接支配性力量很难再起作用，此时需要调动其他社会力量来实现间接支配。这些社会力量包括体制内的社会精英，如村组干部；也包括体制外的社会精英，如“地老板”王某那样的生意人；还包括社会灰色势力，如混混。

社会精英愿意与基层政府合作，有两个原因，一是从政府的资源配置中受益，二是惧于政府资源配置中的“合法加害权”。[35]乡村体制精英获取资源的渠道主要有二，一是从市场化的村集体资源中谋取好处，二是从体制位置上获取体制外的市场利益。前者是指村干部可以化公为私，将集体资源占归己有。尤其是村庄巨大的土地资源使村干部有可能上下其手，从中谋利。村干部可以凭借体制位置在资源日渐丰富的乡村市场中谋取诸多利益，比如承接各类工程，给亲友安排轻松工作。体制外的社会精英同样可以从政府的资源配置中受益。即使那些不依赖政府的资源配置，直接从市场中获取利益的人，也常常不愿意得罪政府。因为即使不指望政府的帮助，也得考虑不要让政府妨碍自己获得市场利益。在法制不完备的乡村社会，政府拥有大量的“合法伤害权”或“合法恩惠权”。这是乡村政府威胁乡村教师“不拆就不要回来上班”的基础，也是强迫“地老板”王某交易的基础。况且，王某的宅基地交易本来就缺乏合法基础。甚至可以说，在基层场域，获取资源能力越强的人，受政府资源调控影响就越大。

通常，合法的方式若起不到作用，灰色甚至非法的方式就会登场。对乡村混混的利用就是如此，混混成为基层治理可以利用的资源，作为治理手段的功能因此发挥出来。从治理钉子户而言，利用混混去对付“钉子户”，可以省去很多麻烦，确实是一条“捷径”。基层政府可以直接利用混混去阻拦所有的钉子户、上访者，也可以将拆迁事务直接交给混混成立的拆迁公司。在乡村混混面前，钉子户有理无处讲。混混在处理这些事务时可以不讲理，只需要用暴力进行威胁就可以了，在个别时候则直接动用暴力。很多农民并不顾忌与政府官员的关系，却十分注意与乡村混混的关系。因为与政府官员关系不好，只是得不到政府配置的资源，不会危及人身安全；而与乡村混混关系不好，不但合法利益可能得到侵犯，人身安全都需要担忧。有时，政府甚至采取“体制吸纳社会”的方式，[36]将乡村混混吸纳成为村组干部、拆迁办工作人员等，来实现有效治理；乡村组织甚至可能与乡村混混形成利益同盟，共同占有政府配置的资源。[37]这样，借用乡村混混的力量，基层政府可以降低治理成本，可以增加更多的短期经济利益。但是，在这样的治理方式的作用下，乡村社会秩序日益受到乡村混混的影响和支配，以至于出现“农村社会灰色化”，进而也会对治理的正当性产生消极影响，削弱了基层政府的合法性，基层政府陷入了乡村治理的内卷化困境之中。[38]

（二）基层政府的自利性

地方政府的角色一直是学者们关心的学术热点。在改革开放初期，学界一致认为，随着财税体制的改革和乡镇企业的兴起，基层政府的“经营性”特征日益加强，越来越具有“公司化”的倾向。[39]在这些研究中，美国政治学者戴慕珍的研究具有最广泛的影响力，她用“地方国家公司主义”来描述基层政府以追求经济利益最大化为导向的行为逻辑，认为在“财政包干”制度下，地方政府兴办乡镇企业的最大激励在于获得额外财政收入。[40]这种强调基层政府的经营性和谋利性特征的研究在国内学界也得到了回应和发展。[41]新世纪以来，随着土地出让收入成为基层政府的财政来源，地方政府为了“圈钱”而“圈地”，这成为学者的共识。在此过程中，地方政府的自利性遭到广泛的质疑，土地财政本身也遭人们诟病。[42]对土地财政的依赖，导致了基层政府的自利性。土地财政本身无可厚非，但由此导致的基层政府自利性问题确实值得深思。基层政府往往不满足于依法获取的土地增益，而是还要千方百计压缩被征地农民的利益，并用于充实其财政。山乡在铁路征地过程中就存在两个问题，一是降低了征地标准，二是采取包干制来谋取法外利益。

任伟曾在访谈中告诉我们，2010年11月，山乡吴副乡长、区铁路拆迁领导与他曾在省信访局干部的召集下座谈。座谈中，任伟提出要看拆迁标准，吴副乡长不肯出示相关文件。调研时我们追问此事，因此得以在乡政府办公室两次看到了载有拆迁标准的区政府文件《关于武汉至咸宁城际铁路江夏区段土地、房屋拆迁及地上附着物补偿标准的指导意见》。这份文件有两点较为异常。一是文件中的过渡安置费一项是手写添加的，拆迁奖励一项原本写着5元/m²，但被手写改为了10元/m²。二是我们看到的文件并不完整，文件第二页最下方项目内容并未结束，第三页却写着“此页无正文”。乡政府官员解释说，其它几页内容与本地拆迁无关，因此未予印刷。这个说法让人难以置信，有理由怀疑乡政府隐瞒了实情，变相降低了拆迁标准。

如果仔细推敲，山乡所贯彻的征地补偿标准存在诸多违法之处，只是没有农民上访追究这一点。在这份文件中，补偿仅有三项：土地补偿标准、房屋补偿价格、地上附着物及其它设施补偿标准。由于文件并不完整，第三项后面未见具体内容。土地补偿标准笼统的写着“水田14500元/亩，旱地9500元/亩（含青苗补偿），荒地、其它未利用地7500/亩”。这一补偿标准显然偏低。而且，这种不明晰的规定显然不符合政策和法律。因为无论是国家《土地管理法》，还是《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（鄂政发[2005]11号），或者《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》、《武汉市江夏区征收农民集体所有土地补偿安置办法》中，土地补偿费和安置补偿费都是两项最重要的补偿费用，并有具体计算方案和使用规定。山乡征地方案对这些都没有说清楚。当然，也有可能文件缺失的部分规定了安置补偿费，但是政府截留了政策。毫无疑问，这种含糊的规定为地方政府提供了谋利空间。

《武汉市江夏区征收农民集体所有土地补偿安置办法》（夏政规[2011]8号）规定了土地补偿费和安置补偿费的计算方法、标准及使用方式。按照规定，山乡属于第四类地区，每亩年产值标准为1463元，土地补偿费和安置补偿费应当都是14630元。按照规定，安置补偿费应当全部支付给被征地农民，土地补偿费至少70%支付给农民，被征地农民每亩就至少可获得24871元，村集体最多可以获得4389元/亩。倘若按此标准计算，农民所得的补偿款项每亩少了10371元。虽然这项《办法》颁布于2011年，并不适用于2009年的征地行为。但是，仅有两年之隔，征地补偿费标准差别不会太大。尽管无法确证，计算数字还是让人怀疑山乡政府大大压低了补偿标准。

在征地过程中，村集体获得了5000元/亩的补偿。在连续两次征地过程中，星村获得了300万的集体收益，这些收益实行“村财乡管”。前乡党委书记离任时，从星村悄悄划走了160万元，用于抵扣乡政府的财政赤字。村集体获取的收益土地补偿费可能高于政策规定，而且显然被违法使用。《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（鄂政发[2005]11号）规定：“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民。”“土地补偿费中扣除直接支付给被征地农民的部分后，其余部分支付给被征地的农村集体经济组织专门用于被征地农民参加社会保险，发展二、三产业，解决被征地农民的生产和生活出路，兴办公益事业。土地补偿费必须实行专款专用。”《武汉市江夏区征收农民集体所有土地补偿安置办法》（夏政规[2011]8号）作出了同样的规定，并且强调“采取货币安置的，安置补助费应当全额支付给被征地农民。”

在两次征地过程中，乡政府获取了1700万的收益。乡铁路拆迁领导小组组长告诉我们，这是因为乡政府协助征收可以获得1000元/亩的协调费。但是，两次征地不超过2000亩，如何可以有那么高的协调费 更大的可能性是，乡政府通过执行残缺的文件截留了农民的土地补偿费用，这笔费用由乡政府和村集体共同分享。乡政府所执行的文件《关于武汉至咸宁城际铁路江夏区段土地、房屋拆迁及地上附着物补偿标准的指导意见》的残缺版本中，并没有见到有关村集体补偿的规定，村集体却拿到了补偿。以征地2000亩计算，按照《武汉市江夏区征收农民集体所有土地补偿安置办法》（夏政规[2011]8号）征地补偿标准计算，征地补偿的应然与实然数额之间的差额有1600万，这笔钱很可能就是乡政府在征地过程中的主要收益来源。

乡政府在征地过程中通过侵犯农民权益来赢利，村集体也获得了更多利益，这是通过征地过程中的包干制来实现的。在铁路征地过程中，铁路方并不直接与农民谈判，而是将征地任务交给乡村组织，所有的补偿费用也全部打包给乡村组织，再由乡村组织下发给村民。在征地补偿包干制下，上级政府根据土地征收的总面积和青苗的总体的情况一次性将补偿发给下级组织，最后由村委会再根据每家每户的具体情况补偿到户。由于基层组织掌握着土地的具体信息，如土地面积、等级、承包人等，且土地事实上属于农村集体所有，因此征地补偿以乡村组织（尤其是村委会）为中介既有法律上的依据，也有节约信息成本的合理性。但是，在包干体制下，乡村组织等中介除了收取所谓的“协调费”以外，还会寻求额外收益，他们就会利用自己的中介位置来决定最终补偿给农民的标准。这样，就产生了层层截留征地款的现象。由于总体补偿资金是确定的，乡村组织获取的中介费用越多，农民的土地权益损害就越多，得到的补偿就越少。上级政府为了调动下级组织的积极性，只要没有农民坚决上访闹事，也不会主动进行干预。

为了从征地中实现赢利，乡村组织就一定会控制信息，隐瞒上级政策和征地补偿标准，这样才能保持谋取利益的空间。乡村组织属于体制系统，熟练掌握了征地的法律和政策，以及征地的相关标准；而农民对法律和政策几乎一无所知，在信息上没有任何优势，也缺乏掌握信息的途径和学习能力。因此，当农民土地权益被侵犯时，其维权成功的基础就是进行获取关于征地的信息。正因为信息的重要性，有学者将信息公开称为征地制度中除了赔偿标准和地方土地财政以外的第三维度。[43]

（三）思想教育型治理的失效

在基层政府自利性的背景下，思想教育型治理模式很难起到实际作用。思想教育型治理以说服、教育、调解为主，以强制、惩罚为辅，它根源于正确处理人民内部矛盾的思想。1950年代中后期，毛泽东在新的国内外形势下提出了正确处理人民内部矛盾的问题，对敌我矛盾和人民内部矛盾两种不同性质的矛盾进行区分，并采取不同的解决方法。[44] 新中国是人民民主专政的国家，“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[45]在人民民主专政下，用不同方法解决敌我矛盾和人民内部矛盾这两类性质不同的矛盾，“前者是分清敌我的问题，后者是分清是非的问题。”[46]

思想政治教育是解决人民内部矛盾的主要方法。人民内部矛盾是根本利益一致基础上的矛盾，解决这些矛盾着眼于调动一切积极因素，“必须坚决克服官僚主义，很好地加强思想政治教育，恰当地处理各种矛盾。”[47]毛泽东将思想政治教育具体化为“团结——批评——团结”，“就是从团结的愿望出发，经过批评或者斗争使矛盾得到解决，从而在新的基础上达到新的团结。”[48]思想政治教育是民主的说服教育的方法，而不是强迫的方法。“企图用行政命令的方法，用强制的方法解决思想问题、是非问题，不但没有效力，而且是有害的……凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。”[49]“不是用强迫的方法，而是用民主的方法，就是说必须让他们参与政治活动，不是让他们做这样做那样，而是用民主的方法向他们进行教育和说服工作。这种教育工作是人民内部的自我教育工作，批评和自我批评的方法就是自我教育的基本方法。”[50]刘少奇也认为，“现在的问题是如何加强思想政治教育。思想政治教育有些地方在加强，但有的加强得不好，群众有很大的反感。说是教育群众，实际上是整群众，只批评群众，自己不作自我批评。如何加强政治思想教育，很有必要改善方法。”[51]

解决人民内部矛盾也要对坏分子采取强制、惩罚措施。毛泽东指出，“也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针，故意提出无理的要求来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。对于这种人，我们并不赞成放纵他们。相反，必须给予必要的法律的制裁。惩治这种人社会广大群众的要求，不予惩治则是违反群众意愿的。”[52]刘少奇也指出，“我们也不害怕斗争，在需要用强硬的斗争的办法来解决矛盾的时候，我们是不吝惜斗争的。……只在必要的时候才采取强力的办法、压服的办法。”[53]相关强制、惩罚措施的依据主要是1957年出台的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《治安管理处罚条例》。相关制度在改革开放后被完全继承。1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年《劳动教养试行办法》，都重申将劳动教养作为强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的方法。1957年的《治安管理处罚条例》则一直到1986年才被修改，其基本精神也被修改后的条例所坚持。此外，收容遣送制度也曾被作为强制措施使用，各地还普遍以“法制教育学习班”的形式对一些人实施强制教育和惩罚。

在当前背景下，说服、教育、调解方法的收效日益式微。学界主流意见认为，毛泽东在论述人民内部矛盾时，主要从政治思想领域的角度去分析，通过思想政治教育解决问题，对人民群众经济利益方面的需求关注不够。[54]而在现阶段，我国主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求同相对落后的社会生产力之间的矛盾，人民内部矛盾也主要基于这一主要矛盾而产生。因此，物质利益成了人民内部矛盾的核心。[55] 改革开放以来，以经济建设为中心，社会的利益格局和利益关系发生了急剧的变化。人们的生产、生活方式发生了深刻的变化，利益分化悬殊、利益主体多元化以及利益关系复杂化，物质利益矛盾成为社会矛盾的核心主题。由于从计划经济向市场经济转变，国家强力调整利益关系的计划杠杆不复存在，作为共同利益制度基础的公有制也发生了改变，市场主体的共同利益越来越抽象。在这样的社会形势下，忽视人民群众的物质需求，无视物质利益矛盾，思想政治教育方法无异于空洞的说教，在处理矛盾时必然显得无力。尤其是当基层政府自身具有严重谋利性，违反法律和政策与农民争夺土地利益时，其对上访人的思想教育有何说服力 因此，新时期正确治理包括上访在内的人民内部矛盾，就必须将重心从政治思想层面转移到经济利益层面，要正视人民群众的物质利益需求以及由此产生的物质利益矛盾。

同时，在新的社会形势下，过去的强制、惩罚措施日益丧失正当性。即使相关惩罚措施仍然具有法律上的依据，政府也不敢光明正大的使用，比如劳教制度。一方面，因为它受到法治话语的挤压，被认为违反了法治精神，与中国政府签署的人权公约相背，目前其废止已经提上了日程。[56]另一方面，政府自身很久以来就因缺乏底气而不敢理直气壮的采取劳教手段。因为政府滥用强制措施已经伤及了自身的合法性，并严重影响了这些强制措施的正当性。政府为了谋取非法利益或灰色利益，滥用强制手段，频频将阶级斗争中针对坏分子的批斗、游街和禁闭，演变成了针对钉子户、上访户的体罚、关小黑屋，将合法的劳教制度变成非法剥夺上访者人身自由。在这种大背景下，强制措施的正当性正在逐渐丧失，即使政府偶尔合法使用，也不敢公开宣传。在我们调研时，星村正有一农妇因多次赴京上访而被送进了区公安局开办的法制学习班。这位农妇要求乡政府拆迁其与哥哥共有的房屋，由于哥哥坚决拒绝，政府也无能为力。房屋处于震动影响带，拆迁部门允许村民选择是否拆迁。虽然这位农民明显属于无理上访，但乡村官员对“法制学习班”非常忌讳。当强制措施的正当性丧失以后，其使用的风险就飙升。因为只要将政府使用强制措施的行为公布于众，媒体和社会就会对之谴责，而不会问事情缘由和强制措施的使用是否合法正当。这样，基层政府就更加不敢再使用强制惩罚措施。

 

五、治理转型的困境与出路

（一）治理转型的困境

从上访来看，拆迁户群体上访的最初起因是对门面房的补偿与其他房屋补偿采取同样标准的不公平感，因为这意味着他们的事实利益将不复存在。人们上访的动力主要是直觉的、情感性的，甚至没有人去寻找法律和政策上的依据，这属于协商型上访。信访机制对协商型上访有一定回应能力，并且切实满足了大部分人的诉求。由于还建小区征地遇到障碍，4户拆迁户的问题最终未能有效解决。这4户拆迁户因此上访，他们为此奔走了两年。在这两年的上访过程中，他们不断寻找法律和政策上的依据来支持自己的上访，这属于维权型上访。最终，在上级政府的压力下，基层政府真正重视了上访户的诉求，积极解决问题，满足了上访户的部分诉求。尽管如此，上访户似乎并不满足，他们又在继续新的上访。在两年的上访过程中，他们对政府运作已有较为深刻的了解，对政府的软肋已有一定的把握。上访户继续上访的动机是谋利，这属于谋利型上访。

从治理来看，基层政府主要采取资源媒介型治理模式，通过资源的配置来平息农民的上访诉求。对于那些与基层政府及官员有“关系”且愿意配合政府工作的人，政府既可以即时给予小恩小惠，也可以用未来的资源配置可能性来迫使他们放弃进一步的上访；对于那些强硬的钉子户，基层政府可以调动各种乡村社会精英来协助治理，甚至放任乡村混混来威胁钉子户，由于基层政府掌握了资源配置权，各路社会精英因对之有所依赖而愿意为政府服务甚至“卖命”；对于那些“软硬不吃”的长期上访户，基层政府最终只有直接“花钱买平安”，暂时阻止他们上访的步伐，好在当前社会形势下，基层政府掌握了大量的资源。资源媒介型治理的基础是基层政府掌握着丰裕资源的主要控制权。在这种模式下，基层政府基本能“摆平理顺”以应对上访领域的治理问题，尽管有时有些被动。

资源媒介型治理在解决旧问题的同时也带来了新的治理问题，最突出的就是谋利型上访的增长和无理上访的扩大化。协商型、维权型的上访人在信访系统中摸爬滚打两年后，即使诉求得到满足，也会产生上访谋利心态。这表明谋利心态不仅仅是个人品格问题，也是制度性问题。在调研地点星村，修建城际铁路临时占用了村民袁某的耕地，村干部受托向其支付了4000元的补偿费。不久后这位村干部因与人斗殴而被判刑坐牢。70多岁的老上访户袁某于是又上访说村干部并没有支付补偿费用，找政府要求补偿。在没有得到补偿时，他阻止施工，并与施工单位发生冲突，然后就住到医院里。直到后来，乡政府被迫与监狱联系，找到原村干部，在其指引下找出补偿经费的签收表。袁某又说签字单上的笔迹是伪造的。乡政府官员又将所有的证人都找来印证，并说到派出所去做笔迹鉴定。袁某最终因担心支付笔迹鉴定费用而息访。这样一起明显的无理上访，政府在花费巨大成本澄清后，袁某却没有承担任何责任，没有遭受任何惩罚。这种状况使得谋利型上访及谋利心态以极快的速度扩散，那些毫无上访经历的农民也跃跃欲试。

无理上访不仅难以治理，甚至还被资源媒介型治理进一步催生，其背景是思想教育型治理的失效。思想教育型治理之所以失效，一是社会情境的变化，二是基层政府谋利性的凸显。改革开放以后，以经济建设为中心，社会的利益格局和利益关系发生了急剧的变化。在市场经济的利益格局下，利益日益多元化，不同社会成员之间利益的差别、矛盾更为突出，不同社会成员之间的利益的共同性更为缺乏。市场经济下，社会成员基本上都被卷入到市场经济的逻辑之中，成为市场的一个主体，社会成员之间的共同利益离市场主体越来越远，利益矛盾成为社会矛盾的核心。此时，淡化利益分歧的说服、教育、调解方法无异于空洞的说教。而且，由于本身具有很强谋利性，常常侵犯农民权益的基层政府充当思想教育的主体，也缺乏权威性和说服力。基层政府获取的灰色和非法利益，常常建立在侵犯农民权益的基础上，当受害农民申诉时，还遭到暴力打压，劳教制度也常常被基层政府用来打压受害农民。这种现象一经媒体渲染便千夫所指，政府于是越来越不敢动用强制措施，对维权者和无理上访人皆是如此，即使可以合法使用。也就是说，政府谋利性的凸显，使其丧失了治理主体应当具有的超越性，也丧失了话语正义的高地。这是思想教育治理模式失效的根本原因。

思想教育型治理失效后，治理应当向法制化方向转型。但转型不成功，陷入了资源媒介型治理。基层政府主要依赖的是资源配置，而不是依法行使行政权力。依法行使行政权力，意味着基层政府应当依照法律、法规的规定作出相关行政行为，应当严格遵守法定程序。显然，资源媒介型治理模式，离法制型模式还有很远的距离。当然，也许根本就不存在所谓的法制型治理模式，因为很多人理想中的法治社会也许根本不存在上访现象，所有的问题都会被提交给司法系统，所有的诉求都会根据法律程序加以解决，也就不需要信访系统了。但是，当下这还不可能。

资源媒介型治理解决了诸多问题，也带来一些治理问题。如果仅仅着眼于治理层面，这种模式还是不断在积极解决问题，回应群众的诉求。但是，目前信访制度超负荷运转，信访渠道面临堵塞，其化解纠纷的能力不可持续。[57] 更为严重的是，伴随这种治理而来的基层政府合法性的不断流失。不讲法制和原则，仅仅以资源配置来束缚上访人上访的脚步，也许可以暂时缓解他们的情绪，但其效果客观上如人们通常所说的，“会哭的孩子有奶吃”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。这带来的是广大群众的不公平感，无疑会降低对基层政府的认同感。通过资源配置来动员乡村社会精英，让他们服务于基层政府的治理目标，虽然可能有效解决治理问题，但必然带来乡村资源的不公平配置，资源增量很大程度上被各路乡村精英甚至乡村混混占有，广大群众因此生发不公平感，从而降低对基层政府的认同感。这种治理结构将乡村混混吸纳进入了体制，这在形式上首先就会遭到群众的反感。乡村混混起初也许可以以合法的形式获得资源，但这类人是难以控制的，他们的欲望是无限的，最终一定会在灰色甚至黑色地带进一步谋取资源，从而超出基层政府的有效控制，最终导致群众的严重不满，从而导致基层政府的合法性危机。

（二）确立正当利益原则

资源媒介型治理表明基层治理转型远未成功，“重建信访政治”的口号值得认真对待。[58]成功的治理转型需要具备很多要素，从本文研究的上访案例来看，也许最为重要的是确立正当利益原则。当前资源日益丰裕，上访针对的核心问题是利益，政府合法性危机也因其谋利性。因此，对于基层政府和上访人，确立正当利益原则，都非常重要。利益问题已经成为人民内部矛盾的核心，也是当前上访诉求的核心。确立正当利益原则包含两个层面：

一是必须承认利益的正当性。在改革开放之前，之所以强调以说服、教育、调解、民主等方式为处理人民内部矛盾的主要手段，是因为那时主要强调政治，强调敌我矛盾，认为人民利益根本上是一致的，人民内部的利益分歧可以通过说服、教育、调解来进行“团结”。而且，在计划经济体制下，人民内部的利益矛盾可以通过行政手段强力调配。在市场经济条件下，面对分化的、多元的利益冲突，空洞的说服、教育很难发挥作用。因此，必须承认利益的正当性。改革开放之前，处理人民内部矛盾存在过度政治化的问题，在区分两类不同性质的矛盾时，往往以政治态度作为划分标准，一些人民内部矛盾被定性为敌我矛盾，阶级斗争扩大化，很多过高利益诉求甚至合理利益诉求受到了打击，相关当事人甚至受到整肃。其重要原因就是，利益在当时还不具有足够的正当性。

二是必须以正当利益为基础。承认利益的正当性，只是说以利益作为诉求点是合理的，实践中同时需要解决利益分歧时遵循的标准，这就是正当利益原则。邓小平曾讲：“每个人都应该有他一定的物质利益，但是这块不是提倡各人抛开国家、集体和别人，专门为自己的物质利益奋斗……我们从来主张，在社会主义社会中，国家、集体和个人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，个人的利益要服从国家和集体的利益。”[59]这个说法当然是正确的，但是在实践中，个人利益服从国家和集体利益，往往被庸俗化理解成，国家和集体要求个人放弃利益时，个人就应当服从。当乡政府要求农民无偿放弃自己的合法利益，农民就应该放弃吗 因此，在利益发生分歧时，需要坚持正当利益原则，必须追问国家、政府、集体、个人的利益诉求是否正当。只有正当利益才应当得到保护或救济，不正当的利益诉求就应当予以否定，甚至在必要时应当以强制的方法予以否定。

在实践中辨别正当利益，就需要弄清正当利益与合法利益的关系。一般来说，在法治成熟完善的社会，一切利益都以法治和法律为标准，正当利益与合法利益的内涵和外延是一致的。但是，中国的法治建设远未成熟，中国的改革也正在进行之中，很多事物还存在变数，利益还有很大的调整空间，很多正当利益未必受到了法律和政策调整，也未必都应当受法律和政策调整，而且，众多当事人的上访还可能改变政策或法律。处于建设法治社会的进程中，尽管并非所有的合法利益都是正当的，但只能假定合法利益都是正当的。因此可以说，合法利益都属于正当利益，正当利益却不一定都是合法的。在上访治理中，如果上访人的利益有明确的法律和政策依据，那就属于正当利益，这种上访属于维权型上访（有理上访），其利益诉求就应当得到满足；如果上访人的利益诉求明显违背法律和政策，那就属于不正当利益，其上访属于无理上访，其利益诉求就不能满足。如果上访人的利益诉求虽然缺乏法律和政策依据，但具有相当的合理性，基层政府就应当本着负责的态度认真研究，其合理诉求的利益应当被认定为正当利益，并在法律和政策范围内给予满足。确立“正当利益原则”以回应信访治理的转型困境，这就要求对于信访的治理不能仅仅局限于技术手段层面的“摆平理顺”。在一定意义上，目前基层治理的一个突出困境便是过于偏重技术手段层面的“摆平理顺”，而忽视了基层治理本身的正当性原则应该为何以及如何确立。如果单纯限于技术手段层面，而不在更高的层面思考确立基层治理的一些正当原则，那么，基层治理的困境就更难以得到揭示和有效应对。

讲正当利益，一定要强调基层政府的利益应当限定在正当范围内。只有这样，才有可能约束基层政府不侵犯农民权益。要从源头上限制基层政府侵权获益，尤其是侵害农民的土地权益来获益，最为有效的方法就是让侵权获益归于无效。这就需要发展财政预算制度，建立预算法制，让政府所有的收支都必须依法进行，并接受人民监督。目前我国还不存在现代意义上的预算制度，尤其是基层的乡镇政府，几乎没有财政预算。现有预算制度存在诸多问题：只包括预算内资金，不包括预算外和制度外资金的使用计划；预算草案往往只列举几大类的开支；预算对政府的行为没有约束力，挤占挪用资金现象普遍；预算内容和预算过程缺乏透明性，随意调剂资金现象普遍。[60] 因此，紧迫需要建立现代预算制度，并得到严格执行。倘若政府财政严格遵循预算，预算监督依法进行，基层政府的法外收益就没有意义，其侵权获益的动力就会弱化甚至消失。并不是说依靠土地出让金的土地财政就不可以，而是说土地财政也要纳入预算制度约束之中，受到预算监督。基层政府可以获得土地出让金，但不能同时在征地过程中通过包干制侵犯农民土地权益来获取更多财政经费。政府利益应当是合法利益、正当利益。

确立正当利益原则，并不必然导致上访治理转型成功，但可以为其奠定极为重要的基础。相信辅以其他方面的制度建设，上访治理定能摆脱困境，成功转型。

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[25] 陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期，第227-247页。

[26] 这类纠纷并非针对政府部门或乡村组织，本文不对此进行讨论。

[27] 王某的房子靠近铁路的震动影响带，但不在铁路及路基范围内，考虑到可能受铁路震动，拆迁办要求其拆迁，但王某某坚决拒绝。由于不影响铁路施工，拆迁办没有坚持。铁路通车后，房屋因震动受损。王某要求拆迁，但拆迁机构已经撤走，乡政府无法决定拆迁和补偿。王某遂一直上访。另有一起纠纷，兄弟俩共用的一栋房屋处于震动影响带，但兄弟意见不统一，哥哥拒绝拆迁，弟弟要求拆迁，拆迁办无法拆迁。弟媳至今一直上访。

[28] 这种所谓“买卖宅基地”的行为当然不符合法律规定，但在当地已是普遍接受的行为。严格来说，靠近公路边、距离集镇不远的承包地，如果未经土地管理所批准是不允许用于建房的，若承包地属于基本农田保护区就更是如此。但是，农民如果抢先建了房子，土地管理所强拆势必引起巨大社会矛盾，一般最后罚款了事。正因此，农民纷纷在路边承包地上建房，这也将近集镇的路边承包地炒出了高价。

[29] 苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版。

[30] 董磊明、陈柏峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡》，《中国社会科学》2008年第5期，第87-100页。

[31] 陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期，第28-42页。

[32] 田先红：《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995-2009》，社会科学文献出版社2012年版。

[33] 在实践中，协商型上访、维权型上访、谋利型上访之间的关系并不是简单地纵向演化，从协商到维权到谋利的转变，不可能针对所有的情况。这几种类型的上访活动之间的关系可能存在多种可能性，在同一阶段不同类型的上访活动也可能共存，此外，也还需要考虑到群体之间的差异。不过，由于本文所研究的案例自身的特点以及本文的主要学术努力在于关注信访机制的异化，所以本文中主要呈现的是协商型上访→维权型上访→谋利型上访这样一个演变的关系，而这几种类型的上访活动之间可能存在的其他关系在本文就暂未涉及。

[34] 吴毅：《“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境》，《社会学研究》2007年第5期，第21-45页。

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[44] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第363—402页。毛泽东等主要领导人的讲话是对当时的社会治理模式的理论提炼和阐述，因此，可以通过毛泽东等主要领导人的讲话，来认识人民内部矛盾的思想及其在社会治理过程中的运用。信访制度及信访实践，也是当时社会治理的一个重要组成部分。在当时，信访制度是这种人民内部矛盾思想影响下的产物，毛泽东等主要领导人有关人民内部矛盾分析的思想对当时的信访实践也产生了很大的影响。参见王炳毅：《信访制度的奠基：毛泽东与信访制度（1949-1976）》，《政治与法律评论》2010年第1辑，北京大学出版社，第152-183页。

[45] 毛泽东：《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1475页。

[46] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第365页。

[47] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第396页。

[48] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第369页。

[49] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第368页。

[50] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第371页。

[51] 刘少奇：《刘少奇选集》下卷，人民出版社版1985年版，第305页。

[52] 毛泽东：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第396页。

[53] 刘少奇：《刘少奇选集》下卷，人民出版社版1985年版，第302页。

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[58] 刘正强：《重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路》，《开放时代》2015年第1期，第156-170页。

[59] 邓小平：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第337页。

[60] 王绍光（2007）《安邦之道：国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第114—137页。

上访是社会治理中的一个突出问题，已经引起了学界和社会的广泛关注。早期的研究多是在维权的视角下进行的，认为上访是民众针对政府的一种维权和抗争形式，并在此前提下讨论其政治影响和社会后果。[1]随着研究的深入，人们越来越发现，这种认识框架夸大了上访的政治性，误解了上访的政治意涵。近来的一些研究主要从治理的角度出发认识上访问题，探讨上访频发的治理根源，[2]研究了不同类型的上访，包括谋利型上访、^[3]农田水利的上访、^[4]土地问题的上访、[5]特定职业群体的上访、[6]涉警上访，[7]并提出了分类治理的思路。^[8]本文沿着这一思路，分析所谓的偏执型上访。

在基层调研中，常常听到基层干部和群众说，不少上访人心眼小、认死理，他们将这种上访归结为上访人的性格偏执。偏执型上访，不一定是当事人的法定权利受到了侵犯，常常只是当事人固执于自己的诉求，执着于想象的正义，或者是在缺乏明确法律规定的灰色领域遭遇利益分配不均问题。对此，通常人们多采取隐忍策略，并不会而上访。当事人的上访有其性格偏执的因素，但这不是全部，有些人是在上访过程中变得越来越偏执的。作为一种治理现象和问题，仅仅用上访人的性格加以解释是不够的，需要深入探讨偏执型上访及其治理的机制。本文将以作者在长期的田野调研中积累的经验质感为基础，试图展现偏执型上访的基本特征，展现其复杂性，探讨其被不断生产出来的体制原因和社会基础。

 

一、偏执型上访的几种典型

偏执型上访是社会转型期特有的现象，其诉求多元而复杂，但多数缺乏明确的合法性，尽管可能有合理成分，但总体上属于无理的范畴。上访人所反映的问题，政府部门没有能力满足或不应该满足其诉求。当然，明确断定上访人诉求的合法性需要进入个案本身。一些上访诉求涉及到市场经济中的风险、诉讼过程中的风险甚至日常生活中的风险，这些风险本该当事人自己承担，信访部门对此无能为力。我不止在一个地方调研听说，有村民因妻子在外打工跟人私奔，而向信访部门寻求帮助；有的人做生意亏本了，或者在外受骗上当，都去找信访部门。信访部门当然没有办法也不应该解决这样的问题。很多偏执型上访人属于社会弱势群体，也许他们真的走投无路，但无论如何，强求信访部门解决这些问题，可能都是偏执的表现。具体来说，典型的偏执型上访存在于下列几种情形中：

1、邻里纠纷引发的上访。在众多被基层干部和群众认为偏执的上访人中，很大一部分因为邻里关系和日常琐事而上访的，这些琐事有的不涉及利益争端，有的有所涉及但利益标的并不大。邻里纠纷的缘由各种各样，有相邻关系中排水、灌溉引发纠纷的，有共用围墙引发纠纷的，有宅基地界线引发纠纷的，有采光引发纠纷的，有邻居违法建设引发纠纷的，也有日常口角引发纠纷的，也有因羡慕妒忌引发纠纷的。这些缘由往往成为当事人上访的事由，而这些事由的依法解决并不一定能让当事人息访。上访事由不过是邻里纠纷的一个“出气口”，双方针对的不一定是事由本身。有时上访事由的解决不仅无法平息邻里纠纷，甚至可能激化矛盾，成为另一方当事人的新一轮上访的缘由。邻里纠纷往往具有“延伸性”，纠纷不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致的，其背后有深厚的历史渊源和社会背景，投入了当事人的深厚情感或激烈情绪，从而容易导致偏执型上访。正因此，类似的事情发生在不同人身上，会导致不同的反应。通常不会引发纠纷的事由，在有“过节”的邻里关系中就可能成为长期积怨的爆发点，引发激烈的纠纷，甚至导致刑事案件的发生。邻里纠纷适合用“延伸个案”[9]的方式加以解决，需要与纠纷当事人的过去关系状况和未来生活相结合，与村民对纠纷的整体看法相结合。因此，邻里纠纷引发的上访，接访者一般强调通过调解渠道解决，从根源上平息矛盾。

2、村庄派性引发的上访。所谓村庄派性，就是对村庄事务持有不同的看法，这种不同看法因村委会、党支部的选举而在村庄内激发出政治性。派性在村庄生活中导致的上访非常普遍，或者说，在村庄派性的竞争和斗争中，上访是一种具体的可利用形式。村委会选举往往是村庄派性斗争最激烈的平台，村庄对上级政策的实施也可能成为派性斗争的平台。在这些场景中，只要上访可能增强自身派性的力量，有利于派性斗争，它就可能被用上。这种上访往往针对村委会选举不规范，村庄决策不民主、不透明、不规范，集体土地承包合同不规范、不合法，村务管理混乱，村务、财务不公开，村干部作风问题、贪污腐败问题，等等。这些上访事项往往涉及全体村民的利益，上访人的诉称往往虚实都有，但大多缺乏明确的证据。在地方政治社会生态中，这些违规现象较为普遍，基层干部和群众对这种违规已经建立起了一种“正常化”的特殊“预期”，真正核查起来牵涉面太广，耗费过多资源，影响社会关系的稳定，影响基层当下工作的开展。而且，上访人一派可能也曾经在“台上”担任村干部，同样甚至更严重的存在自己上访声称的那些问题。正因此，在派性严重的村庄里，常常出现轮番上访，两派或几派互相拆台的情形，各派都日渐偏执，投入了自身派性的情感和追求。[10]村庄派性引发的上访中，上访人以法治或政策的名义上访，其最终目的是派性斗争，斗争的双方都是不达目的不罢休的姿态。

3、偏信“政府责任”引发的上访。所谓偏信政府责任，是指上访人坚持认为，政府或公立事业机构对某事项应当承担责任，而根据通常认识、制度规定或法定鉴定程序，政府并没有明确责任。上访人不接受制度规定或法定鉴定程序得出的结论，也不接受解释和劝说，坚信自己的判断，偏执的要求政府承担责任。例如，武汉山乡的老上访户刘某，1989年其妻在乡卫生院做节育手续一段时间后身体不适，检查后确认为下肢深静脉血栓，但是医院复查后认为与节育手续无关。多家医院鉴定都是相同的结论。但刘某夫妇就是不认可，多年坚持上访，多次赴京上访。再如，同在山乡的老上访户的刘某某，其确诊为食道癌晚期的妻子，在其儿媳妇计划外怀孕二胎被处罚的当天死亡，刘某某一直坚持认为其妻死亡与计生处罚有关，要求政府承担责任。类似这种上访，缺乏政策和法律上的依据，按照程序作出的鉴定也不支持上访人的诉求，政府不可能承担上访人所宣称的那些责任。有些上访案件的发生时间距离未远，尚可能通过各种鉴定程序、调查程序明确责任。一些发生时间久远的事项，政府已经不可能通过鉴定程序、调查程序来确定责任的归结和承担。缺乏法定程序的认定，政府当然不能也不应该主动承担责任。在这种情形下，面对偏执的上访人，政府便无法洗脱“罪名”；信访工作人员很容易陷入了无处用力、无法息访的状态。

4、偏信“正义”的涉法涉诉上访。所谓偏信“正义”，是指上访人坚持认为，自己诉求的实现，才是正义的实现；只要自己的诉求尚未得到满足，就会坚持不断上访，声称司法不公正、法官徇私舞弊、警察徇私枉法，要求政法机关重新受理、再审自己的案件。这些上访案件往往经过了各级政法机关多次审查，政法机关难以在法律范围内满足上访人的诉求，这有多方面的原因。有些是正常的诉讼风险，应该由当事人承担不利或败诉的后果，但当事人不理解、不认可法律的风险分配和制度安排，坚持认为政法机关应当不计一切去查明真相。有些是案件发生时搜集、固定证据不及时，导致时过境迁后真相难以查明，这其中可能有当事人自身的原因，也可能有政法机关方面的原因。政法机关方面的原因可能示当时调查取证程序不规范、不完善、不严密，也可能是受当时科学技术水平和应用范围的限制，未能及时取得有效证据，还有可能存在违法、腐败现象，当事人的怀疑合理，但现在又无法证实。从治理的角度去看，各种情形都属于社会正常现象。但在具体案件中，这些“正常”现象导致了当事人生活的重大悲剧，意味着他们生活的重大转折或挫折，当事人从心理上就是不接受，因此坚持上访，寻求自己心中的“正义”。

偏执型上访存在于以上几种典型情形中，但并不是说，以上情形的上访都属于偏执型上访；而且，偏执型上访的案件范围非常广泛，上述典型列举远远不够。偏执型上访，甚至很难构成一个治理性概念，更不可能构成一个法律性概念。它是一个源自实务工作感受的概念，是对社会现象的不精确概括，其外延较难明确，所指事项的边界较为模糊，至少在目前的认识能力范围如此。偏执型上访有上访人心理方面的原因，也与社会转型与发展，应对上访、治理上访的体制变迁密切相关，具有特定的性质，需要从社会科学层面建议剖析。偏执型上访的发生，还因为上访人的期待与制度现实之间的巨大差距，上访人期待从现实制度体系中寻找诉求满足的突破口，而这种期待与制度现实之间的张力是无法弥合的，这也是偏执型上访的治理困境之所在。

 

二、偏执型上访的特征

从日常生活的遭遇或常理而言，偏执型上访人也许有诸多让人非常同情的事由，很多人也是走投无路，但从法律或政策规范去看，偏执型上访的诉求很难被容纳进法治范围之内。仔细分析这种类型的上访，它具有一些显著的特征：

第一，偏执型上访的诉求属于无理的范畴。根据上访诉求是否符合法律规定为标准，上访可以分为有理上访、无理上访、协商型上访。有理上访是当事人的法定权益受到侵犯的上访，无理上访是当事人诉求明显不合法、不合理的上访，协商型上访的合法性比较模糊的上访，上访人不一定有法定权益受到侵犯，其上访可能改变法律和政策规定。^[11]放在上访的这一分类体系中，偏执型上访应属无理上访。这是对上访事项和行为的性质进行规范性的大体判断，不涉及上访人的动机、生活境遇、社会环境等外在情况。

当然，偏执型上访与无理上访中典型的谋利型上访有着巨大的差异。谋利型上访中，当事人的动机和出发点是借上访谋取利益，他们明知自己的上访诉求不合法、也不合理，但因抓住了基层政府的弱点而可以借此谋利。偏执型上访与此不同，他们可能在上访过程中得到了小恩小惠，得到政府的扶助，但他们在理念和动机上是坚信自己上访是追求“正义”，只是这种“正义”基于他们的个人理解，这种理解与制度环境有着巨大的偏差。不过，由于动机是内在于个人的，很难探测，所以有时上访人的心态到底是谋利还是偏执，并不是太容易区分，甚至可能上访人有时两种心态都有。

偏执型上访与维权型上访在性质上截然不同，前者属于无理上访，后者属于有理上访。但两者在上访的理念和动机上有着高度类似之处，上访人都坚信自己的上访行为是维护权益、寻求正义。只不过，维权型上访建立在正确认知的基础上，而偏执型上访建立在错误认知的基础上。接访者往往对偏执型上访人做过多次解释说服工作，并不能改变上访人的认知偏差。例如，十堰李某长达十多年的涉法上访，起因是其独子旁晚在街头被人故意伤害致死，案件一直未破。李某坚持认为，害死其儿子的是时任某区公安局副局长张某的侄子，案件不能侦破是因张某阻碍办案。这起上访案件曾经几级政府督办，没有实质进展，无法证实上访人声称的事项，也无法说服上访人息访。类似的刑案“失独”者持续、偏执的上访颇为多见，他们一门心思多年坚持上访寻求正义，要求政法机关查明事实、侦破案件。他们“失独”的遭遇非常值得同情，但在法律的框架下，查明事实、侦破案件受诸多因素的影响，存在多方面的风险，并非所有的刑事案件都能侦破，尤其是时过境迁后，上访人所坚信的“正义”很难实现。

偏执型上访与协商型上访有着明显的区别，偏执型上访所针对的事项在法律框架内不具有可协商性，是政府按照既有法律和政策无法解决的。同样是“失独”者的上访，刑案“失独”者上访与一般的失独者上访诉求有所不同，其上访的性质也有所差异。刑案“失独”者往往是要求政府查明案件，为死者伸张正义，只不过受各种条件限制，政府无法满足其诉求；而其它原因的“失独”者上访，往往是要求政府对他们承担养老责任，属于协商型上访，这是政府通过制定政策、修改法律可能做到的。大部分“失独”者因自然和社会风险失去了独生子女，他们明知政府并没有法定责任来完全负责他们的养老，但认为他们年轻时响应了国家计划生育政策的号召，只养育了一个孩子，而今失去了唯一的孩子，因此希望国家承担扶助责任，提高扶助力度和标准。

第二，偏执型上访人的心态是偏执的。本文不是在医学上讨论偏执心态，而是从日常生活、常情常理出发的讨论，因此所谓的“偏执”并不必然是一种病态，也不必然是贬义的，仅仅意味着与通常的认知有所偏差。这种类型的上访中，当事人往往对自己的认识过于自信，难以甚至拒绝进入常情常理的判断逻辑，也难以进入法律和政策的逻辑；对与自己不同的案情理解和观念认识非常排斥，对有不同观点和看法的干部和群众怀有敌意；容易将自己上访或诉讼的失败归咎于他人的刁难和腐败，容易将自己想象的成分加入案情表述中；容易将自己所认定的道理和理解的法律绝对化，不顾及其他人所认定的道理和理解的法律也可能有合理成分。

而且，长期上访的经历会加剧偏执心态。长期上访会使上访人逐渐脱离日常生活的轨道，长期奔波在上访的道路上，会使其在老家的社会关系日渐生疏，以至于成为村庄或社区里的“怪人”，在当地群众中很难获得认可，从而成为被主流社会边缘化的亚社会群体成员。随着他们上访的时间越来越长，当地群众越来越没有兴趣听他们的故事，他们能够被外界倾听的机会越来越少。而上访人在一起则可以建立新的社会联系，成为一个新的社会群体，他们在上访过程中相互照应、相互倾诉，从而强化新的群体生活建构。侯猛对最高法院附近的访民的调查研究证实了这一点。[12]这种群体生活不同于日常的社区生活，是一群有着怨气和不满的人，他们的情绪在互相倾诉和共同行动过程中会被强化，多数人在其中会变得更加偏执。大体来说，上访时间越长的人越偏执。一是性格越偏执，越是会坚持上访，不达目的不罢访；二是上访过程中，偏执性格会不断被强化。

偏执型上访人常常很敏感，对上访事项针对的人、接访者、协调者做过高的要求，又难以相信别人的动机和愿望，容易对他们的行为作过度的负面夸大解读，将正常行为解读为负面行为，将过失的不当行为解读为故意的侮辱和伤害，不能正确、客观地分析形势，出现问题后容易从个人感情出发，主观片面性强。例如，前述武汉某镇知名老上访户刘某，在接受我们访谈时，坚持认为几家医院“与节育手术无关”的复查结论都是政府干预的结果。刘某的妻子还拿出一本医学书籍的复印页来证明其病情与节育手术有关，笔者仔细阅读后，理解书籍中表达的意思是，腹部手术后容易发生下肢深静脉血栓的并发症，在中国其统计概率是0.5-10.5%。刘某妻子在手术后可能确实有不舒服之处，但其下肢深静脉血栓的发病在很久之后，很难认定其与节育手术的因果关系。当笔者向刘某作如此理解时，刘某顿生敌意。上访人的偏执心态正是这类上访治理的困境所在。

第三，偏执型上访人投入了大量情感。偏执型上访的特别之处，不仅仅在于上访人心态的偏执，更在于其诉求中寄托了很多个人性和感情性的因素；在这些因素的作用下，上访人难以说服自己罢手。一些上访人之所以容易走向偏执，与其生活境遇往往分不开。具体生活境遇使他们将上访事项看得非常重，因此投入了过多的精力和情感。情感性的投入，使得上访事项带有了争议诉求之外的丰富意涵。当事人往往将上访事项及其处理，与爱、恨、情、仇、名誉、荣誉、生活意义等紧密联系在一起，从而使诉求本身对当事人的分量加重，问题的解决就更加困难，且诉称问题的解决不一定真能达到息访的目的。由于上访事项附加了太多的情感和意义诉求，不能获得所设想的正义，上访人就似乎走投无路，这种实际处境会强化上访人的持续用力。耶林曾指出，人们诉讼的目的，常常并不在于微不足取的标的物，而是为了主张人格、名誉、法感情以及作为人的自尊。^[13]这其实用来形容偏执型上访，也许更为贴切。但无论如何，因自身境遇将情感强加在上访事项之上，进而强求信访部门来满足其诉求，都只能说是偏执的表现。

上访人之所以会在上访事项中投入大量感情，除了个体性的性格原因之外，更主要可能是狭窄单一的社会生活空间导致的。尽管当前社会生活处在高度开放和多元的空间中，但这仅是就整体而言的；对于很多人而言，生活空间仍然较为狭窄，生活形式也远远谈不上多元，对超出自身生活经验和体验之外的事物缺乏理解，甚至本能性拒斥。偏执型上访人多是如此，对超出自身生活体验的现象和说法怀有强烈的抵触和敌对情绪。由于生活空间单一而狭窄，这一空间中小事的分量就变得非常重。邻里之间的小纠纷上倾注了个人、家庭甚至家族性的人格，其胜负输赢变得极其重要；村内的一点小事，都可能意味着不同村庄派系占有风头或受到压迫。在这种社会空间中，传统时代的理念被抱紧不放，风险社会的理念很难被接受，对政府和司法就会按照传统的定势思维来提要求，很多要求在现代社会中实质是一种苛求。而且，由于生活空间单一，意味着缺乏发展机会和上升空间，就很容易导致上访人揪住问题不放手，不达目的不罢休，反正他们没有别的机会，却有大把的时间去消耗。

总结来说，偏执型上访的诉求属于无理上访的范畴，上访人不是法定权利受到了侵犯，其上访诉求也不具有协商性质，却偏执地要求政府满足其诉求。与通过要挟政府来谋利的谋利型上访的主观动机不同，上访人偏执的认为自己在寻求正义。当事人在上访过程中对上访事项投入了大量的情感，这加剧了他们的偏执，给问题的解决带来了巨大的挑战。政府在法律和政策框架内，没有能力满足也不应该满足这些偏执的诉求。

 

三、依法治访与群众工作

在现有法律和政策的制度框架内，偏执型上访很难解决。偏执型上访的诉求寄托了上访人的很多情感性因素，在这些因素的作用下，上访人难以罢手，会变得越来越偏执。而上访治理体制不可能简单照顾上访人的感情，满足他们的诉求。因此，在上访诉求和政府治理之间会存在巨大的鸿沟，上访人的诉求无法在法律和政策等制度框架内得到满足。而且，上访人常常会将上访过程中所遭受的挫折作为新的上访事由，要求政府承担责任，这种诉求很难获得相关制度的支持。

在邻里纠纷引发的上访中，当事人双方的关系处在长久的时间链条中，他们之间的互动是多面向、多层次的，而法律和制度框架往往只能针对能够被格式化的事项和诉求，其它诉求很难被纳入考量范围，例如双方都明白却不能被证据所证明的事由。这种上访往往需要通过调解方式解决，而上访之前往往已经过多次调解而无效。一旦无法调解成功，问题就会变得非常棘手。在诸多上访中，上访人声称的“政府责任”和“司法正义”，常常只是上访人自我定义的，法律和政策框架无法容纳。

在村庄派性引发的上访中，当事人所诉求的事项往往非常多，很多事项年深日久，难以查实，也难以否认，查实或否认的成本也特别高；有些事项相对容易在制度框架内判断是非，但也会遇到更为复杂的问题。在法律和制度执行流于形式的基层社会，按照某个上访人的诉求对特定事项给出制度框架内的规范判断，很可能导致扩大效应，上访所针对的对方当事人也可以对类似事项进行上访。不同派系之间互不相让，派性的背后有群体性的情感和荣誉，这些都会加剧双方的偏执。在这种情况下，相应某一个上访诉求，启动对某一事项的审查，意味着政府会陷入繁重的工作中，从而使得基层政府陷入村庄派性斗争中难以自拔。而且，不管是一个还是多个上访事项的解决，并不能使村庄派性斗争停止，甚至会成为进一步激化派性斗争的导火索。

偏执型上访很难解决，但政府不能不加以回应。无法正面解决问题，信访工作所能做的就是在维稳思路下，不断的做思想工作，力图以情感人、以情动人，并在民生政策范围内，对当事人进行特别照顾；在重要时期，为了确保上访人不赴京，也会采取强制措施来限制上访人的人身自由。[14]2012年十八大召开前夕，笔者在某区调研时，区里正对老上访户开办“法制学习班”，其中的10位老上访户至少有7位应属偏执型上访。基层政府的信访工作措施处于灰色状态，甚至一些措施有违法嫌疑，且容易导致负面后果，扩张了信访诉求，诱导了谋利型上访，加剧了治理困境。站在基层党政的角度，这些问题可以归责于维稳取向的体制及其压力。然而，体制为何要对基层党政施加这种压力 基层党政如果不承担这种压力，高层和中央就可以置之不理吗 既然偏执型上访属于无理上访的范畴，为何不能让整个党政系统都置之不理 在西方社会，每天都有很多社会抗议发生，政府对其中的多数都无需直接进行个案回应。中国的党政系统是否也可以这样呢 答案是否定的，因为在中国，信访不仅仅是法治事业的一部分，更是群众工作的重要组成部分。

在法治国家建设的进程中，信访毫无疑属于法治事业的重要构成部分，信访的法治化也被提上日程，依法治理信访的口号在学界逐渐成为主流。最近几年，各级政府出台的文件都强调信访工作依法治理。例如，2014年4月，国家信访局印发的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，要求信访部门引导来访人依法逐级走访，推动信访事项及时就地解决。但是，法治化的信访制度设计，大多只能对信访工作部门严格要求，对上访人则作用不够显著。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅就转发的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度；2014年中央政法委转发《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，正式建立涉法涉诉信访终结制度。但从湖北J市中级人民法院的实践来看，依法终结案件后，当事人上访的脚步并未停止，信访部门仍需接待。

上述现象表明，信访制度不能完全按照设想的法治机制运转。这背后一个重要的原因是，在新中国的制度传统中，信访从来不仅是一项政法或法治工作，而且是一项群众工作。建国以来，政权的人民性、群众路线、群众工作一直为党和人民政府高度重视，并为领导人不断强调。毛泽东强调，共产党人区别于其他政党的一个显著标志，“就是和最广大的人民群众取得最密切的联系”。^[15]“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府。”^[16]邓小平指出，“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”“必须同群众打成一片，绝对不能同群众相对立。”^[17]江泽民则把“立党为公，执政为民”作为党的目标，将“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应”作为工作的衡量尺度。^[18]胡锦涛则明确要求“坚持一切为了群众、一切依靠群众，权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。^[19]习近平强调“群众路线是党的生命线和根本工作路线”，“实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须紧紧依靠人民”，“要使全党同志牢记并恪守全心全意为人民服务的根本宗旨”。^[20]

信访工作从一开始就被当作群众工作的重要组成部分，其人民性不断被强调。1951年5月16日，毛泽东转发中央办公厅关于处理群众来信的报告时写道：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”[21]在本轮上访潮来临之初，针对进京访增多，胡锦涛曾批示提出“五个必须”：“必须提醒各级党委、政府高度重视，必须带着深厚感情做工作，必须坚决贯彻党的政策，必须努力把问题处理在当地，必须加强协调配合。”^[22]2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》则提出，“推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定”。

群众工作意味着无限责任。信访作为群众工作，信访部门就不应拒绝来访群众，从而导致其实质上承担了无限的责任。群众工作与法治工作当然有着不同的要求。法治工作要求按照法律规则和法律程序办事，将信访当作法治工作来做，就是要将信访（尤其是涉法涉诉信访）纳入法治轨道、导入行政和司法程序处理，保证当事人合法有据的诉求，在行政及司法程序和时限内得到满足；同时，对于不合法的诉求，可以按照行政及司法程序予以拒绝；对于已经按照程序终结的事项，当事人再提诉求的，可以予以拒绝。但是，信访作为群众工作，这意味着接访人不能将上访人推向社会，有理诉求要满足，无理也要做好说服教育工作。当事人不停下访与闹的步伐，就说明接访人的说服教育工作没有做好。站在群众的立场上，利用信访渠道进行的活动有其政治正确性，即使其违背法治原则，也不能予以谴责或惩罚。这样一来，信访部门的责任实质上就是无限的，不可能停留在法治规则限定的范围内。群众工作，暗含了执政党无限责任的伦理，它不受法治原则和程序原则的约束，这与现代科层运作是有冲突的。

群众工作意味着政治性。从中央的角度出发，信访工作涉及党与群众的血肉联系，承担了重要的政治功能，任何将上访人推向社会的行为都会影响党群关系，从而伤害党和政府的人民性和群众基础。因此，中央要求必须从党群关系的政治高度来做好信访工作。但上访潮确实又越来越接近中央的承受极限，导致上访渠道的拥塞，[23]因此中央只能通过行政压力要求地方和基层党政投入更大的精力来解决信访问题，要求基层无论如何都要将问题解决在当地，以缓解中央的压力。如此，政治要求就以治理的形式表现出来。也就是说，中央通过党政体制将自身的政治压力转化成基层党政的治理性压力。在这种压力下，基层政府必然青睐维稳取向，甚至成为维稳型政权。这种压力不仅仅通过党政系统的一系列考评、问责制度来实现，中央还在意识形态上对地方和基层占据话语权，那就是领导人讲话中的一套群众工作话语，要求地方党政领导和信访工作干部“走群众路线”，关心群众疾苦，解决群众的困难。

群众工作的话语主要针对领导和信访干部，而法治工作的一套话语则同时对上访群众和接访干部。上访群众则可以“创造性”的运用这些话语，法治话语对自己有利时就运用法治话语，在法治话语无效的地方，继续运用群众工作话语。党政领导和信访干部需要同时承担法治体系和群众工作体系中的双重义务和责任。其实质就是，上访人可以在法治体系和群众工作体系中自由选择有利的权利，信访部门却需要同时承担两种体系施加的双重责任。理想的状态当然是，法治体系和群众工作体系中，上访人和接访人的权力（权利）和义务（责任）是平衡和重叠的，这样就可以以法治的方式来做群众工作。但是一些群众的观念没有变化，他们尚不能普遍接受法治体系的权利义务界定，不愿意接受现代社会和法治体系所带来的种种风险。在这种背景下，他们的诸多诉求，明明是日常生活中应当自己应付的事项，是市场经济中个体应当承担的风险，是法律诉讼中个体应当承担的不利后果，却偏执的要求党和政府负责。那些在法治体系中看起来很荒诞的诉求，群众工作体系却不能回避，因为在这种体系和思维中，党和政府是一切责任的终极承担者，党政系统永远也不能推开群众，不能置群众的苦难于不顾，更不能抛弃群众。

在群众工作体系最早源自战争时期，建立在“人民—敌人”二分法的基础上，这一分类方式在建国以后就演化成了“人民—坏分子”的结构，人民中有先进分子（积极分子）和一般群众（落后分子），二分法就被具体化为“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法。群众工作要解决的是人民内部矛盾，对待群众要用说服、教育、批评的方法；但对坏分子，需要用斗争的方法，并依靠广大群众的支持来进行管理，依靠多数人的支持来约束极少数人。[24]其实质就是区分好人和坏人，对坏人实行专政和镇压。然而，法治社会和法治体系是不区分好人与坏人的，无理上访人也谈不上是坏人，何况他们确实有着令人同情的生活遭遇，没有依据也没有道德资源打击他们。他们是社会的失败者，不是坏人，因此需要的是安抚，而不能是打击。在维稳压力下，服务于治理目的，限制上访人的人身自由的做法，那是万万见不得阳光的，因为这些做法政治不正确，也不符合法治，法治方式必定是政治正确的。正因此，应对偏执型上访，信访部门就只能不断耐心的做说服和教育工作，从民生和社会保障的角度进行安抚。这种安抚满足不了上访人的诉求，还导致一系列的治理性问题。但是，除了这样，还能做什么呢 

 

四、信访功能的再思考

新中国成立后，信访制度的建立，有深化新政权合法性的客观需要。信访制度作为群众工作的一部分而存在，它通过群众动员来实现意识形态认同，从而承担政权合法化功能。群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的意识形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果；信访的互动过程中，社会底层群众与国家会产生直接接触，国家以信件、解释等向上访人直接宣传政策，从而实现社会动员，并由此深化政权合法性。这一效果今天仍然存在，虽然信访形势和信访制度都发生了巨大的变迁，但群众工作这一基本框架并未改变。新时期在新的社会条件下，执政党面临政治合法性流失的风险，因此始终在意识形态上强调其与群众利益的根本一致性，强调“执政为民”，信访依然是党的群众工作的重要组成部分，是社会稳定的基石。

然而，面对新的社会矛盾和社会形势，不再可能通过社会动员来深化政权合法性，而需要通过纠纷解决和权利救济功能来实现。社会底层受到冤屈、有着怨气的群众，通过上访反映各种问题和纠纷，在中央和上级的压力下，地方政府出面协调、着力解决这些纠纷，从民生角度出发对弱势群体进行权利救济。作为一种纠纷解决和权利救济的方式，信访调动了上级政府的资源，可以解决一些不能受法律格式化，不适合诉讼渠道解决的纠纷，相比于诉讼有其优势，尤其对于底层弱势而畏惧诉讼、不适应社会风险的群众而言。在此基础上，学者认为信访的功能从群众动员转向了纠纷解决和权利救济。[25]这种看法有其实践基础，但从偏执型上访的应对来看，当前信访的功能远不止于此。信访工作人员所起到的作用更像是心理治疗，更多属于社会工作的范围，承担了社会工作的心理疏导功能。很多信访干部谈及接访，都强调热情和耐心的工作态度，以及在其中遭遇的种种委屈。综合来说，具体如下：

在接待上访时，要始终热情。偏执型上访人渴望理解与尊严的需求尤其高，温馨的话语可以让他们心平气和；要礼貌接待，门好进、脸好看、话好听，来有迎声、问有答声、走有送声，放下架子、平等相待、专心倾听，同上访群众进行朋友般的交流；要宽宏大量，遇到上访人情绪激动、哭啼吵闹、威胁谩骂，要宽容理解，经得起骂、受得住气、耐心劝慰、细心劝导；要尊重人格，自始至终使上访人感受到受人尊重、被人理解，消除心理隔阂，拉近心理距离，融洽接谈气氛，在心理上产生亲切感和信任感；要始终耐心，善于倾听当事人繁琐的陈述，忍受其中的重复，从中抓住诉求点；要顾及上访人的面子，不直接驳斥批评其错误认识，而注意讲清道理，引到其转换立场看问题；要善于抓住心理需求，做到以情动人，真心为上访人着想，以诚待上访人，力所能及的帮助上访人。对上访人的偏执诉求，要耐心细致地说明情况，体贴入微地解释原因，做好法律、政策宣传解释工作；对上访人的不平衡心态，则要带着感情耐心做好说服工作，通过积极的沟通和劝导，进行有效的心理疏导，引导他们正确看人看事，正确对待困难、挫折和荣誉，以良好的心态面对困难和压力。

从信访部门的工作状态来看，针对偏执型上访，他们实际上充当了心理医生的角色，承担了心理疏导和干预的功能。偏执型上访人存在多方面的心理问题，对小事情耿耿于怀，在社会变革中感到心理不平衡；无法接受现实中的残酷风险，在忙碌的上访中麻木自己；一些人甚至因上访可以让政府官员紧张，从而获得存在感和心理慰藉。信访工作人员常常很难解决具体问题，其工作主要是应对和预防缠访、闹访的发生，做好信访人心理健康教育、疏导工作。优秀的信访工作人员，更多需要运用心理科学，采取科学方式疏导上访人的情绪，帮助上访人克服危险心理倾向。实际上，一些地方已经意识到信访制度承担的心理疏导功能，并作出了相应制度回应，如《北京市信访条例》规定，国家机关可以聘请律师、心理咨询师、相关领域专家、社会志愿者，为信访人和国家机关提供法律和其他专业知识的咨询服务。

心理疏导功能本应该由社会工作来承担，信访渠道却承担了这一功能，这有着社会转型的深刻背景。中国是一个有社会主义传统的国家，党和政府曾经对人民作出了各种承诺，至今仍然不断承诺。在社会主义实践中，国家具有浓厚的“父爱主义”[26]特征，包办一切，包括群众衣食住行、生老病死，对群众、对社会承担了几乎无限的责任。当前，中国正向市场经济国家迈进，国家与社会逐渐出现分化，传统社会主义国家的很多政府职能被剥离，转由社会承担，但这主要发生在制度层面。在意识形态层面，为了增强政权合法性，仍然强调党和群众的关系，强调党和政府的伦理追求，这使得党和国家不能完全卸下无限的责任。处于社会底层的弱势群体可以运用这些意识形态承诺，基于传统社会主义政权的“父爱主义”来向党和政府提要求，从而突破国家法治和政策的制度设计，要求政府承担责任。信访是他们可以运用的重要渠道。对此，背负了伦理责任和体制压力的基层党政信访系统，无法从制度上调和上访人诉求与国家法治之间的张力，无可奈何的陷入了对偏执型上访的应付中，其重点就是永无休止的心理疏导和干预。因此，从外在去看，信访制度就承担了心理疏导功能，充当了现代国家中社会工作的角色和职能。

 

*中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。chbfeng@163.com，13871297164。本研究受中国博士后科学基金特别资助项目（2012M521667）、霍英东教育基金基础性研究项目（131088）、教育部新世纪优秀人才支持计划（NCET-12-0986）的资助。

[1]相关文献汗牛充栋，恕不列举。

[2]杨华：《税费改革后农村信访困局的治理根源——以农民上访的主要类型为分析基础》，《云南大学学报（法学版）》2011年第4期；田先红：《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事（1995-2009）》，社科文献出版社2012年版。

[3]田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[4]焦长权：《政权悬浮与市场困局：一种农民上访行为的解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[5]桂华、陶自祥：《农民土地上访类型及其发生机制探析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2011年第3期。

[6]陈柏峰：《特定职业群体上访的发生机制》，《社会科学》2012年第8期。

[7]林辉煌：《涉警上访与转型中国的法治困境》，《法制与社会发展》2014年第2期。

[8]陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。

[9]朱晓阳：《“延伸个案”与一个农民社区的变迁》，《中国社会科学评论》第2卷，法律出版社2004年版。

[10]有学者曾分析富人治村和派性斗争的背景下，农民上访的动力是“出气”。参见陈锋、袁松：《富人治村下的农民上访：维权还是出气 》，《战略与管理》2010年3、4期。

[11]陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。

[12]侯猛：《最高法院访民的心态与表达》，《中外法学》2011年第3期。

[13]耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2004年版，第20页。

[14]关于基层政府对上访的应对措施，作者在之前的诸多文章中已有详细描述，这里不赘述。

[15]毛泽东：《论联合政府》（1945年4月24日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1094页。

[16]毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》（1957年2月27日），《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第364-365页。

[17]邓小平：《贯彻调整方针，保证安定团结》（1980年12月25日），《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第368页。

[18]江泽民：《深入进行群众观点和群众路线的教育》（1995年12月5日），《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第193—194页。

[19]胡锦涛：《做好当前党和国家的各项工作》（2004年9月19日），《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第317页。

[20]习近平：《深入扎实开展党的群众路线教育实践活动》，《人民日报》2013年6月19日。

[21]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949-1976）》第一卷，中央文献出版社2013年版，第342-343页。

[22]转引自“中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于加强和改进信访工作的通知”，浙委办[2003]48号。

[23]贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》，《天津社会科学》2011年第4期；刘正强：《信访的“容量”分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》，《开放时代》2014年第1期。

[24]详细解说，可参见陈柏峰：《无理上访与基层治理》，《中外法学》2011年第2期。

[25]冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期。

[26]田毅鹏、李佩瑶：《计划时期国企“父爱主义”的再认识》，《江海学刊》2014年第3期。

一、问题与进路

 十八大以来，党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。十八届三中全会指出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一；十八届四中全会又指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。然而，“同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”是其主要表现之一。[1]“干净透明的执法能力”是国家治理能力的重要维度和表征，^[2]因此，理解有法不依、执法不严、违法不究现象的机制和原因，进而提高执法能力，是实现国家治理能力现代化的必由之路。

有法不依、执法不严、违法不究现象，较普遍地存在于基层社会。以违法建设查处为例，执法者发现违建行为时，建筑物往往已经成形，如果严格执法，就应当强制拆除建筑物，而这会遭遇激烈抵制，引发社会“不和谐”。虽然政府可以组织人力强制执法，但不可能总是“兴师动众”。久而久之，与违法建设相伴的执法不严就成为常态。再如殡葬管理，最初强制推行火葬时，一旦发现有人土葬，政府就组织队伍下乡执法——扒开坟墓当场火化。但由于执法阻力太大——被激怒的死者亲属找政府闹事，“一阵风”过后，地方政府不再严格执法，土葬依然盛行。而这类回避激烈矛盾的执法不严现象，[3]往往在基层管理者的默许、放任甚至肯定下发生。这类执法中，执法对象大多经济能力有限、社会资源缺乏，很难从制度渠道或私人渠道对执法者施加影响，容易以执法冲突为形式表达利益诉求；如果要严格执法，执法者很难仅仅通过口头要求来实现，而必须采取强制措施，如此一来，就可能引发激烈矛盾，带来社会风险。

目前，国内已有一些关于执法不严现象的研究，它们可以分为两种视角。一是对执法行为进行成本—效益分析，认为“执法不严”是执法成本过高的必然选择，[4]这主要借鉴了西方的执法经济学理论，用成本作为衡量执法行为的关键因素，[5]用委托—代理来比拟执法者（代理人）与法律（委托人）的关系。[6]二是对执法过程进行行动策略分析，[7]这可能受到了西方街头官僚理论的启发，[8]将执法者置于其受制约的场景下考察。这两种视角都着重分析执法者的行为倾向，将执法行为视作执法者的理性选择。前者对社会结构和执法者作了形式性预设，在形式模型的基础上分析执法行为，虽然简明却缺乏经验性，容易低估社会环境和社会关系的复杂性。而后者在具体案例中考察执法者的“理性选择”，具有一定经验性，但对国情、社会状况、行政体制等对具体执法的影响，关注和把握还不够。

既有视角难以有效解释本文关注的回避激烈矛盾的执法不严现象。它们难以解释基层管理者（委托人/管理官僚）为何会放任、默许甚至肯定基层执法者（代理人/街头官僚）的渎职行为；未能洞悉执法行为及其具体场景与宏观社会系统的相互作用和复杂关系。本文力图寻求新的解释视角，不局限于执法者的行为倾向，更注重社会系统与执法行为的复杂关系。第一，从社会系统层面分析执法不严现象，除了关注微观上的行动策略，还关注宏观社会系统对行动者的限制和影响，以及微观个体行动如何导致宏观上普遍性的“执法不严”现象。^[9]第二，关注执法行为在社会系统中的作用和后果。为了回避激烈矛盾，执法者与执法对象进行协商，根据具体情势采取不同执法行为，这种执法不严被本文称为弹性执法。它缓和了紧张关系，维护了社会和谐的表象，这是基层管理者放任弹性执法的“秘密”，也是解释回避激烈矛盾的执法不严现象的关键要点，但它却带来了消极的法治后果。

本文将以湖北省南山市[10]的禁止非法机动三轮车（“麻木”[11]）的执法为例，对回避激烈矛盾的执法不严现象展开分析。这类执法不严表现为弹性执法，它在交警“禁麻”执法中体现得非常鲜明，因为交警“禁麻”执法所遇阻力和矛盾具有典型性，其执法模式具有日常性，较为稳定，便于观察。除了湖北省南山市外，笔者还观察了成都、长沙、南昌、淮安及湖北省的武汉、荆州、天门、仙桃、麻城、赤壁等多个城市的“禁麻”实践，交警的执法模式大都类似。“禁麻”执法个案的研究，其目的在于分析普遍执法模式的机制，即“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”[12]。个案本身是个别的，但通过个案揭示出的事物运行机制却带有相当程度的普遍性。

2007年4月，湖北省南山市依法开展禁止非法机动三轮车（“麻木”）的运动，半个多月就取得较大成效。“禁麻”运动两个月后，“麻木”载客现象重新出现，此时，针对“麻木”的执法主要由交警负责。交警需要面对三个问题：（1）载货“麻木”载人；（2）载货“麻木”在禁行路段行驶；（3）“麻木”无证驾驶。据“麻木”车主们估计，全市可能有200多辆违法载客的载货“麻木”（“禁麻”前有1400多辆），车主大多是50岁以上的下岗工人和进城农民。

笔者从2007年4月—2014年7月多次在南山市调研“禁麻”执法问题。除了查阅政府公文、汇报材料、统计资料外，还对相关人群进行深度访谈，访谈对象主要包括某交警中队的干部和执勤交警、在市区运营的“麻木”车主、在市区非法运营的单轮出租摩托车（“摩的”）车主和普通市民。

二、交警执法的空间实践

 交警的执法空间主要在街头，这与办公室 、服务窗口、社区等工作空间有所差别。[13]工作空间的性质无疑会影响交警的行动，它是形塑弹性执法的重要因素。街头空间兼具流动性和陌生性，喧嚣而杂乱的环境蕴藏着种种风险，交警往往对此缺乏足够的控制力。“麻木”车主成为交警的执法对象是被动、不情愿的，这种关系模式蕴含了潜在的对立和冲突。交警必须保持足够的敏感和警惕，根据具体情势执法。执法过程中尤需清楚自己与执法对象的力量对比，稍有不慎，不仅难以有效执法，还可能使公权力“蒙羞”，甚至威胁自身安全。顺利执法需要快速控制执法现场，并根据不同情形采取不同策略，其核心是在有力控制现场、保证执法过程顺利、有效执法、保障人身安全等要素中保持平衡。因此，交警拥有选择执法的对象、依据、强度、方式等方面的自由裁量权。

街头空间也是“麻木”车主施展“战术”[14]的舞台。当违法行为被发现时，多数车主的本能反应是加速逃离，佯装没有看见交警的手势。如果车主判断难以逃脱，往往会给交警“陪笑脸”，上来敬烟、道歉，请求“高抬贵手”。当这些战术无效时，“麻木”车主会转而抵制。在经营持续不好，又要面对严厉处罚时，“麻木”车主容易强硬抵制，且年老的车主很容易成功。在访谈中，60岁的老王颇为得意地讲述其战术经验：

我这辆无证“麻木”载客跑了几年，现在交警看见我都会假装没看见。因为要是“看见”我，就不好不来执法，但对我执法等于自找麻烦。只要我坚持住，不让交警取走钥匙，交警就根本没有办法。我们这些老家伙，他们不敢动手，要是推搡一下，摔一跤，他们麻烦就大了。

最早有一次，交警拦车，我看跑不开，就停下来，趴在麻木上假装休息，跟交警僵持。后来，有个交警拿我说笑话，我趁机发作：“老子跟你爸一样的年龄，你怎么说话的！”“老子有高血压，气病了跟你没完！”其他交警见状都来好言相劝。骂完后我继续趴在麻木上，过了一会便将“麻木”开走，交警只能“睁一只眼闭一只眼”。后来，不少人学会了我这一套，交警就不找我们老头的麻烦了。

年轻交警面对年长违法者时，除了身上能代表公共权力的制服，并没有更多可以调用的资源，最终只能向老王这样的抵制者让步。违法车主“战术”的奏效，与街头空间多主体（交警、多个违法车主、围观群众）面对面的互动场景密切相关。当若干个体面对面在场时，彼此的行为会产生交互影响。[15]交警执法过程中，车主的不合作态度很容易在街头引起关注，群众围观会减弱车主违法的不道德感，几乎所有的受访车主都承认，“人多的时候胆子更大”。随机访谈中，有4位车主讲述了抵制执法的经历，其情节比较类似：他们与交警的初步互动行为得到了同伙和围观群众的支持，进而“挺身而出”，用民生话语调侃、指责交警（如“中央出的是民生政策，你们行的让人没饭吃的政策”），调动围观群众的情绪，形成有利的现场舆论氛围，迫使交警“放过年迈的老头”。

多人违法和群众围观的场景，对交警的执法“策略”构成制约。街头空间的陌生性增加了执法工作的信息搜集难度，其流动性容易消弭执法的强度，围观群众则增加了事情发展演变的风险和变数。围观群众具有参与的可能性，在特定机缘下可能转化为利益无涉的当事人。街头聚集的多是无证摊贩、流动人口和底层市民，涉官、涉警的矛盾容易激起关注，得到的舆论聚焦，成为社会不满的发泄口。在群众的注视下，交警的不当言行尤其容易促使矛盾升级、执法现场失控，使小问题演变为群体性事件。“街头是城市中最重要和最经常为各阶层人所使用的公共空间，任何事情发生在街头都会造成比其他地方更为轰动的效应。”[16]

由于街头执法不断遭到抵制，而处理起来成本大、收益低，同时，“麻木”车主并不主动挑衅交警，于是，执法者与执法对象达成默契，形成了时空控制权分割策略：只要不在重要的街道和路口，不在正式的上班时间，交警就不主动向非法运营的“麻木”执法。交警的策略表明其权力在时间和空间中的分布是非均质的，这反衬了“麻木”车主战术的有效性。

时空控制权分割策略涉及交警的不作为，即所谓的“一线弃权”：由于工作环境危险而紧张，理性的执法者往往会巧妙地逃避“一线”，放弃法定职责。[17]对“麻木”的执法需要时间、精力，还容易造成冲突、纠纷、错误和伤害。如果缺乏强有力的监督，交警基于自身利益考虑极有可能“一线弃权”。然而，若一线弃权成为惯性，消极后果不断累积，最终会被市民发现。市民会因“麻木”影响交通、噪音扰民、污染环境而不满，或在地方网络论坛中抱怨，或直接给地方报纸“爆料”。南山市晚报几乎每隔一段时间就会有“麻木”违法运营的相关消息，甚至有时会指责交警。交警大队通常因此投入更多的警力开展“运动式执法”[18]，这就对“麻木”车主构成更大的威慑，增加其抵制执法的成本。

警力增强也存在风险，一旦“麻木”车主抵制，社会影响会更大，而且，可能促使“麻木”车主团结起来进行抵制。正是基于这种担心，交警的策略并不是利用强大警力在街头强制执法，而是实现执法空间的转移，即将违法运营的“麻木”拖带到交警中队大院，然后再具体执法。拖带过程可能遇到一些抵制，但只要不是有组织的，交警凭借强大警力都可以妥善处理。对于车主而言，仅因交警拖带“麻木”就进行组织性抵制的话，就等于在收益不确定的情况下投入巨大成本。事实上，2007年“禁麻”运动结束后，第一次运动式执法中被拖带到交警中队的多数“麻木”，所受的惩罚并不严重：为载人而安置的拖车顶棚被强制拆除，车主被罚款50到200元。

执法空间的转移对提高执法效度意义重大，交警的执法场所从“街头空间”转移到“窗口空间”，其策略更容易实现，而车主的战术则受到极大限制。在中队大院，“麻木”被扣，车主焦急。而交警在知识和信息上占据绝对优势，对执法过程享有支配权，控制着事情的节奏和进程；可以要求“麻木”车主在特定时间按照规定到特定窗口缴纳罚款，或在非工作时间将车主关在门外。“麻木”车主更像是被控制者，紧张、焦虑、压抑、无奈油然而生，并因缺乏经验和信息而笨手笨脚。中队大院中，托人“打招呼”成为“麻木”车主 “以退为进”的办法。绝大多数“招呼”并不会减轻执法力度，但通过“打招呼”，车主仿佛与交警有了私下的关系联结，从而愿意接受执法方案。

但执法空间的转移并没有显著改善执法状况，仍然很难对“麻木”车主严格执法。如果严格依法，过期服役的“麻木”应当被强制报废，无证运行的“黑麻木”应当被取缔。但现实中却很少如此。2008年5月，区交警中队曾开展过一次执法运动，将37辆载客的货载“麻木”拖带到中队大院，最终只强制报废其中两辆非常破旧的（价值不会高于罚款额），强制拆除35辆“麻木”的车篷和车座。即便如此，一次偶然事件进一步恶化了交警的执法环境。2010年5月的一天，交警中队将“麻木”强制拖带到中队大院的过程中，一名老年车主在大院里猝死，病因大概是脑溢血或心脏病。死者家属拒绝法医鉴定，发动多人围堵交警中队，众多“麻木”车主也前去“支援”。最后，交警中队赔偿12万元息事宁人。此后，交警执法力度更不如从前，用一些“麻木”车主的话说，“自那以后，开麻木安宁多了”。因此，通过运动实现执法空间转移，其效度有限，并没有改变弹性执法的基本构架。

 

三、执法呈现弹性格局的缘由 

无论是在街头还是窗口空间，执法所面临的社会压力及其带来的行政压力都直接作用于交警的执法行为。这些压力包括执法目标的规定，被目标决定的执法者利益、行动规则，执法的场景，执法可供利用的资源等。在这些限制和影响下，交警执法难以不折不扣地实施法律，只能最大限度的维持一个弹性格局，在其中实现与执法对象的关系平衡和协商，维护“时空控制权”分割的稳定可控秩序，并根据情势在严格执法、折扣执法、一线弃权等选项中作出选择。

弹性执法不同于常态执法。从执法过程和手段来看，常态执法以法律为根据，具有强制性，由执法机关单方面的认识、认定、动机、目的作为行动前提，对相关法律关系具有主导权；而弹性执法中，执法者与执法对象沟通、交流，经过讨价还价甚至斗争，综合权衡后采取执法行为。从目标和后果看，常态执法是贯彻实施法律，对法律所确立的权利和利益格局予以确认并保障实现；而弹性执法中，执法者与执法对象进行协商：执法对象的一些法外利益诉求被纳入考虑范围，执法者在缓和紧张关系、确保自身安全的前提下，根据具体情势选择执法行为。执法呈现弹性格局，有多方面的缘由：

第一，执法权在时空上的非均质分布，为“麻木”车主施展“战术”提供了机会。交警的执法行为只限于工作时间，而“麻木”的经营可以不受时间限制。交警管制交通的重点区域主要是车流大的核心路口和干线；老城区巷道纵横、道路狭窄，汽车进出不便，不是交警管制交通的重点区域，却是“麻木”运营的重点区域。因此，“麻木”的运营很容易突破交警执法权的时空限制，这是“时空控制权”分割的前提，也是弹性执法的基础。交警对城市道路和街头的支配在时空上不可能是全面宰制的，在时空边缘地带的支配往往只是象征性的，很难不受到“麻木”车主的“战术”干扰。最终，执法者不得不与执法对象保持微妙的平衡，为弹性执法留下了一定空间。

第二，民众偏好差异因素的介入，使交警在执法过程中必须慎用强制措施。执法是具有权威性的活动，当遇到障碍时，执法者可以采取强制措施。在执法过程中，执法者与民众有多种关系模式。通常的严格执法时，执法者与执法对象处于对立状态，但能得到围观群众道义或行动上的支持。因接受贿赂或畏惧权势而执法不严时，执法者与执法对象处于同一战壕，而与民众处于对立状态。交警与民众的关系与上述关系模式都不同：交警与“麻木”车主关系对立，还要面对偏好差异、态度迥异的民众。基于生活水平和社会需求的差异，不同群体之间的偏好差异在所难免。

在南山市，1990年左右，街头开始出现“麻木”，车主多是残疾人，受政府照顾取得运营证；1994年后，开始有下岗工人加入“麻木”车主队伍，也取得了运营证。这一时期，城区的快速扩展尚未开始，城市居住、工业、商业等功能分区不明显，市民经济收入的差距也不大，人们的生活和工作都集中在狭小的老城区。城区尚未开通公共汽车，出租车数量也极少，人们享受着“麻木”带来的交通便利，对交通安全、环境污染等问题尚不敏感。到1990年代末，越来越多的下岗工人和进城农民加入“麻木”队伍，但只有部分人取得运营证。从那时起，城市功能分区和社会分化开始凸显，一些群体开始感受到“麻木”带来的交通安全隐患、环境污染问题。市区新建了工业开发区，投资者希望有良好的城市环境，政府官员也希望以良好环境吸引投资者；郊区出现了优质小区，居住其中的高收入市民对城市环境更为关注；政府官员也越来越关注交通安全问题。在这些群体看来，“麻木”越来越不合时宜，开始有人提出取缔“麻木”的建议。与此相对，仍有一些民众墨守成规，“麻木”车主视“麻木”为就业途径和谋生工具，仍然居住在老城区的低收入市民也更青睐“麻木”带来的出行便利和廉价。

与“麻木”相关的偏好差异在全国有相当的普遍性，法律成为重要的应对手段。2003年《道路交通安全法》颁布，宣告了“麻木”载客运营的非法性；2004年《湖北省城市出租汽车客运管理办法》颁布，规定“简易机动车应逐步退出出租客运市场，具体时间和方式，由市、县人民政府决定”。2007年，南山市政府决定依法开展“禁麻”运动。法律法规的颁布，并不能完全照顾到所有民众的权益。正如默顿所说，“不能把制度看成是社会中所有群体和阶层一致支持的，必须系统全面地考察具体群体对特定制度的支持程度”。[19]“禁麻”的法规以交通安全和城市环境为价值出发点，符合社会发展方向，但并不能取得所有群体的支持。不同群体的观念冲突和偏好差异，在实践中容易表现为基层执法者与执法对象（“麻木”车主）、围观民众（低收入市民）的执法冲突。

在执法现场，即使支持“禁麻”的民众往往也不会表态支持交警，而反对“禁麻”的民众却可能表达激烈反对。也就是说，交警执法的支持者是“沉默的”。[20]由于这些民众的沉默，违法者可能无所顾忌地抵制执法。如果执法者坚持严格执法，就需要采取强制措施，从而可能引发冲突，伤害部分民众的感情，稍有不慎还会影响政权公信力。从交警执法中受益的人，也可能因不理解或受违法者的行为表象感染，而批评执法不规范、暴力执法。民众偏好差异因素的介入，加大了环境的复杂性，使交警的执法可能产生不可忽视的社会后果。在复杂的境况下，如果执法对象不配合，又不能采取强制措施，交警就只能进行弹性执法，根据不同情势采取不同执法行为，这是较安全的选择。

第三，与执法对象的协商，可以缓解交警面临的社会压力。协商可以缓和执法者与执法对象的紧张关系，减轻民众的不满情绪，减少执法冲突。“禁麻”运动开展时，曾有“麻木”车主试图到市政府静坐抗议，被市政府“全员上阵，分块包保”的组织动员策略所化解。潜在的群体性冲突转化为“禁麻”运动后一段时间内街头的执法冲突，直到执法对象的一些法外利益诉求被纳入协商范围，冲突才有所减少。“禁麻”运动开展后的一段时间，“麻木”几乎从街头消失。老城区的低收入市民发现在超市购买的生活必需品难以搬进家门，因此指责政府“为了城市面子而开展的‘禁麻’运动不切实际。”弹性执法某种程度上恢复了“禁麻”前他们的生活便利。低收入市民对执法者反感情绪的弱化，可能降低执法现场的冲突规模和强度。执法弹性格局下，交警偶尔严格的执法，甚至能获得执法对象和民众的谅解。在访谈中，多位曾在执法运动中被拆掉车棚的“麻木”车主都表示理解交警，坦言“交警也不容易”。

与执法对象的协商，还可以缓解法律系统与生活实践的张力。洛克伍德认为，社会系统各个部分之间的张力主要源自制度秩序与物质基础之间缺乏适配。[21]从制度秩序上讲，立法环节应当形成切实可行的规范秩序和法律法规，执法环节则是对既定法律规范秩序的实现。中国是一个后发现代化国家，法治肩负着改造社会、推动发展的重任，因此常需要先行立法，然后通过政权体系进行贯彻。然而，立法很难立竿见影、药到病除的化解社会分歧。在生活实践中，社会群体不满足于立法的制度安排，不断对基层执法施加影响，进而形成社会压力，它“传输”进行政体制后会对执法者形成行政压力。执法者根据情境一线弃权、折扣执法或选择性执法，可以缓解法规与社会、法律系统与生活实践的张力。由于对抽象体系（法律系统）的信任在很大程度上与日常生活自身的环境相关，^[22]因此缓解法律系统与生活实践的张力，有助于加强民众对法律系统和执法者的信任，从而缓解执法者的社会压力。

交警能够清楚的意识到弹性执法的保护作用：第一，在街头环境中执法有讨价还价的余地，执法者不至于遭遇人身危险；第二，即使执法者一线弃权时也保有执法的表象，从而不至于受到管理者追责。与一线执法者一样，管理者对弹性执法也有着清晰的认识。南山市公安局的一位副局长说：“严格强制执法矛盾太大，容易诱发社会不稳定。这些车主年龄大，离开‘麻木’没有就业出路，只好暂缓强制执法。各种利益都要有所照顾和平衡，改善城市环境操之过急也不行。”可见，管理者清楚“禁麻”运动的现实后果，理解并默许了执法的弹性格局。

 

四、弹性执法的塑造机理 

弹性执法是执法者与执法对象在不断互动中共同塑造的。“麻木”车主虽然处于被支配地位，但可以在不同执法空间施展不同的战术，最大限度地逃避执法。交警虽然在执法中处于支配地位，但由于执法力量有限、车主抵制、社会风险等多方面因素的影响，只能根据情势进行执法，从而塑造了弹性执法的格局。2007年4月开展“禁麻”运动之后不久，执法实践就让交警意识到实现“禁麻”目标的困难；到2008年几次开展执法运动而收效甚微时，弹性执法的格局初步形成；2010年5月“麻木”车主猝死事件后，交警执法的惰性加大，弹性执法格局变得稳定。弹性执法的塑造机理，具体展开如下：

第一，特定利益诉求是弹性执法的推力。“禁麻”法规以交通安全、城市环境为价值出发点，符合社会发展方向，得到了高收入市民和投资者的支持。但是，它对关注出行便利的老城区市民来说利弊参半；对“麻木”车主则意味着得到补偿和社会保障，丧失就业机会。显然，在交通安全、城市环境、社会就业、生活便利等多元利益诉求面前，不同群体的偏好有所不同。多元利益诉求格局给社会治理带来很大挑战。“麻木”车主在谈到非法运营时理直气壮，并不认为违法“有什么大不了”，反而质疑“禁麻”运动违背民生政策，“政府要好的投资环境，我们就不要养家糊口 ”在他们看来，“为了生活”的违法具有正当性。他们还质疑法规本身：“我的‘麻木’有各种手续和证件，凭什么政府一纸法规就将它变成非法的 ”法规难以自动消除分歧，同时满足多元利益诉求，尤其是不能解决车主的就业问题，这是“麻木”重现和交警不严格执法、强制取缔的重要原因。特定利益诉求会使执法者感受到显著的社会压力，从而成为弹性执法的推力。

第二，社会压力是弹性执法的动力。交警若在执法时一线弃权，就有市民不满，这种压力反馈到体制内，会促成运动式执法。但无论常态执法还是运动式执法，强制措施的运用，都可能导致矛盾激化，从而将交警置于民众的舆论视野。“麻木”车主抵制执法的过激行为往往容易被社会和民众谅解，而如果交警有过激行为，则会立即成为社会舆论的焦点。然而，过激行为往往在互动中产生，矛盾也是逐步激化的。矛盾一旦激化，社会舆论往往首先谴责“暴力执法”。为了平息众怒，管理者只好先处罚交警，而不论具体缘由。同时，为了尽量避免矛盾，管理者会要求交警“和谐执法、维护稳定”，实际上是给社会压力提供了行政保障。因此，交警执法需要面对社会压力和社会舆论，顾及执法对象的特殊性，其结果就是弹性执法。

第三，社会后果是弹性执法的基本考虑。执法者可能因灰色利益而不严格执法，以权谋私。但在针对“麻木”的执法中，车主作为城市底层群体，收入有限，交警的非法利益空间因此很小。交警的一线弃权和执法不严，主要基于执法社会后果的考虑：对“麻木”车主的执法，投入时间成本大，而收益却非常小；执法过程很容易导致冲突，冲突中必须慎用强制措施；有时即使使用强制措施，也难获得预期效果。这主要与执法对象的特征有关：“麻木”车主文化程度较低，很难在法律框架下对话，且会得到街头民众的同情，容易煽动群众抵制执法。出于社会后果的考虑，交警往往愿意弹性执法，在协商中选择一线弃权或从轻处罚。

第四，回应特定诉求是弹性执法的重要措施。面对多元利益诉求格局，法规很难面面俱到、全部顾及。一些民众缺乏渠道和技能来影响立法和公共政策制定，容易在执法环节通过制造冲突来表达诉求，以社会压力倒逼执法者回应其利益诉求。在社会压力下，执法者往往优先考虑诉求表达激烈的群体的利益，因为牵涉到执法后果和政府声誉。交警不会轻易依法取缔、报废“麻木”，因为严格执法意味着端掉车主的“饭碗”，会遭到激烈抵制，甚至有老年车主威胁交警，如果强制报废“麻木”，他们会找交警个人“拼命”，或到交警家里“去吃饭”。因此，交警不得不适度回应“麻木”车主的利益诉求。

第五，规避考核为弹性执法提供了保障。弹性执法意味着执法不严，管理者不可能对此完全放任自流，因此会有针对交警的考核奖惩措施。由于街头执法监督困难，管理者很难根据交警的投入来衡量其工作努力程度和绩效，只能根据目标进行量性责任管理。例如，南山市某交警中队根据不同路段，给每位交警下达罚款指标。目标管理责任制促使交警根据目标要求调整执法行为，以达到目标管理所要求的绩效。但交警没有因为目标管理而重视“麻木”的违法，而是选择性执法，加重对单轮摩托车（“摩的”）违法运营的惩处。“摩的”车主一般是年轻人，采取强制手段可能遇到的阻力和造成的社会影响较小。交警考虑不同人群的执法难易程度、执法成本和收益，发展出相对理性的执法资源配置方式，侧重于比较容易实现的执法对象和执法目标。因而，目标管理并没有强化交警对“麻木”的执法，反而强化了一线弃权和选择性执法。这些做法规避了考核，为弹性执法提供了保障。

弹性执法的塑造机理，可以简易表述如图1：

对社会压力及其带来的行政压力促成弹性执法的机理分析，呈现了宏观社会背景向微观行动场景的转化；而执法者、执法对象和民众的微观互动，则产生新的行动场景，结合成宏观的社会现象。其结合方式有二。一是群体性场景中的结合。群体成员处于“行为性相互依赖”[23]之中，每个人的行动都以他人的行动为条件；行动者当前的行动对下一步行动既有直接影响，也有间接影响，因为他的行动影响他人，他人又会反过来影响他；这种复杂影响会导致所谓“集体权利”的建立，[24]达成由行动者相互监督执行的集体行动。二是行动结果的叠加。在“禁麻”实践中表现为执法风格和结果的叠加，因为执法行动会造成外部影响，从而改变其他执法者所面临的报酬结构。弹性执法，不是个别交警在个别情形下的作为，而是较为普遍做法，且很少因执法者的性格特征、个人背景而有大的差异。并且，已经形成的执法习惯、思路和风格，对之后的执法行为有重要影响。

 

五、弹性执法的宏观背景

法规难以自动弥合利益诉求的分歧，法律系统与生活实践之间存在张力，执法对象的抵制，这些都不必然导致弹性执法。从微观塑造机理看，弹性执法缘于执法者对社会压力不得不有所回应，而社会压力的来源需要从社会系统的宏观特征去理解。这些宏观特征可以为执法对象与执法者的互动提供背景、资源或行动方式。

第一，客观存在的社会群体利益矛盾。市场经济条件下，总体趋势是社会结构的阶层化和利益关系的市场化。[25]市场关系实质上表现为权力结构以及被结构化了的经济关系系统，因而内在地具有支配性、不平等等特征。[26]这意味着群体利益矛盾越来越凸显。符合社会发展方向的“禁麻”实践尚且如此，遑论其他更重要领域。群体利益矛盾，往往表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，其形成与转型期社会发展失衡、公共政策失当、利益分配不均衡有着重要联系。改革开放以来，经济模式的转型带来了经济总量的增加，社会成员都从中受益，但受益程度存在较大差异，而有些利益分化由不公平的环境造成。在群体利益矛盾的背景下，发生于个体之间的小纠纷可能触发涉及社会稳定的非常规性纠纷。因为小纠纷往往潜含着群体间冲突，处理不当容易引发群体性事件；小纠纷虽直接指向具体当事人，但往往暗含着对基层管理者的不满；很多小纠纷具有同源性，容易发生叠加和聚合效应。[27]交警街头执法可能引发的群体性事件就是如此。社会群体利益矛盾为“麻木”车主抵制执法提供了机会结构。在执法现场，他们可能强调自己的群体成员身份，将违法行为放大为群体矛盾，让执法场景折射不同群体之间的紧张关系。此时，严格执法可能使社会矛盾发生交织、扩大和激化。

第二，尚难容纳多元利益诉求的法律系统。近年来，地方政府出台了大量的法规政策，试图按照理想模式进行社会治理。社会治理的调整涉及社会群体利益格局的变换，难以自动弥合民众多元的利益诉求。很多法规政策符合现实需要和发展潮流，却减少了一些民众的既得利益。南山市开展“禁麻”运动时，没有采取改善老城区交通状况的措施，引导“麻木”车主重新就业的力度也不够。利益受损得不到合理补偿，就会影响一些民众对法规的支持，引发他们与执法者之间的矛盾。同时，民众在法律系统中的发言权不均等，在法律资源的配置上不平衡。有些群体可以在立法、司法和执法等各个领域争夺法律资源，扩张其特殊利益；而另一些群体所能获取的法律资源则相对稀缺，难以有效维护自身合法权益。[28]“麻木”车主和老城区低收入市民大多缺乏接近法律的机会和技能，因此容易在街头以执法冲突为形式表达利益诉求。在执法现场，“麻木”车主往往强调自己的艰难处境，争取围观民众的同情，同时为了违法利益而不惜与执法者发生冲突。此时，弹性执法在一定程度上防止了矛盾激化、维持了社会和谐的表象。

第三，执法对象激发的社会话语压力。目前，在社会文化领域出现了许多话语，对执法最有影响的是执法为民话语和权利话语。中国是由共产党领导的社会主义国家，社会主义传统在理念上强调人民利益，重视党和政府与人民群众的深入联系和利益一致性。这在执法领域表现为执法为民话语，强调将实现、维护和发展广大人民群众的根本利益作为执掌法律的出发点和落脚点。例如，习近平总书记在2014年中央政法工作会议上强调，“政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事，把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力法律保障。”[29]权利话语则被党政系统、媒体和社会广泛强调，认为执法冲突往往源于执法对象的权利受到了侵犯，冲突是其反制或维权方式。这些话语只要存在，执法对象就可能“创造性”的利用它们，据此在执法现场形成社会舆论，对执法者构成压力。只要执法者的行为不尽符合这些理念话语的要求，民众和媒体就可能对之提出质疑，甚至可能因自身利益而在片面理解、故意曲解社会话语的基础上进行质疑。在执法现场，笔者曾听到“麻木”宣称“维权”，也曾听到他们质问交警：“什么叫执法为民 ”其宣称和质问虽然基于片面理解，却是理直气壮的。执法者在执法现场难免承受社会压力，从而受到社会话语的“考验”。

第四，青睐变通权宜的法律文化。在中国传统法律思维和实践中，人们总是强调情（人情）、理（天理、事理）、法（国法）三者并重，法律实施中强调对三者斟酌适用，所谓“准情酌理”、“略法援情”。“情”既有情节、情况等事实关系的含义，也有人与人之间友好关系的意思，还有平常人之心的意味。“理”既指天理，即天地万物运行的规律；也指事理，即日常生活中事物的性质和道理。法是国家制定的规范，是实定的、成文的判断标准，而情、理是非实定的、自然的，没有条文、先例、习惯等实证基础；法和理相对具有普遍性、客观性，这与情所具有的具体性形成了对立。[30]强调情、理、法并重，就修正、缓和了法的严格性。相对于成文法文本，法律实施也具有了一定程度的变通性、权宜性。而近代以来的启蒙较多从思想和制度层面对此展开批判，较少触及传统法律思维的社会文化基础，因而，这种不恪守法律条文、青睐权宜变通的法律文化，很容易与“狠者占强”、“会哭的孩子有奶吃”的底层市民文化相结合，于是，为了回避激烈矛盾，弹性执法就几无障碍。在交警执法中，“麻木”车主宣称的个人状况和家庭困境，“麻木”运营的复杂利益格局和历史渊源，都会被当作情、理，成为执法对象抵制执法、要求特殊照顾的说辞，围观群众衡量执法者的重要标准，以及执法者合理化弹性执法的表达。

以上四点共同构成了弹性执法的宏观背景要素，前三点构成了执法的社会压力来源，第四点则是弹性执法的法律文化基础。在交警执法场景中，具体纠纷很容易成为社会群体利益矛盾（官民矛盾、贫富矛盾）的投射，被想象成群体利益矛盾本身。“麻木”车主建构的弱者身份很容易成为酿成纠纷、扩大纠纷、激化矛盾的因素；其身份特征被不断放大，代表性被张扬，甚至被想象成社会弱势群体本身；其个案性、违法性、执法对象身份被忽略。社会舆论往往以同情弱势群体、批判公权力的姿态来审视执法者。社会不满情绪被投射到个案中，交警的严格执法被想象成欺压弱势群体，其公共权力特征和社会治理性质被视而不见；社会话语被围观民众和社会舆论当作政府的责任或承诺，被要求在个案中实现。面对社会压力，执法者会放弃严格执法，根据情景调整策略，最终就“成就”了弹性执法。这一过程中，违法者与执法者共同演绎、延续了变通权宜的法律文化。

社会压力促成弹性执法的中间环节，主要是行政系统对执法者的绩效考评机制及其延伸的问责制。在绩效考评机制中，执法者固然需要重视执法成效，但更需要重视社会稳定问题。因为社会稳定通常实行“一票否决”制，社会稳定工作出问题，机关评优、官员晋升都会落空。行政问责制是绩效考评机制的延伸和强化。在执法过程中，如果执法者处置不当，要受到责任追究；如果造成严重后果或恶劣社会影响，要承担“一票否决”的后果，主政官员和执法者都会遭到行政处分。这导致了基层实践中“不出事的逻辑”[31]：与其严格执法而可能出事，不如执法不严而不出事。因此，行政压力既有推动执法的面向，也有导致执法不严的面向。

行政压力的两种不同面向，反映了地方政府的多重任务和矛盾心态。地方政府希望改善城市环境、实现城市发展，因此重视执法成效；同时希望保持社会稳定，因此注意约束执法者慎用权力。稳定与发展的两大目标，在“禁麻”中存在冲突。地方政府明白这一点，却仍以“打赢一场硬仗”的坚决姿态开展“禁麻”运动，其真实心态是“取乎其上，得乎其中”。南山市政府法制办一位副主任说：“政府对困难有所预计，但在政策上必须一刀切，留任何口子都会让人低估政府决心，从而导致失败。”如此，地方政府的社会治理便充满矛盾：法规的表达高调而严格，执法实践的预期却“结合现实”。这种矛盾会外化在行政绩效考评机制中，给执法者带来困扰，从而导致执法维系弹性格局。

 

六、弹性执法的后果和风险

实践表明，基层执法的复杂性远远被低估了。弹性执法产生了复杂的法治后果和影响，它虽然缓和了执法者在执法过程中的压力，却在法治进程中造成了诸多消极的后果。

第一，降低了法律的有效性。学者曾用有效性比例来指称法律的有效性程度，如果某规则在10次中被遵守了5次，有3次违法被追究了责任，那么该规则的有效性为80%，行为有效性为50%，制裁有效性为30%，无效性为20%。[32]健康的社会秩序下，法律的有效性虽然不可能达到100%，但应当接近100%。有学者将我国一些领域出现普遍违法，法律有效性过低的状况，称为“违法过剩”。[33]南山市“禁麻”运动后的状况，可谓“违法过剩”，交警的弹性执法明显降低了法律的有效性。

第二，纵容了基层执法者的惰性。由于基层执法环境喧嚣而杂乱，蕴藏着种种风险，执法者很容易生发惰性，一线弃权或选择性执法。在“禁麻”执法中，“麻木”通行形成了时空控制权分割的秩序，交警则处于周期性的“一线弃权—运动执法”中。交警不严格执法，就不用承担相应的社会风险，可能的损失可以加以规避；而严格执法不仅得不到额外报酬，还可能遭遇风险和损失。这种报酬结构推动了弹性执法，也纵容了执法者的惰性。交警和“麻木”车主双方对“一线弃权—运动执法”逐渐习以为常，甚至主动按照这一秩序模式去安排行动。

第三，背离了应有的法治状态。长期以来，中国民众信守法条的规则意识普遍较为薄弱。弹性执法体现了这一点，它导致执法不严，背离了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的应有法治状态。在不将规则当回事、“一切皆有可能”的社会环境中，弹性执法可能进一步滋长漠视规则的心态，不利于执法者和基层管理者带头依法办事、带头遵守法律，不利于全社会牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，这些无疑加大了法治社会建设的难度。

第四，延续了变通权宜的法律文化。中国传统法律文化强调情、理、法三者并重，以天理、人情补法律之严格，法律不是实践中唯一的规则，甚至不是最重要的规则，人们赞赏根据案情对法律进行权宜变通。目前基层的弹性执法，为了回避激烈社会矛盾而执法不严，这在新时期延续了变通权宜的法律文化，可能使法律权威始终难以树立。这不利于培养信仰法治、坚守法治、守法护法的执法者，不利于执法者服从事实和法律，秉公执法，也不利于培育公民的守法意识和护法精神。

第五，加大了执法地方化风险。中国是一个幅员辽阔、发展不均衡的大国，各地难免有其特殊情况，法律的统一实施需要强大的国家能力和实践智慧。弹性执法格局的形成中，执法者考虑的主要是自身的压力、处境和风险，基层管理者考虑的是地方社会的稳定，而非法律的全面实施。这可能“启发”基层管理者将执法服务于地方政策目标，从而加大执法地方化的风险。地方政府可能罔顾基层社会现实，盲目推行地方政策，并预留执法弹性空间来缓解激烈社会矛盾，从而让一些执法机构成为难办事务的承接者。

对于执法者而言，弹性执法也许有其不得不而为之的处境和原因。社会发展进程中，立法难以立竿见影的化解利益冲突，法律移植可能带来法律与社会的互相适应问题，区域发展不平衡可能带来执法的地方性问题。执法因此需要一定的弹性，以创造性地面对社会现实。当法律系统尚难成功容纳多元利益诉求，僵化的严格执法思维可能导致糟糕的社会后果，从而影响政府声誉，并最终损害广大人民利益。然而，如果执法的弹性超出了合法的自由裁量权范围，良好的社会效果建立在糟糕的法治后果的基础之上，则会得不偿失。无疑，执法应当兼顾不同方面的效果，但如果以牺牲依法治国的基本原则为代价，良好的社会效果注定只是一时一地的，不可能稳定而长期化。

此外，还需要警惕弹性执法本身面临的诸多风险。首先，淡薄的规则意识容易导致弹性执法泛滥。弹性执法起初是为了回避激烈社会矛盾而产生，在执法实践中有可能发展为执法者不当行使执法权、以言代法、徇私枉法的避风港。因为权宜变通、“一切皆有可能”不仅是民众的心态，也是执法者的心态。其次，执法者的素养可能导致弹性执法的“维稳”目标落空。合法裁量权之内的弹性执法，需要执法者对个案所牵涉到的具体利益关系及其映射的社会结构有着清醒的认识，并对意识形态理念、地方发展大局和社会稳定问题有着透彻的把握。基层管理者和执法者相关素养的缺乏，构成对执法的挑战，从而使自身成为社会不稳定因素。最后，消极的法治后果可能扭曲中国法治建设。如果说，弹性执法对执法者有不得已而为之的因素，那么，从依法治国的要求和中国法治建设的目标来看，弹性执法应当缩小到合法的裁量权范围之内；而随着法律与社会的适配程度越来越高，弹性执法的需求必将逐渐减小。

 

七、结论与启示 

本文尝试解释一类执法不严现象，将其视为弹性执法的表现之一，并着眼于弹性执法的作用和机理。由于法规难以自动弥合民众利益诉求的分歧，法律系统与生活实践之间存在张力，在社会压力及其带来的行政压力下，执法者为回避激烈冲突而弹性执法，根据情势选择执法行为。弹性执法通过缓和执法者与执法对象的冲突关系、缓解法律系统与生活实践的张力，来分解社会压力。弹性执法发生在中国法治的特定实践中，有着转型期独特的社会、文化及意识形态背景，即客观存在的社会群体利益矛盾、尚难容纳多元利益诉求的法律系统、执法对象激发的社会话语压力、青睐变通权宜的法律文化四者之间的张力与合力。文章以南山市的“禁麻”执法为例展开分析，视之为中国基层执法样态的缩影。主要利用个案研究的优势，揭示执法互动过程，识别相关影响因素，为理解转型期中国社会和法治实践提供新视角。

弹性执法的探讨关注法治实践中宏观与微观的双向关系。个案分析表明，执法行为是微观执法场景中执法者与执法对象、围观民众互动的结果。执法者和执法对象在微观层面的“理性”和利益权衡，受到宏观社会系统给定的互动场景的制约，即特定微观场景及其互动模式，受制于宏观社会系统要素。因此，着眼于形式模型或既定互动模式的执法研究，虽然有现成理论的支持和简约分析的美感，却可能得出片面甚至错误的结论。弹性执法的探讨印证并呼应了转型期中国社会和法治实践的复杂性，将研究的注意力引到了执法场景，将执法研究建立在经验观察基础上，避免根据良好愿望和既有理论来评判、规定中国法治，力求在更为广阔、具体的政治社会背景中认识、理解中国法治实践。

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出推进多层次多领域依法治理，并指明了具体方向：坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。^[34]本文的个案分析恰恰表明，立法和公共政策制定环节的社会参与不够，群众利益诉求的反映和容纳不充分，因此需要系统治理、源头治理；弹性执法改善了执法者的自身处境，但法治后果消极，且面临诸多风险，因此需要依法治理、综合治理。当前我国社会治理面临着制度不健全、法治思维缺失、行政回应性不足等问题，弹性执法是特定情景下的产物，背离了应有的法治状态，远非社会治理的长远理想模式。因此，创新社会治理体制，改进社会治理方式，提升社会治理能力，需要坚持依法治国。正如《决定》强调的，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在此过程中，需要注重法治思维的运用、法治文化的培育。法治思维和法治文化要求以法治的精神和原则作为行为的依据，以法治的标准和方式进行社会治理，将立法（公共政策制定）、执法（公共政策执行）等通盘纳入法治轨道。[35]

在立法（公共政策制定）环节，首先需要提高公众参与，吸收所有相关社会治理主体的意见和建议。相关主体既包括相关政府机构和社会组织，其参与有助于加强立法和公共政策的实践性和操作性；也包括受立法和公共政策影响的社会群体，他们因有直接利害关系而对法规的问题和指向更加敏感；还包括相关专家学者，其专长能为立法提供理论支持和实践对策。在这一环节，还需要贯彻科学思维，提高法律和公共政策的科学性和可执行性。立法和公共政策制定时，应当进行全面评估，预先考察其系统性后果，尤其是对不同社会阶层和群体利益的具体影响，并尽量制定完备的补偿方案。

在执法（公共政策执行）环节，需要充分贯彻合法性思维。当前社会条件下，社会群体利益诉求的表达、协调与救济已经是社会常态，它们也是社会治理的核心内容。对于执法者而言，应当树立起科学的社会稳定观，充分认识到社会稳定的维护在于以合法的方式有效化解各种矛盾纠纷，以法律规则为依据进行具体治理；对于执法管理者而言，应当建立科学的政绩考核体系，以对基层执法者进行合法可持续的绩效考评，改变基层执法者的后顾之忧，使他们不因法外因素而执法不严。

在目前阶段，需要杜绝以简单粗暴、管控社会的管理思维，凭主观意愿立法、制定公共政策的做法。不科学、不成熟的法规、政策，只会使社会矛盾转移到执法环节；为了回避激烈矛盾，执法环节的妥协，又会违背法治思维，延续轻视规则的法律文化。因此，需要秉持多元的现代社会治理理念，发挥政府、社会组织、各种利益群体的主动性，通过充分的表达、协商、对话与合作，制定整体观照、成熟稳妥的法规、政策，并在合法性思维的指引下严格执法。在此前提下，弹性执法的需求才会稳步缩小。

 

基金项目：教育部“社会管理法治建设创新团队”（IRT13102）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0986）。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。

[2]弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第7页。

[3]除此之外，至少还有以权谋私的执法不严、畏惧权势的执法不严等。

[4]例如，戴治勇：《选择性执法》，《法学研究》2008年第4期；贺欣：《在法律的边缘——部分外地来京工商户经营执照中的“法律合谋”》，《中国社会科学》2005年第3期。

[5]早期的代表性文献有Gary S. Becker, “Crime and Punishment: An Economic Approach,” Journal of Political Economy, vol. 76, no.2, 1968, pp.169-2l7; George J．Stigler, “The Optimum Enforcement of Laws,” Journal of Political Economy, vol.78, no.3, 1970, pp.526-536; Gary S. Becker & George J. Stigler, “Law Enforcement, Malfeasance, and the Compensation of Enforcers,” Journal of Legal Studies, vol.3,1974, pp.1-18.

[6]参见陈郁编：《所有权控制权与激励——代理经济学文选》，上海：上海人民出版社、上海三联书店，2006年。

[7]例如，王波：《执法过程的性质》，北京：法律出版社，2011年。

[8]代表性文献有Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation, 1980; Jeffrey Prottas, People processing: The street-level bureaucrat in public service bureaucracies, Lexington, MA: Lexington Books, 1979.

[9]科尔曼指出，社会现象的有效解释包括三部分：从宏观到微观的转变，微观的社会行动，从微观到宏观的转变。参见詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，北京：社会科学文献出版社，1999年，第14、24页。

[10]南山市是根据匿名需要而取的名称。

[11]机动三轮车在各地的俗称不同。“麻木”的名称源自南山市附近的中心城市武汉。由于过去武汉的人力三轮车夫腰间总挂着小酒瓶，在拉人的间隙喝上两口酒，人们遂用“酒麻木”来取笑他们走路踉跄、口齿含混的醉态，后用“麻木”来称呼三轮车。“麻木”属于货运三轮改装车，违反了《道路交通安全法》第五十条、第一百条的规定。

[12]吴毅：《何以个案，为何叙述——对经典农村研究方法质疑的反思》，《探索与争鸣》2007年第4期。

[13]参见韩志明：《街头官僚的空间阐释》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。

[14]德赛图区分了空间中强者（支配者）的“策略”（strategy）和弱者（抵制者）的“战术”（tactics）。策略是主动性的，而战术需要把握偶然性的机遇。参见Michel de Certeau, The Practice of Everyday Life, Berkeley: University of California Press, 1984, p.35-37.

[15]参见欧文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈现》，冯钢译，北京：北京大学出版社，2008年，第12页。

[16]王笛：《街头文化——成都公共空间、下层民众与地方政治，1870—1930》，李德英、谢继华、邓丽译，北京：中国人民大学出版社，2006年，第303页。

[17]参见克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海：上海人民出版社，2009年，第26—29页。

[18]运动式执法，是指执法机关为解决某一领域内的突出问题而集中人力、物力，采取有组织、有目的、规模较大的执法活动，其常见形式有集中整治、专项治理、严厉打击等。

[19]罗伯特﹒默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心等译，译林出版社，2006年，第212页。

[20]这与城管执法所遇到的情形较为类似，参见陈柏峰：《城管执法的社会情境》，《法学家》2013年第6期。

[21]洛克伍德：《社会整合与系统整合》，李康译，《社会理论论坛》1997年第3期。

[22] 吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第79页。

[23]参见James Friedman, Oligopoly and the theory of games, Amsterdam, New York, Oxford: North-Holland publishing company, 1977, pp.5-6.

[24]詹姆斯﹒科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，北京：社会科学文献出版社，1999年，第26页。

[25]李路路：《社会结构阶层化和利益关系市场化》，《社会学研究》2012年第2期。

[26]参见Anthony Giddens, The Class Structure of the Advanced Societies, London: Hutchinson University Library, 1973, pp.99-117.

[27]顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，《中国法学》2007年第3期。

[28]顾培东：《中国法治进程中的法律资源分享问题》，《中国法学》2008年第3期。

[29]《习近平在中央政法工作会议上强调坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业》，《人民日报》，2014年1月9日，第1版。

[30]滋贺秀三：《清代诉讼制度之民事法源的概括性考察》，范愉译，王亚新校，载《明清时期的民事审判与民间契约》，法律出版社，1998年，第38页。

[31]贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。

[32]参见托马斯·莱塞尔：《法社会学导论》，高旭军等译，上海：上海人民出版社，2011年，第215页。

[33]王波：《执法过程的性质》，北京：法律出版社，2011年，第57页。

[34]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第3版。

[35]当然，立法、执法之外的诸多环节也很重要，如提高一线执法人员的素养，培养公民的法治意识，健全社会信用体系，等等。

在当前基层法治实践中，普遍存在这样的现象：上访人利用信访制度，以行使信访权利的方式提出诉求，并以群体聚集、闹事等极端手段要挟地方党委政府解决问题。这种现象可以被称为“群体性闹访”。上访是公民的合法权利，但是上访应在法律规定的范围内进行，然而闹访人却罔顾法律规定，在上访中采取过激行为，围堵政府机关、静坐、打横幅、呼口号，妨碍政府工作秩序和社会秩序。近年来，闹访现象尤其是群体性闹访有愈演愈烈的不良倾向，其中群体性涉法闹访更是有明显增多的趋势。涉法闹访是指本该依法由法院、特定行政机构依法处理的案件，当事人却不找相应的机构，甚至拒绝这些机构的介入，而是坚持找党委政府和信访部门，通过闹访表达诉求、促进问题解决。目前，涉法闹访在很多地方不断出现，交通事故、医疗事故、校园伤亡事故中尤其突出，这些纠纷本来应当依法由交警队、卫生局、教育局、法院来处理。

当前社会中大量的涉法事务，是通过信访渠道甚至闹访的方式得到解决的；甚至过去依据法律程序解决的涉法事务，人们也越来越青睐于通过闹访来吸引党委政府的关注，而往往只有通过闹访将事情闹大，党政领导人才会高度重视并解决问题。涉法闹访是透视基层法治的一面镜子，也是一种需要理论解释的法治现象。为什么遇到问题后人们不依照法律办事，而是要进行闹访 为什么会不断出现群体性涉法闹访事件 为什么党委政府不能将问题引导到法治轨道上 涉法闹访带来了怎样的法治后果 这些都是需要基层法治研究给予回答的问题。回答这些问题就必须要深入剖析涉法闹访现象，本文将以2011年7月在江西义县的调研为基础展开分析和论述。[1]

一、群体性涉法闹访及其特征

在江西义县的两个乡镇调研期间，我们遇到的群体性涉法闹访非常突出，主要体现在交通事故、医疗事故、校园伤亡事故中，其中都牵涉到人身伤害或人员死亡。在当地，这些纠纷过去很长时间曾经由特定行政机构（交警大队、卫生局等）协调解决或提交法院审判，现在却几乎都要通过群体性涉法闹访倒逼当地乡镇政府协调解决；而且，不可思议的是，若无法让双方当事人达成协议，乡镇政府还需承担赔偿或补偿责任。

案例一：2010年，古楼村村民刘某被电动三轮车撞死，目击者报警后，县交警队去现场处理事故，刘某的亲属根本就不理会。刘某的亲属将刘的尸体抬到出事路段，后来又抬到县政府并在政府大院里摆灵堂。最后在县政法委的协调下，刘某亲属获赔30万元，肇事者赔偿28万元，肇事者所在的龙津镇政府赔偿1万元，刘某所在的石鼻镇赔偿1万元。

案例二：2011年5月，新建镇有两个人被石鼻镇的王某开摩托车撞成一死一伤，死伤者家属坚持要求赔偿20万元，但是王某家里很穷，根本拿不出钱。死伤者家属于是到石鼻镇政府挟尸闹访，严重影响镇政府办公秩序，县里领导出面调解也无济于事。最后市政府领导协调决定，石鼻镇赔偿5万元，新建镇赔偿5万元，肇事的王某借钱赔偿10万元。

案例三：2010年，杨希恒之妻在义县人民医院做子宫切除手术时被划破尿管，杨希恒要求医院进行医疗赔偿，承担后续治疗费用并支付精神损失费，医患双方在赔偿金额上存在分歧。杨希恒及其亲属于是多次到县市政府上访。有一次，杨希恒召集三十多人在县政府门口聚集静坐，县信访局局长出来安抚，杨的一个亲属在情绪激动下拉扯了该局长的衣袖，县里立马派人把这名家属抓起来，并将事件定性为聚众闹事，问杨希恒是“先拘留再谈判，还是先谈判再拘留”。杨见势头不好，态度才有所软化，后来接受了县里的处置意见：义县人民医院承担杨希恒之妻的后续治疗费用，并赔偿3万元，镇政府发放抚慰金4万元。

案例四：2011年，南水村村民李某骑摩托车撞死了东山村的村民王某。李某家里很穷，只同意赔偿3万元，王某的亲属当然不接受这么低的赔偿金额，但无法给李某施加更大的压力。于是，王某的丈夫就在村口的公路上拦车，凡是李某所在的南水村村民，一律不准通行，试图通过这种方式逼迫乡政府出来调解。最终在镇政府的调解下，李某答应赔偿12.5万元，镇政府给王某丈夫解决了低保。

案例五：石鼻镇有个学生在县高中读书，2011年高考前因心理压力太大而跳楼自杀。家长及亲属几十人到县高中聚集讨说法，因处于高考期间影响极坏，县公安局只好将聚集人群强制驱离。家长和亲属于是换地方到县政府大院去闹访。最终在县政府的调解下，县高中作出了6万元的补偿。

案例六：2010年10月，石鼻镇二中学生刘柯兵与同学刘行杏、刘信等人因争执而打架斗殴，刘柯兵被刘行杏用水果刀刺穿肺部而倒地，后抢救无效死亡。刘柯兵的父母和亲戚多次到学校、县信访局闹访，抬着死者的遗像在教学楼前和教室烧纸、燃鞭炮。县政法委书记、纪委书记、副县长、县教科体局局长、县公安局副局长、镇党委书记等多人在六天五夜的不断调解下，才达成协议：死者家属获赔45万元，刘行杏的监护人赔偿18万元，刘信的监护人赔偿12万元，石鼻二中赔偿13万元，石鼻镇政府支付抚慰金2万元。

类似的案例在石鼻镇还可以列举更多。在当地，现在已经形成了一种风气，每逢有人员伤亡，必定接下来发生群体性涉法闹访事件。在我们调研中，石鼻镇政法委刘书记说，“现在只要听说本镇出了交通事故，或者出现了死人的事情，我就会做好心理准备，吃顿好饭，好好睡一觉，因为我知道，第二天肯定没时间吃饭休息，要与闹访的人耗一整天。发生事故后的第一天，死伤方肯定会动员全家族到县里镇里闹访，而且情绪激烈、要求高，很难轻易接受调解方案。”群体性涉法闹访事件具有一些鲜明的特征：

第一，群体性涉法闹访事项的性质。闹访事项有一定的道德震撼力，其中的当事人遭遇在生活上值得同情，强硬对待有违道德和社会主义意识形态。大多数闹访事件的发生都以人员死伤为前提，是“人命关天”的事情，此时政府若以社会秩序的名义采取过分的强制措施，群众在心里也不会赞成。而且，尽管政府干部对群体性涉法闹访烦不胜烦，但对当事人的遭遇一般也保持同情心态。例如，参与案例六中事件处理的石鼻镇综治干事杨显就说：“一方面，我很理解死者家属的闹访行为，毕竟一个年轻的生命就这么没了，家长多要点赔偿也很正常，人家抚养一个小孩不容易；学校做得也确实不合理，学生死后立刻就拉到殡仪馆，太草率，家长当然想不通；但另一方面，学校如果不把学生尸体拉走，肯定会发生群体闹访事件，到时候局面更难收拾，义县最近两年已经发生了多起挟尸闹访的事情，影响很恶劣；死者家长虽然有理，可是在维护自己合法权益的过程中却又有不合理的诉求。”由于群体性涉法闹访所针对的事项有道德震撼力，得到干部和群众的同情，因此即使在闹访中有不合理诉求，也能被群众理解，被政府官员容忍。

第二，群体性涉法闹访事项的处理机构。现在，群体性涉法闹访的处理机构是县乡两级党委和政府，而之前这些事项主要由相关行政机构或司法机构处理。虽然以前党委和政府也介入一些具体案件的处理过程，但远远没有现在这样普遍。调研时，我们听说案例一中的刘某在交通事故中死亡，而交警部门居然没有出场，就非常诧异。后来专门去交警大队调研，事故科的陈科长接受了我们的访谈，他说：“去了也没用，交通事故双方都不会认可交警大队的事故认定。现在事故科已经无事可做了，出了交通事故，人们直接找党委政府。”而由于“逢死必闹”，不管交通事故还是医疗事故，只要死人的，一定会闹访。与交警大队事故科“无事可做”形成鲜明对比的是，乡镇政法委书记“累得要死”。一位镇书记最近三年处理了十几起重大的群体性涉法闹访事件，访谈中他颇有情绪地反问：“为什么法律上的事情，却要我来处理 这是什么样的法治社会 ！”

第三，群体性涉法闹访的处理结果。群体性涉法闹访的处理结果往往带有一定的反法制性。首先，群体性涉法闹访人的违法行为并未被追究处理。如果严格按照国家法律，群体性涉法闹访中的很多行为，完全应该成为《治安管理处罚法》乃至《刑法》的处罚对象。即使在一些案件的纠纷调解过程中，政府官员也许提出了闹访行为的违法性，并指出要依法处罚，但往往并非真心这样去做，而只是借闹访人行为的违法性来给他们施加压力，最终目的在于迫使他们息访并接受调解方案。其次，闹访人的诉求得到了满足，而且一般超过了根据法律规定所应当得到的赔偿。从江西义县的闹访事件来看，尽管赔偿没有达到闹访人最初的要求，但也超过了法律标准。李本在中国医疗纠纷研究中发现了类似现象：大量的医疗纠纷的处理过程中，抗议和暴力起到了重要影响作用，医院在摆平纠纷中支付了比法律规定更多的赔偿金额。^[1]贺欣的经验研究也表明，在社会稳定压力下，法院甚至通过“创造性地适用法律”来满足当事人诉求，加重当事人所针对的行政部门的责任。^[2]不少闹访事件的处理结果甚至明显缺乏法律依据，或根本不符合法律的逻辑，其中最典型的是，政府在无关案件中承担了责任。从法律上讲，政府不应该承担任何责任，甚至从道义上讲，政府也没有责任；很多闹访事件根本就与政府无关，是社会主体之间的纠纷，但政府为了息事宁人，往往通过主动补偿来换取闹访人接受调解协议。其中一些案件中，政府是在上级的压力下不得不承担了责任。

近年来，江西义县的群体性涉法闹访现象不断增多。尽管闹访古已有之，但其增多还是表明，当前的群体性涉法闹访不仅仅是历史的延续或法律文化的传承，而有政治法律生态方面的原因。而且，群体性涉法闹访现象导致了相关事项处理机构的去法律化、处理结果的反法制性，这明显从机构和规则两个方面缩小了“法治的领地”。众所周知，改革开放以来，中国的法学空间和法治空间是从政治中逐渐生长出来的。^[3]在改革开放初期及之前，法律一直从属于政治，此后，由于市场经济发展、政治的主动转型、依法治国理念的确立，以及律师业发展的推动、法学专门知识化的推动，法律才从法治中开辟出了相对独立的空间。虽然法治还没有达到一些法律人所期待的那种完全与政治分离的独立程度，但毕竟是大大拓展了空间，与政治之间形成了一种既有依存也有竞争的关系和局面。然而，越来越普遍存在的群体性涉法闹访现象，显然缩小了“法治的领地”。可以说，这与时代潮流是相违背的。为何会如此 这是本文所要探讨的主要问题。

 

二、闹访群体的行为逻辑

（一）为什么信闹不信法

通常人们倾向于认为，集体行动的参与者容易激动，感情用事，他们的行为表现为“受感染的情形”，他们是“大规模催眠”予以征服的目标。这些人完全是非理性的，他们目无法纪，冲动地行动，不遵守法律。这种简单的认识源于理论的贫困，完全忽略了行动者的理性，不理解行动者的实际处境。“局外人认为行动者的行为不够合理或非理性,并不反映行动者的本意,用行动者的眼光衡量,他们的行动是合理的。”^[4]22-23其实，人都有优先关注自我利益的倾向，尽管每个人的认知能力有所差别。群体性涉法闹访的行动大体上是经过理性算计和控制的。在所有解决问题的可能途径中，人们通常会选择成本最小、风险最低、最容易操作的方法。虽然一些群体性涉法闹访行为可能是没有其它办法的迫不得已的选择，但至少在江西义县的相关案例中，大多数情形下，闹访人都是直接采取了闹访行为，之前几乎没有尝试用其它方法来解决问题。为什么会这样 从田野研究来看，至少存在以下几个方面的原因：

第一，法律维权途径不够畅通。江西义县人们的经验表明，常规维权途径并不通畅，不能充分保障当事人的利益。其背后既有人们认知的问题，很多农民相信法律系统腐败（不管这是否符合事实）；也有法律系统、官僚体系自身的问题，官员腐败、办事拖沓、执行难等多问题也确实存在。2008年，石鼻镇曾经有过一起交通事故的诉讼案件，一位教师被撞伤后，镇里调解不成功，教师起诉到法院，法院判决肇事者赔偿30万元，但是判决下达三年也未能成功执行。类似的案例很能“教育”人，这个案子让周围人们对司法系统丧失信心。群体性涉法闹访因此既是人们遇到问题的“救命稻草”，也往往成为其首选。同时，农民维权能力不足也是法律维权途径不够畅通的原因之一。群体性涉法闹访人多数处于社会底层，他们的法律知识非常有限，对法律系统有所畏惧，对繁琐的程序缺乏信任和信心；他们不知道如何在法律系统内准确表达诉求，或者在初步表达受阻后不知道如何采取进一步措施；他们对律师陌生而缺乏信任，或因为贫穷而很少会通过律师表达合法诉求。面对难以解决的问题，他们往往寄希望于通过闹访来打破既有的权力和资源格局，寻找解决问题的政治资源。正由于维权能力不足，心理弱势，他们反而在闹访行动中表现出先发制人的激烈。

第二，闹访人对既有规则的不满心理。现有的人身侵权致死的相关赔偿规则存在“同命不同价”的问题，这一问题经过新闻媒体的放大效应，加深了民众与司法之间的观念对立。于是，在法律规范难以改动的情况下，民众往往寄希望于通过涉法闹访来改变个案结果，以实现其“同命同价”的诉求。在民众看来，生命既然是平等的，那么丧失生命所得到的赔偿应当相同，他们将死亡损害赔偿假定为对生命损害本身的赔偿。[2]但在主流法律理论上，死亡赔偿针对的并非受害人，而是其近亲属，因为受害人生命的消失导致了其权利能力的丧失，由于受害人近亲属的情况各不相同，赔偿因此不同。虽然《侵权责任法》和各地的地方性法规不断回应“同命不同价”问题，试图在一定范围内弥合城乡差别和地区差别，但全国范围内的“同命同价”尚难实现。一个在上海打工的农民回到义县，他会质疑为何上海人和义县人的“生命价值”是百万元与几万元的巨大差别。对所谓“生命平等”的追求，很容易导致人们对现有法律规则的反感，这种反感在转型期社会矛盾交织背景下被不断强化，最终可能促使他们走上闹访之路。

第三，群体性涉法闹访可以带来较大收益。当前人们越来越被裹挟进入了全球化体系，地方社会的陌生化程度正在加剧，人们对与自己利益无涉的地方事务的兴趣越来越低，地方事务只有足够轰动、刺激才能激发人们的兴趣和热情。一旦群体性涉法闹访以激烈的方式吸引了地方民众的眼球，闹访人就可以占领道义制高点，获得民众同情。这种同情的情绪，与民众平时的不满情绪叠加在一起，就在舆论上对政府相当不利。政府行为稍有不慎，都可能激起与闹访事项没有利益关联的群众的反弹，从而影响社会稳定。正因此，面对闹访，地方政府往往会尽量快速满足闹访人的诉求，即使处理结果违反法律。借助群体性涉法闹访，闹访人可以跨越具体行政机构和冗长繁琐的程序，将问题直接呈现在决策者的面前，大大加快了问题解决的速度，在法律规则之外获取利益。对当事人而言，与其被法律体系和官僚体制复杂繁琐的程序所羁绊，耗时费力地等待充满陌生性和不确定性的法律处理，就不如通过群体性涉法闹访直截了当地引起政府及其领导人的重视。认为闹访都只是被动的无计可施的办法，这只是一种局外人的眼光，没有体验到当事人所面临的处境和理性计算，没有洞察其中的利益机会和结构。

（二）群体性涉法闹访的微观机制

群体性涉法闹访的目的是要让党委和政府领导人着手处理当事人的问题，从而跳过繁琐的法律程序和僵化的官僚体制。通常，地方党委政府要将民众诉求纳入议程，需满足下列条件之一：着手解决是必要的，否则就会使问题恶化和复杂化，从而要承担更大的政治责任和社会压力；上级党委政府施压要求解决；事情若不尽快解决，就可能陷入被动的舆论漩涡，甚至会引起上级政府的注意。^[5]群体性涉法闹访就是要制造和促成这些条件，为此，闹访人就要动员可利用的资源，并采取诸种有利策略。

学者在讨论“闹大”现象时将动员过程概括为三个层次：个人的自我动员、集体行动的内部动员、对外部资源的动员。^[6]从江西义县的群体性涉法闹访来看，这三个层次很难被仔细区分，往往同时发生，因为群体性涉法闹访往往是在群体互动中突然被发起并付诸实施的。交通事故、医疗事故或校园伤亡事故发生后，死者亲属闻讯后纷纷赶到现场，大家的冤屈或不公情绪在悲愤中互动强化，只要有“见多识广”的某个亲属一提议，群体性涉法闹访行为就会获得高度赞同并被付诸实施。这个过程中个人动员与集体动员很难区分，初期的集体动员往往依赖强大坚固的亲属纽带，表现为短时间就形成群情激奋的局面，甚至其中的“积极分子”和“动员”都不明显。在群体性涉法闹访过程中，如果死者亲属将利益无涉的围观群众动员起来进入闹访队伍，这一集体动员过程就十分明显，其中的积极分子主要是死者的近亲属。

群体性涉法闹访首先需要群体性聚集。群体聚集规模是衡量闹访强度的重要因素，对闹访诉求能否满足有着重要影响，闹访群体的人数规模本身就是力量，身体在场本身就是抗议姿态的表现，是力量的展示，因此闹访需要通过“人多”来展示“力量大”。闹访的规模和强度越大，就越能引发社会的关注和更大范围的支持，诉求被政府满足的概率也就越高。正因此，闹访往往不仅仅是利益相关主体的聚集，还需要吸引公众的注意和参与，有时仅仅吸引公众在场围观就可以了，围观本身也可以构成闹访群体的同盟力量。围观、关注和支持，都能形成巨大的舆论，出于同情弱者的一般思维，舆论的矛头通常会指向政府。因此，对于政府而言，群体性聚集是危险的。群体性聚集由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，群体中的个体可能产生心理交互影响，在“行为性相互依赖”^[7]5-6模式下，产生破坏性群体行为，[3]包括语言行为或肢体行为上的冲突，甚至群体打砸抢等违法犯罪行为。因此从社会秩序的角度看，这种聚集群体具有不稳定性和非理性特征，对社会秩序和社会稳定有潜在的负面影响。

为了吸引社会公众的注意力，引起政府的充分重视，除了群体性聚集之外，涉法闹访还需要更引人注目的手段，“挟尸”就是其中之一，这在江西义县及全国都表现得相当突出。 “挟尸”抗争或图赖，是中国历史和今天都较为普遍的现象，众多的研究展示了此类事例在古代和当代中国之时空座落中的通贯性分布。^{[8] [9] [10]}上田信曾经指出：“中国社会的常识是，尸体对社会来说是危险的。”^[8]129尤陈俊进一步指出：“尸体的出场和在场，不仅将意味着生物学意义上的污染；而且在人类学意义上，还体现了由于无法通过一定的仪式从社会中正常消失而产生的‘死亡污染’；更重要的是，在社会学意义上，尸体还因为负载了‘非理死’所蕴含的‘冤’，而很可能在群体性事件中产生持续动员能力的‘象征符号’。”^[10]正因为尸体是危险的，“藉尸”的群体性涉法闹访才具有重大的社会影响和政治影响，才需要基层政府积极应对。

涉法闹访的最终目的是通过各种方式引起社会和政府的关注和重视，引起社会关注的目的也在于引起政府的重视，从而最终解决问题。闹访者在引起社会关注的同时，必须得到公众的同情和支持，激发公众的正义感和公平感。“挟尸”的目的就在于激起公众对生命的重视。为了激发同情，不少闹访者甚至会编造、歪曲或夸大事实，并借助一定的假象来误导公众。他们可能利用某种合法性声称，将闹访行为描述为“合法维权”，可能将自己的无理要求被拒归结为政府打压。在成功整合同情力量的基础上，闹访者甚至可以采取破坏行为来扩大影响。破坏行为能够散布不确定的事，给弱小的行动者提供对抗强大对手的方法，是闹访强有力的武器。对于具有自保主义倾向的官僚体系而言，破坏行为能改变博弈关系，达到“倒逼”政府解决问题的目的。围攻政府、堵塞交通、打砸等行为因为严重干扰政府秩序和社会秩序，而容易得到关注和重视，因此政府不得不积极应对。

尽管闹访过程中可能会伴有破坏行为，但闹访人的诉求还是经济性而非政治性的。他们会提出经济利益方面的要求，但几乎没有政治上的权利要求；他们在政府大院里闹事，只是希望政府出来解决问题，不会挑战政府的权威。在闹访过程中，他们使用的主要是中国传统民本政治和当代社会主义政治的意识形态资源。他们可能在词汇上使用“权利”、“公民”、“法治”等自由主义法治话语，其实质却是古代政治及社会主义革命的继承，这些话语只是文化资源库中可供利用的文字性和符号性资源。^[11]224闹访人群可能一方面声称“维权”，同时却使用与古代政治或社会主义意识形态相一致的话语来建构闹访的合法性，从而避免政府的打击，这些话语包括“当官要为民做主”、“社会主义”、“人民利益”、“和谐社会”、“科学发展观”等。在本质上，闹访人群的“规则意识”大于“权利意识”，正如裴宜理所言，人们向政府反映社会问题，并希望获得更好解决的“例行化抗议”不过是一种传统抗争方式的现代版本，这种行动是对国家权力和合法性的确认，它反映的是抗争者带有历史相似性的规则意识。^{[12]46-47 [13]}

 

三、政府治理闹访的逻辑

群体性涉法闹访不仅是闹访人理性算计的行动，还是法律系统和党政机构治理逻辑的产物，党政官僚体系的制度安排和内在治理机制为群体性涉法闹访提供了现实可能性。在应然层面，官僚体系的制度安排具有制度理性，制度安排及其内在机制应当保证制度的连续、稳定与公平。^[14]在实然层面，由于官僚体系的制度理性是有限的，无法充分吸纳民众的诉求，有时也难以保证公平和效率，因此其治理逻辑有着孕育群体性涉法闹访的内在机制。这种治理逻辑体现在两个方面，一是日常治理中的规则依赖和选择性执法倾向，二是危机管理中的问责制度和稳定偏好。

在日常事务的治理中，官僚体系及官员很容易生发“规则依赖”倾向。规则依赖是西方官僚体系普遍存在的问题，在中国也越来越成为普遍问题。随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育、传媒力量的日益强大，党政官员的工作面临着越来越多的约束和风险，动辄引发争议。为了不将自己过于暴露在风险境地，官员就自然学会了自我保护，尽量少做事、少说话，在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。既有的法律法规、规章制度，既是官员所应该遵循的行为规则和标准，也是可以确保其行为安全、避免承担责任的“防护罩”。严格遵守规则和程序既是依法行政，体现了程序正义，也可以让官员得到保护，避免错误。“对程序的依赖是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”^[15]42这样，规则就成为党政官员自我保护的“挡箭牌”，那些需要以积极行动去保护的权利和利益就在照章办事的名义下被视而不见。规则依赖本质是一种不做事就不会出事的逻辑，是新时期党政官员“官僚主义”的表现。在交通事故、医疗事故、校园事故等涉及人命的纠纷中，死者的近亲属悲愤而不安，心情迫切，党政官员怕言语不慎或行为不当而承担责任，出于自保而不敢轻易表态，这显然与死者近亲属的期待相违背，很容易激发他们的情绪反弹。

在日常事务的治理中，官僚体系及官员有选择性执法偏好。选择性执法是“国家根据情势需要什么时候严格执行哪部法律，采取什么执法手段，什么时候放松哪部法律的执行，什么时候严格执行哪个具体的案件，采取什么执法手段，什么时候对哪个案件执行特别对待的视具体情况而定的执法方式”。^[16]民众总是期望党政官员又快又好地解决其问题，而官僚体系面临着资源限制，因此减负就成为党政官员的理性选择。优先对那些最紧迫的问题进行执法，而对不那么重要的事项采取拖延策略；优先对产出最高的事情进行执法，避免纠缠于事倍功半的问题；优先选择典型问题被动执法，很少主动出击。这种选择性执法的逻辑就在实际中转变成为一种“放任小问题成长”的机制。^[17]而且，实践中当事人的需求也可能扩张，党政官员越是积极解决问题，当事人诉求越是“水涨船高”。因此，选择性执法和拖延几乎成了制度性的。“他们可能缺乏资源在所有事项上一致地来实施规则，他们的反应可能就是‘治疗类选法’，也就是在最有益的地方投入他们的时间和资源。” ^[18]386

选择性执法也是官僚体系内部管理的产物。在官僚体系内部，上级要考核下级哪方面，下级就会在这方面作出反应。选择性执法常常就是在下级应对上级考核中作出的。当前我国党政体系中，目标管理责任制度和绩效考核制度量化程度越来越高，建立了明确化的考核体系来约束官员的行为，评估其工作成效。在考核的指挥棒下，那些可计量的“硬指标”自然受到了重视和严格执行，而那些模糊不清、不能量化的“软指标”则被选择性忽略，这些软指标只有从意识形态上得到不断强调。与群体性涉法闹访相关的法治观念、服务热情、关心群众等要求，很难得到官僚体系的重视，而群体性事件、不正常上访率则得到了严格对待。

在规则依赖和选择性执法偏好下，对于解决问题而言，官僚体系的常规治理是低效的。这种背景下，为了使问题尽快进入官员视野，当事人的群体性涉法闹访行为就可以理解。群体性涉法闹访之所以可能调动官员注意力，将闹访事项纳入政府议程，是因为党政系统的维护社会稳定的目标管理责任制及其延伸的行政问责制。维稳的目标管理责任制就是将维稳的目标和任务进行分解，逐级下达维稳工作责任目标，签订目标管理责任书，并定期进行考核。其中最重要的是特别规定了严厉的“一票否决”制，只要维护社会稳定的工作做得不好，一级政府和主政官员的工作绩效就被否定，政府评优、官员晋升都无指望。在乡镇基层，目标管理责任制甚至演化成人身关联性质的“包保责任制”。^[19]行政问责制是对目标管理责任制的延伸和强化，当党政官员不履行或者未正确履行法定职责，造成了不良后果，就要受到责任追究。在群体性涉法闹访事件中，如果党政官员处置不当，造成严重后果或恶劣社会影响，就会承担“一票否决”的后果，主政官员通常会遭遇停职处分。

不少学者认为目标管理责任制度并非如设想的那样有效运作。有学者指出，在目标责任制的实施过程中，往往产生事与愿违的后果，增加基层政府间的共谋行为。^[20]也有学者指出，目标管理责任制构建出了一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系，这对基层政权的运行和地方治理产生了非常复杂的影响。^[21]无论如何，目标管理责任制度，尤其是行政问责制度有力地强化了维稳职责，增强了各级党政领导的维稳责任心。“对于中国政府官员而言，目标管理责任对他们行为的直接影响，远大于很多正式的法律和管理规范。”^[22]在日常治理中有规则依赖倾向和选择性执法行为的官员，一旦碰到“一票否决”的事项和问题，神经就会紧张起来，丝毫不敢松懈，因为工作成效直接决定了政府荣誉和公务人员的前途。

对于群体性涉法闹访事件，上级政府在评价下级政府的工作绩效时，标准不仅仅限于的事件本身的性质，还要看其所造成的社会后果。甚至有时不问事件本身的性质，而是奉行“摆平就是水平”的官场哲学。由于实行属地管理原则，只要一个地方的稳定出了问题，当地主政官员就被推定负有责任，至于问题的具体原因，上级政府似乎没有多少兴趣关心。[4]“压力型体制”下，决策权力高度集中，以行政强制力推进政策执行，政府需要对上级政府负责，因此对上级政府的偏好比较敏感，而上级政府可以不关心下级政府的偏好。^[23]17-27在当今社会，社会后果还包括媒体传播的舆论后果。群体性涉法闹访的目的是促使政府将事项纳入议程，其手段包括直接促使政府，也包括通过上级政府的行政压力，还包括通过传媒的舆论压力。上级政府是否施加行政压力，常常也要根据传媒的舆论形势来作出判断。因此，一旦群体性涉法闹访成为传媒关注的对象，政府尤其紧张，其处理的节奏会明显加快。在群体性涉法闹访事件的处理中，政府必须将传媒舆论放在十分重要的位置。

在传统社会中，传播手段非常有限，闹访事件的影响一般不会超出事件所在的地区，政府甚至可以通过封锁消息来进行治理。而在当今的信息传播时代，传媒作为“第四种权力”，具有巨大的影响力和渗透力。而且，随着信息技术的发展，互联网普及率的提升，尤其是近年来自媒体“微博”的发展，使每个人都可以拥有“麦克风”，传媒也进入了一个多中心时代。网络、微博媒体具有低门槛、开放性、交互性等特征，民众可以在其中自由进行表达，这大大增加了群体性涉法闹访的力量，既可以增加群体闹访的围观群众，又可以突破地域范围去寻求更广泛的支持。与此同时，给基层政府增加了诸多风险和不确定性。因此，政府在治理中需要紧张面对舆论话语权，这甚至可能成为群体性涉法闹访事件处置成败的关键之一。政府不仅需要面对具有公信力的媒体、网站、论坛，甚至需要面对不确定的微博自媒体。

正是政府的上述治理逻辑，群体性涉法闹访才更有生产的空间。群体性涉法闹访以激烈的方式吸引了社会和媒体的注意力，从而在诉求表达上具有了优势。借助媒体和社会舆论的强大话语权，闹访可以跨越冗长繁琐的法律程序，将问题直接的呈现在党政领导面前，加快其解决的速度。闹访是一种“问题化”策略，问题的严重性和紧迫性得到夸大陈述，政府的拖延和敷衍受到制约。正因为对于当事人而言，闹访有所成效，对于政府而言，闹访是必须立即回应的事项，因此它不断被再生产，以至于逐渐成为本应诉诸法律途径的诸种案件的常态解决方式。这一过程中，政府不断在维稳方面投入资源。在江西义县的乡镇一级，综治办的力量不断加强，其机构和编制不断扩张，权力也相应扩大。在维稳压力下，这是不得不的选择。与此同时，法院和一些行政机构也乐于退出这种纠纷的解决。棘手的群体性涉法闹访让这些机构唯恐躲之不及，但党政系统最终是无处可躲的。

 

四、涉法闹访治理的法治后果

闹访本是一种古已有之的社会现象，曾在法治进程中得到了一定程度上的解决。而在江西义县，群体性涉法闹访近年来重新出现，且有愈演愈烈的趋势。显然，群体性涉法闹访是新的社会条件下，传统社会现象的再现和回归，这反映了传统意识的延续，也反映了制度环境的延续性。闹访现象的回潮，虽然也有一些积极意义，例如，暴露了社会中普遍存在的问题，释放了社会的紧张和焦虑，发挥了“安全阀”的作用，倒逼政府改进工作作风，促进社会整合。但从根本上来说，在早已宣称建设社会主义法治国家的当今中国，群体性涉法闹访是一种反常的社会现象，它对法治造成了相当负面的后果。

第一，民众维权成本和政府治理成本同时攀升。群体性涉法闹访中，当事人不积极走法律途径而找没有直接解决纠纷职能的党委政府，并以集体闹事的方式对政府进行要挟。在当前制度环境下，这种“问题化”策略是上访者理性选择的结果。“成功”的闹访带来了广泛蔓延的示范效应，在江西义县的闹访中，已经形成了一种“比谁声音大”、“看谁动静大”的趋势。因为群体性涉法闹访成功满足诉求的现实告诉人们“会哭的孩子有奶吃”，闹访就有甜头。这造就了争相闹访的社会氛围，刺激人们用群体性涉法闹访来要挟政府解决问题。一旦陷入闹访的恶性竞争，就使原本可以依法进行的维权普遍变得成本高昂，最终实质上增加了每个案件当事人的维权成本。虽然群体性涉法闹访对解决个案问题可能有收效，却由此导致了闹访的“扩大再生产”，使当事人为了解决原本相对较小的问题，而不断人为地制造更大的问题，如静坐、堵塞交通甚至暴力对抗。在不少闹访事件中，当事人以自残、自焚、自杀要挟政府，却出现意外，“擦枪走火”，进而酿成悲剧。不少群体性涉法闹访事件中代价惨重，许多人的命运都发生不可逆转的改变。这些悲剧不仅是当事人的人生悲剧，也是社会的苦果和损失。

党委政府应对闹访和解决纠纷的成本大幅攀升。在群体性涉法闹访案件的解决中，政府需要投入的时间、精力和资源，大大高于根据法律程序处理时的投入。在以前文提及的案例六为例，参与协调解决的县委常委、副县长就有4位，各局局长、乡镇领导则有10多位，干部们轮番上阵，持续、紧张地工作了20多天，随时要应对可能出现的意外事件。出现意外事件，党政官员、警察还需要大规模出动。政府综治机构的不断膨胀，从一个侧面表明了政府处理闹访案件的成本不断增长。在纠纷解决的过程中，党政机关有时还要承受具体的财产损失，包括办公场所的损毁和破坏；有时要承担官员或警察的受伤医疗费，因闹访激化导致人员伤亡的医疗费、赔偿费，例如宜黄事件中县政府就承担了钟家自焚后的医疗费用；甚至常常需要无端支付“安定团结费”——“花钱买平安”的支出。党政机关支出的成本还包括形象的破坏、公信力的流失等。如果将上述各项都累加计算，全国群体性涉法闹访的治理成本支出将是天文数字。

第二，闹访和息访的第三方介入导致灰色暴力蔓延。由于群体性涉法闹访的不断发展，吸引政府注意力的门槛不断抬高，闹访有恶性竞争的趋势，这就导致了一个新兴的“代闹”职业的诞生。据笔者所知，武汉市的多家医院长期盘踞着一些混混和闲散人员，一旦出现医患纠纷，这些人员就会主动去找患者家属，表示可以提供有偿代理医闹服务。在湖北汉川，地方混混势力介入各种原因致人死亡的闹访事件。即使自己打架死人，农民也在混混的策划下找政府闹。混混进行一条龙“产业化”经营，帮死者家属策划，组织人员闹访，最后赔偿金收入分成。对此，政府毫无办法。^[24]同时，由于闹访治理难度大，政府部门也借用混混进行治理，或默许医院、学校等单位利用混混应对闹访。武汉市的一些医院就雇佣混混和街头无业人员对“医闹”人群进行暴力攻击，见到群体性涉法闹访，不问缘由上去就打，政府对此也不干涉介入。据报道，济南甚至有社会势力成立公司，与医院合作，承包医疗纠纷处置，应对医闹。公司派驻医院的“安保队”，“有过在夜总会看场子经验的优先录用”，还要“长得吓人”，“主要看脸上有没有横肉”。“调解人员在调解中，必须有数名安保队员在场，保持对患方的施压状态。如患方离开调解办公室，须有安保人员伴送，继续保持施压状态。”[5]显然，混混和社会势力的介入，依靠的是暴力和暴力威胁，这导致了灰色暴力蔓延。

第三，法治“领地”的萎缩。现在群体性涉法闹访的处理机构是地方党委政府，而之前相关案件主要由政府相关行政机构或司法机构处理；闹访人的违法行为不受追究，得到的赔偿超过法律规定，而政府承担了本不应承担的赔偿责任。法治领地的萎缩体现在处理机构和处理结果上，这一点前已提及。法治领地的萎缩还体现在案件处理方式上。有学者研究认为，劳动纠纷的街头闹事，吸引了法庭与相关行政机构的注意，这导致了有利结果。“街头作为法庭”是政府建设和谐社会运动下法律系统成长的微弱空间。^[25]在劳动法律普遍不被遵守的情况下，一些个案通过闹访得到了法律救济，但如果考虑问题解决的方式，它显然带有强烈的反法制特征，未必就表明法律有了成长空间。与此相反，不少学者认为，社会稳定关注使得中国官方更多运用政治杠杆来改造司法，而不是法律杠杆来应对民众诉求，这降低了法律和司法的重要性，已经改变了中国的法治进程。^{[26] [27]}

在闹访事项的处理方式上，党委政府对社会问题和社会冲突的处理是非制度化的，其处理原则不是普遍主义和原则化的，主要不是根据问题本身的性质、是非曲直，而是取决于民众的反应，有没有闹，闹得有多大。问题解决始终是个案性的、非制度化的、有风险的，党政官员有时会积极解决问题，有时敷衍了事，有时甚至会打压。他们对问题的关注和处理是通过闹访机制在筛选和过滤的，这是一种选择性执法而非普遍执法。即使问题到了非介入不可的地步，也没有制度化、原则性的解决机制，只要能够“大事化小，小事化了”，而不论解决方案本身是否符合法律规范和政治原则。政府和闹访群众都是机会主义的，案件解决过程变成了两个或多个机会主义者的博弈，法律规范和政治原则都是工具性的。群体性涉法闹访的处理过程，实质是运动式治理方式的回归。闹访所启动的解决问题的路径往往包括四个步骤：领导批示、工作组调查、运动式执法、权宜性治理。^[6]闹访本身很难转化成要求普遍合法权利的社会运动，最终导致运动式治理方式的回潮，它虽然能够解决一些个案问题，但大体上只是息事宁人的权宜之计，很难积累成系统解决问题的制度化成果。运动式治理的回潮从另一侧面表明了法治领地的萎缩。

 

五、社会稳定与法治关系之反思

群体性涉法闹访的行为逻辑和治理逻辑，从根本上反映和体现了法治进程的复杂性和反复性，提出了转型期法治建设的诸多问题，其中重要的问题之一是社会稳定与法治的关系。“压倒一切的是稳定”是邓小平1980年代末在非常特殊的国内外环境中提出的，后来维护社会稳定成为政府的一项重要工作。1990年代以后，随着改革的深入，各种社会矛盾日渐加剧，政府逐渐扩大了“稳定”的范围并通过压力型体制维稳。诸多问题不断被纳入社会稳定范畴，并纳入行政绩效考核体系，通过行政压力在政府间进行考核。在绩效考核的指挥棒下，社会稳定就被地方党委政府片面理解成刚性稳定，将社会矛盾视为社会稳定的完全对立面。实践表明，完全刚性的社会稳定观念给政府增加了很大压力，不利于社会矛盾的依法处理，造成了法治领地的萎缩，甚至造成了“越要稳定越不稳定”、“越想和谐越不和谐”的局面。不稳定因素蕴含在社会稳定的“讨价还价”过程及其心理效应之中。

从社会稳定的达成过程来看，群体性涉法闹访的息访，党政官员和闹访群体之间存在讨价还价，并不是完全自由的协商和表达过程。过程中双方都感受到了压力，受到了制约甚至强制，闹访民众受到了政府权力的制约，党政官员则受到了社会稳定的考核压力。党政官员需要保持良好的政绩记录，以免受到“一票否决”，闹访群体就利用官员对群体性事件的压力，要求获得更多的补偿，闹访及其处理中双方的目的决定了讨价还价的常规化。人们可以利用社会稳定压力进行闹访，同时也要受到政府权力的制约，这造成了两种似乎截然不同的结果：一方面是人们常说的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，另一方面却是媒体经常报道的截访甚至侵犯公民权利。其实，前者是常规状态，后者是非常规状态。常规状态下，政府会积极地与闹访人谈判，无论多么情绪化的闹访甚至对抗，党政官员都会努力冷静地去处理解决。虽然在闹访现场，安抚闹访人的情绪非常重要，但整个过程的核心却是利益让步和利益诱导，这在侧重经济利益的闹访群体的合谋下是有效的。官员深知闹访群体的情绪背后的“理性”，即极端手段只是提高谈判地位的方式和筹码。而一旦常规手段无效，党政官员也可能会动用截访等非常规手段。非常规手段并不常见，却构成了闹访民众讨价还价的压力。讨价还价的过程就像是心理博弈，在每个闹访个案的处理中，社会稳定的达成，都经历了令双方都备受折磨的谈判过程。

从社会稳定达成的心理效应来看，一旦协议达成，社会不稳定的紧张感消失，党政官员和闹访人双方又都感觉到委屈和不甘。在调研中，党政官员不断抱怨，现在“刁民”越来越多，政府责任越来越重；抱怨信访治理为何不能实行法治，而要党政官员去处理闹访事件。从闹访民众角度来讲，虽然通过讨价还价得到了经济补偿，但也感受到了讨价还价过程中的强制，因此会认为社会稳定的达成是一种“不平等条约”。他们总是幻想也许本来可以得到更多。由于经济补偿是针对特定事件，而且是任意的，极易受事件的地点、手段和时间的紧迫性所影响，而且由于讨价还价过程中权力、信息的不对称，闹访民众总是感到他们得到的补偿是不公平的，即使得到超过法定利益的好处，他们仍然感觉到吃亏。农民常常说类似这样的话：“我们这些普通老百姓怎么可能成功斗赢政府”，“有权的人能够用尽各种方法来对付我们”。当然，其中的很多人也承认“满意的补偿”是没有底线的。这些情绪可能使他们在拿到经济补偿后继续上访，由于时过境迁而丧失了闹访的环境，则可能成为让官员极为头疼的个体缠访。

讨价还价后的社会稳定达成俗称“买稳定”，其本质是政府权威和公民权利的商品化，^[28]政府权威和民众权利可以被理解为波兰尼意义上的“虚拟商品”，[6]因为它们本质上不能被交易侵蚀，一旦商品化，其性质就发生了改变。“买稳定”的过程中，政府权威的商品化和民众权利的商品化相互配合，成为讨价还价进程的基本支柱。这一进程中，无论是政府权威还是民众权利都不强大，也绝谈不上神圣。买稳定的前提就是政府权威和民众权利虚构的商品化，从而可以成为交易的对象。“买稳定”的破坏性后果就是同时削弱了政府权威和公民权利的基础。当政府意志只有在花钱之后才能得到贯彻，政府权威必然受损；当民众权利只有通过闹访和讨价还价后才能兑现，那法律权威必定无存。这个过程中，法治沦为了市场交易般的讨价还价，闹访者借机要挟政府获取利益。

然而，政府权威和民众权利的虚拟商品化，只能获得社会稳定的表象，因为这种维稳机制恰恰会再生产社会不稳定因素。政府权力商品化，正是党政官员不从根本上解决问题的表现。在社会稳定的目标管理责任制下，上级政府通过规定目标向下级传递着科层制压力，却没有给定达到目标的手段，给下级留了变通的空间。出于目标管理中“一票否决”及其职位和利益诱导，党政官员必然严肃看待维稳工作。但是，由于党政干部的轮换、升迁，他们重视即时的绩效指标，追求短期解决维稳问题，没有动力去解决社会不稳定的根源，甚至为了眼前稳定不惜牺牲远期稳定。政府权力的商品化，就是刚性维稳下政府官员对制度权力的任意使用。同时，借助刚性维稳体制对政府的压力，民众也急于以商品化的方式兑现法定权利。它们主张法定权利却认识到权宜性的利益回报是最佳选择，政府对社会不稳定因素极端重视并进行地毯式清除的压力创造了这种权宜性利益回报的机会。一旦这种利益结构被更多的人知晓，没有合法权利诉求的人也会混迹其中，通过闹访获利。得利的闹访者事后也会有被剥夺感，觉得本来可以得到更多，不断重复访的不在少数，闹访群体因此更加难以驾驭。

在刚性维稳机制下，政府似乎用权力和技术巧妙地化解了群体性涉法闹访，表面上看起来相当精细和有效的维稳机器本质上却加剧了不稳定因素的不断再生产，这种再生产对社会稳定具有侵蚀性，它会不断冲击社会稳定。也就是说，刚性的维稳机制，本身具有自毁性。其本质在于，建立在利益让步和利益诱导基础上的稳定本质上具有不稳定性和易变性，因为它会造成期望不断提高，这种动态变化具有潜在的不稳定性。从长远来看，还是必须依赖法治来维护社会稳定。法治的最大好处，就是能够通过法律规范的确定性和普遍效力，来为维权、闹访等行为提供后果预期，对诉求表达、纠纷解决过程进行规范，促进问题解决的连续性和一致性，从而减少恣意和压力下的讨价还价，为社会生活创造统一、稳定的秩序，避免刚性维稳过程中政府权力和民众权利的商品化。也就是说，法治机制具有对社会稳定的长久生产能力。虽然现实中的法治机制也存在诸多问题，但是，通过法治来维护社会稳定，这应当成为共识。具体建设怎样的法治机制，则是需要在实践中进一步讨论的问题。

 

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[28]张永宏、李静君.制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争[J].开放时代，2012（7）。

 

[1]按照实证研究的惯例，本文的地名、人名均已做处理。余彪、杨华、郭俊霞等参与了调研并协助整理资料，特此致谢。

[2]此种观点可参见麻昌华、宋敏.论死亡赔偿的立法选择[J]. 暨南学报（哲学社会科学版），2009（2）；石春玲.死亡赔偿请求权基础研究[J].法商研究，2005（1）。

[3]科尔曼详细解析了这种群体行动的结构，参见[美]詹姆斯·科尔曼.社会理论的基础[M]. 邓方译，北京：社会科学文献出版社，1999：264-267。

[4]这一点在特定职业群体上访的治理中表现得更加突出，参见陈柏峰.特定职业群体上访的发生机制[J].社会科学，2012（8）。

[5]具体参见柴会群.“承包”医疗纠纷：医患通吃的驻院安保公司[J].南方周末，2012-5-31。

[6]波兰尼曾用虚拟商品来描述劳动力、土地和货币，它们并不是为出售而生产的，一旦将它们变成市场上标价的商品出售必然会改变其性质和用途。参见[英]波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，第63页。