基层，就是某个结构中的最底层，既可以包括物理性结构，也可以包括社会组织的结构。在日常表达中，基层指代最多的是国家政权的基层、社会的基层。国家政权是一个呈金字塔形状的组织结构，其基层是相对明确的，基层政权相对于中央政权、中层政权而言，就是指在国家政权结构中处于最低一层位置的政权机构。按照我国法律规定，基层政权机关，在城市地区是指那些不设区的市、市辖区的人民代表大会和人民政府及其派出机构（街道办事处）；在农村地区是指乡、镇、民族乡的人民代表大会和人民政府。然而，社会本身并不拥有类似于国家政权的层级结构，实际上，日常表达中的基层社会或社会基层，所指代的是基层政权机关与社会接触的一线。因此，基层是国家与社会接触的一线，是民众进入国家体系的入口，是国家权力进入社会的末梢。国家政权机关的最基层与基层社会的群众性自治组织，往往结合起来治理行政区域内的基层公共事务和社会活动。因此，基层治理也是法治社会建设的主要场域，法治社会建设应当着眼基层治理的困难与机遇，直面基层社会的制约，着眼基层治理的主要事务，在基层治理中寻找着力点。
一、基层治理在法治社会建设中的重要意义
（一）法治社会建设落地为基层治理
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“推动社会治理重心向基层下移”。党的十九届四中全会进一步提出“构建基层社会治理新格局”“推动社会治理和服务重心向基层下移”。基层是社会的根基，是国家政权的着力点，是一切工作的依托。国家法治体系只有植根于基层，才有生命力；只有在基层落地生根，才有实际效用。中央层面可以搭起法治建设的基本框架，然后通过政权体系推进法治，但其效果主要在基层体现出来。法治中国的建设，要打好基层法治的地基。国家政权有不同的层级、不同的部门，此所谓“条条”与“块块”，所有的条条、块块在某种意义上都参与法律实施工作，每个条条有其实施的特定法律法规，每个层级的块块都有在实施各种法律中的具体责任，但几乎所有的法律实施，结果体现在基层，效果也要从基层去看。法治社会是指公权力以外的社会系统的法治化，包括社会成员自我约束的法治化，社会成员之间关系的法治化，社会管理者与被管理者关系的法治化。[1]这些层面的法治化，中央和各层级的政府可以提出战略规划或实施规划，但都需要落实在基层社会，更加需要甚至只能从基层社会去看其具体状况和建设成效。
改革开放之前，我国社会基层主要是以农村“集体”和城市各类“单位”为基本组织形态，社会成员以“集体”和“单位”作为其生存与生活的主要载体和依托，集体和单位承载着对其所属成员（甚至包括其家庭）实施社会管理的全部职责。由于集体和单位为其成员提供了生活赖以维系的全部资源，因而对这些成员具有较强的管理能力。改革开放以后，尤其是最近20年来，随着市场经济的发展和社会转型的加速，集体和单位作为社会管理基本单元的属性与功能发生了根本性变化，即绝大多数集体和单位不再承载对其成员实施社会管理的职责，原有社会管理体制基础的瓦解或链条末端的断缺，社会管理很难再通过集体和单位有效传导给社会成员。同时，市场经济也使集体和单位既无可能也不再需要为其成员提供生产与生活所需要的各种资源，集体和单位与其成员之间联系的内容趋于单一，联系的纽带也较为脆弱。而且，社会成员的物质与文化需求日益扩张，社会成员的生活方式多元化特征愈趋明显，人际之间的社会联系越来越复杂，过去那种依赖集体和单位的管理手段再难以实行和实现。
在集体和单位的属性、功能发生上述变化的情况下，基层社会治理格局发生了很大的变化。首先，作为一种组织，城乡社区不可避免地替代集体和单位而成为社会治理体制中的最基本单元。社区对其所辖成员的影响远不如先前集体和单位那样深刻，但社区是将法治建设落实下去的基层场域，是将社会治理要求向社会成员贯彻的必要渠道。其次，作为一种场域，城乡基层社区是每一个社会成员所必须存在于其中的空间，也是社会治理措施施行的主要空间。在这样的场域中，社会成员被统一简约为居民（固定、流动或暂住）的身份，并以这样的身份享受由国家提供给社会成员的某些利益，同时也服从和接受来自社会的各种治理要求。因此，基层社区成为我国社会治理的基本单元，同时也是基层社会治理的重心所在。
法治社会建设最终要落实到基层治理场域，基层治理需要与上述变化和发展大体适应，正因此，社会治理不断创新。近年来，网格化管理方式不断更新，将居民、居委会、业委会、物业以及社区、民警等各方面力量组织起来，纳入立体的工作体系。网格成为最微观的治理单位，它以户数编组和“包片包组”作为设立的基础，成为基层治理向前、向下延伸的渠道和场域，通过给网格下达治理任务，达到“横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角”的基层治理功效。同时，信息治理、智能治理、技术治理的推进，大数据、移动互联、云计算和人工智能等现代科技不断被应用于基层治理环节，改变甚至重塑社会生活、社会组织的形态，提升社会治理智能化水平，促进社会治理与经济社会发展的深度融合。另外，还有各地不断创新的“自治、法治、德治相结合的治理体系”，也是在新的基层社会结构样态、经济社会发展状况、公共事务需求、民众民主素养的生态系统下，激活治理主体协同力、机制融合力，以更有效实现治理目标。因为只有经过这些创新措施和手段，法治建设的目标和任务才能在基层贯彻下去，落实到现实生活中。
（二）社会转型问题在基层治理中凸显
随着我国进入社会转型期，旧有的社会结构逐渐瓦解，新的利益群体和阶层不断产生，利益出现分化，全社会进入利益多元时代，各种不同的利益诉求不断涌现，由此产生的纠纷不断增多，社会治理的难度不断增大。利益协调和社会治理的困难在基层凸显，矛盾在基层无法回避，必须直面并进行解决。而基层往往又缺乏解决这些问题的经济资源、制度规范和有效经验，导致一些问题久拖不决，或无法从根本上得以解决。这给基层社会治理带来困难，也给社会稳定埋下了隐患。在市场经济条件下，总体趋势是社会结构的阶层化和利益关系的市场化。[2]市场关系实质上表现为权力结构以及被结构化了的经济关系系统，因而内在地具有支配性、不平等等特征。[3]这意味着群体利益矛盾越来越凸显。群体利益矛盾往往表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，其形成与转型期社会发展失衡、公共政策失当、利益分配不均衡有着重要联系。改革开放以来，经济模式的转型带来了经济总量的增加，社会成员都从中受益，但受益程度存在较大差异，而有些利益分化由不公平的环境造成。在群体利益矛盾的背景下，发生于个体之间的小纠纷可能触发涉及社会稳定的非常规性纠纷。因为小纠纷往往潜含着群体间冲突，处理不当容易引发群体性事件；小纠纷虽直接指向具体当事人，但往往暗含着对基层管理者的不满；很多小纠纷具有同源性，容易发生叠加和聚合效应。[4]
社会转型带来的问题，大体上有几类。第一，经济发展带来的利益冲突。随着经济发展的进一步加快，征地拆迁、安置补偿、环境污染等方面的问题高发，这些矛盾和纠纷涉及基层广大群众的切身利益，而且不同群体的利益诉求可能有所不同，且难以在短时间内轻易化解。第二，法律制度与社会规范及其背后的社会观念的冲突。由于中国是后发现代化法治国家，法律不是从社会中自然成长出来的，很多时候带有外来的移植特征，法律负有改造社会的任务，因此必然在基层社会表现为利益冲突。例如，“外嫁女”的土地权益问题，其实就是在传统的小农思维下，一些村民囿于短期利益和家庭利益的考虑，在习俗思维基础上，以民主的形式限制或剥夺部分人的利益，剥夺“外嫁女”家庭的土地权益。“外嫁女”的土地维权基于现代法律，法律制度与社会习俗存在冲突。第三，基层国家治理能力和公共服务能力与基层社会治理需求之间的不匹配、不对接。随着社会生活水平的提高和人们权利意识的增长，基层社会治理越来越需要提供更加多样化、优质化、科学化和人性化的社会服务，但是，受观念、人员、能力、资金等多方面因素的制约，社会治理水平有限，导致很多问题难以得到有效解决。目前，基层干部队伍的整体水平不高，缺乏年轻干部，工作积极性和能力素质不足等问题，影响了基层社会治理水平的提高，使得一些新思维、新技术运用不足，在面对突出矛盾时，常常因处置不当而引发更大的矛盾，甚至引发群体性事件。
社会转型过程中的问题丛生，解决起来困难重重，它们与社会现状有着巨大的关联性和依赖性。按照常规思路和模式来处置，不但解决不了问题，还可能激化矛盾，使不同矛盾发生叠加和聚合效应。科层体系的常规功能预设和思路在解决这些问题时容易存在“技术性困难”，因为社会转型时期的很多问题有着多方面的根源，单一的部门设计政策或执法处罚通常徒劳无功。以治理超载执法为例，仅仅靠路政执法队员在公路上拦车检查，而不着力于解决“上下游”的“砂石装车”“车辆改装”等问题，投入再多执法力量也控制不住局面。[5]社会转型带来的诸多问题对法治社会的挑战显而易见。由于常规思路解决不了问题，执法常常无所作为，只能坐待合适的专项整治时机。往往是问题到了非常严重的程度，或诱发了恶性事件，政府不能不回应时，问题才进入地方党政的视野，“政策之窗”[6]被开启，综合性的执法方案因此呈现出来。由于执法资源匮乏，党政系统并不能同时回应所有问题，必然有所选择，而执法机构很难影响地方党政的决策选择。
二、基层治理面临的法治困难和机遇
（一）法治体系的矛盾在基层凸显
党的十九大报告指出：“全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”具体来说，正如党的十八届四中全会通过的《决定》指出的：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系等，它是一个复杂的体系构成，互相之间难免发生龃龉和冲突。当它们停留在纸面上时，或仅仅在语词表达上时，龃龉和冲突可能还不明显，一旦到现实中执行，各种冲突就会显现出来。而法治体系的各个部分，都会在社会实践中落实，在落实的过程中冲突就会表现出来，最终的利益攸关点往往在基层。如果在其他层级，法治体系不同部分的冲突尚可回避，到基层利益攸关之处，矛盾必然凸显，且无可回避。
法治体系的矛盾，最突出的体现在两个方面。一是法律规范与社会现实的冲突。中国是一个后发现代化国家，法律肩负着改造社会的历史重任，所以很多法律在理念和规范上都与中国社会本身有一些距离，或者不那么契合，立法者的本意也是通过“先进”的法律去改变“落后”的社会现实。如此，这样的法律规范到基层后就会产生很大的冲突，法律规范的预设与基层社会很多人的生活样式不相符合。当然，比这更为普遍的，不是某种具体法律规范与社会的冲突，而是法治运作模式与社会的冲突。从理论上讲，现代法治体系应当实行科层制运作，严格按照立法机关的意图实施法律，但基层社会本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点，这使科层化、标准化和精密计量的法治运作存在很多困难和障碍。
二是不同的法律实施（或法律监督、法治保障）部门之间的冲突。法治体系是一个由不同子体系构成的庞大的科层组织体系。虽然理论上所有的体系都服务于法治或国家其他目标，但每个不同的部门在工作中都有其各自的目标，这些目标有时会互相冲突，从而瓦解国家的整体性。这体现为两方面：①法治目标与其他目标（如经济发展、社会稳定）的冲突；②不同部门在实现法治目标时的冲突。科层体系内的不同层级、不同部门的目标总是存在不一致，因此面对特定的法治目标时有时难以形成合力，这就是所谓的“孤岛现象”，即不同组织机构在目标、资源、信息、利益等方面因为不能充分整合的一种状态。[7]如果不能兼顾不同部门的不同目标与法治总体目标的关系，这种冲突就会在基层凸显出来，法治在运作过程中就会出现“失真”。
（二）基层干部群众法治观念相对落后
法治观念是一个有着丰富内涵的概念，涉及公民的法律信仰、法治意识、法律知识、法律情感、法治认同等多方面。它不仅包含知法、守法等法律意识，还包括把法律意识转化为自觉地用法维护权利、解决问题的习惯和能力。造成基层群众法治观念相对落后的原因是多方面的，既有历史方面的，也有现实方面的。从历史来说，中国经历几千年的封建社会，人们的权力观念、弄权观念、人治观念较为普遍，这些观念虽经革命年代、改革时代的洗礼，但在当代仍然难免有所残留，很难一下子顺利转变为现代的法治观念，在基层社会生活中，可能表现为民俗观念、家族观念、暴力观念等，并表现出对法律和法治的抵触、拒斥或害怕等情绪。从现实来看，目前仍然处于社会转型期，利益处于调整阶段，社会的各种旧问题、新矛盾处于高位上，这些问题和矛盾未必都是通过法治手段得以妥善解决的。由于考虑到经济发展、社会稳定等多方面的因素，问题的解决可能会在法治框架之外，这降低了人们对法治的信任感和依赖性。例如，在基层社会中，信访不信法的现象仍然普遍，党政系统表现出强烈的社会稳定偏好，党政介入的处理结果表现出反法制性，这给了群体性涉法闹访不断生产的空间。[8]在这种背景下，学法、信法、用法的意识和观念就不会很强，在自身合法权利被侵害时不能正确反映诉求，诚信缺失、行为失当，不运用法律武器维权，甚至对法治存在抵触情绪，法治思维不能得以彰显。
与此同时，基层干部的法治思维和法治意识也有很大的提升空间。在基层社会中，群众诉求多元，利益分化程度越来越高，传统的解决方式在解决问题时越来越作用甚微，越来越需要用法治思维在法治框架下解决矛盾。但由于思维惯性的存在，或者法治思维和运作的陌生，一些干部无视规则的“拍脑门”决策；或者，在经济发展和社会稳定的压力下，为了尽快摆平，图一时方便而不用法解决问题，从而埋下进一步矛盾纠纷的隐患，一时看来比较高效的解决纠纷的方式可能导致进一步的矛盾挤压和资源浪费。基层干部还没有实现从“社会管理”到“社会治理”的理念转变，治理方式单一、被动，主要依赖行政命令和强制力，疲于应付和解决具体问题，缺乏源头性、长效化的社会治理法治机制。与长期待在办公室的干部相比，基层干部要面对一线的群众，严格依法办事确实会有更多的挑战。因为不接触群众，没有真正深入群众的利益接触点，强调法治思维只能停留在纸面和口头上，一旦到现实生活中，要将各不相同的群众利益协调好，就存在很多困难，既做到依法用法，又让群众接受，有时是有挑战的。但即使有困难，也不能因此而越过法治思维解决问题。当前而言，基层干部在治理工作中亟须从政治思维转变为法治思维，从依政策治理转变为依法治理，从政治动员转变为法治动员，坚持走法治轨道，严格规范权力运行，提高干部的法治素养，并通过干部的带头作用来改善基层群众的法治思维，形成全社会的法治信仰，以法治新思维适应发展新常态。
（三）基层治理的法治基础相对薄弱
虽然基层治理法治化已经成为政府和社会的共识，但不能否认的是，基层仍然是当下法治社会建设的薄弱环节，基层治理的法治基础相对薄弱。基层治理的现状与法治社会建设的目标任务相比仍存在较大差距。
第一，基层自治与社会管理的关系还不够顺畅。由于政府的“基层”仅能延伸到乡镇、街道这一层级，村委会、居委会只是自治性组织，社会治理必须通过村庄、社区而着力到具体的社会成员。村庄、社区在法律上是自治组织，但在实际操作中却显示出浓厚的行政色彩，承担协助法律和政策执行的功能。乡镇、街道普遍辖域较大，管理的人口较多，因而与辖域中的社会成员很少有经常性的联系，而村委会、居委会作为自治性组织，对居住区内的社会成员的影响力较为有限。而且，自治的范围也无法覆盖政府对社会成员所实施的必要的社会管理。同时，由于社会成员的自治能力和自治意愿并不高，解决社会事务的水平和范围都十分有限，社会治理高度依赖政府，从而使政府的治理责任过重。
第二，基层政府的依法治理能力有很大的提升空间。目前，很多基层政府的治理职能较为紊乱，或断缺，或冲突，或重叠。政府管理职能通常是通过各部门依照“条状”体系而实施的，而每一个“条条”都需要在基层工作中落实，由此也产生出一系列问题。首先，有些部门在基层并没有对应的机构，则相应的管理职能在基层便形成了断缺，进而出现治理上的空白和盲区。其次，由于政府职能部门分工较细，而相对于需要治理的事务来说，各部门也只能负责其中的某些环节或某些部分，同时由于各部门之间往往缺少常规性的协调机制，这就使基层难以统筹和综合各种力量去解决社会治理中实际面对的问题。再次，有些部门的职能重叠或交叉，各自以不同的方式对同一对象或事务进行治理。这不仅引发被管理者的不满，同时也降低了基层治理工作的效率，增加了基层治理工作的难度和成本，体现在执法上，即存在权责配置不合理、执法管理不到位、执法机制不完善等问题。[9]具体而言，存在寻租性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等现象，执法过程中的部门利益化、执法碎片化现象突出，综合执法、联合执法不够规范，距离严格执法、文明执法还有很大差距。
第三，基层治理的人力和财政资源匮乏且不均衡。从各地情况看，无论是在财政投入方面还是在法治人才方面，基层治理资源都普遍显得短缺，在经济欠发达的中西部地区尤为严重。基层行政执法力量严重不足，基层政府和政府部门中负责法制工作的机构力量较为薄弱，难以满足法治社会建设的需求。地方政府在财政分配上还缺乏政策和制度上的保障，或者没有体现出向基层倾斜的取向，有些地方甚至没有将基层工作的经费列入正常性财政预算。同时，在整合多种社会治理资源参与基层治理上，未能形成成熟的经验和套路。
基层治理面临的困难和问题十分具体而迫切，强化基层社会治理已经成为法治社会建设共识，这无疑为基层社会治理法治化带来了机遇。目前社会治理问题不断出现，对各级党政组织形成了很大的压力，如何通过基层社会治理法治化来解决问题，已成为各级组织乃至社会各方面关注的焦点。也就是说，社会各个方面都有改善基层社会治理、推进基层治理法治化的共识和愿望。
三、基层社会特质对法治社会建设的制约
（一）基层生产生活具有季节性和周期性
基层生产生活的季节性和周期性，是农耕社会的主要特征，今日基层社会依然受此影响。农村尤其如此，县域基层社会因与农村联系紧密也受到影响。基层社会生活节奏受制于农业生产的季节性特点。从农业生产环节来看，春季插秧、夏季灌溉（排涝）、秋季收获、冬季农闲，不同季节的法治建设的重心会有所不同。春季万物生长，疾病容易流传，食品安全执法压力较大，尤其是中小学校园食品安全执法；夏季抗旱、灌溉、排涝容易带来邻里纠纷，纠纷调解、治安工作量较大；秋季收获，禁烧农作物秸秆，环境保护的压力更大；冬季农闲，容易出现偷盗现象，治安执法压力凸显。从农民生活节奏安排来看，腊月回家过年，春节过后农民外出打工，一年里“积攒”的各种矛盾会在这期间“梳理”，因此春节之前是农村纠纷的爆发期，纠纷解决的压力因此较大；外出打工的农民家庭还会将婚姻仪式安排在春节前后，由此带来的食品安全问题相对突出；春节期间、清明期间，也是各种安全事故的高发期，安全保障压力较大；春节后农民外出打工，春节前后需要完成育龄妇女的妇检，因此基层计划生育执法工作繁重。
上述问题都是法治社会建设中的重要问题，受到基层生产生活的季节性和周期性的影响。中国农村土地广袤，农业生产效率不如工商业，法治社会建设在基层往往投入大、收益小，甚至零收益，这与城市法治社会建设可能带来的明显收益大不相同。自然环境条件以及围绕此展开的人们的生活节奏安排，无疑为法治社会建设带来了超出常规的季节性压力。
（二）基层社会人际关系带有前现代色彩
基层社会的人际关系具有与现代社会不同的前现代色彩，可以概括为密度高、先赋性强、回避性弱。就单位土地上的人口密度而言，肯定是大城市更高。但是，大城市居民的社会人际关系是发散性的，并不局限于特定地域，同一小区的居民在生产和生活中常常并无更多联系。与此不同，基层社会，尤其是农村地区，单位土地上的人口密度并不高，但人际关系密度却非常高。村民之间往往互相较为熟悉，在学习、工作、生活、交往等不同方面的重叠度很高，村庄甚至乡镇区域构成了熟人社会或半熟人社会。[10]人们在生产和生活中联系紧密，在亲属网络、婚丧仪式、社会交往、农业生产、外出打工等方面，人们的活动都是重叠的，至少交叉范围很广。人们之间的社会关系在很大程度上是先赋性的，受到血缘和地缘关系的制约，而且终其一生也许都是很难回避的。即使当今社会流动加剧，人际关系的熟悉化程度有所降低，但上述基本特性仍有所保留。在县城的社区中，人们的熟悉程度、人际关系紧密程度也许不如农村，但仍然带有不少来自农耕社会的性质和特征。与西方国家相比，中国基层人际关系的特征十分鲜明。
人际关系密度高、先赋性强、回避性弱，这些前现代色彩无疑给法治社会建设带来约束和挑战。法律意义上的行为，在社区、社群中会有更多的溢出意义，会在法律效果之外产生更多的社会效果，从而在社会稳定、社区团结、执法实效等方面产生影响。例如，进入人际关系密度高的社区，拆除违法建设，或“解救”一位被村民扣留的小偷或债务人，处置稍有不当都可能引发群体性事件，执法行为会受到社区内部的各种社会关系的干扰，要顺利实现有效执法，就需要付出更多的额外执法成本。这些现象与法治社会都是格格不入的。
（三）基层社会是资源匮乏的“拥挤”社会
传统中国是一个资源匮乏的“拥挤”社会，好比人们共存于一辆行驶的密闭电车中，相互之间的推擁、触碰在所难免，因此权利的界定很难十分明确和绝对。[11]在“拥挤”社会状况下，儒家建构了“无讼”的伦理观念，并以此教化民众，使基层社会生活缺乏完全明确的权利界定。随着转型和发展，中国越来越走向丰裕社会，经济匮乏的时代正在远去，但相对于巨量的人口而言，基层社会的各种资源仍然十分紧张，“拥挤”社会的特征并没有完全消失。而且，由于平等观念的普及，所有人都参与社会资源的竞争，[12]这甚至强化了社会的“拥挤”程度。基层社会因匮乏而拥挤，因拥挤而匮乏。尤其是，随着经济社会的发展，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾不断凸显，丰裕和匮乏都是相对的，匮乏感却是绝对的。
在“拥挤”社会中，基层民众在生活样式、思维方式上更接近传统农民，而不是现代公民。人们在生活中首先需要考虑基本生存，考虑其他人的基本处境，由此带来了法定权利的非绝对性。即使一个人拥有权利，但也不得不、不能不考虑别人的生存处境。在生活伦理上，权利很难说是绝对的，绝对化的权利主张会被认为“欺人太甚”，不但得不到基层社会民众的认可，正常生活都可能遭受无端妨碍。因此，在基层社会，权利总是表现出很强的模糊性，使执法很难在不同主体间划出明确界限；权利表现出很强的相互性，不同的权利之间呈现出共生样态。权利的界定越明确，越容易引发民众之间的冲突，界定权利甚至可能既不利人也不利己。在“拥挤”社会中强行界定权利，不但不会提高资源利用效率，还可能使资源处于缺乏整合状态，从而出现所谓的“反公地悲剧”。[13]资源有限，权利拥有者却很多，每个拥有者都可以为其他人使用该资源设置障碍，每个权利人又都无法完全排除其他人的干扰。
“拥挤”社会的特性无疑对法治社会建设构成了挑战。基层社会缺乏制度性的装置来明确每个人的权利和利益的边界，而法治进程中如何在人们的生活样式和社会环境的基础上界定权利，必然是个难题，而让相关利益关系人接受执法中的判断，更具有挑战性。
（四）基层社会事务具有不规则性
法治社会建设的一大任务就是用法律规则治理社会事务，而其中的社会事务往往以工商社会的事务为理念模型，法律规则则从工商社会中成长或借鉴，法律制度以现代商业社会为基础来设置和安排。如此，基层社会与现代制度之间天然存在紧张关系，用工商社会的标准和常规来看，基层社会事务是不规则的；用源于城市、工商社会的法律规则去治理基层社会，势必成本极高、效率低下。例如，现代工商社会的税收执法，通常很简单，可以直接通过公司、单位的银行营业账户、薪酬发放系统扣取，遇到逃税时很容易对银行账户和当事人财产进行强制执行；而在基层社会中，很多人可能没有稳定的收入，或者收入并不经过银行账户系统，税收执法会因而是极为耗费资源的事务。
基层社会事务的不规则性，使其难以被纳入法律体系之中，从而使基层社会事务的法治效度大大下降。“真正要实行规则之治，一个非常重要的前提条件是规则之治的治理对象本身要具有一定程度的规则性。而这种规则性不可能通过我们制定规则，将不规则的现象纳入一个规则的条文就可以解决了。”[14]法律制度必须与基层社会的生产生活方式相适应，由于基层社会事务及其背后人群的生活和行为方式与法律规则所设想的理念模型有所不同，社会事务难以被纳入法律的概念和规则体系之中。强行的“格式化”势必导致更多的社会矛盾，耗费更多的社会资源。如果社会支付不起执法的社会资源，那么这些法律将会形同虚设。在转型社会中，一些从长远来看符合现代社会生活的法律规则，也会缺乏生命力。因为即使国家将这种规则法律化，但由于社会秩序和规则的遵从心理并未形成，国家执法能力有限，法律规则将难以避免虚化。
基层社会事务的不规则性，使其有时难以被纳于科层体系。科层体系的权力来源于法律规范的授权，整个体系依照法定程序运作；科层组织内部进行分工，每一成员的权力和责任都由明确的法律规范调控；组织内部职位分等，下级接受上级指挥；科层组织内部有严格的规定、纪律，排斥私人感情，成员间只是工作关系。科层体系的结构与功能具有分割性，它将社会事务纳入不同部门进行管理。但是，在中国基层社会，各类前现代、现代和后现代问题交织出现，这对科层制构成了挑战。科层制可能未将基层社会的一些老问题纳入考量，因为科层制建立的社会基础主要是现代工商社会，容易忽略农耕社会或转型社会中的问题；也可能对转型社会中的新问题缺乏应对，因为科层制缺乏回应性，不能及时应对转型社会和现代社会中的新问题。基层社会事务与科层体制不匹配，对法治社会建设带来多种问题。不同部门对那些不匹配的社会事务，在执法有较大收益时可能争相管辖；在执法有害无利时可能互相推诿；严重时科层部门还可能互相拆台，使得任何治理和执法行动都会无功而返，甚至功亏一篑；更多时候是基层社会事务无人过问，无人管辖，直到情势恶化到难以接受的程度，党委政府才以专项整治的方式收拾“残局”。如此，从社会治理层面来看，治理力量无法协调统一发挥作用；从社会层面来看，缺乏法治社会的规则统治。
四、基层社会治理的着力点
（一）社区治理秩序
社区治理建立在自治的基础上，其制度依据是村民自治和居民自治，它们是在我国长期社会治理实践中形成的，凸显农民和居民的主体性，体现治理过程的多元性与系统性。当前社区治理面临两方面基本问题：一是社会成员的利益诉求多元化，二是社会变迁对基层治理和服务能力提出了挑战。近年来，随着经济发展和人口流动，农村社区和城市社区都发生了形态变化，面临各种挑战。在农村，随着外出打工潮的到来，壮年劳动力普遍流出农村，妇女、老人、小孩等弱势群体留在农村，村庄治理缺乏主体，很多事务不能得到及时处理。而在城市，单位制逐渐解体，随着城镇化的快速推进，大批失地农民逐渐转为城市居民，形成了各种新型的城市社区和小区，其内部的治理结构纷繁复杂。而且，在市场化的浪潮中，越来越多的农村人口涌入城市社区，在东部发达城市，外来人口的比例甚至超过了本地人口。流动人口的大量存在对城市社区治理提出了全新的要求。如何回应新形势、新要求，维系新时期城乡社区治理秩序，就是一个非常重要的问题。新形势下的城乡社区治理，需要发挥居民和农民在治理实践中的主体性，通过自治的方式进行社会治理，回应居民和农民的多元利益诉求。因此，需要洞悉社会变迁过程中社会群体利益诉求的分化状况，分析基层民主理念如何嵌入社会结构，进而转化一套基于农民、政府、市场、社会组织等多方参与的治理机制，实现政府治理和社会自我调节、社区自治的良性互动，维系城乡社区社会治理秩序。
社区治理秩序的维系，离不开社会治理的创新，既包含着治理理念的变化，也意味着治理体制和组织方式的变化，还表现为治理过程和操作方式的发展。在理念上，与传统的强调政府单向控制的社会管理模式不同，体现了现代公共治理转型趋势，城乡社区治理需要强调社区自治，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等具体操作手段，居民在社区治理中的主体地位得到保障；各种其他自治组织包括业主委员会、老年人协会、农民专业合作社、农村红白事理事会、农民用水户协会、志愿者组织、趣缘组织等，调动起各种社会力量。在制度层面上，需要发挥党政组织、村委会、居委会、社会组织、基层市场和其他社会组织的作用。城乡社区治理秩序需要进行制度调整，通过法律规范确立政府、市场与社会组织之间的关系，改变以政府权力为核心的传统治理模式，发挥市场的决定性作用，通过激活社会组织的活力，塑造一种多中心的系统治理模式。法律应当赋予村民、居民、村委会、居委会、各种社会组织以权利，这是促进和推动城乡社会治理秩序的基础，权利配置是制度建设的核心。在实践层次上，制度的实施还需要与社会环境、社会条件相结合，面对民众的多元利益诉求，激发民众参与社会治理，面对协商过程的复杂性，通过管理和自治相结合的机制，最大程度地促进社会共识、利益实现和消除社会不稳定因素，从而维系社会治理秩序。
（一）街头管理秩序
城市街头是城市社会的主体构成部分，街头管理是城市治理的重要部分。当前中国社会正处于深刻转型时期，城市街头空间是城市中最重要、最经常为各阶层各社会利益群体所使用的公共空间，是街头矛盾、街头冲突、街头违法和街头社会问题的汇集地带，当前的街头管理实践中冲突不断，城市街头正常秩序的维系面临极大的压力和挑战。城市街区管理体制如何适应复杂多变的街头社会现实，事关国家对基层社会的治理能力。街头管理秩序维系依赖于管理体制、管理能力、基层行政执法和社会自我调节机制的不断完善，目前街头行政执法实践中的诸多不足很容易影响党和政府的形象，甚至国家权力的合法性有时也容易受到扭曲和质疑，因此维系街头管理秩序成为城市社会治理的当务之急。目前的管理秩序主要以街头执法的形式表现出来，制度依据则以街头行政管理权和行政处罚权为核心。管理秩序依赖于街头行政执法，而街头执法冲突使得良好的管理秩序存在困难，常常还损害基层政府的执法形象和政府的公信力。由于已进入网络时代，网络媒体的宣传和报道，很容易放大街头执法的问题，对管理造成很大的负面效应，对街头管理秩序构成挑战。
街头管理秩序是中国城市治理体系和国家治理能力的体现，又不断形塑着当下中国的城市治理体系和治理能力。当前对城市管理体制的批评和抱怨居多，但是城市管理体制具有历史合理性，从体制形成来看，城市管理执法克服了多头执法体制的诸多弊端，避免重复处罚、执法扰民的弊端，可以形成执法合力，实现城市管理执法的经常化，改变过去分散执法的突击式执法、运动式执法的做法，可以强化责任约束，实现执法职能分化。[15]它大体上符合社会发展需要，对维系当下的街头管理秩序有着不可替代的作用。当前街头管理秩序的制度弊端主要原因在于治理架构的非系统性与社会结构之间的系统张力，而执法冲突频发的现状也使得改进街头治理架构和治理运作机制必须率先从改善街头执法开始，只有坚持系统治理、依法治理和综合治理，才能减少执法冲突，协调社会关系，解决社会问题。对相关社会问题进行社会风险评估，在评估结果的基础上进行分类控制，对社会风险高的事务，应当集合政府、社会组织、群众等多方力量。街头空间是城市社会问题的汇集地，需要政府组织、执法机构、社会组织、民众等多方面协同治理，尤其需要激发社会组织活力和群众力量。街头管理秩序不仅需要依靠政府主导，同样需要鼓励和支持社会各方面的积极参与，社会组织在街头管理中可以减少体制性管理资源，减少执法冲突和执法暴力，城市社会组织在街头管理秩序中理应发挥有益的社会自我调节作用。在弃婴、流浪未成年人、流浪精神病人、街头乞丐、街头团伙、街头艺人等社会问题的解决方面，社会组织可能更有优势，也更有效率。
（三）基层纠纷解决与法律服务
当前我国正处于社会转型与治理转型的双重变革时期。在社会转型的过程中，社会结构异质化、社会利益多元化的倾向越发显著，社会观念也逐渐向理性化转变，这样的趋势使得社会整合的难度日益增大，基层社会中的各种矛盾和纠纷层出不穷。在这种情况下，国家和政府也在不断地探索和尝试新的社会管理方法，试图通过建立更为有效的机制来解决社会转型期出现的各种矛盾和纠纷，并通过转变治理模式来应对社会转型过程中遇到的各种治理困境。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，不仅在宏观层面上提出了“增进全民法治观念，推进法治社会建设”的建设目标，还在具体层面上强调了“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”和“建设完备的法律服务体系”两项建设任务，并对这两项任务作出了具体要求和明确部署。毫无疑问，纠纷解决和法律服务已成为基层法治社会建设的主要事务之一。基层纠纷解决与法律服务事务的重心将在于应对当前的社会形势变化，着力解决社会阶层利益诉求分化对社会秩序的冲击，化解转型期出现的一系列社会矛盾和纠纷，从而推动社会治理的法治化转型。
基层纠纷解决与法律服务需要面对观念、行为、结构等多个层面的问题。在观念层面，需要面对当前纠纷解决机制和法律服务体系中各行动主体的观念表现，特别是转型期以来的法律观念转变。从纠纷当事人、法律服务对象方面而言，由于社会的日渐陌生化，导致了人们行为方式的日渐理性化，法律作为一种理性的社会规范也日渐符合人们的交往需求，人们的法律意识不断提高，对法律的信赖逐渐加深，这些都要求当前社会纠纷的解决需要向法治化的方向发展。从纠纷解决和法律服务提供者这个方面而言，法治深刻影响了纠纷解决机制和法律服务体系的改革方向，进而对作为纠纷解决和法律服务提供者的各类政府部门、自治组织、职业群体等提出了新的理念要求，即强调崇尚法治的新治理理念和服务理念。在行为层面，各行为主体的行为逻辑都需要基层纠纷解决和法律服务系统面对，包括司法所与法律服务所、乡镇派出所、基层法院和派出法庭、律师事务所、基层政府（相关职能部门，如信访办、林业站、经管站、土管所等）、民间法律服务者（包括基层自治组织、老干部、老党员、民间人士等）、基层群众等，需要面对这些主体的行为模式的转变及其相互之间的互动关系。在社会结构层面，基层社会中不同个体和群体的利益诉求日益复杂多样，各个社会阶层之间的分化日趋显著，城乡差别、东中西部地区的差别等在逐步扩大，由此引发的社会矛盾和社会冲突也不断增多。而且，在社会转型的过程中，社会中的个体和群体的观念都在发生着巨大的转变，这对新时期的社会治理提出了新的要求，纠纷解决和法律服务需要面对社会结构的复杂性。
基层纠纷解决与法律服务所需要面对的这些问题，最终应当反映在制度上。因此，以下几个方面也许是需要强调的。第一，完善多元化的纠纷解决机制。根据当前社会转型期间社会结构异质化、社会利益多元化的趋势，要想健全社会矛盾纠纷预防化解机制，需要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、信访、诉讼等众多具有纠纷解决功能的相关制度。第二，在完善司法性纠纷解决制度的同时，还需要推进行政性纠纷解决制度的法治化建设，促进自治性群众组织下纠纷解决制度的发展，进而在这些制度之间建立有效的衔接机制和协调机制，强调各类型纠纷解决方式的整合，使多元化纠纷解决机制成为一个有机统一的制度整体。第三，建立各种纠纷解决方式的衔接和协调机制。这些不同类型的纠纷解决制度会逐渐被纳入法治化的运作框架中，不同类型的纠纷解决制度都会有明确的适用规范与运作机制，纠纷解决机制的制度化、规范化、专业化由此形成。但是，社会纠纷本身是复杂多变的，其内容和形式并不会像法律制度般清晰精确，而是呈现多样、模糊的状态。面对这样的情况，各种专门化、专业化的纠纷解决制度必须建立有机的衔接机制和良好的协调机制，才能有效应对社会转型期中的复杂多变的社会矛盾和纠纷。第四，根据当前我国发展区域、城乡不平衡的现状，应当着力解决法律服务体系建设的平衡性和整体性，加大对欠发达地区、乡村地区法律服务体系发展的资源投入，推动公共法律服务体系的全面覆盖，促进法律服务资源在全国各区域之间、城乡之间的均衡分配。第五，根据我国当前纠纷解决机制的实践经验和发展方向，强调法律规范和法律制度在社会纠纷解决过程中的核心地位，建立纠纷解决机制与法律服务体系的对接机制，以完备的法律服务体系为社会纠纷解决提供充足的规范资源与制度资源，进而实现纠纷解决法治化转型。第六，建立均衡分配社会法律服务资源的辅助机制。党的十八届四中全会《决定》中提出，要“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益”，就是要鼓励和倡导用法律解决社会矛盾、表达利益诉求。因此，在强调纠纷解决法治化的同时落实法律援助、司法救助等相关制度，均衡分配社会法律服务资源，加强民生领域的法律服务，保证民众在遇到矛盾纠纷或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律服务。
五、基层社会治理的重点事务
（一）基层民生保障事务
在基层社会中，民生保障是非常广泛的问题，也应当被纳入法治视野中，它既是基本公共服务均等化的法治保障重要领域，也是基层应依法治理的重要事务。党的十九大提出，“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，顺应人民群众对美好生活的新期待、新向往，聚焦民生问题的重点领域和重点群体的民生诉求，既注重民生保障和改善不平衡不充分的问题，又拓展民生保障和改善的对象，注重特殊困难群体的民生问题，更精准、更全面地推动保障和改善民生。从基层来看民生保障事务，在领域上涵盖基层群众生活的方方面面；在社会群体上涵盖全体社会成员，重点在于特殊困难群体；在人的生命周期上，从幼有所育到老有所养，覆盖人的生命周期的各个环节。从现实来看，教育、就业、医疗健康、养老、住房等民生领域需要不断纵深推进，幼儿教育、特殊困难群体的基本社会福利等民生短板也需要补齐，既需要发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利，又需要加强困境儿童、农村留守儿童、流浪乞讨人员、贫困残疾人、精神障碍患者等群体的社会福利服务基础设施建设。
当基本公共服务均等化还只是目标，社会福利服务不是全面享有时，基层民生保障事务的处理就有很多弹性的空间，从而使得这些事务的法治化需求更为凸显。在西方国家，基层政府工作人员，包括警察、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等处于具体工作的最前线，直接和公民打交道，掌握着直接针对公民的公共权力和资源分配能力，享有广泛的执法裁量权，可以在影响公民生活的诸多重要方面“制定政策”，直接影响公民的生活状况和社会福利。[16]在中国，这一问题同样突出，社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障、社区养老、残疾服务、低保就业等各项政策的执行都存在弹性的问题，常常还会导致偏差，从而使得基层民生保障事务较为敏感。[17]民生保障制度在执行的过程中常常很难完全按照政策规定的程序和标准贯彻实施，而是存在较多灵活、变通或非规范运作的现象。
有时是因为政策执行时对执行对象识别存在困难，例如在精准扶贫中，虽然贫困户有一些标准，但在实际操作中，标准化、规范化的标准可能与现实判断相冲突；有时是因为识别技术不够发达，例如由于缺乏精准、有效、实用的收入统计方法，对村民收入的判断和核实就较为困难，因此扶贫时的识别就可能出现偏差；有时是因为基层政府和一线执行人员需要执行多项工作任务，这些任务的多种目标之间互相冲突，因此就将民生保障的资源用于其他目标，例如之前低保实践中普遍存在的“关系保”“治理保”等问题。[18]由于存在各种各样的法律和政策之外的因素，民生保障事务中的一线裁量准则就很容易超出法律规范，也正因此，基层民生保障事务是法治社会建设需要面临的重要事务之一。
（一）土地房产权益事务
土地和房产是基层社会成员的最重要财产，相关事务也成为法治社会建设所面临的主要事务，而这些事务恰恰又是需要在严格依法与社会和谐稳定之间有所平衡的。目前在土地房产权益事务中，较为突出的有征地拆迁的权益事务、农村承包地的权益事务、房地政策历史遗留的权益事务等。
第一，征地拆迁的权益事务。过去20年，中国城镇化快速发展，城郊农民围绕土地维权的事务多发，其背后是城市发展和土地级差收益的分配问题。由于城市化的发展，城郊土地增值，这种增值收益不能由城郊农民独自享有，国家会代表全民享有一部分，因为城市化的发展是全国人民努力的结果；同时由于中国农村土地集体所有制，农村集体也会参与分享土地增值收益。[19]如此，土地征收对农民的补偿价格就比土地的市场价格要低，农民就有不满，因此产生各种维权事务。有时，由于征地补偿标准有刚性，缺乏因地制宜、与时俱进的弹性，导致一些地方补偿过低，尤其是在中西部不发达地区，基层政府的财政能力有限，又想以土地来吸引投资；有时，由于部分开发商、地方政府官员、村干部和黑社会之间相互勾结，强征农地，又不保障失地农民的生活，从而造成很多维护权益的事务。当然，由于土地和房产的高价值，使得模糊地带的争夺较为突出，也导致了很多权属、继承等纠纷。另外，在房屋征收过程中，在征收者与被征收者之间存在着房屋定价的同质化与补偿诉求的差异化、房屋定价的群体性压力和补偿诉求的个体化等基本矛盾，[20]从而使得补偿中的权益事务更为复杂，不但涉及限制政府权力、合理化补偿标准的问题，还存在各种利益的表达和平衡机制问题。
第二，农村承包地的权益事务。承包地是农民的重要生产资料和收入来源之一，围绕承包地的各种权益事务也颇为多见，并有着不同的类型。首先，税费改革诱发的承包地纠纷。从1990年代中后期以来，农民负担重，粮食价格低，农地拋荒严重。由于土地承担着各种税费，乡村干部因此想各种办法将拋荒地转包。1998年第二轮延包，许多地方在形式上走过场。2003年税费改革后，种田已有一些收益，承包地纠纷开始增多，那些在外面打工的村民陆续回来，与在村的村民发生纠纷。其次，土地调整导致的承包地纠纷。从第一轮土地承包开始，中央就强调“大稳定、小调整”，1993年以后又提出“增人不增地、减人不减地”和“土地承包三十年不变”的政策。虽然法律和政策一直强调土地承包关系的稳定，但实际上各地的土地调整一直很频繁，主要是根据家庭人口变化，为方便生产或因土地征收导致家庭承包地变化而做的调整。土地调整会打破既有的利益格局，而且在调整过程中也不可能做到完全公平合理，因此会产生各种纠纷，不同群体会以不同的利益格局作为自己的依据。再次，外嫁女、外来户的土地权益事务。随着土地升值，外嫁女、外来户的土地权益问题越来越突出，尤其是在集体收益分享和征地拆迁补偿中。外嫁女、外来户能否获得土地权益，涉及传统观念、集体成员权、法律保护等多方面的冲突，在社会转型背景下就显得更为突出。最后，承包地边界纠纷。这是一种较为常见的传统纠纷，主要是由于农民地界不清晰或地理条件难以清晰造成的。在华北农村更为普遍，因为平原地区的旱地的地界标记很容易灭失或被移动。
第三，房地政策历史遗留的权益事务。“历史遗留问题”是指新中国建立以来的整个社会发展进程中由于体制变迁或政策变化而造成的问题。它在现实制度体系中难以被有效确认，或者找不到明确的合法依据和政策依据。这些问题源于特定的历史环境，但在当时没有表现出来，或虽表现出来而未得到有效解决，它在当前社会变迁的背景下才凸显出来。受国家意识形态、法律和政策变化的影响，历史遗留问题的合法性在现行制度框架下存在相当的模糊性。由于土地、房屋方面的产权政策和法律的变动频繁，使得这类权益事务多见。这些问题的产生有很多不同的原因：有时，旧制度（体制）下无法解决的问题，在新制度（体制）下同样难以解决，但是问题同样也难以消除，甚至比在旧制度下更难以消除；有时，旧制度（体制）所调整的问题并不能有效地为新制度所接纳，这样就在新旧制度之间形成了不为现行法律和政策所确认，但又一时难以消除的社会现象，它是旧制度所形成的事实被新制度体系忽略的结果；有时，旧制度所调整的问题虽然与新制度并不冲突，问题在两种制度体系下能够兼容，但是同一问题在新旧两种制度下被调整的结果却不平衡。这种不平衡格局的形成，可能由于新制度体系在立法和政策制定时考虑不周全，也可能由于制度转轨而无法避免。
六、结语
法治社会建设是一个宏大的主题，也将是我国制度建设和社会实践长期面临的一项任务。法治社会建设无疑有赖于社会各方面从观念到制度，从社会运行方式到社会组织架构、功能以及体制等各个方面的改进与完善，但相对而言，更容易在基层得到突破。基层治理创新涉及基层组织体系的重构，也涉及基层社会运行的塑造，有利于建立稳固的基层政权，实现国家的长治久安。基层治理在法治社会建设中有着基础性意义，其创新对现行体制和制度却不会产生太大的冲击。虽然这种微观层面的改革和创新或多或少地迟早会推动体制和制度的变化，但仍然能够在现行体制和制度框架中具体实施；即便在某些问题上对现行体制和制度有局部性的突破，亦不会引发大的社会影响，不会导致较大的权力和利益格局的变化。因此，基层治理是法治社会建设的重点推进场域。
当然，基层治理在法治社会建设中面临诸多困难，法治体系的矛盾在基层显现，基层干部群众法治观念相对落后，基层治理的法治基础相对薄弱。然而，这些困难同时也是基层治理法治化的机遇。基层社会的诸多特质对法治社会建设产生了制约，基层治理需要直面这些特质，以社区治理秩序、街区管理秩序、纠纷解决与法律服务等为着力点展开，关注基层民生保障、土地房产权益等重要事务的处理。改革开放以来，各地在基层治理创新方面已经进行了大量探索，积累了较为丰富的法治社会建设经验，并形成了一些具有不同适用意义的基层治理模式，不断总结各地的实践经验，比较各种模式的优劣，可能会形成更富有生命力和具有更强普适性的基层社会治理模式。在此意义上，基层治理是推进法治社会建设的现实进路，在法治社会建设中具有战略性意义。
【注释】
*中南财经政法大学法学院教授。本文受国家社科基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（16ZDA062）及中信改革发展研究基金项目“当代中国的法治社会建设”（A180702）的资助。
[1]参见陈柏峰：《中国法治社会的结构及其运行机制》，载《中国社会科学》2019年第1期。
[2]参见李路路：《社会结构阶层化和利益关系市场化》，载《社会学研究》2012年第2期。
[3]参见Anthony Giddens, The Class Structure of the Advanced Societies, London: Hutchinson University Library, 1973, pp.99-117.
[4]参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，载《中国法学》2007年第3期。
[5]参见吕健俊：《治超执法中的综合治理》，载《法律和社会科学》2017年第1期。
[6]约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》，载杰伊 M.沙夫里茨、卡伦·莱恩、克里斯托弗·博里克编：《公共政策经典》，彭云望译，北京大学出版社2008年版，第151页。
[7]参见马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社2008年版，第2页。
[8]参见陈柏峰：《群体性涉法闹访及其法治》，载《法制与社会发展》2013年第4期。
[9]参见印子：《突破执法合作困境的治理模式辨析——基于“三非两违”治理经验样本的分析》，载《法商研究》2020年第2期。
[10]参见陈柏峰：《半熟人社会》，社会科学文献出版社2019年版，前言第1页以下。
[11]参见[日]寺田浩明：《权利与冤抑：寺田浩明中国法史论集》，王亚新等译，清华大学出版社2012年版，第415-417页。
[12]参见卢晖临：《集体化与农民平均主义心态的形成》，载《社会学研究》2006年第6期。
[13]参见Michael Heller, " The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets", Harvard Law Review, 111, No.3（1998）, pp.621-688；陈柏峰、林辉煌：《农田水利的“反公地悲剧”研究》，载《人文杂志》2011年第6期。
[14]苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第193页。
[15]参见陈柏峰：《城管执法冲突的社会情境》，载《法学家》2013年第6期。
[16]参见Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 2010, pp.13-17.
[17]参见陈柏峰、刘杨：《基层基本公共卫生服务和卫生监督执法的实践及解释》，载《湖北社会科学》2016年第8期；刘磊：《基层社会政策执行偏离的机制及其解释》，载《湖北社会科学》2016年第8期；印子：《治理消解行政：对国家政策执行偏差的一种解释》，载《南京农业大学学报》（社会科学版）2014年第3期。
[18]参见郭亮：《从“救济”到“治理手段”——当前农村低保政策的实践分析》，载《中共宁波市委党校学报》2009年第6期；魏程琳：《权力与关系网络中的农村低保》，载《青年研究》2014年第3期；王辉、崔欣欣：《农村低保政策执行中的“合谋”行为研究》，载《东北大学学报》（社会科学版）2015年第6期。
[19]参见陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，载《法学研究》2012年第4期。
[20]参见郭亮、王丽惠：《房屋征收中的定价困境与冲突》，载《中国行政管理》2015年第1期。