一　

当前中国正处在快速变化时期, 从乡村治理的角度看, 同时有两个重要的变量在中国不同地区发生着不同的变动, 因此形成了当前中国乡村治理的复杂样态。本文拟就此进行初步讨论。

影响乡村治理现代化的两个重要变量分别是乡村社会本身和乡村管理体制或制度。从乡村社会本身来看, 当前中国农村正在发生巨大分化, 不同地区的农村差异很大。大体来讲, 可以将中国农村划分为两种类型:一种是农村人口流出、留在村庄农民仍然从事传统农业的中西部农村地区, 这些地区的农村虽然与传统封闭型农村已有较大差异, 但仍然保持了传统农村的主要特征;另一种是农村人口流入、村庄工业化程度很高, 农民主要收入来自二、三产业的东部沿海发达地区的农村, 这些农村已经成为沿海城市带的一部分, 从农民收入、就业到农村社会结构、生活方式、居住方式等等方面都与传统农村差异极大, 某种意义上接近了城市或就是城市的组成部分。这样, 我们就可以将中国农村划分为两种类型, 一种是人口流出的农业型的以中西部地区为主的传统农村, 一种是人口流入型的已经工业化的以沿海发达地区为主的城市化了的农村。

从乡村管理体制来讲, 当前中国城市化了的农村地区就可能产生与之相适应的从城市管理体制中借用过来更加现代、规范、复杂及正规的体制, 还有一种就是传统的乡村管理体制, 或者叫作传统管理体制。

有学者认为, 运用整体性治理范式, 可以为我们解决当下中国乡村治理存在的诸多问题、化解农村社会转型风险, 推动乡村治理变革, 实现乡村治理现代化。相对来讲, 农村本身的类型是客观的, 而在农村实行何种管理体制则有相当的选择性。当前中国不同地区存在着不同的乡村管理体制的选择, 并且这种选择仍在进行中。为此, 我们来讨论农村类型与管理体制的匹配情况, 并一一进行分析。

这样我们就形成了四种理想类型的匹配。

第一种理想类型是传统村庄与传统体制的匹配;第二种理想类型是城市化了的村庄与传统体制匹配;第三种理想类型是传统村庄与现代体制的匹配;第四种理想类型是城市化了的村庄与现代体制的匹配。

相对来讲, 第一种和第四种理想类型都可以被视作比较成熟的有效的匹配, 第二种和第三种则可以视作某种意义上的错配。我们首先对村庄类型和体制类型进行分析, 再一一分析以上四种理想类型的匹配逻辑, 最后重点讨论第三种理想类型, 在此基础上提出对当前基层治理现代化的若干建议。

二

首先, 我们必须对当前中国的农村有深刻认识。改革开放前, 中国实行的是全国统一的人民公社体制, 农村社会相对封闭, 农民较少流动, 农民主要收入都来自村庄之内, 主要从事农业生产。虽然全国不同地区农村的种植结构不同, 气候条件不同, 村庄结构不同, 甚至农民的经济条件也不同, 但全国农民都主要在生产队内从事农业生产, 主要收入来自农村, 集体生产, 集体分配。从这个意义上说, 全国只有一种类型的农村, 那就是人民公社“三级所有、队为基础”的农村及社队体制。

分田到户以后, 社队体制解体, 农民按人均分土地, 农户承包土地耕种并从土地中获得收入, 体制上是以承包制为基础的统分结合的双层经营体制, 农户承包土地所要尽的义务是“交够国家的, 留足集体的”, 剩下都是自己的。

全国农村的分化也是自分田到户前后开始的, 最早是上世纪七十年代苏南乡镇企业的发展, 即农村工业化。农村工业化为农民提供了农业收入以外的二、三产业收入, 农民离土不离乡, 就地工业化。稍后, 以浙江为典型的个体私营经济的发展, 以珠三角为代表的招商引资、“三来一补”工业化的发展, 不仅开启了沿海地区农村迅速的工业化进程, 而且吸引大量外来农民工务工。在上世纪八、九十年代曾有一波全国范围的乡镇企业的快速发展, 乡村工业化在全国几乎所有农村进行。不过好景不长, 到上世纪90年代后期, 乡镇企业本身的小散乱的弱点以及产权不清晰的缺点, 导致绝大多数乡镇企业都倒闭了。

在世纪之交, 取消农业税前后, 沿海地区农村工业化继续推进, 而中西部农村变得萧条起来。越来越多中西部农村青壮年农民进城务工经商, 其中相当部分就是到了沿海发达地区农村务工经商。沿海发达地区农村农地变成了建设用地, 农业被二、三产业替代, 乡村工业化带来了农村社会的深刻变化, 大量外来农民工流入也对传统村庄秩序造成巨大冲击。沿海发达地区农村经济和社会基础的变化对上层建筑提出了要求, 如何适应农村变化的需要产生出新的乡村管理体制, 以保持社会秩序, 就是题中应有之义了。

已经工业化且有大量外来农民工涌入的沿海发达地区的农村, 已完全不同于传统的以农业为主的相对封闭的农村。这样的农村就是我们所说的城市化了的农村。

同时, 在全国绝大多数农村, 虽然在上世纪八十年代有过工业化的萌芽, 但很快就随着乡镇企业的衰败而中止。因为农民承包土地有限, 大量农村剩余劳动力因此开始离土进城、务工经商, 而由年龄比较大的老年人留村务农。这样就在全国绝大多数农村形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式, 农户家庭并没有放弃农业收入, 却又增加了城市务工经商收入。越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商, 就留下了部分农村获利机会, 以让无法进城或不愿进城农户增加了从农村获利的可能。取消农业税以后, 农户家庭进城的潮流进一步深化, 更多农村劳动力进城, 更多农民家庭进城, 以及更多农民家庭在城市买房安居。不过, 总体来讲, 当前村庄中仍然有大量需要依靠土地与农业获利机会生存的农户, 他们仍然在农村生产生活, 其中最重要的是占到全国大约70%农民家庭的“以代际分工为基础的半工半耕”家庭, 年老父母仍然留村从事农业生产, 同时, 几乎所有进城农户都保留了返乡的可能性, 以在自己无法体面进城时返回农村。也就因此, 虽然当前中国绝大多数村庄中, 随着越来越多农民进城务工经商, 村庄边界开放, 农民收入多元化 (主要是城市工资性收入) , 村庄却并未消失, 且农业依然在当前和未来农民家庭收入中占据重要位置。这样一种人口流出、相对衰败的农村是完全不同于前面所讲城市化了的沿海发达地区农村的传统农村。

当前中国城市化了的农村占比其实很少, 但影响力很大, 且十分活跃, 具有高度生产能力。而中西部传统农村占比很大, 却相对被忽视了, 影响力也就自然有限。

我们再来看体制。

当前占中国农村绝对多数的传统农村也已不同于分田到户之初的农村, 其中最大的不同就是农户收入中外出务工收入占比越来越大, 村庄中越来越多青壮年劳动力进城务工经商, 可以获得远比过去多的收入。同时, 大量农村青壮年劳动力进城, 也就让渡出来部分农村获利机会, 从而让留守农村人员有了在农村增加收入的机会。

传统农业型村庄的如此改变对乡村社会的影响很大, 首先体现在对谁来当村干部造成了冲击。农村青壮年大规模外出务工之前, 农户收入主要来自农村和农业, 村干部是兼职的, 农村干部除了可以继续种田获得农业收入以外, 还可以获得当村干部的误工补贴。因此, 无论误工补贴有多低, 村干部依然属于村庄较高收入者, 因为村干部比一般农户多了误工补贴这一块。大量农村青壮年进城务工以后, 一般农户中老年父母务农, 年轻子女进城就使有进城务工的农户家庭比不进城务工村干部家庭多了务工收入, 而从当前中西部地区村干部误工补贴来看, 一般误工补贴只有几千元, 远远低于进城务工收入的三、五万元。这样一来, 年富力强的农村精英就不可能再当村干部, 因为当村干部的收入比其他农户要少。因此, 中西部农村村干部开始由另外两种人来担任, 一种是年龄比较大、不适合进城务工的群体, 特别是老村干部, 他们当了一辈子村干部, 也不会干别的了, 进城务工也错过了机会。二是在农村有各种获利机会的“中农”, 比如通过流入土地形成适度规模经营、办有小作坊、当经纪人、经营农资农机、规模养殖等等从而可以获得不低于进城务工收入的农民, 就可以兼职当村干部, 或村干部“中农”化, 才能当得下去。当前中西部农村实际上普遍出现了村干部“中农”化现象, 通过村干部中农化, 在农村青壮年劳动力大量进城背景下, “谁来当村干部”问题平稳化解。

取消农业税后, 村干部工作以及乡镇工作都与之前相比发生了重大变化。取消农业税之前, 乡村工作的重心是完成收粮派款和计划生育任务, 同时组织农民冬修水利。乡镇为调动村干部完成收粮派款任务的积极性, 几乎都倾向保护村干部, 村干部在对待农民群众时就可能会比较蛮横。乡村之间容易形成利益共同体, 干群关系变得紧张。取消农业税后, 国家不仅不再向农民收取税费, 而且持续加大向农村的转移支付力度, 农村工作重点变成分配自上而下的各项国家政策资源, 基层治理的重点就是要约束村干部在分配资源时的优亲厚友, 因此就需要在乡村治理中强调“公正公开公平”。

村干部“中农化”和乡村治理中由乡村利益共同体到强调资源分配中的“公正公开公平”, 几乎都发生在世纪之交的取消农业税前后, 是对之前乡村管理体制的略微修正。这样一种体制仍然可以称为传统的乡村管理体制, 即村干部兼职化, 乡村治理以解决问题为导向, 乡村治理简约化。

改革开放以后, 东部沿海地区一些农村迅速工业化, 比较有代表性的是三个地区即苏南、浙江、珠三角。到现在, 这三个地区农村基本已经工业化了。最重要的有两条, 一是当地产业形态从以农业为主变为以二、三产业为主, 二是大量外来农民工进入就业。从而, 这些地区变成了城市化的农村。虽然这些地区仍被习惯性地看作农村, 仍然有村庄和村干部, 实际上无论是产业形态还是社会形态都与城市差异较小, 也因此有越来越多农村正改为居委会 (村改居) , 并实行城市化的管理体制。所谓城市化的管理体制, 主要有两点, 一是村干部的职业化, 二是管理手段的规范化。村干部不再是拿误工补贴的不脱产干部, 而是拿工资的职业化干部, 村务管理必须规范按程序, 依法依规, 办事留痕, 每一件事情都要形成文字存档。这样一种现代的城市化了的管理体制, 就成为与城市化了的农村相匹配的一种类型。与城市社区有所不同的是, 城市化了的农村都是以村社集体土地所有制为基础的, 集体土地非农使用会产生巨大的土地增值收益, 土地增值收益的分配会极大地强化村社集体的共同体意识, 从而形成城市化了的农村与真正城市社区的差异。从体制上看, 最重要的方面就是城市化了的农村具有村社集体这一强大体制力量。这尤其表现在苏南和珠三角这两个城市化了的农村地区。

三

以上讨论村庄与体制, 重点讨论了两种村庄与体制匹配的理想类型, 即传统村庄配传统体制的第一种理想类型和城市化了的村庄配城市化了的现代管理体制的第四种理想类型。当然, 这两种理想类型是经过改造了的, 第一种理想类型的农村已不同于传统时期的农村甚至不同于取消农业税前的农村, 而且其乡村管理体制也与取消农业税前有了很大不同, 虽然依旧简约和以解决问题为导向, 以及村干部不脱产, 却不同于取消农业税前的情况。第四种类型中, 即使已经村改居了, 村社集体资源是不同于城市社区的, 因此, 城市化的农村仍然具有中国特色社会主义农村集体所有制的特点, 其体制也是利用了这个特点, 从而与一般现代城市基层管理体制有差异。

下面重点讨论两种比较特殊的理想类型, 即传统农村与现代乡村管理体制匹配的第二种类型, 和城市化了的农村与传统乡村体制匹配的第三种类型。

先讨论第三种类型。浙江的农村工业化也是自改革开放以后即快速推进, 并成为中国沿海农村工业化的典型代表。其中表现之一是浙江农村工业化程度很高, 二是大量外来农民工进入浙江工业化的农村务工经商。当然, 浙江农村工业化也是不平衡的, 其中有一部分仍然保留相当农业成份。相当部分农村则已经变成了城市化的农村, 或至少已经变成沿海城市带的一部分。

比较有趣的是, 浙江乡村管理体制似乎没有与时俱进, 其典型表现就是, 当前浙江几乎所有农村的村干部都是不脱产的, 当村干部只拿误工补贴, 村主职干部一年误工补贴往往只有一万元左右, 连开车的油费或抽烟的烟钱都远远不够。浙江村集体也普遍没有什么集体收入。因为村干部不脱产, 所以也没有村干部坐班, 村民有什么事情找村干部, 就电话预约到村干部家中办事。上级有什么任务布置, 村干部也是集中时间去解决。最近几年, 浙江在全省范围大搞环境整治, 尤其是开展“三改一拆”、“五水共治”、“三边一化”等等涉及千家万户利益的工程, 浙江省只是激活了过去的联村干部制度, 即由乡镇干部包村负责完成自上而下各项任务的落实, 而没有触动乡村体制。也因为村干部是不脱产的, 报酬很低, 乡镇不可能通过行政命令来让村干部完成自上而下的各项工作, 更不能骂村干部, 而必须调用各种关系尤其是要利用好富人村干部。

浙江不仅村干部不脱产, 而且乡镇规模也普遍比较小, 很少有临时聘用人员。而苏南和珠三角乡镇往往规模庞大, 仅仅是辅警或治安队员, 一个乡镇可能就有几百人, 因此, 乡镇行政事业经费的支出要远高于浙江。浙江乡与村之间的关系更多是协商的关系, 甚至由乡镇干部到村庄当驻村指导员来完成上级任务, 而苏南乡镇可以十分有效地指挥村干部。与苏南、珠三角村级组织十分稳定与专业相反, 浙江村干部不脱产就决定了其高流动性与非专业化。

也就是说, 本来浙江农村已经城市化, 应当发育出一套高成本的正规化的乡村管理体制, 浙江省却在乡村体制发育上面保持了相对稳健的态度, 从而出现了某种意义上的错配。不过, 从浙江乡村治理的现状来看, 当前浙江乡村治理效果相当不错, 不仅可以有效维持乡村社会基本秩序, 而且可以有效完成自上而下的各种高强难度的诸如“三改一拆”的任务, 而且有能力完成特殊地区各种重点项目落地的任务, 比如宁海县桃源镇的例子。

浙江乡村治理的模式与苏南、珠三角差异很大, 其中一个重要原因是浙江的工业化是从家庭作坊开始的, 从而在村庄中普遍形成了农村阶层分化。浙江相对简约的乡村治理体制某种意义上是以富人治村为基础的, 富人治村本身当然也是有代价的。关于浙江与苏南、珠三角沿海发达地区乡村治理差异的比较, 笔者另文有述。

当然, 当前浙江农村也正在进行乡村管理体制的调整, 其中有代表性的是浙江宁海县推进的“村级小微权力36条”对村级权力使用的规范化程序化管理。浙江乡村体制的变动值得关注。

我们再来讨论第二种类型的匹配, 即传统农村与现代乡村体制的匹配。现代乡村体制是村干部的职业化与乡村治理的规范化与程序化。

让人印象深刻的例子是南京溧水区的乡村治理。溧水区是2013年由县改区的, 以前是溧水县。从产业形态和社会形态上看, 溧水区绝大部分村庄都与全国农村没有差异, 村庄缺少农业以外的产业形态, 农户家庭主要收入来自中老年父母在家务农与年轻子女进城务工。不过, 自县改区以后, 溧水实行村改居, 并按与南京城区相似方式进行管理, 其中特别重要的有以下四点:一是村干部的职业化, 村干部改误工补贴为工资, 要在村部服务办事大厅坐班;二是村务办理的程序化规范化, 办事留痕, 形成证据链;三是通过政府购买服务, 为农民提供社会化服务;四是通过12345市长热线来接通“农民—市长—村干部”的服务通道。如此操作的结果就是村干部忙乱不堪, 村级治理成本大幅飙升。

与溧水区相类似的是上海空心化程度很高的农村的管理。上海很多农村的产业形态和社会形态与中西部农村也没有差别, 但上海市实行城乡统一的严格的高度现代化的管理体制, 与溧水区比, 上海乡村体制有过之而无不及, 其中最典型的是对空心化的纯农业村庄进行与上海市区同样的网格化管理。

而占全国农村绝大多数的中西部农村, 除个别例外 (比如城郊村) , 绝大多数都是我们前述的传统村庄, 这些传统村庄主要产业为传统农业, 大量农村青壮年进城务工经商, 农民家庭普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”的家计模式。当前中西部传统村庄大多是与传统乡村管理体制匹配的, 不过, 中西部地区也有很多探索, 其中有两类典型探索, 一是湖北村干部职业化的尝试, 二是河南村务管理规范化的尝试。

2016年, 湖北省安排村主职干部享受乡镇副职待遇。之所以要提高村干部待遇, 是因为专职村干部显然无法仅靠之前的误工补贴维持生活。之所以没有提高所有村干部的待遇, 是因为湖北省没有上海市、南京市那样的财政实力。湖北省的想法是, 让主职村干部享受乡镇副职待遇, 他们就不用再去经营自己的产业, 就可以变成职业化的干部, 就可以坐班, 就可以形成正规化的村级治理。

湖北省现在面临的问题是, 村主职干部的收入工资化了, 其他村干部工作积极性就没有了, 以前是村支书指挥一般村干部分工合作。现在是其他村干部围观村支书干工作。这样一来, 村级治理反而更难。为了调动所有村干部积极性, 只能将所有村干部的收入工资化。在财力不足的情况下, 湖北省就通过合村并组来达到目的。合村并组后, 村庄规模太大, 就可能跨越以前熟人社会的圈层结构, 从而造成村干部脱离村民, 并不得不在村之下再设行政层次。这样就得不偿失了。

实际上, 当前湖北绝大多数传统村庄事务较为简单, 通过不脱产干部这一简约的乡村管理体制就可以维持乡村秩序, 从村干部角度来讲, 要解决的不过是“中农化”的问题。

河南省尝试的典型是邓州市发明的“四议两公开”制度。2006年, 邓州“四议两公开”被报道, 很快在河南全省推广。“四议两公开”是一种复杂制度, 河南全省推广的初衰是通过复杂的制度设计为村级治理提供“公开公正公平”的环境条件, 让群众满意, 防止村干部优亲厚友, 胡乱作为。不过, 当前河南绝大多数农村都是传统村庄, 其主要事务是分配国家资源, 河南复杂制度的运用也多用在诸如低保指标、危房改造、党员指标分配上, 但在实践中, 因为“四议两公开”过于繁烦, 在基层实践中不只是将繁琐程序进行了化简, 而且实际上大多弃之不用。村庄内缺少强有力力量的援引, “四议两公开”制度就有可能成为墙上制度。

也就是说, 对于传统村庄而言, 可能并非越是现代的乡村体制就越好。乡村体制与乡村社会如果不匹配, 就可能会变成形式主义, 形成高成本的空转。

四

当前中国乡村社会本身的快速变化, 乡村体制的快速变化, 以及其中形成的乡村社会与乡村体制的匹配状况, 我们通过以上四种理想类型进行了初步分析与讨论。相对来讲, 乡村社会的变化是慢变量, 是更为客观和基础的变量, 乡村体制则带有上层建筑的性质, 是可以进行调整的变量。尤其是在当前全国治理现代化的语境与追求下, 在全国先进经验的相互学习借鉴的条件下, 在发达地区对欠发达地区的示范下, 很容易出现体制变动太快, 而对乡村社会理解不足的问题。

当前乡村社会中的传统社会, 我们应当有深刻理解, 即未来中国的城市化会进一步加速, 当前未能实现乡村工业化的绝大多数农村不再有可能实现乡村工业化, 而是越来越多农村人口进城, 农村越来越衰败。也就是说, 中国当前以及未来的城市化道路不再是乡村工业化和城市化, 而是乡村人口进入到城市的城市化。在未来很长一个时期, 因为进城劳动力难以获得在城市体面生活所需要的就业与收入条件, 农民家庭将长时期保持“以代际分工为基础的半工半耕”结构, 缺少城市就业机会的中老年父母仍然留村从事农业, 越来越多农民家庭进城, 从而为仍然留守农村人口增加了从农村和农业中获利的机会。而且, 即使进城的农户家庭也大多愿意保留在农村的土地与房屋, 为的是给进城失败作为退路, 以及年老后回乡养老。也就是说, 在未来很长一个时期, 全国绝大多数农村都会慢慢变得萧条, 留村务农的农户家庭仍然要从农业中获得收入。发展尽管还是农村的第一要务, 但维持农村基本的生产生活秩序同样是非常重要的。

对于占全国农村绝大多数比例的传统村庄, 其未来既不会有迅猛发展, 又不可能很快衰落, 而注定是中国社会中的慢变量, 是相对稳定的生产生活方式和经济基础, 建立在这样的经济基础上的上层建筑, 尤其是乡村管理体制, 应当同样保持稳定性, 要适应当前传统农业地区基本生产生活的要求。从现在全国一些中西部农村乡村体制的状况来看, 当前乡村体制调整有点过快, 且缺少方向, 盲目地将已经城市化了的农村的乡村体制照搬照抄过来。这样的基层治理现代化显然有待改进。

我们还可以进一步将城市管理体制简称为城市的办法, 将农村管理体制简称为农村的办法。用城市的办法来管理城市化了的农村, 这显然有一定道理。用农村的办法来管理传统农村, 也显然有相应道理。当前可能存在的问题是用农村办法来管理城市化的农村和用城市的办法来管理传统农村。后面两种情况就可能出现错配, 而当前最普遍和最常见的错配是用城市的办法来管理传统农村。虽然城市的办法显得高大上、显得现代化, 却因为不理解中国绝大多数农村的内在逻辑, 就有可能会产生形式主义和茫然无措。

我们需要深刻地认识当下中国农村, 并形成与之相匹配的乡村管理体制, 以实现可行的基层治理现代化。

一、

从要素角度来看，当前参与经济发展剩余分配的主要有四种力量要素：一是资本，二是劳动，三是土地，四是国家权力。国家权力是再分配工具，通过税收来分享经济发展剩余。一般来讲，国家没有独立于国民的特殊利益，国家通过税收掌握的剩余用于提供公共品或通过再分配的方式来协调不同利益集团的关系。国家权力有时会被贪官污吏不当使用，但贪污所获收益是不合法收入，不应列入到合法分享经济发展剩余的要素之中。

在当代中国，土地作为生产要素，在分享经济发展剩余中处在十分特别的位置。一方面，改革开放以来，甚至新中国以来，中国独特的土地制度支撑了中国经济快速发展，并成为中国模式的一个核心要素。另一方面，很少有人正确认识到当前中国土地制度的优越性。造成这种认识错位的原因在于，我们往往有意无意否定中国特色土地制度的合理性，缺乏对中国土地制度内在机制的深刻认识。

二、

依据中国宪法和法律，中国土地属于国家和集体所有，不允许土地私有，且土地实行用途管制。具体来说，中国土地大致可以分为农业用途土地和非农业用途土地两种，农业用途土地，除少数国有农场、林场、牧场以外，其所有权属于农民集体，作为集体组织成员的农民具有农业用地的承包经营权和使用权。集体土地的所有权不能转让，但耕地使用权可以流转。除少数农民自用的宅基地、村社集体公共工程和公益事业建设用地及乡镇企业建设用地以外，非农建设用地的所有者为国家，农地转为非农建设用地需经过农业用地征收为国有建设用地的程序，既改变土地性质（集体所有到国有），又改变土地用途（农用到非农建设用地），经国家征收为建设用地的土地，其使用权可以进入市场通过招拍挂来实现市场价值。总体来讲，因为国家保持偏紧的建设用地供给，使建设用地具有一定的稀缺性从而使征收为建设用地的土地具有高于农业用途土地的市场价值。

这样，因为中国土地用途管制政策，就形成了两个相当不同的参与经济发展剩余分配的土地生产要素，分别是农地和非农建设用地。

农地价值来自其在农业生产中作为生产要素所起的作用。因为土地肥力和生产力的差异，农地具有级差地租。当前农地地租一般在300元/亩一年，最高如广东等沿海发达地区，农地用于种植经济作物可以有高达2000元/亩·年的地租，最低如中西部地区，因为基础设施不健全，农业生产条件比较恶劣，农民甚至抛荒，土地租金低至100元/亩·年甚至不要租金。

在当前政策条件下面，因为已经取消农业税和各种专门针对农民征收的费，国家和集体几乎不向从事农业经营的农民收取任何税费，农业生产收益完全归农民占有。若是租种土地，则要向拥有土地承包权的农户支付租金。简单地说，国家和集体均不分享农地生产所形成的经济剩余，不分享农地的地租收益。反过来，依农村税费改革后国家向农村进行转移支付的政策，国家为享有承包经营的农户提供农业补贴。

非农建设用地的价值来源与农地相当不同，具体地说，当前中国非农建设用地价值主要来自两个方面：一是因为用途管制，国家实行偏紧建设用地供给，而使建设用地市场相对稀缺所形成的建设用地相对于农用地的增值收益，二是因为特定位置所产生的级差收益。尤其是因为经济发展导致城市扩张使特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值。建设用地的以上两个相对于农业用地的价值增值，前者源于政策，即在保护耕地话语下面，集约节约用地所造成的建设用地增值。这种土地增值源于政策属性。后者源于土地不可移动的自然属性。因为土地不可移动，在工业化和城市化进程中，特定位置的农业用地就优先进入到城市化的版图，并因此有被征收为建设用地的机会。因为位置不同，商机不同，建设用地具有极大的市场价值差异。

无论是形成建设用地增值的政策属性还是自然属性，这种增值都与农民的劳动无关，也与资本的投入无关，而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关。国家经济发展政策和经济发展成果是全民族所有人努力的成果，因此，这种土地增值收益的合理分配结果是大部分应用于全国人民福利事业的改善。

实际上，按照中国宪法和法律，集体所有的农地变为非农建设用地，需经由国家征收，将集体所有变为国家所有，国家按照土地的农业用途进行征地补偿，农地转变为非农建设用地所形成的土地增值收益归国家所有，依据当前中国财税制度安排，土地增值收益主要由地方政府掌握，形成了中国特殊的地方政府“土地财政”。

关于建设用地价值，或农地转为建设用地增值的理解，尚有若干需要进一步讨论之处。一是国家征收农地为建设用地，并非所有建设用地都是用于经营性目的，而是大部分用于工业、公共工程和公益事业建设，工业用地的地价不高，公共工程和公益事业用地，绝大多数只是政府纯投入而无回报。也是因此，当媒体将征收农民土地的低地价与用于商业经营用地的高地价简单对比时，完全无视地方政府征收的大部分农地是用于工业和公共工程和公益事业目的的现实。中国土地政策对土地用途进行管制，不仅对农用和非农用进行用途管制，也对非农建设用地的用途进行管制。

在当前中国法律语境下，经征收，农地转变为建设用地，尤其是转变为经营性建设用地，之前相对廉价的农地价值就会极大地上涨，每亩不足万元的农地可能变成每亩数百万元的经营性建设用地。注意，无论是农地还是建设用地，交易形成价格的都不是所有权而只是使用权。按土地管理法，经征收变为经营性用地的土地使用权必须经过公开的“招拍挂”程序在土地二级市场上交易，正是通过“招拍挂”形成经营性用地的市场价格。国家以相对较低的价格征收农地（按农业用途来支付征地成本），而以相对较高的价格来拍卖经营性建设用地，这样产生的土地增值收益归国家所有，其中大部分成为地方政府的“土地财政”，从而实现了“涨价归公”。

有人认为涨价归公是不合理的制度，因为“涨价归公，那么，落价又归谁” 这种问题混淆了两种完全不同的土地价格变化，涨价归公是指由农地转变为建设用地所增加的价值，因为土地用途管制和国家偏紧的建设用地供给，非农用地一定会高于农业用地价值，这种土地用途和土地性质改变所形成的涨价并非市场行为，而是政策行为或是当前中国法律秩序的一部分，这是工业化城市化进程的必然结果。而所谓落价，是指已进入土地二级市场的经营性建设用地，因其使用权可以自由交易而出现的价格涨落现象，这属于正常的市场价格波动，这样的涨价或落价都归市场主体，而与国家无关。

再就是土地财政。土地财政的主体是地方政府，是地方政府公共财政的补充，主要用于城市基础设施建设，所谓“公共财政养人，土地财政做事”。城市基础设施建设因此可以较为完善，且地方政府可以降低对中央财政的依赖，这就使中央财政更有实力在全国范围进行财政再分配，一是建设更好的基础设施，二是发展战略产业，三是补助弱势群体尤其是中国广大的中西部农村主要从事农业生产的农民。

土地财政属于国家公共财政的有机组成部分之一，是属于再分配的范畴，而不是被市长装进了私人腰包。

三、

土地作为三大生产要素进入生产过程，必定应该分享经济发展所形成剩余。当前中国的土地分别以两种形式进入到生产过程，一是以农业生产的基础资料进入到生产过程，一是以建设用地形式进入到经济过程。如前已述，中国农地的所有者为村社集体，农民具有集体土地的承包经营权，在取消农业税前，农民承包经营集体土地，必须承担相应的税费负担。因为新中国经过土地改革，平均地权，农民占有土地数量相差不大，承包土地的农户一般是自耕，建国前的剥削性土地占有关系已不复存在。因此，农业用地所形成剩余的分配主要有三大主体，一是国家收农业税，二是集体得“三提五统”，三是农户获取农业劳动投入后的收益，所谓“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，过去依土地占有关系所建立起来的地租剥削关系不复存在。

进入21世纪进行农村税费改革以来，随着农业税费的取消，承包土地农民既不再交够国家，也不再留足集体，而是所有收入都归自己。相对平均的地权让所有农民都可以从农业生产中获取收益。国家和集体不再作为土地所有者参与农业土地利益的分配，除非土地使用权流转，承包经营土地农户不额外承担土地使用地租。且取消农业税后，国家每年都给农户发放种粮补贴。

总体来讲，随着现代化的推进及经济的不断发展，农业占中国经济总量的份额不断下降，目前农业份额占中国GDP的份额只略微超过10%，中国主要经济份额来自第二、三产业，主要依托工业化和城市发展。尤其是财政收入中农业所贡献的财政收入几乎可以忽略不计。

与农业占GDP份额的微不足道相反，农业是国民经济的基础，粮食安全是国家稳定的根基，从而农业本身具有极其关键基础的功能，发展农业尤其是保证粮食安全供给是一项基础性的任务。作为弱势产业的农业如何得到持续发展，是国家必须重点考虑的政策问题。通过农业补贴来发展农业是现代国家所普遍采取的政策措施。

中国还有更加特殊的情况。中国有9.4亿农村户籍人口，其中绝大多数仍然生活在农村且与农业和土地有着极其紧密的关系。农业是中国的弱势产业，农民是中国的弱势群体，且中国农民数量极其庞大，如何让数量庞大的中国农民可以获得基本的收入保障，就不仅应该减少加诸农民身上的负担，而且应该给农民以转移支付。当前中国每年有超过万亿的支农扶农财政资金，应是在当前中国已经初步实现工业化后，以工哺农、以城带乡政策实践的一部分。

也就是说，当前中国农地制度安排中，作为土地所有者的国家和集体未通过土地要素分享剩余，农民相对平均的土地占有（承包经营权）条件使农民可以相对平均地分享农地收益。在农业是弱势产业，农民是弱势群体，中国经济结构的主体已变为工商业之后，这样的农地制度安排就相当于在国家层面进行的再分配制度的一部分，当前给农民的各项补贴当然也是国家经济再分配的重要组成部分。

四、

国家进行经济再分配必须要有可供分配的资源。新世纪国家取消农业税费政策，是通过政策调整，让农民分享到更多农业发展的收益，前提是中国工业化取得阶段性成果，中国经济结构的主体已转变为工商业，国家财政收入主要来自城市，农业税费占到国家财政收入的比重已经微不足道。

此外，国家每年向农村转移的上万亿元财政资金则是国家财政再分配的重要组成部分。正是通过财政再分配，弱势的农业产业和弱势的农民群体可以享受到公共财政的阳光，可以分享经济发展的好处。在当前中国农民数量庞大，城乡差距越拉越大的情况下，国家如何通过以工哺农、以城带乡的财政支农政策来促进城乡一体化发展，以为中国现代化提供可持续基础，是仍未完成的任务。

国家进行财政再分配的能力来自其获取财政收入的能力。当前国家财政最为重要的两块，一是公共财政，主要是工商业税收。二是土地财政，即地方政府卖地收入。在当前中国财政体制下面，主要税种和税收由中央财政掌握，中央财政收入占到公共财政总收入的大约一半，地方公共财政主要用于养人。要想做事，就得靠土地财政。在全国相当部分城市政府收入中，土地财政收入与公共财政收入相差无几。地方政府正是有了土地财政收入，才能建设相对良好的城市基础设施，地方政府才能更好地经营城市，发展经济。如果没有土地财政的收入，地方政府要进行基础设施建设，就势必要依靠中央财政，或者改变当前中国公共财政体制中央独大的格局。

或者说，正是因为有了土地财政，中央公共财政才有能力在全国范围进行基础设施建设，才能在全国推进区域间的财政再分配，才能为九亿农民提供转移支付，才能更好地建设国防，持续发展战略产业，有效支持国家中长期战略目标的实现。这对于中国这样一个具有大一统传统的人口众多地域差异极大的发展中国家尤其重要。

五、

问题恰在于土地财政的来源。

如前已述，土地财政来自于地方政府的卖地收入，地方政府通过低价征收农民土地高价卖出土地，来获得土地财政收入。

前面我们已经讨论过地方政府可以低价征地高价卖地获取收入的原因：一是土地用途管制和国家为保护耕地而采取偏紧的建设用地供给政策，二是城市发展带来特定位置土地的增值。这两者都与特定区位农民个人的努力无关，而只与土地的政策属性（土地用途管制和偏紧建设用地供给）和自然属性（土地不可移动）有关。如果土地完全私有，特定区位农民土地由农用转为建设用地的增值收益全归农民所有，则在中国特定区位的农民（主要是经济发达地区和大中城市郊区农村），就会因为农地转为建设用地而获得巨额土地利益。

这样一来，处在特定位置的总数只占中国农民5%的城郊农民就可能因为获取农地转为建设用地收益而一夜暴富，从而成为获取大量土地收益的食利者阶层。这个土地食利者阶层的收入正是目前全国各级地方政府的土地财政收入。

或者说，如果当前中国土地制度安排进行调整，推翻目前中国在土地制度安排上的基本秩序，取消地方政府的土地财政，而将土地收入主要归于目前正好承包经营特定区位农地的农户，则虽然我们可以说农民获得了农地变建设用地所产生的土地增值收益，却不得不在农民前加上“只占全国农民总数5%的城郊农民”的限定词，而这5%城郊农民所获土地收益可以极其巨大，以至于他们完全可以轻易成为百万、千万、亿万富翁，成为一个不劳而获的庞大土地食利者阶层。

一旦有了这个土地食利者阶层，他们凭借自己是特定位置农地承包经营者的地位来获取超额利益时，当前具有极其重要作用的土地财政就瓦解了。因为地方土地财政的瓦解，中央财政为了支持地方基础设施建设，不能不将更多中央财政用于地方建设，结果就必定是，中央财政用于建设全国性重大基础设施，用于平衡地区差异，用于转移支农，用于发展战略产业的能力大为下降。

而从宏观上看，在参与中国经济发展剩余分配的四大主体中，之前主要是资本、劳动和国家权力参与分配，其中国家通过再分配调整不同利益主体之间的关系，所以，当前参与中国经济发展剩余的主要主体是资本和劳动。现在则要加上城郊人数很少分利能力却极大的土地利益集团。

如果土地利益集团进入到中国经济发展剩余的分配中，在中国目前发展阶段，将会产生灾难性后果。当前中国正处在工业化和城市化的快速发展时期，工业和城市快速发展，必然要有更多农地转变为建设用地，农地转变为建设用地的增值收益归到正好具有承包经营权的农民，则中国将在不久时间形成一个数量相当庞大（虽然只占全国9亿农民的5%，也有数千万）且利益巨大的土地利益集团，这样一个土地利益集团仅仅凭借自己承包土地的特定位置，无需付出劳动，付出努力，承担风险，即可以获得巨大收益。

庞大的土地利益集团参与到对中国经济发展剩余的分享，就必然要挤压原本狭窄的资本和劳动的获益空间。在全球化背景下，资本具有很高的流动性，并一定是要获取资本平均利润的，土地利益集团参与中国经济发展剩余的分配，若是侵蚀到资本的利益，资本就会流走，因此，土地利益集团首先要去挤占劳动的收益。其后果就是，不劳而获的土地食利集团进一步挤压了中国劳动力所付出劳动的收益空间，中国社会的经济收入更加不公平，经济发展更难持续。

改革开放以来，中国经济发展取得举世瞩目成就的一个关键就在于中国独特的土地制度，使中国至今还没有形成一个庞大的土地食利集团，经济发展城市扩张所带来农地转为建设用地增值收益的主要部分成为地方政府的土地财政收入，并最终成为国家财政的组成部分，用于国家发展战略和调节不同利益主体之间的利益关系即是作为再分配的一个部分。正是因此，从而使中国经济可以为资本提供较好的赢利环境，可以让劳动获得基本的收入条件，可以为中国经济在世界上更具竞争力提供基础，也就为中国这个世界上最大的发展中国家提供了经济快速发展和快速城市化的可能。

可以说，正是凭借中国特殊的土地制度安排（土地食利者阶层未能形成），中国可以获得快速经济发展。中国的土地制度尤其是征地制度成为中国模式的核心之一。

六、

中国独特的土地制度，恰又是二十世纪以来资产阶级革命和社会主义革命的重要成果。通过民主主义革命，中国进行了比较彻底的土改，平均地权，消灭了地主对农民的剥削。正是将地主剥削农民的地租集中起来进行工业化建设，中国取得了社会主义建设阶段的伟大成就，从而为改革开放提供了基础。建国以后的合作化和人民公社运动是社会主义革命的重要组成部分，其中最为重要的宪法成果是取消了土地私有制，中华人民共和国的所有土地都归公有，公有的两个主体分别是国家和集体。消灭土地私有制，就不仅消灭了农业地租，而且为实现孙中山所倡导“地尽其利、地利共享”的伟大理想提供了基础。

当前中国的土地制度是中国资产阶级革命和社会主义革命的成果，其鲜明特点是消灭了特权的土地贵族集团，没有人再可以凭借其占有的土地来剥削他人，及不劳而获，成为土地食利者。表现出来的，一是以土改为核心的平均地权运动，一是以合作化和人民公社为基础的集体土地制度和在此基础上形成的建设用地国有化制度。国家独占农地转为建设用地所产生的增值收益，并以此收益来建设社会主义现代化。

中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践，可以称作中国土地制度的宪法秩序，是中国20世纪资产阶段革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现就是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。而如果没有经过彻底资产阶级革命或社会主义革命，则这样的国家（如印度）就会有土地利益集团，因为他们具有土地所有权，而处处要求作为土地所有者要有的特权利益，若国家要取消这种利益，必然会引起这个土地利益集团的激烈反抗。国家对土地利益集团激烈反抗的镇压就是革命。在当前印度，其发展的最大障碍之一是巨大土地利益集团，其封建性，阻碍了资本主义的发展，拉美亦是。西欧资产阶级革命的任务之一即是打击封建贵族土地利益集团。

经过资产阶级革命和社会主义革命，中国已经消灭了土地利益集团，这是中国20世纪两次伟大革命的重要成果，其在土地制度上的体现即前述中国土地制度的宪法秩序，这是中国经济发展的重要原因。

奇怪的是，中国现有一股巨大的声音要求重建本已消灭的土地利益集团，尤其奇怪的是，这个要求是借维护中国农民这个弱势群体的利益面目提出，他们却有意不提中国95%的农民正期待国家通过强有力财政转移支付来为自己提供帮助，有意忽略95%的农民与5%的特定位置的土地食利者的差异。

要保护中国特色社会主义革命的成果，就要从维护当前中国土地基本制度和其中的宪法秩序开始。

很高兴读到黄小虎先生所写“漫议土地制度改革——贺雪峰文章引发的思考”，黄先生开篇写道：“前不久，网络上流传贺雪峰教授的一篇文章，题目是‘论土地资源与土地价值’，对文章一些观点，我不赞同或不完全赞同”，并因此成文。黄小虎先生长期从事土地制度研究，是土地研究领域的前辈，黄先生的认识在政学两界和社会上都具有一定代表性，我因此愿意与黄先生做进一步的讨论。

黄先生的观点概括起来就是“现行土地制度的主要弊端是不允许农民分享土地增值收益”，其中最主要的体现在两个方面：一是征地按原用途补偿的规定，二是不允许集体建设用地进入市场的规定。我们重点讨论黄先生所讲的这个主要弊端。

一、

先来看一看黄先生关于征地制度方面的讨论。黄先生说：“在计划经济时期，我们的农村工作存在很多问题”，“但当时征地的制度安排，总体上看还是比较成功的。在征地过程中，城乡关系、干群关系、党与农民的关系是和谐的”。“那时候，党和政府明确规定，不落实对农村、农民的补偿，不解决好失地农民的安置问题，不得征地。这里很关键的一点，是对失地农民的安置”，对于失地农民，“政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作，并解决他们的城市户口问题”。“因此，农民普遍支持甚至盼望国家征地”。“在这里起作用的是利益共享机制，被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果”。

黄先生认为，征地制度出现问题，“主要出在发展社会主义市场经济以后”，“政府没有强行安置失地农民就业的权力了”，“计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了”，“最后定下来的原则是按农地的原用途补偿”。问题是完全失地的农民“拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了”。随着城市建设的加速，征地范围的扩大，“按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题”。

黄小虎先生问道：“到底是我们的农民变坏了，还是我们的制度、政策出了问题 我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因 ”

黄小虎先生认为，“我国农民至今仍然较多具有劳动力与生产资料直接结合的性质，属于个体劳动者”，应当分享到所征收土地“涨价”的利益，“按原有用途补偿就是一种倒退”，“主张让被征地农民分享土地增值，并不是主张把土地涨价收益都归他们”，“但原则应该明确是分享，而不是任何一方独享，主张土地涨价归政府，恐怕是过于片面了”。

概括一下黄小虎先生关于当前征地制度的意见就是：按原用途补偿导致农民无法分享土地涨价的增值收益，从而造成失地农民的生存困难，失地农民因此激烈反抗。当前土地涨价归政府的征地制度以及按土地原用途给予补偿的法律规定是错误的，必须修改。

我们来讨论三个问题，第一，按原用途补偿有什么错 第二，农民如何分享土地增值收益 第三，为什么会发生征地冲突 

正如黄小虎先生所说，建立社会主义市场经济体制以后，再按计划经济时代劳动力安置办法解决失地农民问题显然是不可行了，怎么办 1998年修订的《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，“国务院根据社会经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。

正是当前中国农村土地具有生产资料性质，农民失地了，就失去了生产资料，国家就应对失地农民进行安置。问题是，计划经济解体以后，国家不可能再对劳动力进行计划安置，实际上，农民也不愿意再按计划安置劳动力了，因为市场经济条件下面，到处都有务工经商的机会，当前农村真正仍然与土地结合在一起的劳动力，大多都是缺少进城务工经商能力的中老年人，而当前土地征收重点区域的城郊农村，甚至中老年农民也很少种地了。征地时，主要不再是给失地农民安排工作——工作机会本来就市场化了，大学毕业也要自找工作——而是给予货币补偿，就几乎是唯一的选择了。

现在的问题是，货币补偿给多少才是合理的，才能让失地农民不吃亏，或者说让农民满意。从农民角度来讲，他们最希望征地时给予现金补偿，因为农民具有强烈的变现期待，不过，给予现金补偿，很快就会发生不理性消费的问题，因此国家很快就强调给予失地农民补偿的重点不是现金，而是社会保障，并因此普遍设立了失地农民社会养老保险，以保证失地农民退休之后的基本收入来源。同时一些地区也在探索留地安置，即将国家征收的土地返回部分发展产业安置失地农民的就业。

应该给予失地农民多少货币补偿 其中一个办法就是按土地原有用途给予补偿，这个补偿的要害不在于原有用途，而是补偿的倍数。比如耕地补偿，是按耕地产值给予不超过30倍的补偿，按每亩耕地产值2000元/年（注意，非利润）*30倍，是6万元，以6万元来给农民补偿，相对于种地来讲，农民显然是有利的，因为不用投入劳动和资源就可以一次性获得未来30年的耕地上的全部农业产出，这是多么划算的事情啊。问题是，给了农民现金补偿，无论多少，农民都可能挥霍一空。因此国家开始强调要给予失地农民的社会保障，要开始探索留地安置方式，总之是在之前一次性现金补偿基础上给农民更多利益，更多元保障。最近10多年，全国各级地方政府都在探索进一步完善土地征收的办法，其基本点都仍然是征地，然后补偿。补偿的资金越来越多，方式越来越多，但并没有否定征地制度本身，也没有否定按土地原用途进行补偿的方式，这种打补丁是对征地制度的完善，而非否定。这与计划经济时期的劳动力安置办法没有什么不同，这个补偿的来源正是农民分享到的土地增值收益。因此，黄小虎先生要否定征地制度，否定按土地原用途补偿，不知理由何在 

按黄小虎先生自己的说法：“按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题”，他认为，“对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因”。黄小虎找到的制度原因就是征地制度不合理，按土地原用途补偿不合理，应当让农民分享土地增值收益。说透了就是，国家不应当征地，应当让农民土地直接进入市场获利。

那么，我们就来看一看当前中国征地中为什么会出现冲突。

一般来讲，征地就会伴随有拆迁，拆迁当然也要给予补偿。拆迁补偿的主要方式是按农户家庭人口进行安置，比如三口之家安置100m2商品房，安置房价很低，基本上可以用拆迁补偿款免费购买。当然，农户若希望获得现金补偿也是可以的。无论是安置还是现金补偿，因为城市商品房很昂贵，一套房子动辄上百万元，拆迁利益远比征地利益巨大，且征地补偿相对标准化，土地按面积补偿即可，而住房的新旧、大小、装修及区位差异很大，如何补偿就容易引起异议。

实事求是地说，无论是征地还是拆迁，10多年前，地方政府给农民的补偿相对较少，甚至当前中西部一些县市级政府给农民的补偿也不到位，不过，从全国总体情况来看，征地拆迁给予农民的补偿已经相当高了，甚至已经远远超过国家标准，在全国普遍出现了征地拆迁致富的情况，也普遍出现了征地到哪里赌博公司就开到哪里的情况。因此，农民普遍是愿意征地拆迁的，这些年在全国农村调研，几乎没有听说有农民反对征地拆迁的，倒是有不少地方出现了因为少数钉子户坐地要价，地方政府因此改变规划，不再征地拆迁，农民群体上访要求政府来征地拆迁的情况。农民盼征地盼拆迁，这是一个常识。

那么，为什么一方面农民盼征地盼拆迁，他们却又当钉子户不愿征地拆迁，甚至于似乎普遍出现了农民为征地拆迁而发生的上访与群体性事件呢 很简单，就是征地拆迁具有巨大利益，任何一个理性的人都想获得这个利益。没有人会认为国家征地拆迁补偿给得多了，每一个农户都可以找到要高价的理由与借口，一户成功，就会户户效仿，一个地方的补偿提高了，其他地方农户也会要求提高，现在的补偿提高了，过去的就要找补。尤其是在强调和谐拆迁不允许暴力强拆而项目要赶工程时，农民就愿意集结起来与地方政府博弈，农民完全可以为征地拆迁耗上几年，而几乎没有地方项目建设耗得起几年时间，因此，征地拆迁出现各种冲突也就不奇怪了。奇怪的是，虽然最近十几年征地拆迁补偿在大幅度提高，却似乎并没有因此减少征地拆迁产生的冲突，这说明，除了征地拆迁补偿以外，人们对征地拆迁的利益预期也越来越高，试图借征地拆迁来暴富的愿望也越来越强烈。坐地要价几乎成为当前征地拆迁中的固疾。

不征地拆迁，农民盼征地拆迁，真正要征地拆迁，农民就希望借土地和房屋不可移动来坐地要价。几辈子才能碰上一次的机会，多要的补偿甚至比一辈子赚的钱还多，不要不是傻吗 这就是当前征地拆迁发生冲突的最基本原因，这也是几乎所有有现实感的人的常识。征地拆迁不是因为农民被剥夺（或至少不主要是）而是必然会有的不同利益主体的利益博弈。

更奇怪的事情是，尽管征地拆迁中出现了普遍的冲突，这些冲突与当前中国每年数百万亩和千亿甚至万亿计的征地拆迁补偿相比，征地拆迁冲突却始终保持在可控范围。最近10多年是中国最快速城市化时期，城市化不仅包括人口城市化而且包括土地城市化。未来10多年时间将继续是中国快速城市化时期，从而中国将继续有大规模的征地拆迁，也就会继续有因为征地拆迁而来的各方利益主体的利益博弈，表现为征地拆迁中的各种冲突。相对于空前绝后的当前阶段的征地拆迁，及涉及到的巨大利益，当前征地拆迁中出现的这些冲突。实在不算严重。如果如此巨大规模的征地拆迁和利益分配中没有发生冲突，那才真是不可思议。

之所以在如此巨大规模的征地拆迁和利益分配中未出现不可控的冲突，源自两个方面：一是总体来讲，征地拆迁给了农民合理补偿，农民是愿意征地拆迁的。二是与中国土地制度的性质有关，即中国农村土地是生产资料，不是财产，并且土地是进行用途管制的，农地只能农用。更重要的则是，经过新民主主义革命和社会主义改造，中国已经消灭了土地私有制，消灭了土地食利者阶级，确立了“地尽其利、地利共享”和“涨价归公”的社会主义土地制度原则。正是经历了两场革命，土地不是农民的私有财产，而是农民群众的生产资料，是集体所有的生产资源，国家征收农民的土地就主要是进行劳动力安置，或以货币补偿来替代劳动力安置。全国农民并不认为土地是私有的，也几乎没有农民认为他们应当占有土地非农使用的所有增值收益，农民才在征地补偿高于农地农用收益时，盼征地盼拆迁。

毫无疑问，当前中国土地制度对于中国现代化、城市化是巨大的优势。中国之所以可以快速推进史无前例的城市化，以及可以建设良好的基础设施，众所周知的原因就是中国现行土地制度具有极大优越性。在未经过社会主义改造甚至未经历过真正资产阶级革命的国家，比如印度，现在建设基础设施和扩张城市，就面临着土地权力细碎，征地谈判艰难，因为所有征地拆迁都会遇到封建性的土地私人所有者的索要高价，而土地房屋等不动产造成索要高价者的钉子户优势。印度经济发展远不如中国，其中一个众所周知的重要原因就是未经过资产阶级革命更未经历社会主义改造的封建化的土地私有制所固化下来的强有力的土地食利者阶级。

中国快速发展，城市化快速推进，除了征地拆迁相对容易以外，还与土地非农使用增值收益的分配有关。中国是土地公有制国家，征地时按土地原有价值对农民进行补偿，而非农使用尤其是用于城市商住，可以产生远高于农业用途的价值。国家通过城市建设用地招拍挂来获得建设用地的高价，卖地收入减去征地成本就成为地方政府俗称的“土地财政”，地方政府“土地财政”收入主要用于建设城市基础设施，良好的城市基础设施是城市生产生活的润滑剂，正是良好的城市基础设施提高了城市生产生活效率，增加了城市吸引力，加快了城市发展，从而进一步推动了中国城市化。城市规模扩大，城市就要从近郊征收土地用于城市建设，征收土地就可以产生农地非农使用的增值收益，从而就产生了新的土地财政，土地财政建设基础设施，良好的基础设施提高了城市效率和吸引力。更多农村人口城市化，城市扩大又产生更多土地财政，从而形成了当前中国城市化中的良性循环，直到再过10多年中国城市化高潮结束。中国良好的城市基础设施堪比西方发达国家就是得益于土地财政，而土地财政的前提又是中国独特的经过两次革命所形成的现行土地制度。正是这个意义上讲，中国具有全世界最先进的土地制度。印度、拉美这些国家难发展，其中的制度缺陷是没有中国这样的先进土地制度。难道我说的不是事实 ！

因为消灭了土地私有制及附着在土地上的食利者阶级，中国在快速推进工业化和城市化的进程中，就可以相对轻松地征地，就可以将农地非农使用的增值收益用作公共财政来建设良好的让所有人都受益的基础设施，从而也就真正可以做到“地尽其利、地利共享”，而这八个字恰是以孙中山先生为代表的资产阶级民主革命领袖所梦寐以求而不得的。有人编童话，说美国修建高速公路，农民若不同意征地拆迁，高速公路就要绕道，但我们看到的美国高速公路都是直线而没有到处拐弯。日本成田机场的钉子户也不是所谓保卫私人权力，而是国内政治竞争的延伸。中国土地本来就是公有制的，任何人都没有权利不同意土地征收。中国土地制度安排中之所以会有农地非农使用的增值收收益，也是有两个原因：第一，工业化和城市化的推进，需要有土地承载，之前用于农业的土地因此变成了建设用地，建设用地具有远高于农地的价值，这个价值来自于工业化和城市化，而不是土地本身，或者说，农地非农化的增值收益是城市化带来的，这个利益与农地使用权人没有关系。第二，国家为了保护耕地，实行严格的土地用途管制，国家通过土地用途管制来管理土地，保证建设用地的集约节约利用，保护耕地，具体办法就是通过建设用地指标进行管理。国家在建设用地指标管理中通过保持建设用地指标的相对稀缺来让建设用地具有高价，这个高价最终也进入到了地方政府土地财政收入中。

简单小结如下：

进入20世纪以来，中国进入到史无前例的快速工业化和城市化化时期，未来10年仍将是中国快速城市化时期。城市化一方面是城市人口快速增长，一方面是城市建设面积扩大，就是人口城市化与土地城市化同时进行。因为中国土地制度是经过两次革命所形成的，已经消灭了土地私有制，以及消灭了附着在土地上的食利者阶级，而使得中国城市化进程中相对容易征地拆迁，以及国家有能力将农地非农使用增值收益通过土地财政的形式主要用于城市基础设施征地，以及国家获得大部分土地非农使用增值收益并主要用于城市基础设施建设，就形成了当前中国土地制度“地尽其利、地利共享”的优势。正是中国土地制度的这一优势，使中国可以避开印度、拉美等国家土地制度上的陷阱，可以走出中等收入阶段陷阱。

至于黄小虎先生所担忧的征地拆迁中的冲突以及农民的利益受损，则是不了解实情所致。就全国绝大多数农村来讲，农民都是盼征地盼拆迁的，可惜的是95%以上农民没有这样的征地拆迁机会，且再过10多年，中国城市化高潮就结束了，大规模征地拆迁的历史就一去不复返了。而当前征地拆迁中发生的冲突，绝大多数只是利益博弈：如此大规模的征地拆迁和利益分配，就一定会有不同主体的利益博弈。从过去10多年经验来看，因为农民是征地拆迁中的获利者，以及中国土地公有制的性质，决定了这种博弈是可控的，是阶段性的，是正常的。在如此大规模征地拆迁过程中，在如此庞大土地利益分配中，在如此快速城市化进程中，希望不发生任何利益博弈和冲突的想法，是太幼稚了。

正是这个意义上讲，中国土地制度是世界上最先进的土地制度，征地制度如果要进行修改的话，我认为只需要打一些小补丁完善一下就好，完全没有必要大修，更不可能废除土地征收制度。

二、

我们再来讨论黄小虎先生关于集体建设用地入市的观点。

黄小虎先生介绍：“1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的”。“在经济发达地区，特别是‘珠三角’和‘长三角’等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的城市”。“‘珠三角’的南海、顺德、佛山等城市，大体都是这样发展起来的。‘长三角’和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况”。（东莞是全国耕地被滥占最严重的地区，保护耕地是一句空话）

黄小虎先生认为：“东莞等地的实践表明，允许集体建设用地入市，不仅可以缩小国家征地的范围，还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分，地租（地价）泡沫会受到抑制，国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据”。“现在很多地方征地补偿费用奇高，根子在于不允许集体土地入市，就形成不了相关的土地价格，只能参照政府卖地的价格确定补偿标准”，（首先要问的是，这里“很多地方征地补偿费用奇高”，与前面征地给农民补偿太少，矛盾不矛盾 ）

黄小虎还说：“从理论上讲，集体建设用地也包括农民的宅基地”。仍以东莞市为例：“庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租房，既满足了市场的需求，又增加了农民的财产性收入”。（东莞有很多村庄，农民户均三块宅基地，每户数百平方米甚至上千平方米住房，显然也是不合理的，更不可能推广，虽然造成这些不合理有历史原因）。

他还说：“值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题”。（问题是印度、巴西土地恰恰是很多人鼓吹的私有制的，他们城乡结合部为什么不能分散化解外来人口的居住问题，而是形成了大规模贫民窟 ）。黄小虎说：“回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献”。“我曾经提出，集体建设用地进入市场是亿万农民的伟大创造”。

黄小虎先生认为，不允许农村建设用地入市，“最大的问题是堵住了农民自主参与工业化、城市化的路子”。

他说：“贺雪峰同志非常强调城市土地价值高，主要是由于土地具有区位优势，并且指出区位优势是产业集聚的结果，但是他忽略了形成产业集聚的主体是谁的问题。东莞这个地方三十多年前是一片农村，农民在自己的土地上搞乡镇企业，逐步集聚产业和人口，最终发展出一个特大城市，从没有任何区位优势到现在巨大的区位优势，其间的增值和涨价农民一点都不能分享，都归政府吗 听起来像天方夜谭，根本就无法操作”。“东莞能这样发展起来，别的地方如果条件具备，也同样能发展起来，堵这条路，是在激化与农民的矛盾”。（1998年以来就不允许农民在农地上搞建设，20年了，激化出什么矛盾了 ）

黄小虎说：“1998年修订1999年实施的土地管理法，明确规定农村集体建设用地不能入市，各项建设必须使用国有土地”。“没过几年，广东省出台了集体建设用地使用权流转办法，这是一个省的范围内，建立宪法关于土地使用权可以依法转让的规定的宪法秩序”。

黄小虎先生自问自答：“国家级立法和地方立法发生方向性冲突，在我国立法史上可能并不多见，其中传递了什么信息” 他认为，这很大程度上可能是“中央认为土地管理法有缺陷，要逐步纠正”，“即必须对现行土地制度做根本性的改革，建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序”。

小结黄小虎先生关于集体建设用地入市的观点，大体包括三个层面：第一，集体建设用地“对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献”。第二，如果允许农村建设用地入市，农民就可以自主工业化、城市化，“东莞能这样发展起来，别的地方如果条件具备，也同样能发展起来”。第三，从地方关于集体建设用地入市与土地管理法的冲突可以看出，当前当务之急是要建立“土地使用权可以依法转让的宪法秩序”。

我们分别讨论黄小虎先生的以上观点。首先要讨论概念上黄小虎先生可能的误用，即“农村建设用地”和“农村建设用地入市”是完全不同的两码事，黄小虎先生讲“集体建设用地进入市场，是亿万农村的伟大创造”，这种说法容易造成误导，有歧义。实际上，在1998年《土地管理法》修订之前，国家对土地进行用途管理还不很严格，1998年修订土地管理法，核心就是确定以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能，为世界上最严格的土地管理法律制度确定了框架，1998年前，地方发展中普遍存在耕地上修建厂房设施等等滥占耕地的行为，造成了耕地的快速减少。为了保护耕地，土地管理法规定，实行土地用途管制，未经批准，地方不得随意占用耕地，而且在第43条规定“进行建设只能使用国有土地”。1998年前全国农村普遍存在滥占耕地办乡镇企业的情况得到遏制，对已经占用耕地进行建设的作为历史遗留问题搁置起来，形成了土地管理法中没有定性的“农村集体建设用地”，正是不受土地用途限制在耕地上发展乡镇企业，农村耕地变集体建设用地，才为农村工业化、城市化做出了贡献。这与农村集体建设用地入市是两码事，因为这不涉及到农村集体建设用地使用权的流转问题，而是耕地上搞建设的权利问题。所以，黄小虎先生要表述的意思其实是，1998年修订的土地管理法，对土地用途进行管制，造成了农村发展的负面影响，影响了农民收益的分配，并延迟了中国城市化进程。黄小虎先生所反对的主要还不是当前农村集体建设用地不能入市，他反对的是土地用途管制，他认为应当允许农民自主地在耕地上搞建设，搞工业化、城市化，从而让整个中国都成为“珠三角”、“长三角”，成为东莞。

黄小虎先生的这种认识显然是错误的，最基本的原因有两个：一是保护耕地很重要，随意占用耕地搞建设的时代已经过去了，不可能再来。二是工业化和城市化必须聚集形成规模，而不可能村村点火、户户冒烟。改革开放之初，中国工业品短缺时代，村村点火、户户冒烟的乡村工业化是有可能的，进入20世纪，工业品早就进入买方市场条件下面，即使苏南的乡镇企业也早已改制，全国一度蓬勃发展的乡镇企业几乎全军覆没，分散的乡村工业化绝对没有成功可能。

改革开放之初，农民在集体土地上兴办乡镇企业，对于短缺时代的中国经济发展是有贡献的，也是成功的。到1998年修订的土地管理法实行严格的土地用途管理，不再允许未经征收的农地非农使用，这个时候中国工业品市场已由卖方市场转变为买方市场，乡镇企业盛极而衰，这个时候，对全国农村来讲，不是发展乡村工业没有土地，而是大量在耕地上建厂的乡镇企业纷纷破产，全国乡镇企业几乎全军覆没。1998年前在耕地上所建乡镇企业，企业倒闭了，土地还在，这些土地就是现在讨论要入市的所谓“农村集体经营性建设用地”。

也就是说，不是因为土地管理法不允许农民在自己土地上搞建设导致了乡镇企业的失败，而是乡镇企业的失败造成了大量已经占用耕地的土地成为了未经批准的农村集体性质的建设用地，这些建设用地能否流转，如何流转，即入市的问题，成为历史遗留问题。

黄小虎先生认为，只要允许农民在自己土地上搞建设，不进行土地用途管制，农民就可以自主工业化、城市化，就能像东莞、像珠三角、长三角一样发展起来，这种认识是很天真的，也是倒果为因的。

那么，为什么东莞可以发展起来 为什么南海、顺德、佛山可以发展起来 为什么珠三角和长三角农村可以发展起来 

我们也可以反过来问，为什么在1998年前土地用途管制不严格、允许地方在耕地上搞建设时，全国其他地区的农村都没有发展起来，而仅仅是珠三角和长三角发展起来了。其他地方不仅没有发展起来，而且在1998年前本来有所发展的乡镇企业又基本都倒闭了呢 除了前述工业品由短缺到过剩的市场条件变化以外，就是珠三角、长三角具有其他地区农村所完全不具备的区位条件，这个区位条件包括两个方面：第一，珠三角、长三角是世界产业转移进入中国的最佳落点，在很短时期，珠三角、长三角就变成了世界工厂。珠三角、长三角优越的区位与世界产业转移的完美结合，使珠三角、长三角所有乡村都受益。第二，正是良好的区位和大量外资进入带来的快速工业化，使珠三角和长三角核心区工业化了，珠三角和长三角成为了沿海城市带的内在构成部分，从而具有极其强大的相对于中西部农村的优势。这个优势，不只是沿海的地理区位，而且包括城市带所内在的规模经济和聚集效益。

简单地说，进入20世纪以后，即使允许农村耕地自由非农使用，中西部农村已无工业化的可能。中西部农村劳动力流入城市和沿海城市带，农村自主工业化和城市化的窗口关闭了。土地用途管理不过是顺应了这个时代。全国绝大多数农村地区的土地都不再可能成为城市建设用地，也就不再可能获得农地非农使用的增值收益，哪怕你将这些地区农村的土地叫做城市建设用地，这些土地也是搬不到城郊或沿海城市带，从而也就不可能实现土地非农使用收益。不是因为这块土地叫做城市建设用地，而是这块土地具有工商用途的区位优势，又正好可以使用，才能实现这块土地的工商业价值。

我们回到农村建设用地入市，这个建设用地，中央是明确指“集体经营性建设用地”，即指用集体土地兴办乡镇企业的那些土地，这部分经营性建设用地面积，全国大约4000万亩。十七届三中全会就讲了要“农村经营性建设用地入市”，为什么会提出这个问题 就是包括广东在内的沿海地区农村有大量未经过国家征收的原乡镇企业用地（包括“三来一补”企业），依据1998年修订的《土地管理法》，这部分土地被限制交易的，问题是这些土地上建立的乡镇企业可能早就倒闭了，这就是为什么广东等沿海省份要制定集体建设用地流转办法的原因。显然，这个办法是要解决历史遗留问题。十七届三中全会与这种解决历史遗留问题的思路是完全一致的。既然是历史遗留问题，就用特殊办法解决，就不要再推广到一般上去了。

现在的问题是，有一些人老是想借这个历史遗留问题做文章，将特殊的解决历史遗留问题的办法一般化，成为冲垮中国土地制度的一个突破口。而他们最重要的说法是，一旦允许农村集体建设性用地入市，就可以让农民获得巨大的财产性收益，中央政策研究室原副主任郑新立计算仅农民宅基地就价值100万亿元，差不多是中国GDP的1.5倍

这显然是胡说八道。首先，当前中国农村集体经营性建设用地也就是原乡镇企业用地主要集中在沿海地区，中西部地区集体经营性建设用地数量极其有限，允许不允许中西部集体经营性建设用地入市，根本无关大局。其次，集中了绝大部分原乡镇企业用地的沿海发达地区农村，在过去的地方性法规与实践中大多已网开一面，允许集体经营性建设用地使用权的流转，从而解决了绝大多数历史遗留问题，这些土地已经实现了自己的利益。现在继续拿集体建设用地入市来说事，重点显然不是现在的乡镇企业时期遗留下来的土地，而是包括宅基地在内的所有农村建设用地，甚至包括所有农村土地做文章。

问题恰在于，貌似所有农民都有土地，因此都可以获取土地入市的收益，实际上，仅有极少数特殊区位的土地才可能入市，才有入市获利的机会。“缩小征地范围，扩大农村建设用地直接入市规模”，就是极少数地方农民的土地入市，包括黄小虎先生所讲北京近郊农民以及珠三角、长三角地区的农民，因为城市化所带来的城市扩张只可能平面推进，不可能到农村建立一个个几亩几十亩几百亩的孤岛。平面推进的结果就是大中城市近郊农地纳入城市规划，如果农地可以直接入市，则城市近郊农民立即就可以独享巨大的农地非农使用增值收益。即使只允许建设用地直接入市，也是巨大收益。而城市近郊耕地终究也是要纳入到城市建设规划的，这些耕地无法直接入市，但黄小虎先生们早就想好了办法，就是通过城乡建设用地增减挂钩政策让远郊农村农民腾出宅基地，置换近郊农村耕地，从而让远郊农民也可以分享近郊农村所享受到的农地直接入市的巨大收益。不过，近郊农民并不傻，因为远郊愿意腾出宅基地从而与近郊农民耕地增减挂钩的农村与农民实在是太多了，他们一定会选择只要最低价的远郊农民进行挂钩，结果，近郊入市的土地价值200万/亩，而他们可能只用付远郊农民腾出宅基地所形成指标费5万元/亩，这样一来，在城市扩张的道路上，城市缩小了征地规模，让城郊农民土地直接入市，城郊农民可能户均10亩耕地（这不算多），按每亩200万入市，农户每户可以获得2000万元收益，即使征收50%的累计税，农户每户都可以白得1000万元收益。而在一些一线城市地价达到500万元/亩也很正常，农户什么事情都不干就可以白得税后2500万元收入，特定的人数极少的城市近郊农民就暴富了，就成为了不劳而获的土地食利阶层。而本来过去这些收益中的大部分是以土地财政形式进行了城市基础设施建设并做到了地利共享的，现在按这些人的改革设想，地利共享是不可能了。而城市近郊暴富的食利阶层如果联合起来当钉子户，他们还可能得到更多。一旦有了钱，他们联合起来的能力和决心也就更大了。

因为可以入市的农村土地不仅数量少而且局限在十分特定的区位，这就使全国绝大多数地区农村的农民都注定是不可能从农村建设用地入市中获取好处的。现在黄小虎先生却打着农民利益的旗帜来为极少数城郊特定区位农民争取利益，以让在他们成为不劳而获的土地食利者。我想这肯定也不是黄小虎先生的本意吧！

黄小虎先生提出“建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序”，这样提“宪法秩序”，显然误会了“宪法秩序”的含义。笔者应该是最早提出“中国土地制度宪法秩序”这个说法的学者，笔者所指宪法秩序，就是指中国已经通过两场革命消灭了土地私有制，消灭了附着在土地上的食利者阶层，从而可以做到“地尽其利、地利共享”的中国宪法中关于土地制度的本质性规定。正是因此，中国建立了世界上最先进的土地制度。黄小虎先生说，我国宪法规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，因此认为必须立法来让集体建设用地使用权可以转让，黄小虎先生显然误读了宪法，第一，这是宪法的具体规定，谈不上宪法秩序，第二，宪法规定是“可以”而非“必须”，而按土地管理法，农村宅基地使用权和农村集体经营性建设用地使用权的转让就是受到限制的。这种受到限制是与当前中国农民可能进城失败，他们还需要保留在农村的退路这一基本国情联系起来的，某种意义上，当前中国仍然采取一种不允许农民失去土地权利（耕地承包权和宅基地使用权）的政策，虽然从资源上看可能会有一点浪费，但因为土地权利是农民的基本退路，是基本保障，通过留有一定资源冗余来为农民可能进城失败提供保障，就是极具政治智慧之举。中国之所以没有出现大规模城市贫民窟，以及中国在发展过程中保持了高度稳定，正是与保留农民退路的这个政治智慧有关的。宅基地是免费获得无偿使用的，本来就是保障性的，与耕地使用权、与经营性建设用地使用权是不同的权利，黄小虎先生借《国有土地使用权出让和转让暂行条例》来以为，必须同等制定其他土地使用权的转让法规，显然没有道理。

小结一下，在农村建设用地入市上面，黄小虎误会了农地非农使用形成的集体经营性建设用地与集体经营性建设用地入市的差异，他试图将解决历史遗留问题的集体经营性建设用地入市尝试当作宪法制度，他以为，只要允许农村建设用地入市，就可以为农民带来巨大的土地财产性收入，而不懂得，农村集体建设用地入市只可能让城郊近郊农民暴富，而绝大多数农民什么也得不到。因此，黄小虎先生所讲的让农民分享土地增值收益，就不是让全体农民分享，而只是让极少数特权农民成为一夜暴富的土地食利者阶段。

三、

黄小虎先生写道：“去年，我曾看望原国家土地管理局的首任局长王先进同志，老领导80多岁了，仍然十分关心土地管理事业他说：‘现在社会上产生了那么多暴发户，都和土地有关。当年我们搞土地制度改革，可不是为了这个呀！为什么会是这样 我实在想不通’。痛切之情，缢于言表”。

黄小虎先生说：“在正常的市场经济秩序中，在平均利润率规律作用下，产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远，最突出的是房地产业的利润高得离谱，导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜，严重阻碍了实体经济的健康发展。房地产业的所谓利润，几乎全部来源于土地增值收益。贺雪峰同志的文章数次强调，‘中国已经消灭了土地私有制，依附在土地上面的土地剥削阶级和土地食利阶层已经被消灭掉了’。这个判断，放在几十年前是正确的，今天还这样说，可能就不正确了。在开发商这个总称谓下，有资本所有人即老板，有打工仔包括职业经理人和一般从业人员。打工仔们收入再高，也还是工薪阶层。而背后的老板们，可以在球场、会所、饭局等各种场合，轻轻松松赚大钱。说他们是新生的土地食利阶层，应该并不为过。奇怪的是，却几乎没有人对他们讲‘涨价归公’，这对农民来说实在是太不公道了”。

我感觉，黄小虎先生存在两重误会，一重误会是对涨价归公的误会，一重误会是对老领导的话的误会。

当前中国房地产存在问题，房地产商暴富，与地方官员勾结在一起，成为众矢之的，黄小虎先生对房地老板进行批评，我是同意的。“说他们是新生的土地食利阶层，应该并不为过”。不过，我们一定要弄清楚两种不同的土地“涨价”，一种是由农地变为建设用地的涨价，一种是建设用地使用权流转过程中的涨价。开发商通过招拍挂获得城市建设用地使用权，然后在土地上开发房地产，并赚取利益，只要他们行为是合法的，缴纳应该缴纳的税费，他们赚取的利润就是合法的利润。因为城市建设用地使用权是通过公开的招拍挂程序获得的，他们建造的商品房也是通过市场销售出去的，这些房地产商赚取利润就是正常的市场行为，最近10多年，房价持续上涨也并非只是某个房地产商所可以主导的，而往往与政府行为以及经济发展的特定阶段有关。在一个时候，房地产商不仅获得了正常利润，而且因为房价上涨获得了超级利润，这应当算作正常的市场经营行为。他们有获得超级利润的时候，也有亏本的时候，房地产商破产跳楼的事情也不是只发生了一两件。这几天不是有报道说，房地产巨头万达的信用评级被降了么。这个意义上，市场上的地价房价涨落，属于正常的市场现象，当然不存在“涨价”“跌价”归谁的问题。

农地非农使用所产生的涨价则完全不同。一方面，中国实行土地用途管制，为了节约土地，国家实行编紧的城市建设用地指标供给，这样，随着经济发展，城市扩张，城市土地价值远高于农地，农地经过征收变成城市建设用地就会产生涨价，这个涨价，在中国，主要是通过土地财政的形式掌握在地方政府手中，且主要是用于城市基础设施建设，因此是“涨价归公”的。当然，农地非农使用的增值收益也有相当一部分用于补偿农民，安置农民，不让农民吃亏。

现在的问题是，因为种种原因，包括黄小虎先生在内政策各界的推动，当前征地过程中开始出现了黄小虎先生所说：“现在很多地方征地补偿费奇高”，通过征地拆迁，农民一夜暴富的情况已有相当普遍性。北京郊区农民通过征地拆迁暴富，据说买走了北京市一半以上的豪车。几乎每个一线、二线城市的城中村改造都可以造出数量巨大的千万富翁甚至亿万富翁。珠三角核心区农民家庭主要收入来自村社集体租金分红和住房出租租金收入，农民一户拥有数千平方米住房的情况相当普遍。因为有租金收入，珠三角核心区的农民不愿再参加劳动，越来越成为纯粹的土地食利者。并且由于珠三角农地非农使用形成的集体建设用地数量庞大，利益巨大，而在土地上形成了强大的既得利益，这种既得利益甚至开始“土围子”化。深圳30万原住民，户均房产也达上千平方米，资产价值以千万元计。这些农民既未投入劳动，又未承担风险，仅仅因为具有对接世界产业转移的区位优势而暴富，而成为食利者，与当时国家土地制度不完善有关系。这些历史遗留问题要慢慢解决，而不应当进一步放大。

王先进局长所担忧的暴发户，我想除了房地产开发商以外，更多是指征地拆迁一夜暴富、城中村改造一夜暴富以及以珠三角地区为代表的农民食利化的问题。本来中国已经消灭了土地私有制和附着在土地上的剥削阶级与食利者，现在却因为土地制度具体实践中的种种不完善，包括黄小虎先生所列举“北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场”上，农民集体或农户所建大量小产权房，当时政策未能严格执行，留下后遗症，这些问题当然会让王先进局长忧虑。没有无缘无故的财富，一些人不劳而获地暴富，就一定有地方在失血。

更糟糕的问题在于，学界政策部门不仅不重点解决这些历史遗留问题，反而试图借这些历史遗留问题来冲垮现行中国土地制度，其中最糟糕的方案是所谓“缩小居地范围，建立城乡统一的建设用地市场，允许集体建设用地入市”。按这个方案，正处于快速城市化时期的中国城市化进程中，土地城市化所产生的农地非农使用增值收益，就主要归特定的城市近郊农民占用了，这些近郊农民因此一夜暴富，形成为土地食利者阶层，城市土地财政收入来源枯竭，快速城市化进程中，城市基础设施建设无法跟上城市规模的扩大，现行土地制度下面凭借土地财政实现的城市化扩大与基础设施建设良性循环的机制，也就不再有效了。而占农民总数95%的最为广大的非城市近郊农民，不仅无法享受到农地非农使用的增值收益，而且他们也更难享受到进城时较好的城市基础设施服务。

黄小虎先生主张的土地制度改革的后果就是让5%的城市近郊农民暴富。他们暴富的代价是中国城市化变得艰难。

我想，这未必是黄小虎先生所要的结果。

我以为，现行中国土地制度是世界上最先进的土地制度，在进行土地管理法修订时，一定要保留现行土地制度的合理部分，尤其对征地制度的改动要慎之又慎，对集体经营性建设用地入市规定要慎之又慎。

2017年9月24日于清远山庄

一、

在信息化时代，所有具体事件都可能被聚焦放大到一个脱离语境的环境中进行讨论定性，上纲上线，从而使得之前基层社会普遍存在的各种模糊、暧昧、灰色地带变成了非黑即白、不对就错的对错判断，甚至上升到正义与否、基本人权的高度。日常生活中的各种事情高度政治化，由此造成了各种基层治理的难题。实际上，任何实践都不存在绝对的对错，而总是实践中各种复杂力量共同作用所达成的相对均衡。随着时间和空间的变化，参与作用的复杂力量也会发生变化，相对均衡也就会发生改变。脱离具体时空条件的绝对正义是不存在的。

基层治理中，各种互动发生具有很强的偶然性、突发性，参与互动各方往往都是高度个性化的，是由各种具体关系所联结起来的，同时又是锁碎而复杂的，是模糊而不清晰的。在基层治理要做到精准，十分困难。

二、

以低保和扶贫为例。

按国家相关政策，农村低保和贫困户评定标准是由地方政府规定一个农户收入标准，凡是人均收入低于政府标准的农户家庭都应纳入到低保户或贫困户。要做到应保尽保，不让一个贫困户落下。但实际上，说起来很容易做起来很难。其中最大难题是无法精确计算出农户收入，而且除了收入以外，支出多少显然对农户家庭经济状况影响极大，支出型贫困也是实实在在存在的。

之所以难以精确计算农户收入，是因为当前农户家庭收入中仍然存在着普遍的自给自足经济、实物经济和现金经济，这些经济都缺少薄记，几乎不可能得到精确统计。即使农户家庭进城务工经商的收入也大都是现金收入，因此很难统计。这个意义上，中国农村仍然是一个传统的农业社会，不是一个已经完成了现代化的现代社会，农户家庭收入无法按现代社会的标准进行精确统计，只能折算加估算。

既然不可能真正精确地统计所有农户的家庭收入，就不可能依据一个地方政府划定的低保或贫困线来精确计算出每个农户家庭收入是否低于低保或贫困线，从而做到低保的应保尽保，以及让所有贫困户都可以纳入到政府的扶助之中。

在低保和扶贫是国家重大政策设计情况下面，国家也会大致依据财政能力确定一个低保和扶贫的政策幅度和力度，并因此自上而下拔发一定财政资金，这些自上而下的财政资金就变成地方指导性低保户和贫困户指标，然后层层下达。

指导性指标与指令性指标有差异，即允许地方实践中有一定弹性。但总体来讲，自上而下，国家每年用于低保和扶贫的财政预算资金是相对固定且提前预算的，因此，指导性计划就必然有一个自上而下分配的过程。

自上而下的指导性计划遇到无法精确计算收入从而无法精准识别低保户或贫困时，由社区熟人社会评选确定就几乎是唯一办法了。具体评选一般是由农户申请、村社审查、村民代表评议投票、县乡复查确定的程序，其中最重要程序是村民代表评议投票。一般来讲，当农户申请低保户指标时（贫困户也一样），村社审查很难有理由不通过的，而在低保户占有一定比例，户数很多时，县乡两级复查大都只可能走过场。而村民代表投票只可能按得票多少来确定低保户，其中界限就是上级分配下来的低保指标。比如上级分到村庄50个低保指标，就要按村民代表会议投票得票数自高往低统计，到第50名为止。

现在的问题是，村民代表投票就必然有各种人为的主观因素起作用，有些贫困农户虽然贫困，人际关系却可能不好，还有些农户家庭条件明显不错，却可能与村民代表关系不错，结果是家庭经济条件明显比较好的农户被评上低保户，家庭条件明显比较差的农户却没有评上低保户。因此引发没有评上低保户农户的上访。

与由村民代表投票略有差异的另外一种社区瞄准是由村干部来评议低保户。村干部按全村农户困难程度排序，将最困难50人的农户纳入到低保户中，这样就可以相对防止村民代表中人际关系所起作用。且村干部进行困难户排序，如果不公正，就会受到指责，就要承担一定责任，村干部因此可能更加公正。村民代表评议不公，很难将责任归结到某个人身上去。问题是，实践中，村干部同样会有各种人际关系的考虑，会受各种主观偏好的影响，因此也很难做到完全公正。且因为村干部有权决定谁是低保户的话，所有想成为低保户的农户都去找村干部，没有评上低保户就会指责村干部。村干部因此要承受极大压力。

村庄是一个熟人社会，虽然家庭收入很难进行精准统计，哪一家更困难的相对比较还是不难的。这也正是社区瞄准的优势。问题是社区瞄准会受到人为因素的影响，从而可能出现偏差。

在农民家庭收入仍然无法精确统计，从而很难按统计收入来客观识别低保户的情况下面，识别低保户的几乎唯一办法就是社区瞄准了。社区瞄准的问题是客观性不够，会有主观性带入和偏差发生，不过，通过持续的自上而下的监督检查，可以将村社低保评定中存在的偏差限定在一定范围之内。

某种意义上，正是自上而下的指导性低保指标与村庄社区瞄准评选低保户的办法结合起来，并在此过程中注意发挥县乡复查的作用，可以相对较好地实施低保政策。

从全国来讲，当前的低保就是最低生活保障，全国一般农业地区存在大量家庭收入低于最低生活保障的农户，因为农户收入难以精确统计，就只可能依靠社区瞄准来评选出低保户了。另一方面，全国地方政府又开始建立一个农户收入综合查询系统，将农户工资收入、社保情况、银行存款、购车购房情况进行联网统计，凡是家庭有3万元以上存款，购有轿车，在城市购买住房的，都要排除在低保户以外。这个排除法的好处是防止了“开豪车吃低保”的不合理现象。问题在于，在一般农业型地区的农村，大多数农户家庭都够不着以上查询系统的排出条款，这样的信息查询甄别系统在低保评定中的作用就相当有限了。

上海等发达地区的农村，地方政府为农民建立了相对健全的社会保障体系，农户务工工资收入与缴纳社保绑定，从而使上海农村农民收入变得透明而可以统计。同时，上海农村为老年人提供了较高水平的养老保险。这样一来，上海低保系统所建立的农户收入查询系统就可以依据对已掌握农户确切家庭收入的统计来确定低保户。因为相对全面的对农户收入的掌握以及上海农户相对较高的收入，按地方政府收入查询统计系统的统计，一个村庄几百户农户，家庭收入低于最低生活保障的可能只有三、四户，县乡和村社就有能力对统计收入低于最低生活保障标准的三、四户农户进行比较详细的入户调查，看这三、四户农户是否还有除政府收入查询系统以外的收入来源，比如实物收入和现金收入等等，以及未公开的租金收入。查询下来的结果是，一个几百户的村庄只有二、三户收入低于最低生活保障，从而被纳入到低保户中。这样的低保户识别，因为全村绝大多数农户收入仅在查询系统中就已超出最低生活标准（不计入未统计的收入，包括实物现金收入，也包括虽然拿退休金但仍然在自家附近打工的收入），从而被排除出低保户，只留下极少数几户疑似低保户，再进行具体识别就比较容易，也相对客观，也可以做到“应保尽保”。

这个意义上讲，诸如上海市郊的发达地区农村可以通过建立农户收入查询系统来精准识别低保户，从而较好地运用政策工具，做到客观公正。

不过，上海模式的问题在于，上海农村只有极少数的低保户，绝大多数农户家庭收入远远超过低保标准，且上海通过建立较高水平的普及性社会保障体系将农户收入等情况全面纳入到了政府信息查询系统中了。也就是说，正是通过将传统的自给自足经济的农户纳入到现代治理体系之中（典型就是社保），并且农户收入水平相对较高，绝大多数农户收入远超低保标准，而使上海城郊农村低保制度具有了精准识别和精准实施的条件。上海城郊农村等地区经济发展已经超越了传统自然经济阶段，农民主要收入不再来自难以统计的现金收入、实物收入和自给自足部分，而是来自工资收入、来自社保收入，且加入到了较高水平的社保体系中了。也就是说，上海市郊等发达地区农村解决精准识别低保户的办法是其经济状况由传统经济进入到了现代经济，是低保和贫困已经不再是重要议题了。

现在的问题恰在于，低保和贫困集中在自然经济和现金收入占主导的一般农业地区，这些地区的低保和扶贫就很难精准。本来就信息模糊，精准的结果就必然是高成本的。

三、

小结一下就是，依然传统的农业经济社会，以及在实物经济、现金经济有较大份额的农村社会，往往也是当前中国贫困高发地区，也是扶贫的重点区域和低保户多发区域。恰恰这些地区很难精准获取农民收入资料，从而难以精准识别贫困户和低保户。在无法精准识别贫困户和低保户的情况下，不够精准的“社区瞄准”就有其合理性。“社区瞄准”并非就是完美的办法，实施起来一定会有各种各样的人为因素干扰，就会出现各种可能的不公平、偏颇，不过，解决的办法并非因此废除“社区瞄准”，而是就事论事，具体问题具体解决。这个意义上，“社区瞄准”不是一个理论问题而是一个实践问题。

基层治理中存在的悖论是，基层事务往往具有极强的偶发性、不规则性、综合庞统性、连带性、模糊性、非原则性、细小琐碎性，这样的细小琐碎的事务甚至很难分清对错，更无法上升到政治的高度，能否及如何应对和解决这些细小琐碎事务是基层治理好坏的关键。

试图通过自上而下的规则化治理进行基层治理，尤其是用现代治理理念来进行基层治理，就可能出现各种各样的不适，就可能导致要解决的问题没有解决，反而因此产生了大量需要解决的问题。以低保为例，在基层实施中，低保制度虽然解决了一部分特困农户的困难，却也引发出各种基层治理的难题，我们在河南省农业省区调研，农村基层组织最头痛的一件事竟然是评定低保。低保实施引发大量上访。与此类型，国家资源下乡、建设项目落地引来钉子户坐地要价，以致于好事不好办，好事办不好，都是相当普遍的情况。

用现代的治理观念解决传统社会的事务，用规则性的办法解决本来不规则的事务，用精准的办法解决本来模糊的事务，用分对错的办法解决本来没有对错的事务，用政治的办法解决生活的事务，就必然会出现各种悖论。

对如此基层事务，办法就只能是调解而非判决，没有对错不讲原则地调解，就往往是各打五十大板地和稀泥，就不可能也不需要根治，而是具体问题具体分析具体解决。没有彻底根治问题的办法，因为矛盾是绝对的，不能消灭矛盾而只能转化矛盾。不指望有一个根本的办法解决所有问题，而是将矛盾维持在可接受的范围内。也是因此，在出现矛盾时，就是应当将具体解决矛盾作为目标，一件一件地解决矛盾，而非一定要上纲上线，非得从根本上解决问题。

四、

在基层治理中，尤其是在农村熟人社会，因为农民长期共处于村庄的生产生活之中，有着诸多公共性的事务，相互依赖，相互影响。因此，保持村庄本身的公共性乃至一定程度的政治性就十分重要。所有资源资产都量化到人，就可能将社会还原为了个体，从而让社会失去了公共性。而公共性才构成了村庄中和稀泥、调解的基本前提，构成了一件一件具体问题具体分析和具体解决的正义的基础。

并且，传统的基层熟人社会，为了节约治理成本，一般都是进行有罪推定，每个人都可能受到怀疑，因为人人心中都有一杆秤，无罪推定是现代社会的法律精神，与传统社会是不相容的。

因此，要给基层治理中留下较大的自由裁量权，要给基层以执法的空间，而不能事事通过网络放大到高度政治化上去。要给基层执法者和管理者以执法和管理的空间。当然，其中一定会出现恶警或腐败的基层干部，这很正常，有一件就处理一件，既不放大又不缩小。

当前中国农村集体产权制度改革正开始布置，未来几年将是农村集体产权制度改革大力度实施的时期。农村集体产权制度改革的重点是拥有大量经营性资产的城中村、城郊村和发达地区农村。大致说来，从广东佛山市南海区先行改革试点来看，改革的方向是清产核资，资产量化到人，将之前的经济合作社改为股份合作社。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《意见》）要求：“将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”，“改革后的农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控”[1]。

基于清产核资、股份量化到人的理念，《意见》要求“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”，要求“在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”。

一、珠三角农村的集体产权改革

早在1990年代，广东南海即在探索农村集体股份制，2010年开始进行村改居和政经分离的试点，形成了在全国具有很大影响的“南海经验”，概括起来，“南海经验”可以归结为两个方面，一是清产核资、股权量化到人固化到户，将之前的经济合作社改造为股份合作社，并在股份合作社基础上建立法人型治理结构；二是“政经分离”，股份合作社与村民委员会分开，股份合作社代表其成员利益进行相对独立地运作，并接受其监督。终极模式是建立现代股份制企业法人治理结构。

南海农村集体产权改革在珠三角具有代表性。珠三角核心区大部分村庄已经进行或正在进行清产投资、股权固化到户以及政经分离的改革。之所以以南海为代表的珠三角核心区会在全国率先进行农村集体产权改革，这是与珠三角特定条件相联系的。具体地说，改革开放以后不久，珠三角作为中国改革开放前沿，通过招商引资、三来一补，在很短时期即全面推进了工业化，大量农村耕地被开发建厂，珠三角成为中国制造的核心区，世界工厂的核心地带。珠三角快速工业化是以农村土地集体所有制为基础的，即珠三角村社二级通过将集体所有土地出租办厂或盖厂房引资，实现了农地非农使用，并因此可以获得巨额土地非农使用增值收益。一方面，短期内，珠三角核心区工业化使珠三角土地非农使用，并因此获得了巨额土地非农使用租金（增值收益），一方面，因为土地属于集体所有，农户具有土地承包经营权，集体将农民土地集中起来招商引资，出租办厂，租金就应由农户分享。

经济发展带来集体资产迅速扩大，“随着集体资产规模的迅速扩大，社会利益主体的诉求也日趋多元化，出现了农村基层争权夺利、身份竞争和利益分配纠纷、权利差异与公共服务不均等问题，农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧”等问题[2]，其中核心是村社成员权与利益分配的关系问题，如外嫁女问题，新增人口利益分配问题，外来人口利益共享问题。尤其是村社集体决策与相关法律规定的矛盾及因此引起的持续不断、频频发生的上访乃至聚众闹事，迫使地方政府通过清产核资、股份量化和固化来明晰集体收益分配边界，防范因此发生的各种矛盾。

同时，因为经济快速发展，大量农地非农使用，产生了巨额的农地非农使用收益，从而使掌握集体经济权力的村干部可能从中谋私。因为村干部谋取利益空间巨大，珠三角核心区农村普遍出现了严重的贿选，通过贿选当上村干部，当上村干部就利用权力捞取好处。在村庄熟人社会，村干部贿选以及捞取好处会引发村民不满，村民因此也有强烈的加强对胡作非为村干部进行监督约束的诉求，通过“政经分离”，将经济合作社改造为股份合作社，并建立基于每个股民利益联系的股份合作社治理结构，就可以调动起每个股民监督股份合作社干部的积极性，并可以通过股东大会有效地监督约束股份合作社。因此，广东南海以及珠三角核心区农村推进“政经分离”，改经济合作社为股份合作社，受到农民的一致欢迎。通过清产投资、股权量化固化和政经分离，作为股民的村民与掌握村集体资产的股份合作社之间建立了强有力的利益联结，以及在此基础上的治理结构，作为股民的村民有能力通过股民代表大会以及股民代表来决策重大事务，监督约束股份合作社干部的行为，他们可以理直气壮地要求股份合作社最大化作为股民的村民利益。反过来，股份合作社干部也必须回应股民的诉求，代表他们的利益。他们也有了借股民利益诉求来对抗其他组织的能力和胆量。尤其是在涉及重大利益时（有时是利益的幻觉），股份合作社成为聚集股民意愿、汇聚股民力量甚至组织股民行动的有力凭借。这样一来，在珠三角核心区，就可能形成利益诉求相同、社区全员参加、行动能力很强的集体行动，这个集体行动的目标是维护村社或个人利益，对象可能是自上而下的国家力量，因为国家在推进城市化建设过程中调整利益结构、建设项目落地，都可能要与这个通过股份合作社集结起来具有强大行动能力的社区集体打交道，这样一个集结起来的社区集体就可能在政策模糊地带索要不合理高价，并因此成为城市化建设进程中的“土围子”。

珠三角核心区以及当前中国城中村、城郊村和经济发达村，村社集体往往掌握着大量资产，这些资产几无例外都是由村社集体土地非农使用而来。由村社集体土地非农使用所产生出来的巨大利益如何分配成为村庄矛盾以及村级治理的焦点。股权固化和政经分离以及改经济合作社为股份合作社，某种程度上可以解决村社集体土地非农使用收益分配的问题，包括监督约束掌握土地非农使用收益的股份合作社干部。现在的问题是，一旦建立股份合作社的法人治理结构，股份合作社就必须要代表股民利益最大化而行动，作为股民的村民也因此可以借助股份合作社来保护自己的利益，扩大自己的利益，寻找自己的利益。掌握着不可移动土地权利的股份合作社及从中获益的作为股民的村民，就可能在法律模糊地带坐地要价。正处在快速城市化和快速利益调整阶段的当下中国农村需要强有力的自上而下的国家力量介入，但在已经通过股份合作社高度组织起来的发达地区农村，国家力量所面对的不是一、两户钉子户，而是一个又一个强大的土围子时，国家力量也只能望而却步，所以诸如城中村改造、基础设施建设、土地征收、规划调整、治理违章建筑等等，都变得困难起来甚至根本就不可能进行。反过来，任何自上而下的国家力量在与这些高度组织起来保护自己利益甚至寻找自己利益的土围子接触时，土围子会一次又一次地产生出巨大的反抗性力量。他们试图通过反抗来实现他们本来没有的利益，来达到他们的目的。

二、苏南农村的集体产权问题

与珠三角核心区农村相比，长三角的上海农村、苏南农村和浙江农村当前基层治理的情况完全是另外的特点，其中上海、苏南农村比较类似，浙江农村又是另外一种特点。以下分别讨论。

苏南、上海农村的工业化是从社队企业起步的。社队企业是集体性质的，村社集体办企业，占用集体土地就理所当然。在社队企业发展之初，社队企业发展好坏与技术、资金、市场关系十分密切，而土地则是随意可占，并未计入成本。技术、资金、市场往往与社队主要干部的个人能力及他们选人用人的能力有关。因此，社队企业的发展往往与一个具有传奇色彩的精英人物联系在一起，之所以社队企业能赚钱，都是要归功于社队干部的，而与土地几乎没有关系。

1990年代，因为买方市场的出现，社队企业转化而来的集体性质乡镇企业，因其产权不清的弊病，出现了普遍的效益不佳，到1995年前后，苏南地区在很短时间即完成了乡镇企业改制，集体性质乡镇企业改制为私有性质，多数实行了经营者买断。改制后的乡镇企业，相当部分甚至大部分垮掉了，还剩下一部分成长壮大成为当地支柱性企业。不过，苏南地区1990年代以来的经济增长主要依靠大规模招商引资。得益于集体性质乡镇企业发展所带来的大量当地技术工人、管理人员以及高水平的基层组织，以及苏南农村良好的土地供给条件，在不长时期，苏南农村几乎村村招商，很快便有大量集体土地出租用于办厂，以外资为主的苏南第二次工业化快速发展，村社集体因此得以从出租土地给外商办厂获得大量土地租金，这个土地租金不是分配给了农民，而是留作村社集体发展与建设资金。苏南农村村社集体将以前承包给农户的土地返租回来再转包给外来大户经营，另外一部分出租给外资建了厂房。由村社集体支付返租回来农户的农地租金。苏南村社集体还以集体从外资租用土地所建厂房收取租金为全体村民建立了较高水平的养老保险，到2016年时，我们调研苏州市望亭镇农民养老金为810元/月。上海市农村农民养老金大约为1500元/月。当地本来叫做“失地农民养老保险”，实际上，农民并没有失去土地，而只是返租给村集体了。村集体之所以可以有大笔租金收入剩余下来，是因为村社集体将从农民那里返租回来的耕地一部分转包给外来大户耕种，这个转包租金往往低于村社集体支付给返租农户的租金，所以绝大多数都是亏损。另外一部分则是租给外来资本以及本地资本建厂房搞开发，从而收入每亩1~3万元的建设用地租金。这个建设用地租金远远高于村社集体支付给返租农户的租金，所以有了节余，并因此可以为全体村民提供较高水平的养老金。

在2008年国家严格土地管理之前，苏南农村以租代征，将村社集体返租土地出租给资本方建厂开发是普遍的情况。目前这部分未经过征收、土地也未转性的土地实际上已经由农地变成了建设用地，并因此形成为所谓农村集体经营性建设用地，这个既成事实是有历史原因的，也就不存在合法不合法的问题了。2008年严格执行土地管理法以后，以租代征就是违法就要严肃查处法律也要追究。

无论如何，在2008年前，苏南农村几乎所有村社集体都有农地被用作二、三产业建设，从而形成了数量不等的集体经营性建设用地，这些集体经营性建设用地上都建有工厂企业，因此每年都可以收到1~3万元/亩租金。村社集体收入的多少往往可以与村社集体在2008年前有多少集体土地用于了二、三产业建设、将多少农地转化为了建设用地划等号。村社集体占有农村集体经营性建设用地越多，他们经营性资产就越多，因为可以收取越多的租金。某种意义上，无论是苏南、上海、浙江还是珠三角，集体经营性收入的多少只与其出租土地和厂房的租金有关，或村社集体可以获得稳定的、较少经营风险的收入只有土地和厂房出租的租金收入，其他经营性事业现在大都早已关闭。

因为苏南普遍工业化了，几乎每个村都有大量土地出租办厂开发，村社集体因此都有较多土地租金收入，少则几百万元，多则数千万元。这些收入的多少往往与当地农民的努力没有关系，甚至因为村社集体返租农民承包地时已经支付了农业租金，而且为所有农民提供了较高水平的养老金（失地农民养老保险），因此，农民并没有建立起与村社集体租金收入之间的直接利益联系。

典型的比较是，广东南海实行“股田制”，农民认为村社集体是用自己入股土地来招商引资出租办厂从而获得租金的，所以农户认为土地租金是他们自己的，是应该由村社集体成员平分的。而苏州农村，村社集体将农民承包地返租回来，并同时向农户支付了租金，且为农民办理了失地农民养老保险，村社集体用返租回来的土地招商引资出租办厂所获租金就是村社集体的，而不再是作为村社集体成员的农户的了。也是因此，苏南农民并不要求均分土地租金。

也正是因此，苏南农村就比较少因为村社成员权所造成的村庄治理中的矛盾与斗争。地方政府有很强的支配村社集体资源并将村社集体资源用于进行公共基础设施建设的能力。在我们调研的苏州市望亭镇，2003年将全镇17个村居合并为7个村居，合并原则之一是肥瘦搭配，即将集体收入比较多的村（即建设用地少而农田多）和集体收入比较少的村（即建设用地少而农田多）进行搭配，以让所有村居都有相差不多的集体经济实力。村民对此似乎没有什么意见。村民关心的是自己能否按时拿到租金和年满60岁能否拿到养老金。村社集体收入基本上是不分红的，是只用于建设与发展的。最近十年，苏州农村村干部调配往往是在乡镇范围内进行，乡镇对村干部人选具有极大决定权。

简单地说，在苏南农村，虽然村社集体大都通过出租土地获得了大量租金，村民却没有将村社集体租金收入当作是量化到人的必须按股分红的自己的利益，更没有出现强烈的通过建立企业法人治理结构来控制村干部以最大化土地租金收入的诉求。相反，因为村干部掌握大量村社集体资源包括土地租金收入，村民普遍期望乡镇介入到对村级事务以及村干部的严格管理审计中来。苏南农村因此有了相当强大细致的对村干部的监管约束制度，甚至普遍“改土为流”，即在乡镇范围内调配村干部，防止出现土围子的情况。

上海乡村两级的情况基本上与苏南一样，不展开。

简单地说，当前苏南、上海农村，农民并没有建立村社集体出租土地收入就是自己收入的等号，村社集体收入是集体的，如何使用要由国家决定，村社成员所要保证的是自己返租给村社集体承包地的租金要按年度收取，以及养老保险按时缴纳，当然，村社集体有各种福利比如代村民缴纳合作医疗费等等也没有什么不好。也因此，在苏南就更少农民凭借对土地财富的想象，通过游走在法律政策模糊地带，组织起来对抗国家以获得更大利益的情况。也就是说，苏南、上海农村基本上没有出现土围子。

三、浙江农村的集体产权问题

浙江农村的工业化又与苏南上海农村有所差异。总体来讲，浙江农村工业化是从个体私营民办小作坊开始的，农民买一台机床利用家庭空间进行生产，收益好就在房前屋后搭建，前店后厂。效益再好，就利用村中空地荒地进行搭建，在上级政府部门的执法中，这些违法搭建要么拆除，要么罚款。一旦罚款，就相当于变相承认违法搭建工厂的合法性，这些工厂就可以继续生存下去。

因为是从个体私营企业开始，并且大都利用房前屋后的空地，浙江农村的快速工业化并没有带来农村集体土地的成规模出租，村社集体也就缺少集体土地租金收入。同时，虽然每一个农户都可以利用家庭空间开办小作坊，真正能经历市场风雨生存下来的只是少数，这些生存下来的少数也就必然要随着生产规模的扩大而进行搭建，规模更大了就要违法占地，或搬到工业园区去。大部分农户则在开办小作坊过程中因为缺少足够机会而失败破产了。

因此，浙江已经工业化村庄普遍存在的情况是：第一，村社集体缺少出租土地可以获得的租金收入；第二，村庄内往往有一个相对较小的富人群体，他们年收入可以达到百万千万元。大部分农户则仍然要靠出卖劳动来获得收入，村庄内出现了普遍而严重的经济分化。

没有集体土地出租获得的土地租金收入，村民就没有关于土地财富的想象。村庄内的巨大分化也使村庄很难形成集体一致行动。

正是因为以上原因，最近几年，浙江省在全省农村开展了大规模的以“三改一拆”为主线的环境整治和美丽乡村建设，几年内拆除了大量违法违章建筑，平均到每个村，拆除违章建筑面积可能也要达到数万平方米。如此“三改一拆”要是放在珠三角，肯定是不可能进行下去的，因为一定会遇到农民激烈反抗。据我们最近几年在浙江绍兴、宁波等地的广泛调研，浙江“三改一拆”力度和规模都是空前的，结果却几乎未遇到激烈反抗，也几乎没有造成恶性群体性事件。

为什么呢 原因恰在于浙江农村中，村社集体缺少租金收入，以及村社内的严重经济分化。拆违的主要对象是富人，这些富人为了扩大生产规模而违法违规搭建。一般农户即使有搭建，规模与范围都一定会比富人少得多。因此，国家推动农村环境整治，搞“三改一拆”，村社集体不同成员就有完全不同的利益预期也就不可能形成集体行动，自上而下的行政力量也就可以顺利地依照法律和相关政策完成“三改一拆”任务，而没有遇到强有力抵抗。

同样是已经工业化了的发达农村地区，珠三角、苏南上海和浙江农村，农民与村社集体以及农民与国家之间有着极为不同的关系，其中核心是农民与土地非农使用所产生增值收益（以及想象中的增值收益）之间的联系程度。珠三角核心区农村，作为村社集体成员的农民与村社集体土地租金收益之间建立了直接的紧密联系（入股分红）。苏南、上海农村，农民只与村社集体土地收益有间接联系（农地租金、养老保险、社会服务等），浙江农村则因为缺少集体租金收益，农民与村社集体土地收益之间缺少联系。

四、集体产权改革与农村土围子的形成

当前作为农村集体产权制度改革重点的城中村、城郊村和沿海发达地区农村，正是中国推进快速城市化的重点区域。中国未来二、三十年将是城市化完成的时期，也是利益结构大调整的时期，这些区域土地非农化使用是城市化的前提，农地非农使用增值收益归谁就容易引起冲突。而且因为土地不可移动，在快速城市化过程中，如果城中村、城郊村和发达地区农村都通过股份合作制将村民的利益与土地非农使用增值收益直接联结起来，则这些具有相同利益诉求按社区进行组织的村民们就可能集结起来坐地要价。这样集结起来的力量将个体钉子户变成了整块钢板，由此造成国家力量的难以面对。而一次坐地要价成功，下次必定提高价码，一个地方要价成功，其他地方就必然会效仿。结果就是城市化的任何推进都不可能，所有正处在城市化推进面上的农民都通过强有力的组织来成为坐地要价的“土围子”，中国城市不仅难以再获得土地财政，而且所有基础设施建设都要付出极高代价才能落实。

以广东南海为代表的清产投资、股权量化固化改革和政经分离、建立股份合作社企业法人治理结构的改革，在巨额农地非农使用增值收益想象下，作为社区成员的股民凭借股东大代→股东代表大会→董事会、监事会→董事长、总经理、监事长等治理结构，来有效形成集体钉子户。巨额利益想象所爆发出来的力量加上社区所有成员的共同参与，必然成为最为坚固（也可以说是最为反动）的力量，也就是土围子了。而在经济合作社条件下面，村党组织和村委会本来具有能力平衡这种力量的，国家自上而下的力量也是有制度通道介入进来的。本来只是想通过产权改革解决村庄治理的一些小麻烦，现在却变成了影响城市化推进的、阻碍国家力量进入的大麻烦。

而且，所有这些城中村、城郊村、发达经济村以及经济发达地区的村，都因为经济发展和城市扩张而有相当部分土地非农使用并因此获得了大量农地非农使用增值收益了。珠三角核心区农村，村民几乎每一户都有以百万计的家产和财产，集体分红收入和房租收入高于工资收入，某种意义上，这些农村是中国最为富裕的农村，农民都极大地受惠于国家经济发展和城市化政策，他们主要的财富既不来自劳动，又不来自投资冒险，而是来自土地租金分红和房租收入，他们因此就成为了一群食利者。现在农村集体股权改革就变成了保护这群食利者利益的改革，结果就是牺牲了中国当前快速城市化的大局。

这里我们要注意，由经济合作社转变为股份合作社，其中关键是，股份合作社要建立以股民大会为基础的股民代表大会，并在此基础上建立董事会和监事会，建立职业经理人制度，建立现代的企业法人治理结构。很多农村比如浙江农村早在2005年即出台了建立股份合作社的政策，但从我们调查来看，浙江股份合作制改革徒有其表，实际上只是由村支书理所当然地兼任股份合作社社长，或董事长，掌握村级集体资产的管理权，而村委会主任被架空了。

问题是，只要建立了股民大会到董事会、监事会再到职业经理人的企业法人治理结构，再加上“政社分开”，其结果就是，本来是用于村庄内部监督约束体系的法人治理结构却可能依托其社区性质和土地财富想象，变成强大的对抗国家的力量，变成土围子。清产核资、股权量化固化和政经分离从而产出土围子的可能已在珠三角普遍出现了。

五、小结

2011年广东乌坎事件引发巨大社会反响。乌坎事件的核心就是乌坎村民对巨额土地利益的想象，造成村民为了获得如此利益而反对任何土地征收，借村庄内部矛盾成为冲击地方政府的组织起来的力量。以致于最后省委副书记带队进入处理仍然解决不了问题[3]。农村集体产权制度改革，改集体性质的经济合作社为股份性质的股份合作社，而股民实际上又是原来社区基础上组织起来的村民，这些利益相同、高度组织起来的农民为了现实或想象的土地利益，就一定有能力制造出千千万万个乌坎事件来。

一旦城中村、城郊村、经济发达村、沿海发达地区村庄的社区村民通过股份合作社组织起来将他们的个人利益与集体土地收益直接挂钩，他们就成为了具有强大行动能力的行动者，他们就可以在城市化进程中借不可移动的土地位置条件坐地要价，并独享城市化的全部收益。这样就会形成很多很多高度组织起来的、反动的、腐朽的具有强大行动能力的食利者群体，就成为了坚固的土围子，就成为了中国现代化进程中的恶梦。

城中村、城郊村、经济发达村以及沿海发达地区村庄只占中国农村的绝对少数，数量大约在5%~10%，90%以上农村为缺少经营性资产的普通农村，这些普通农村，人财物资源正在流出，村庄空心化，变得越来越萧条，这些村庄中土地完全不值钱，也就农业用途的价值。因为村庄中并无集体资产，也无集体收益，倒有相当部分村庄（可能要占到全部村庄的70%）有村级负债，这样的村庄进行集体产权改革就完全没有必要。村民也无进行改革的任何动力。若硬要推进改革，就变成了瞎折腾。

相反，在一般农业型地区，因为农地主要是用于进行农业生产的，这样的地区，保持集体所有制尤其是充分发挥村社集体层级在农业生产上的统的功能就十分重要。这个坚持集体所有制的方向，与以分为主的当前农村集体产权制度改革方向是完全相反的。

当前集体产权改革搞不好，就可能变成保护土地食利者利益阻碍中国城市化与现代化的大倒退。我们应当谨慎和警惕。

[1] “中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”，新华社2016年12月26日电。

[2] 郑佳斯、张文志：“新制度主义视角下的基层治理创新——以南海区“政经分离”改革为例”，《岭南学刊》2016年第5期。

[3] 关于乌坎事件的讨论充斥网络，有兴趣的读者可以百度查询。发表的研究文献也很多。最近研究可以参看陈明：“土地冲突:公共权力失范与农民的权力建构”，《中国农村观察》2016年第3期。

Abstract： China’s modernization and urbanization can only be a gradual process. At present， there are still more than 600 million rural population and more than two hundred million agricultural labor force in China， a reality that will limit China to the developmental path of small-scale farming economy for a long time to come. In other words， China’s agricultural modernization should be based on small-scale operatives， not large ones， and should first of all respond to the needs of small-scale farmers in their production and life. At this stage， China’s agriculture has three top agendas： first， ensuring food security； second， providing agricultural employment and agricultural income for hundreds of millions of farmers； and third， making agriculture a stabilizer for China’s modernization. If the national policy can respond to the needs of small-scale farmers and address the contraction， inherent in the farming economy， between small-scale farming and socialized production the three top agendas mentioned above will be fulfilled and a reliable agricultural and rural basis will be secured for China’s overall modernization.

Keywords：agricultural modernization， large-scale operation， small-scale farming economy， policy in favor of agriculture， middle-income trap

中国百年来的赶超梦想就是实现现代化，中国实现现代化当然要包括农业现代化在内。新中国成立之初，通过以“农业合作化”为主导的社会主义改造，中国重构了农村的生产关系和社会关系。1964年周恩来总理在全国三届人大一次会议上提出了“四个现代化”的思想，认为“农业现代化是基础，工业现代化是主导，科学技术现代化是源动力，国防现代化是保障”，1975年四届人大一次会议，周恩来再次提出在20世纪末“实现四个现代化”的目标。农业现代化既是中国整体现代化的一个组成部分，同时又是保障整体现代化的基础。在20世纪下半叶的中国现代化语境中，农业现代化主要是“农业机械化、水利化、化肥化、电器化”，其中重点是农业生产环节的现代化，是要提高劳动生产率，要增产增收。

进入21世纪，中央重提农业现代化，其中有两个重要方面，一是如何解决小农分散经营与社会化大生产之间的矛盾，以及如何解决小农户与大市场之间的矛盾。当前农业现代化的主流认识更多强调小农经营的局限性，倾向通过龙头企业＋农户的形式，由农业龙头企业带领小农户提高生产能力和应对市场的能力。在现代化的表述上就是强调农业产业化。问题是，实践证明，中国两亿多户小农规模极小，公司＋农户的实践在全国教训众多，成功很少。2010年，中央开始提出“三化同步”的战略，即“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，在农民大规模进城的同时，试图通过推动农村土地流转，培育新型农业经营主体，并以新型农业经营主体为基础，发展现代农业，致富农民，建设新农村。2015年中央一号文件题为《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，提出“中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美”的“强富美”目标。农业现代化因此变成了高标准要求、全方位推进的工程。

进入21世纪以来，中央连续发布十多个涉农一号文件，对三农各个层面的工作进行了系统部署。一号文件是有政策含金量的，且其中很多工作部署是要求国家财政支持的。现在国家每年的支农财政资金超过万亿元。高含金量的涉农政策极大地改变和改造了中国三农的现状，也有力地推进了农业现代化。不过，在农业现代化这一具有巨大号召力的口号下面，当前的三农政策也似乎存在若干不明确之处，农村政策的含金量中，有不少财政资金使用效率不高甚至使用地方不对。其中的重要原因就是缺少对农业现代化本身的分析，缺少对三农问题中的主要矛盾和矛盾的主要方面的清理。之所以中央连续十多年下发涉农一号文件，以及中央每年向农村转移上万亿元财政资金，是因为三农中存在若干短板，这些短板仅靠市场和社会无法解决，而必须要有国家的支持。国家支持三农是要解决底线问题，而不是也不可能是要让农村“强富美”。指望靠扶持政策和支农财政资金来实现“强富美”的农业现代化是十分困难的。

在一般认识中，农业现代化往往被现代农业所替代，被用最先进技术装备的规模化的美国式大农场农业图景所取代。在地方政府的实践中，普遍出现了堆大户发展规模经营农业的情况。农业现代化等于“高大上”，越现代、越先进就越好。甚至有地方政府提出要率先实现农业现代化的目标，忽视了农业现代化与中国国情之间的关系，也忽视了农业现代化的目标是什么的问题。

本文主要讨论为什么中央要连续十多年发布涉农一号文件和每年转移上万亿元支农财政资金以推动农业现代化的目的，讨论农业现代化的目的、重点，讨论农业现代化在当前中国国情下是要达到什么目标及要以什么为重点。总体就是“为谁的农业现代化”。

一、农业现代化与国情

农业现代化显然不可能是抽象和绝对的，而只可能在具体历史条件下讨论。中国农业现代化则要在中国国情下讨论。与中国农业现代化相联系的中国国情包括两个部分，一是农业现代化的环境条件，二是农业现代化的内在基础。以下分别讨论。

当前中国正处在现代化的中期阶段，人均GDP已达7500美元，属于中等偏上收入国家，处在所谓“中等收入阶段”。从20世纪以来一百多年全球近两百个经济体的发展实践来看，中等收入阶段是比较危险的阶段，这个阶段，经济增长乏力，而社会利益结构刚性化，各阶层的利益诉求不断增加，社会结构的弹性降低。随着利益结构的日益刚性化，社会冲突增加，工资不断上涨，产业国际竞争力下降，最终是越来越高的利益诉求与增长乏力的经济形成对撞，社会冲突乃至政治冲突频发，反过来进一步影响经济成长，从而导致“中等收入陷阱”①。

从中国当前的状况来讲，改革开放以来，凭借廉价劳动力的优势，“中国制造”天下无敌，成为“世界工厂”，在接近三十年时间里，中国经济持续保持两位数的增长率，创造了世界经济发展史上的奇迹，在很短时间内即由一个低收入国家变成了中等收入国家。中国经济增长到现在阶段，劳动力成本开始快速提高，凭借“人口红利”来获得比较优势的“中国制造”已经开始走下坡路。中国经济面临巨大的科技进步和产业升级的压力。未来二十年，若中国可以由“中国制造”向“中国创造”成功升级，由世界产业价值链的低端向中高端升级，中国就可以走出中等收入陷阱，由一个发展中国家变成发达国家，真正实现现代化。若中国长期无法完成产业升级，其后果可能是，越来越高的劳动力成本使“中国制造”不再具有国际竞争力，而“中国创造”又无法提供足够的就业机会，从而出现产业空心化，中国就可能因此而出现严重的社会不稳定甚至政治动荡。

因此，未来二十年是中国经济发展的关键阶段，其中核心是能否在继续保持中国制造国际竞争力的基础上成功实现产业升级，将中国产业由目前世界产业价值链的低端向上升级到中高端位置。在激烈的国际竞争中，中国要实现这样一个转变显然是很困难的，尤其是中国是一个有十三亿多人口的大国，这种转变就是要由国际产业分工金字塔的低端向中高端跃进，这样一种跃进甚至会根本性地改变国际产业乃至现存世界体系的结构，显然会风险巨大，困难多多。

要实现这样一种由世界体系边缘向中心或半中心地带的跃进，国家必须既要保持中国制造的国际竞争力，从而获取经济剩余；同时又要将中国制造所获取的经济剩余主要用于支持“中国创造”，实现“中国创造”的稳定扩张。这是未来中国现代化的主要矛盾，是中国一百多年现代化的关键阶段，是充满机会也充满风险的阶段。在由中国制造向中国创造跃进的过程中，整个中国社会必须保持稳定。没有稳定的社会环境，没有基本的政治条件，这样的跃升是不可能完成的。

相对来讲，农业现代化更多只是中国国内市场的部分，是中国现代化中较为次要的矛盾。或者说，农业现代化应该要为中国现代化从“中国制造”向“中国创造”跃升提供基本条件。唯有中国创造成功了，中国农业的高度全面的现代化才最终能够实现。

从中国农业的内在国情来看，中国现在还有六亿多农村人口，两亿多农业劳动力，进城务工经商的两亿多农民工大部分未能在城市安居，他们进城失败还可能返回农村。更重要的是，当前中国农村已经普遍形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，即农民家庭中，年龄比较大的父母留村务农、年轻子女进城务工的模式。

年龄比较大的父母在城市缺少就业机会，正好务农。在可以预见的未来二十年，中国不能完成产业升级的情况下，城市难以为进城农民提供足够多的高收入的稳定就业机会，进城农民也就很难真正在城市体面安居，被城市淘汰下来的年龄比较大的农民返乡务农，就可以有农业就业和收入，就可以将退养与务农结合起来。在这个意义上，未来二十年甚至更长一个时期，中国农村将保留数以亿计的需要依托农业的人口，这就决定了中国农业未来很长一个时期仍然会人多地少，小规模经营。

当前中国农村基本经营制度是“以家庭承包责任制为基础的统分结合、双层经营”体制，即按户承包，农村人口每户获得土地承包经营权，从而形成了当前中国农村“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营体制。小农经营当前面临的极大困难是难以与社会化大生产对接。

如果小农户能够较好地对接社会化大生产，在城市缺少就业机会的年龄比较大的农民就可以从农业中获得就业与收入，从而可以通过“以代际分工为基础的半工半耕”来最大化农民家庭收入，并因此缓解中国现代化进程中社会结构的压力。过去三十年，中国之所以保持了快速发展中的稳定，很重要的一个方面是中国农民可以同时获得务工收入和务农收入，农民收入持续增加，农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。

小结一下，未来二十年将是中国现代化的关键时期，若未来二十年中国可以保持稳定，由中国制造跃升到中国创造，中国将真正走出中等收入陷阱，由一个发展中国家变成发达国家，由世界体系中的边缘国家进入到中心国家行列。这个时候，中国就有条件建设更高程度的农业现代化。而在现阶段，中国农业现代化本身并不是目的，而是要为中国走出中等收入陷阱提供手段。只有在这样一种语境下理解中国农业现代化，才可以比较有针对性地提出三农政策，安排支农资金。

二、农业为什么重要

农业显然是十分重要的。为什么重要 在当前阶段，中国农业具有三个方面的基本功能，正是这三个方面基本功能的保底，才使中国有顺利进行现代化建设的条件，才可能保证中国走出中等收入陷阱。这三个基本功能分别是：粮食安全、农民收入与就业、农村社会稳定。下面分别讨论。

农业是基础，其中根本的方面在于，无论经济多么发达现代，人们都要吃饭。中国十三亿多人口，吃饱并不是一件简单的事情。习近平总书记讲，中国人的饭碗必须端在自己手里，这是中国社会的共识，因为一旦中国粮食不够吃，饭碗出了问题，全世界的剩余粮食也无法满足中国人的需要，且一旦中国人无法自己解决粮食问题，粮食就可能被用作武器来卡中国发展的脖子。随着经济的发展和人口的增长，对粮食的需求还会增加，而中国的耕地面积不仅很难增加，而且还会因为城镇化占用土地而减少，因此，通过增加农业投入，发展农业科技来提高粮食产量的任务很艰巨。农业现代化的首要任务应该是要通过增加投入和科技进步来提高粮食产量，保证粮食安全，从而保证中国人民吃饱饭。

不仅要吃饱，而且应该吃好。不仅要粮食安全，而且要有安全粮食。但总体来讲，在当前乃至未来相当长一个时期，中国农业的首要任务是吃饱。不能吃饱饭，饿肚子是不可能搞得成现代化的。能否吃好则是次要一些的问题。在有条件的情况下，可以通过国内市场甚至国际市场来解决吃好的问题。中国农产品正在形成市场分级，通过有机认证等等，一些高品质农产品正被注重安全粮食的家庭所消费，这是市场自发形成的。甚至一些国外优质农产品在中国也有越来越大的市场。中国家庭愿意吃好没有问题且没有止境，国家不能保证所有中国人吃好，但要保证所有人吃饱。一时吃不好可以等有条件时再吃好，一时吃不饱却是要饿死人的，是西方可以用作武器来卡中国人的脖子的。

农业的第二大功能是为数以亿计需要依托农业的农民家庭提供就业机会与收入。在当前中国经济发展阶段，城市无法为所有进城农民提供在城市体面安居的就业机会与收入，国家也不可能有财力为进城农民提供在城市体面安居的社会保障。这是一个结构问题，意思是说，当前中国产业在全球价值链中的位置决定了中国进城农民工的收入水平。处在全球价值链低端的产业结构不可能提供农民工在城市体面安居的就业机会。

恰好中国当前农业的基本经营制度是以家庭承包为基础的统分结合双层经营体制，几乎所有农民家庭都有承包地。改革开放以来，随着城市就业机会的增多，农村剩余劳动力从农业中转移出来，进入城市寻找就业机会，其中一些进城农民在城市务工经商发了财，有足够能力将全家搬到城市中生活，他们脱离了农村，融入城市，成为城市居民。更大多数的进城农民没有能够通过务工经商发财，也无力将农村的家庭搬入城市，甚至他们年老了还要返回农村，这样的进城农民占当前中国进城农民的大多数。

当前乃至未来相当长一个时期，中国农村都会存在农民家庭中“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式。年龄比较大的父母在城市缺少就业机会，他们从事农业可能正好。农业收入不高，却可以解决一家的温饱和日常支出，进城务工子女的务工收入就可以积蓄起来办大事。农村不仅有收入机会，而且还有很多自给自足经济的成分，所以农民家庭在农村的生活成本很低。有了年老父母的务农收入，农民家庭的日子就比较好过。反过来，正因为农民家庭有务农收入，进城务工年轻人就可以接受相对较低的务工工资，就可以保持“中国制造”的国际竞争力，从而可以为中国的产业升级、为“中国创造”的成长提供空间。

农业不仅仅是农民家庭必不可少的收入来源，是农民进行自给自足经济以降低生活成本的基础，而且是农民的就业。对于缺少城市就业机会的中老年农民来讲，若在城市生活，没有事情可做，漂泊着，是不会有任何体面尊严感的，也是不会有任何成就感的。但若种田，春播秋收，随着自然的节奏展开自己的日子，就会有成就感、满足感。农忙有事做，农闲是期待。正是借农业生产而建立起村庄熟人社会的关系，而形成农村社会中的治理。对农民来讲或对任何一个人来讲，没有就业，没有事情可做，人生就等于提前结束了。正是农业就业，使缺少城市就业机会的中老年农民没有成为“等死队”，他们只要能动，就要收收捡捡，有所作为，就觉得自己有用，就不会自寻死路。

当前中国仍然有两亿多农业劳动力，第一代进城农民工也正在返乡途中或已经返乡，在可见的将来，还会有数以亿计的农业人口和农民家庭要依托农业的收入与就业。在农业GDP不足10％的情况下，尽可能将农业GDP留给农民家庭是十分重要的。将来农民家庭会越来越依靠务工收入，但务农收入不可或缺，尤其是对农民家庭中年龄比较大的父母，农业收入和就业是他们维持基本体面与尊严感的基础，万万不可缺少。

农业现代化显然不能以消灭数以亿计的小农家庭（包括老人农业）为目的，而只应该是服务于小农家庭和老人农业，帮助其克服生产生活中存在的困难，要回应其自身难以解决的问题。

农业的第三大功能是为中国现代化提供稳定的后方，使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。与一般发展中国家不同，新中国成立以来，中国在经济持续发展的同时保持了社会、政治稳定。最近二十多年，西方国家几乎每年都会预测中国崩溃，中国却依然十分稳定，其中一个重要原因是中国农村保持了稳定，且农村为中国应对金融、经济乃至社会政治危机提供了极大缓冲。2008年西方金融危机导致中国2100万农民工失业，但农民工可以返回农村，按农民的说法，失去打工机会，回到农村，不过是饭桌上添一双筷子的事。失业农民工可以返回农村，就使中国具有极强的应对危机能力。同时，因为农民都有农村的土地，进城失败的农民就可以退返农村，而不至于落入不能体面生存的城市贫民窟。若农民进城失败而不能返乡，城市必然会形成大规模的贫民窟，这些大规模贫民窟一定会放大每次金融、经济、社会危机带来的冲击，令中国社会保持稳定的难度加大。未来的中国现代化道路不会平坦，一定还会遇到各种困难甚至可能遇到重大危机，但只要农村保持稳定，且农村可以为进城失败的农民提供退路，中国就有消化困难和危机的能力，中国也因此可以有比较充裕的时间来实现产业升级，由世界体系中的边缘国家跃进至发达国家。

从这个意义上讲，农业现代化一定不能搞成进城农民不能返乡的现代化，而需要通过农业现代化为进城失败农民提供更加顺畅的返乡通道。

小结以上所说，对于未来二十年甚至更长时间来说，农业必须同时完成三大基本功能，一是保证粮食安全，二是让数以亿计的农民获得农业就业与收入，三是为中国现代化提供农村稳定器。农业现代化就是要服从和服务于以上三大功能，这三大功能也是农业的底线功能。正因为是底线，所以，中央要连续十多年发布涉农一号文件，国家每年要拿出上万亿元支农转移支付。

三、当前中国农业的格局

当前中国农业仍然是小农经济的汪洋大海。具体说来，中国目前仍然有两亿多户耕种自家承包地的小农，种植中国大约70％的耕地，此外有大约20％的农地因为农户全家进城而发生流转。农地流转有两种形式，一种是农户之间自发流转，这种自发流转，没有正规协议，租金水平也比较低，流转往往发生在邻里、亲朋、兄弟之间。全家进城的农民家庭无法种地，将土地流转出去，同时委托流入土地的邻里帮助照看房子或年龄已大的父母。而有一些农民家庭因为各种原因（比如父母太老、子女太小等），而不愿或无法外出务工经商，仅仅种自家承包地，面积太小，农业收入太少，他们也希望通过流入土地形成适度规模经营。因为农民进城而出现的村庄内自发土地流转，使村庄内出现了一批年富力强夫妻留守农村耕种流入土地、可以获得不低于外出务工收入的农户，这样的经济收入不错、年富力强的家庭，就成了农村中的“中坚农民”。正是“中坚农民”加上无法进城的老弱病残，而可以保持村庄的社会治理。②

另外一种土地流转方式是，进城务工农户将土地流转给外来资本，外来资本通过流入农户土地形成规模经营，并从事农业获利。资本流入土地一般需要有正式长期稳定的土地流转，而且，资本流入土地要有规模，从而不仅要流入外出务工农户的耕地，而且要将仍然需要依托耕地的农户的耕地流入。仍然需要依托耕地的农户不愿将耕地流出，资本就只能提高租金，结果就是，资本高价流入农地以形成规模经营，仅仅种粮食无法盈利，因此需要有国家财政的支持。同时，大规模经营的农户与仍然无法进城却又失去土地的村庄老弱病残之间没有利益联系和社会联系，这样两个群体之间有的只是对立与冲突，不可能形成稳定的治理结构。

当前中国三农政策的重点在于推进农地的规范流转，主要是通过政策支持甚至财政补贴来推动农民的土地向所谓新型农业经营主体流转。据网易财经2014年12月14日报道：“随着中国政府的支持力度在加大，国内农民的承包土地流转面积也迎来爆发式增长。……农业部官员今天在创新型土地流转服务体系推介会上透露，截至今年上半年，中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8％，达到2008年土地流转面积的3.5倍。”③这是可怕的。

当前的农业大致可以分为农、林、牧、副、渔业，农业又主要可以分为粮食作物和经济作物。当前中国耕地接近70％用于种粮，其余耕地种植经济作物。

同时，当前中国农村两亿多农户主要也是种粮，甚至可以说，中国两亿多户农民绝大多数都是粮农。农民的农业收入与就业越来越集中到种粮上来。牧业、副业、渔业收入越来越多地被资本所占去。

当前中国农业收入中的绝大部分仍然通过粮食生产进入到农户收入中。粮食种植的一个重要特点是标准化：农资标准化、生产技术标准化，甚至粮食产品的销售也是国家按保护价收购，因此，种植粮食作物的农户一般不存在与大市场之间的对接困难。

反过来，经济作物种植，因为标准化程度低，不耐储藏，市场价格波动剧烈，小农户种植经济作物与市场对接困难，风险就比较大。

相对来讲，在农业收入中，之前几乎全部农业产值都是由农户分享，随着农民进城和农民本身的分化，以及资本下乡，农户在农业的一些环节中开始退出，比如养殖业越来越由资本控制，规模养殖早已超过全部养殖业产值的一半以上，农户已基本退出养猪这一过去主要的副业。

也就是说，从大农业来讲，风险比较大、投入比较多、技术比较复杂、市场化程度比较高的农业领域已经越来越被资本或从一般农户中分化出来的富裕农户所占据。资本无利不往。正是因为这些农业领域中有盈利机会，资本就会进来。这是市场经济的一个部分。

相对来讲，粮食是标准化的大宗农产品，国家按保护价收购，市场稳定、技术稳定、价格稳定，利益也十分稳定。同时，又由于粮食生产是自然过程与社会过程的结合，资本种粮很难对雇工进行监管，而效率较低，因此，种粮是天然适合家庭经营的。在不存在与市场对接且一家一户小农种粮具有天然优势的情况下，农户种粮，精耕细作，可以获得最高的单产。尤其重要的是，因为粮食生产的标准化及当前农业技术条件可以极大地降低农业生产的体力要求，而使中老年人种粮具有天然的高产优势。中老年农民将种田看作一种事业，从精耕细作中获得乐趣与意义。在种粮的同时兼做副业，既有收入，又有乐趣，还可以由此建立村庄内的熟人社会关系，从而可以让在城市缺少就业机会的中老年农民获得农业就业、收入和生活的意义，一举多得。

也就是说，如果将粮食种植主要留给农户，让中国两亿多农户可以继续耕种自家承包地，就可能一方面让农民家庭获得农业就业与收入，一方面因为精耕细作而可以保证粮食高产和粮食安全，一方面还可以为进城失败的农民保留退路。当然也允许农民将土地流转出去，以及农民种经济作物甚至从事其他更赚钱同时风险更大的农业产业。但保证中国农民在自家承包地上种粮食的权利，对于两亿多农户来讲，和对于中国粮食安全来讲，则是最为重要的。这个部分应该得到政策保护，中央三农政策要支持和保护的就是这个种粮的土地、种粮的农民和种粮的农业，这是农业的基本底线。至于其他农业，国家既不保护也不支持，市场可以自动调节。市场上经济作物生产少了，市场价格提高，就自然会有资本或敢冒风险希望赚钱的农户响应，扩大生产规模。市场上生产过多则退出。赚钱或亏本都是市场的内在部分，政府不用多管。政府要管的是粮食这一最基本的战略物资的供给，这才是要以保护价收购同时又是要保护农民利益的关键。

从这个意义上讲，所谓农业现代化，恰恰不是要国家通过财政支持来发展现代农业，不是片面地要让农民致富，不是要搞规模经营，不是要组织农户与市场对接，不是要搞“强富美”，而是要解决小农户与社会化大生产之间的矛盾，要解决两亿多农户生产环节中存在的问题与困难。农业现代化应是为两亿多种粮农民服务的现代化。

四、农业现代化的重点

如果说，国家对三农支持的重点应是支持大约两亿户种自家承包地的粮农，从而达到农业增产（粮食安全），农民从农业中获取收入与就业，以及农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池这三大功能的话，则农业现代化就是要运用新的投入、技术、经营方式来解决小农生产中存在的各种问题，回应两亿多农户的生产生活需要。具体来讲，以下几个方面尤其重要。

农业生产基本条件的保证。当前在分散经营的条件下，农民进行农业生产，因为土地经营规模太小，地块分散，进行农业生产的基础条件不好，因此需要国家通过转移支付来建设基本的农业生产设施，尤其是改善水利条件，使农田能排能灌。

在改善基本的农业生产条件方面，土地整理是一个比较好的办法。当前国家也很重视土地整理，每年用于土地整理的资金高达千亿元。土地整理，通过平整土地，以及建立灌溉设施等等，改善了农业生产条件，从而方便农民使用机械，便利耕作。

加强双层经营、统分结合中“统”的层次的作用。当前单家独户分散经营，有大量一家一户不好办、办不好和办起来不合算的公共事务需要有村社集体组织来办理。比如，水利灌溉中的“最后一公里”，一般水利部门认为是工程问题，即国家投资为农民建的水利工程缺少到农田最后一公里的灌溉渠道，而致使农田无法灌溉。其实，水利工程到农田的“最后一公里”是典型的组织问题而不是水利问题，是分散的农户如何与超过一家一户的大中型水利设施对接的问题。解决水利“最后一公里”问题的办法有二，一是扩大农户经营规模，比如美国三个农场分一条河流的水来解决灌溉问题。美国三个农场相当于中国三个行政村的规模，三个行政村上千农户来达成分配一条小河水资源的协议，交易成本是极高的，甚至根本不可能达成。但若由三个行政村来达成协议则有可能。因此，第二种解决问题的办法是以村社组织来统筹共同生产事务，回应农户需求，这样就要加强而不是削弱村社组织在农村生产生活事务中的统筹能力。成都市通过自上而下转移资源到村社一级，又通过自下而上的村民参与，在村社层面形成“多数决定”的公共事务统筹机制，是十分重要的成功经验。

小规模农户的优势是种田精耕细作，不足是技术创新和技术运用能力比较弱，因此，建立适应小农需要的完善的农业技术研发与推广体系就十分重要。如何适应小农户生产生活需要，为他们提供包括农技服务在内的完善的社会化服务，是农业现代化的重点。

要解决农户地块分散的问题。分田到户时，为了做到公平，一般地分三等，每等地再按人均分，结果是农户承包土地面积小，地块分散。在农村存在大量剩余劳动力的情况下，地块分散的弊病并未凸显出来。进入21世纪，城市化速度加快，农村青壮年劳动力大量进城，农忙时劳动力不足，且进城农民将土地流转给留守农民，进一步加剧了农村土地细碎的格局，农民有强烈的将耕种土地集中连片的需要。耕种土地的集中连片，可以极大地降低劳动投入，提高农作效率，便利农业生产。遗憾的是，当前的农地政策却试图通过土地确权来固化农民的土地承包权，并指望通过土地经营权的流转，将农户的土地向规模经营主体流转，以解决土地细碎的问题，忽视了未来很长一个时期还仍然是以小农为主的中国农业发展的需要。

农业现代化，显然就应该回应农民对土地连片经营的强烈要求，为他们设计制度，以解决当前小农经济中普遍存在的“反公地悲剧”。

小结一下，当前中国农业现代化的重点应该是为仍然数以亿计的粮农提供生产便利，回应小农的需要，解决小农的问题，从而真正满足农业在未来很长一个时期必须要完成的三大基本功能的需要。

五、当前三农政策中存在的误区

陈锡文认为，我国迫切需要走出一条中国特色的农业现代化道路。加快农业现代化进程，要不断提高耕地产出率、资源利用率和劳动生产率，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。④陈锡文作为长期主导中央农村政策的官员，其以上表述具有相当大的权威性。按陈锡文的讲法，农业现代化有三大目标，即农业增产、农民增收、农村繁荣。一般来讲，这三大目标是不错的，中央涉农文件反复讲“农业增效、农民增收”，此之谓也。不过，在市场经济条件下，通过政策支持来达到农民增收，似乎存疑。农业增产，必然导致农产品供过于求，从而导致农产品价格下滑，农民减收。所以，农业越是增收，农民越是减收，这是一个规律。且在农业GDP有限的情况下，一部分农民通过调整产业结构致富，必然导致另外的一部分农民减收。总体上稳定的农业GDP收入在数亿农民之间分配，政府就应顺其自然，而不应通过政策支持，尤其不能通过财政补贴来让特定的部分农民增收而让其他农民利益因此减少。国家要保证粮食安全，因此制定粮食收购最低保护价，但不能也不应去管农民致富与否。在市场条件下，农民会根据市场信号选择种粮还是种经济作物，是选择从事农业还是进城务工经商。无论如何，增收致富是每一个市场主体的本能，是他们理性选择的结果，而不应通过财政补贴去干预。国家政策是要补齐短板和解决市场失灵的问题，而不是要去干预农民自己的理性决策。

至于为农村繁荣注入强劲活力的说法也很值得商榷。中国经济机会都在城市，农业GDP越来越少，且在还有数以亿计农户要从越来越少的农业GDP中获取保底收入与就业机会时，国家不可能通过政府支持来保持农村的繁荣。反过来，随着中国城市化进程的加快，农村人财物向城市流入的速度进一步加快，农村衰落是必然的。现在的问题是，虽然农村衰落是必然的，但因为农村是中国现代化的稳定器，农业仍然为数以亿计的农民提供就业与收入，以及为了粮食安全，国家就必须通过政策支持乃至财政补贴维系农村基本生产生活的秩序。也就是说，政策要解决的不是农村繁荣的问题，而是保底。农业现代化不是要达到高度的农村繁荣的目标，而是要在农村人财物向城市快速流动的情况下保持农业和农村的基本秩序。这样的农业现代化是底线建设基础上的现代化，而不是要让农村比城市还要好还要繁荣。这是不现实的。

针对当前中央农村政策和农业现代化所内含的议题，有以下一些问题可作评论。

第一，最近几年，中央政策尤其强调培育新型农业经营主体，为何要培育新型农业经营主体，而不是支持帮助数以亿计的小农，原因有二，一是担心将来谁来种田，二是认为新型农业经营主体可以做到适度规模经营，从而可以致富，可以更便利地采用农业技术装备，可以增产。

问题是，中国两亿多农户彻底脱离农业进入城市体面安居，不可能是一时半会可以完成得了的。未来二十年甚至更长时间，绝大多数农户仍然要依托农业就业与收入来完成劳动力再生产。如此巨大的农业人口，相对于二十亿亩耕地，户均不过十亩左右，而在当前农业生产技术条件下，一对夫妻种三五十亩耕地完全没有问题，所以，现在乃至将来很长一个时期不会出现无人种田的问题，反过来倒是无田可种。在全国农村，凡是宜耕的土地，几乎没有出现一块耕地被抛荒的情况。至于一些山区高丘地带，因为水利条件太差，或地块过于细碎，而被抛荒，不是无人种田，而是田无法种，这个时候，就应当通过国家投入来整理土地，从而为农民种田提供基本条件。

因此，培育包括资本企业在内的新型农业经营主体实在是没有必要。所谓新型农业经营主体若真的比农民种田更有效率和效益，他们就不需要培育，也不需要政府财政补贴，而会在市场经济条件下成长起来。当前农村中其实已经自发地分化成长起来了若干有竞争力的新型农业经营主体，他们成长起来，就祝贺他们的成功；他们失败了，那也得由自己承担责任。市场经济中，每个市场主体都要对自己的行为负责。

当前培育新型农业主体、发展现代农业的结果是，政府出钱培育出了一大批骗取国家财政补贴的骗子企业，这些企业缺少在市场经济大潮中游泳的能力，甚至拿了政府的农业补贴就跑路了，这些情况可谓层出不穷。

与培育新型农业经营主体相适应的是地方政府推动农村土地流转，从而出现堆大户、用财政补贴来形成规模经营的情况，这也很普遍。几乎所有调查数据都表明，规模经营的粮食单产低于家庭经营，既然不能增产，国家为何要通过财政补贴来堆大户呢 

第二，中央涉农文件几十年如一日地将农民增收作为政策目标也值得商榷。几十年将农民增收作为政策目标，就说明几十年都没有很好地解决农民增收的问题。在市场经济条件下，农民增加自己的收入，是本能，是理性选择的必然结果。为了鼓励农民增收，国家也出台了很多政策，比如2015年中央一号文件要求“推进农村一二三产业融合发展”，甚至直接要求“加大对乡村旅游休闲基础设施建设的投入”，要求“研究制定促进乡村旅游休闲发展的用地、财政、金融等扶持政策，落实税收优惠政策”。开发旅游资源，在当前中国城市资本过剩的情况下，有利可图，资本当然会去，而以让农民增收的名义给资本政策优惠甚财政补给来发展所谓“第六产业”，只能说这样的财政资源使用得并不恰当。

国家支持三农的目的是要满足农业三大基础功能，是要维持农村底线，而不是为了让农民致富，也不可能让农民致富。在市场经济条件下，允许农民作为市场主体在市场中自由寻找市场机会，或给农民赋权才是根本的。通过财政补贴资本以使农民致富，结果很可能是资本骗取了国家财政经费，国家支农资金做了冤大头。

第三，当前全国都普遍出现了将大量财政支农资金堆大户、办典型的情况，并谓之“新农村建设”，并且以农村生活环境条件比城市更好作为农村现代化的先进经验，和作为农村建设的目标模式，这也是不恰当的。总体来讲，人财物资源流入城市，农村相对衰败和萧条是必然趋势。有些地区的农村，比如华西村，通过抓住市场机遇，在市场中获取利益而富村富民，这个很好，但万难复制。通过国家大量资源投入搞新农村建设办点来打造出的新农村典型，实在是浪费了国家宝贵的支农资源。

六、结语

在当前和未来很长一个时期内，中国现代化的首要任务和主要矛盾是科技进步、产业升级，是中国产业由世界价值链的低端向中高端跃升，是由世界体系的边缘走向中心，是走出中等收入陷阱，其中的根本就是在继续保持“中国制造”国际竞争优势的基础上，快速发育“中国创造”，最终由发展中国家跃升为发达国家。

在这样一个时期，中国必须解决农业的短板问题，因为农业承担着三项基本功能，正是这三项功能为中国走出中等收入陷阱提供了缓冲空间和基础条件。而这三大基本功能都是以未来仍然要依靠农业就业与收入的数以亿计小农家庭的底线生产生活秩序的维系为基础的。在城市化的背景下，农村内生秩序的能力不足，正好国家有越来越多的涉农财政转移支付向农村转移。国家涉农财政转移支付是在农业现代化的总名义下向农村转移的，但其应起的作用是维持小农生产生活的基本秩序，从而发挥农业必须要在未来数十年时间承担的基本功能。

从这个角度来看，中国现阶段的农业现代化本身并不是目的，更非不顾国情、不切实际地贪大求洋，追求美国、欧洲或日本办的现代农业，不是越大越好，越洋越好，越现代越好，越集约越好，越高投入越好，而是要通过国家政策支持甚至财政补贴来解决当前中国数以亿计粮农农业生产和农村生活中的基本秩序问题，这个农业现代化是维持底线的，是服务于最为弱势也最为多数的小农（尤其是粮农）的，是低调的、适用的、保底的。

当前，“农业现代化”一词存在的问题是脱离国情而变成了各种好词的堆砌，变成了许诺和许愿，变成了“高大上”、“强富美”、乌托邦。这样，在农业现代化的名义下，很多本来应当由市场解决的问题却获得了国家宝贵的支农资金支持，国家真正应当支持的小农却被排斥了。

要反思当前农业现代化的话语。我认为当前农业现代化的道路已经走偏题了。

【注释】 ①“中等收入陷阱”系世界银行2007年一份题为《东亚复兴：关于经济增长的观点》的报告所提出的。转引自蔡昉：《“中等收入陷阱”的理论、经验与针对性》，载《经济学动态》2011年第12期。 ②关于“中坚农民”的讨论，参见贺雪峰：《中坚农民的崛起》，载《人文杂志》2014年第7期。 ③《全国土地流转面积已达3.8亿亩 行政强推问题突出》，网易财经，2014年12月14日，http://money.163.com/14/1214/14/ADECUDEV00252G50.html。 ④陈锡文：《中国特色农业现代化的几个主要问题》，载《改革》2012年第10期。

贺雪峰：华中科技大学中国乡村治理研究中心（He Xuefeng， Center for Rural China Governance， Huazhong University of Science and Technology）

责任编辑：周慧

2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国进行为期三年的土地制度改革试点，目前全国33个试点地区已经确定，其中有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。之所以征地制度试点的地区较少，是因为地方无积极性，中央也不便于强推。中央之所以先试点，是因为土地制度改革利益涉及面广且事关中国发展战略大计，进行封闭试点，风险可控，而经验可以总结，先行试点表明中央在土地制度改革上的慎重稳妥。正因为试点，就允许33个试点地区大胆去试，允许出错。以33个地区试点为基础再来进行全国土地制度改革，可以降低风险，防止出现重大的误判。

能否搞好土地制度改革，最重要的是要对土地资源和土地价值进行清晰的区分与认识。本文试图分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面系统讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，从而希望能对即将在全国开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

一、土地资源与土地价值

要理解当前中国的土地制度改革，首先要区分土地资源和土地价值。土地制度改革一般都要强调集约节约利用土地，要保护土地资源。土地制度改革的最终目的就是要保护土地资源。一般来讲，这样的说法也是不错的。问题是，土地是一种十分特殊的资源，这种特殊性不仅在于不可再生，而且在于不可移动。正是土地不可移动，工商建设用地具有极大的区位优势差异。对于农业用地来讲，土地资源的核心是肥沃程度与光照、水利条件，对于工商建设用地，土地资源的核心是由于其不可移动所造成的区位优势的差异。因此，北京、上海、广州、深圳等一线城市，城市建设用地价值可以高达每亩千万元，而对于三线、四线城市，城市建设用地每亩价值可能只有几十万元。

建设用地价值除与区位有关以外，还与稀缺性有关。也就是说，中国对土地实行用途管制（世界上的其他国家也是这样），国家严格限制农地转化为建设用地，具体办法之一是由中央根据地方经济发展需要向地方下达年度新增建设用地指标，地方政府建设用地不能超过上级下达的指标上限。一般来讲，农地被占用为建设用地很难再复垦，而我国耕地十分有限，为了保护土地资源，中央下达的建设用地指标相对偏紧，就是说，与地方的需要相比，中央下达的新增建设用地指标略有不足。偏紧的新增建设用地指标有助于城市建设保持合理的经济密度。

正是相对稀缺，使城市建设用地指标具有了价值，但这个价值与因为区位而产生的土地价值是完全不同的，因为土地用途管制而产生出来的价值并不是真实的土地价值。不会因为中央每年多下达几百万亩土地指标，就因此可以产生几百万亩乘以几十万元/亩=数千亿元的土地价值财富。如果中央出台政策，鼓励地方政府通过拆农民房子来换取城市建设用地指标，则一方面拆农民房子必然会造成资源浪费，另一方面由此增加的城市建设用地指标也不可能变成新增财富。当前仍然在中国实践的城乡建设用地增减挂钩制度正是误会了土地资源和土地价值而实施已近10年的制度，增减挂钩制度应尽快废除。下文将进一步分析。

一般来说，因为土地用途管制和土地不可移动造成的土地区位差异，建设用地的价值要高于农业用地。农地的价值来自其产出，按生产粮食来计算，一亩土地种两季，产粮不过2000斤，价值3000元，扣除投入，纯收入也就在千元，租金也就在数百元，这正是当前全国农地流转的租金价格（200~800元），若按5%的利率来算，农地价值最多也就2万元/亩。而即使在四线城市，城市建设用地最少也有几十万元/亩。

为什么建设用地价值要高于农地，甚至要高很多倍 其中原因正是前述土地不可移动造成的区位差价和国家土地用途管制。根本则是经济发展和城市扩张。随着二、三产业的不断发展，城市聚集人口越来越多，人口的城市化必然要伴随有土地的城市化。城市是典型的聚集经济，对于聚集经济来讲，区位极其重要，北京三环以内的房价至少要5万元/m2，而远郊地区的房价可能只有1万多元/m2。房价最终反映为地价。同时，土地不可移动，城市扩张只能平面推进，因此，城市新增建设用地只可能在城市扩张推进面的郊区获取。经济越发展，城市规模越大，聚集程度越高，区位差异就越明显，建设用地就越是价值高。

而国家相对偏紧的新增建设用地供给进一步推高城市建设用地的价值。

也就是说，建设用地价值不是凭空而来的，也不是说将农地转用为建设用地就可以创造出价值来的，而是因为经济发展和城市扩张需要在特定位置土地上形成经济积累，从而在特定区位土地上附着了价值。没有经济发展和城市扩张，没有经济聚集的需要，就不会有城市建设用地的价值。

进一步说就是，经济越是发达，城市化越快，城市规模越大，附着在建设用地上的价值就越大，建设用地就越值钱。沿海发达地区和大中城市是中国经济最发达的地区，也是经济聚集最集中的地区，这些地区的建设用地就最值钱。而一般农业型地区，经济不够发达，也缺少经济聚集的条件，这些地区的建设用地就不值钱。

正是发达地区建设用地上附着有很高的价值，土地值钱，如何分享土地价值就成为各方利益主体争夺的焦点，各方利益主体都援引于己有利的制度来博取最大利益，甚至不惜采用暴力（并不只是政府的强征土地，而且尤其也要包括钉子户的暴力抗征）。土地上附着的巨大价值和各方利益主体的激烈争夺，使得发达地区现有土地制度难以应对，因此有了越来越强烈的对现有制度进行清晰界定的需要，以及对现有制度进行改革的需要。发达地区的政府往往也有比较好的财政收入，当然也有更大的获得新增建设用地的需求，以及通过改革来解决问题的动力，因此，沿海发达地区和大中城市郊区自发出现了各种土地制度创新。总体来讲，这些土地制度创新一是要突破中央新增建设用地指标限制，增加城市建设用地，二是往往倾向给作为土地承包人的农民以越来越大的利益。

沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的关注，而且引起政策部门的高度关注。学界和政策部门的关注使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了话语权，大多数全国层面的土地制度改革办法都是从发达地区产生并总结出来的，沿海发达地区在土地制度改革上具有与其占有土地资源完全不相称的话语权。

问题是，土地资源集中的一般农业型农村地区与沿海发达地区具有完全不同的土地价值。沿海发达地区和大中城市郊区已经成为城市带，即使农村土地也被纳入到城市带的经济之中。而一般农业型地区，农村人口不断流出，农村日渐衰败，农村土地除了农用，很少其他价值。因此，在一般农业型地区，附着在土地上的利益较少，土地利益争夺较少，土地制度创新的内在动力因此不足。

若将发达地区主要缘于土地价值分配的土地制度创新推向一般农业型地区，就会出现严重错位。

土地价值在沿海发达地区城市带，土地资源在一般农业型地区，发达地区土地制度改革的重点在于土地价值分配，而一般农业型地区土地上附着价值极少，显然不可能套用发达地区的土地改革办法。这是我们认识当前中国土地制度改革的一个基本前提。

二、征地制度改革

中国土地制度中，《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

以上条款实际上是体现了中国土地制度的宪法秩序。简单地说，经过新民主主义革命和社会主义革命，中国已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级，农地非农使用形成的增值收益主要留在国家手中，形成地方政府的土地财政基础。

应该说，因为消灭了土地私有制和土地剥削阶级，中国土地制度可以真正做到“涨价归公”、“地利共享”，而成为世界上最为先进的土地制度，正是凭借土地制度的“制度红利”，改革开放以来，中国可以保持近30年的两位数增长的奇迹。且中国这样的发展中国家之所以可以有完善的基础设施，之所以“中国城市像欧洲”，也是拜中国土地制度之所赐。

中国土地制度“涨价归公”的一个关键是，随着经济发展、城市扩张，在人口城市化的同时，也必然会有土地的城市化。土地的城市化就是城郊农地征收为城市建设用地，因为按土地原有用途给予农民补偿，经济发展所附着在特定位置土地上的增值收益就通过招拍挂，以土地出让金的形式进入国家手中，真正做到农地非农使用增值收益的“涨价归公”。土地出让金扣除土地开发成本，就成为地方政府的土地财政收入，正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设。离开“土地财政”，“中国城市像欧洲”是不可能的事情。良好的城市基础设施不仅是城市人生活方便的基础，而且是生产方便的基础，离开良好的城市基础设施，中国经济成长将困难重重。

也就是说，经济发展、城市扩张带来城郊农地非农使用的需要，中国土地制度使得农地非农使用增值收益以土地财政的形式被地方政府主要用作城市基础设施建设，良好的城市基础设施进一步推动经济发展和城市扩张，从而带来更大规模的城市化，由此形成城市化的良性循环，直至中国完成城市化。这个意义上，我们应该大唱土地财政的赞歌。土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现，中国土地制度的“制度红利”来自中国土地制度的宪法秩序，这个宪法秩序显然又是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产。

有人认为，中国大陆土地制度招拍挂是从香港学来的，而香港土地招拍挂制度存在重大缺陷，最主要是房价太高，导致香港经济缺乏竞争力（周其仁、华生）。这种说法似是而非。香港房价过高的主要原因不出在招拍挂上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又与房地产商及已经买房中产阶级担心房价下降而联手阻止政府供地有关。中国大陆学习香港土地招拍挂供地，不过是以市场的方式来形成城市建设用地的价格，而不一定非得导致房价高企。与香港是一个城市不同，中国大陆地域辽阔，城市众多，且没有形成强大的房地产商和有房中产阶级的既得利益联盟，因此，大陆土地招拍挂市场供地充足，甚至一些地方政府为了当期政绩而过多供给城市建设用地。至于在特定区位招拍挂抬高了地价，这只能说，这个特定地块具有区位优势，这样的具有区位优势的地块，地价当然应该高。

中国土地制度已经消灭了土地私有制，也消灭了土地剥削阶级和土地食利阶层，但是并不是说所有土地都是国家的。一般来说，城郊农地的所有权属于村社集体，农户有农地的承包经营权。因此，当城市向外扩张时，就要将农地征收为国有建设用地，就要给土地的所有者和承包经营者以补偿。征地补偿主要包括三个部分，即给到村社集体的土地补偿费，给到土地承包经营者的安置补助费，地上附着物补偿包括青苗费，按《土地管理法》，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

农地农用，农地年产值一般不会超过2000元/亩，按不超过30倍补偿，最多补6万元/亩。相对于被征收为建设用地后每亩数十万元甚至数百万元的价值，农地所有者和承包经营者当然希望获得更高补偿，因此，征收农地时，如何确定征收土地的补偿标准和补偿数额，就会出现激烈的利益博弈。

总体来讲，最近20年尤其是最近10年，国家给予农民的征地补偿越来越高。中西部地区的中小城市，地方财政能力较差，招商引资主要靠廉价土地，地方政府就可能以最低标准补偿农民。不超过30倍，并未规定不低于多少倍。地方政府给农民的补偿完全无法补偿农民失地所受损失。农民因此反对征地。

在沿海发达地区和大城市郊区，地方政府财力比较雄厚，有能力按较高标准给农民补偿，很快，这个标准就达到了30倍的上限。达到上限之后，在2002年左右，杭州市政府即开始给农民以留地安置政策。留地安置利益巨大，杭州城郊的失地农民富甲一方。这种情况同样出现在北京郊区、上海郊区以及几乎所有沿海发达地区。

最近十多年，给予农民的征地补偿一直在提高，很多地方征地补偿已经突破30倍的上限。有趣的是，征地冲突却不仅没有减少，而且越来越多，越来越普遍且激烈。何故 利益使然，因为被征地农民希望获得更多征地补偿。

当前中国征地制度存在的问题是，虽然一般农民都愿意土地被征收，以获得远高于土地农用的价值，但恰好位于城市规划区内的农户可能利用其土地的特定位置当钉子户，要求远远超过应得补偿的利益。而且，这个要求的利益无法满足，因为给的利益越多，胃口就越大，冲突就反而越激烈。

中央因为对征地中发生的冲突很敏感，要求地方政府在征地时不得使用暴力，不能发生冲突，尤其不能出现恶性事件，一旦出现恶性事件，地方政府负责人就得受处分甚至要下课。中央越是强调征地不得出现恶性事件，为了获得更多的征地补偿，农民就越是倾向当钉子户，越是倾向通过制造恶性事件来谋取更大利益。这也是为什么最近十多年征地补偿越来越高，征地冲突反而越来越多且越来越激烈的原因。

当前中国正处在快速城市化的关键时期，快速城市化必然要有土地的城市化，要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面，征收土地必须会引来各方利益主体的激烈争夺，就意谓着必然出现冲突甚至出现恶性事件，关键不是要求不能出现冲突，而是要将冲突控制在一定范围内。当前中国征地制度虽然存在一些问题，但总体来讲，征地是给了农民以利益补偿的，农民并未因为征地而流离失所或变成反政府力量。反过来讲，中国快速城市化大约还有十几年时间，等到中国城市化完成了，土地城市化也就不需要了，大规模征地也就不需要了，因为征地而发生的激烈冲突自然也就不存在了。

在中国如此快速城市化，如此大规模征地及如此巨额土地增值收益分配中，指望征地不出现任何冲突是不可能的。相反，若仅仅因为征地出现了冲突，全国出现了几例恶性事件，就以为必须改变征地方式，甚至主张取消土地征收，而通过建立自由交易的土地市场来解决城市建设用地的供给问题，就不仅仅是误解了当前中国快速城市化的时代背景，而且完全误解了土地这个不可移动资源的性质。令人忧虑的是，当前正在进行的征地制度改革似乎正向这个方向迈进。

征地制度如何改革 重点不应在改变征地方式，这是由中国土地制度的宪法秩序所决定的，而是要改变征地补偿的方式。征地补偿的重点应由现金补偿变为建立基本社会保障。这方面全国有不少好的经验，吸取这些经验，而不是改变中国土地制度的性质，是当前全国进行的征地制度改革试点的基本前提。

三、农地集体建设用地入市

农村集体建设用地是本次土地制度改革试点的重要方面，核心是建立城乡统一的建设用地市场，让城乡建设用地同权同价，目的是盘活农村集体建设用地资源，以既缓解中国城市建设用地之不足的困境，又增加农村和农民的财产性收入，从而一举多得。

2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。仔细阅读，十七届三中全会决议中“与国有土地享有平等权益”的集体建设用地，有几个十分关键的限定：（1）依法取得，（2）农村集体经营性建设用地，（3）必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，（4）在符合规划的前提下。

换句话说，十七届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，其所涵盖的农村建设用地仅指依法取得且符合规划的农村集体经营性建设用地。大体来讲，全国经营性建设用地不超过农村集体建设用地的10%，一些西部省区，这个比例大约只有2%。这个只有大约2000万亩的农村集体经营性建设用地，大都是在《土地管理法》出台前或土地管理不规范时期，地方政府为了鼓励发展乡镇企业，而直接占用农村耕地而来，现在，这些曾经为乡镇企业发展立下汗马功劳的农村经营性建设用地中的相当部分，因为乡镇企业已经跨掉了，如何处理就成为了问题。因此，十七届三中全会决议提出，通过建立城乡统一的建设用地市场来消化历史形成的、数量不大、问题不少的农村集体经营性建设用地，这些历史形成的集体经营性建设用地主要集中在沿海发达地区。而在沿海发达地区，区域经济发展比较快，城乡一体化程度很高，尤其是长三角和珠三角地区已经形成为庞大的城市带，在这样的城市带中，之前用于乡镇企业的农村集体经营性建设用地在乡镇企业垮掉之后，因为受制于《土地管理法》第43条的规定，而无法有效利用，因此，通过建立城乡统一的建设用地市场盘活农村集体的经营性建设用地资源，确有必要，这个意义上讲，十七届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场、农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益的规定，有合理性。

十八届三中全会中，建立“城乡统一的建设用地市场”相关规定的重点有了极大转变。如果说十七届三中全会决议的重点是要解决历史遗留问题的话，十八届三中全会的重点则变成了农村集体经营性建设用地入市和城乡建设用地的同地同权同价。

在学界甚至在某些政策部门都有一种期待，即通过建立城乡统一的建设用地市场和城乡建设用地同地同权同价，将巨量的农村集体建设用地“活化”起来，“显化”价值，从而让农民获得土地的财产性收入。在一些地方政府（如成都）的实践中，以及一些学者（如周其仁）的设想中，首先通过土地整理等办法将农村集体建设用地变成农村集体经营性建设用地，再通过集体经营性建设用地入市来获取（或他们所说“显化”）土地的巨大价值，从而一方面为城市提供了大量建设用地，一方面为农民增加了大量财富。

现在的问题是，即使通过土地整理等等办法将农村建设用地变成可以入市的与城市建设用地同权同价的经营性建设用地，也还有很多难以跨越得过去的坎。

与十七届三中全会只是要解决历史遗留下来的之前用于办乡镇企业的集体经营性建设用地不同，农村集体建设用地数量极其庞大，若包括农民宅基地在内，有2~3亿亩，这个数量超过当前全国所有城市建设用地面积，而十七届三中全会要解决的作为历史遗留问题的集体经营性面积只有大约2000万亩。如果2~3亿亩农村集体建设用地都可以入市，则中国城市化将不再需要新增城市建设用地了。同时，十七届三中全会要解决的历史遗留下来的集体经营性建设用地绝大多数都是在珠三角、长三角的城市带，这些地区经济发达，城乡已经一体化了，农村集体经营性建设用地就有了入市的条件，可以在“符合规划”的条件下与国有土地享受同等权益。而一般农村集体建设用地资源主要集中在一般农业地区，因为快速的城市化，这些农业地区人口大量进城，农村经济进一步衰落，集体建设用地入市，根本就不会有人要，因为毫无区位优势可言。

显然，十八届三中全会决议要求建立城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地同权同价不可能包括所有农村集体建设用地，绝大多数农村集体建设用地因为缺少区位优势而不可能入市。

换句话说，建立城乡建设用地市场，城乡建设用地同权同价的可能只是，具有区位优势的农村，因为集体建设用地可以与国有土地同权同价，而获得极大的土地利益，这些区位的农民将当前土地制度安排本来应归地方政府用来建设城市基础设施的土地增值收益拿到自己手上，获得了巨额的土地财产性收入，在不付出任何劳动也不承担任何风险的情况下，成为了土地食利者。不具有区位优势地区的农民则因为建设用地根本无人愿要，而无法获得任何土地增值好处，也自然不可能获得所谓土地的财产性收入。

有一种过渡性办法来解决不具备区位优势的一般农业型地区的获益问题，即通过“城乡建设用地增减挂钩”办法。具体地，通过农村退出建设用地，复垦为耕地，然后获取城市建设用地指标，再将指标落地为城市建设用地，从而，将没有人要的农村建设用地变成了具有区位优势的价值巨大的城市建设用地，农民因此可以从退出建设用地中获益。

但是，这种增减挂钩显然没有创造出财富出来，因为城市建设用地的价值是与其所在位置有关，且是经济发展和城市扩张而附着价值于特定区位的土地之上的，这个价值与退出农村建设用地所获得的指标根本就没有关系。也就是说，有无农村退出建设用地从而形成增加的城市建设用地指标，城郊特定区位上附着的土地价值都是相对固定的，无论是用中央下达的新增建设用地指标，还是用从农村退出建设用地所获得指标，土地价值都无变化。中央下达到各地新增建设用地指标是依据各地经济发展与城市扩张实际需要而来，若地方需要，中央完全可以增加指标。

现在增减挂钩“有趣”之处在于，本来中央是根据地方经济发展需要下达年度新增建设用地指标，以控制地方建设用地的使用规模，保持建设用地合理经济密度从而集约节约用地，现在中央却通过鼓励地方政府到农村拆农民房子，将农民宅基地退出复垦为耕地来增加城市建设用地指标，甚至近10年来，增减挂钩在全国大行其道，一些地方政府竟将其作为发展的战略与捷径来走，典型如成都土地改革和重庆“地票”制度。如上所述，增减挂钩并没有增加城郊土地上附着的价值，而拆农民房子然后将农民宅基地复垦为耕地却是要付出实实在在成本的，这个成本，在重庆是15万元/亩，成都是30万元/亩，而江浙一些地方超过100万元/亩。如此巨大的土地成本，在资源稀缺尚不富裕的中国，真是浪费得让人心痛。

好在增减挂钩相对可控，国土资源部一般按中央下达到地方新增建设用地指标的10%下达增减挂钩指标，全国每年增减挂钩指标也就是几十万亩，虽然浪费资源，但中国经济体量比较大，尚可承受。

如果将当前全国农村2~3亿亩集体建设用地通过增减挂钩的办法挂钩到城郊，则一方面，中央不再需要下达城市新增建设用地指标，完全可以通过农村集体退出建设用地所形成的新增城市建设用地指标覆盖到城郊农村。获得了指标覆盖的城郊农村的农民再将农地转化为建设用地，建设用地与城市建设用地同权同地同价，这样一来，就真正将所有经济发展附着在特定区位土地上的增值收益全归到城郊极少数农民手中，这些农民因为获得了巨额土地财产性收入而暴富，地方政府却因为不再有土地财政收入而不再可能进行良好的城市建设。在农民可以退出建设用地几乎无限（2~3亿亩），而具备区位优势的城郊可以覆盖的农村土地却十分有限的情况下面，城郊农村的农民可以选择最迫切最容易将建设用地退出形成指标的农村集体进行指标交易，结果就只可能是，城郊农村以极低价格获得了可以将农地非农使用的增加建设用地的指标，而通过退出建设用地来生产出指标的农村却获益极少。

农村建设用地制度改革一定不能再犯增减挂钩的错误。一些地区为了获得城市建设用地指标，大量拆掉农民房子，浪费了极多资源，这种大拆大建的教训极深。虽然中国耕地很宝贵，但无论如何，当前中国耕地还没有宝贵到要将农民房子拆掉种地这一步，同时，中国也没有富裕到非得拆农民房子来保证粮食安全的一步。

农村建设用地制度改革应回归十七届三中全会决议的精神，主要是解决历史遗留问题，而不是也不可能是通过将农村所有（或大部分）建设用地入市来“显化”所谓土地价值，来让农民获取土地财产性收益。我们一定要记得，没有无缘无故的财富，不可能通过建立所谓城乡统一建设用地市场及城乡建设用地同权同价，就可以无缘无故产生出巨额财富。这完全不可能。可能的只是财富的分配。如上所述，若按当前某些学者的主张以及一些地方政府的实践，推行激进的农村集体建设用地制度改革，可能性只是具有区位优势的极少部分地区的农民暴富，而绝大多数农民无法获得土地增值收益，地方政府也不再有土地财政收入来源，从而无力建设城市基础设施。

四、宅基地制度改革

当前中国农村实行一户一宅制度，宅基地属于村社集体所有，农户具有使用权。当前中国有2亿多农户，也就有超过2亿块宅基地。全国有2亿多亩宅基地，农村建设用地主要包括的就是农民的宅基地。

当前中国正处在快速的城市化进程中，总体来讲，随着农民的进城，他们的生产生活都转移进入城市，他们会退出农村的宅基地。不过，中国当前的发展阶段，城市很难为进城农民提供全家进城体面安居的高收入就业机会，农民家庭中往往是年轻人进城，而年龄比较大的父母仍然留村。农民年轻时进城，年龄大了进城失败，他们可能还要返回农村。因此，进城农民一般不会贸然退出他们在农村的宅基地。反过来，正是进城农民保留了农村宅基地，他们进城失败就有退路，他们就不会选择留在城市贫民窟。同时，农民返乡退路也极大地提高了中国应对经济周期和各种危机的能力。正是这个意义上讲，农村是中国现代化的稳定器与蓄水池。之所以中国能在快速发展中保持稳定，与中国进城失败农民可以返乡（不仅包括真实返乡，而且包括可以返乡所带来的安全感）具有极大关系。

在中国城市无法为大部分进城农民提供在城市体面安居的高收入且稳定就业机会之前，保留农民的返乡退路是十分重要的。这个意义上，保留农民在农村的宅基地，即使某个时候没有用，也不能算是浪费。前面也说过，中国还没有粮食紧张到非得将农民宅基地复垦种田的地步。

等到一定阶段，大多数进城农民可以在城市体面安居，少数进城失败的农民，国家也有能力提供基本保障时，无论是农民自愿退出农村宅基地还是通过政策来让农民退出宅基地，都不迟。

以上是从总体上讲的。中国问题的复杂性在于具体差异。从当前农村情况来看，如前已述，全国大体可以分为两大类型农村，一是沿海发达地区的农村，以长三角和珠三角为典型，这些地区的农村，区域面积不大，土地资源不多，但因为经济发达，城乡一体，农村基本上已经融入到城市经济之中，整个区域成为了城市带。在这样的城市带中，农民宅基地上的住房就具有与城市商品房同等的使用价值，宅基地上所建楼房完全可以媲美城市别墅，相对于城市别墅动辄几百万元一栋，农民在自己宅基地上建楼房，只要建筑成本即可，几十万元建的楼房与城市数百万元的别墅无异。因此，农村宅基地就具有极高的价值，农村宅基地具有与城市建设用地类似的特征。这个意义上，在沿海城市带的农村宅基地的性质更接近建设用地。大中城市郊区农村宅基地与沿海发达地区情况相同，城中村的宅基地就更接近于城市建设用地的性质了。

二是一般农业型地区。与沿海发达地区农村已成为城市带的内在组成部分不同，一般农业地区，农村人口大量进城，农村出现了大量的空心村和农村社会的空壳化。农民进城了，住房长期无人居住就会倒掉，农村宅基地空在那里，农民因此在上面种树或种大豆。在这里的农业型地区，宅基地主要是服务于农民在农村进行的农业生产和农村生活的，农民宅基地的性质更加接近无法种田的荒地的概念，当然也有用耕地来建房子的，因此，宅基地也类似于农地，而与建设用地是完全不同的涵义。

之所以一般农业型地区农村宅基地更接近农地，而与建设用地差异很大，是因为农民占有宅基地主要是服务于他们的农业生产和农村生活，主要着眼于宅基地的使用价值，而不是如沿海发达地区宅基地具有极大的交换价值。这个意义上，农业型地区，农民对宅基地和一般农地缺少严格区分。

进一步说，已有数千年的农民的宅基地，本来是农业社会中为了进行农业生产和农村生活而被农民用来建筑的土地（一般是荒地，农民不舍得用耕地来建房子），农民对土地性质没有特别的区分，这在当前中国农业型地区情况依然如此。而在沿海发达地区，因为经济发展和城市化，而使之前用于服务农业生产和农村生活的宅基地具有了远远超出的价值，而与城市建设用地性质相近了。这样就会有两种完全不同的农村宅基地。一是工业社会的宅基地，一个是前工业社会的宅基地。前者关注的是交换价值，后者关注的是使用价值。当前土地制度笼统地将农村宅基地当作建设用地，其实是存在严重问题的。

具有巨大交换价值，从而出现了激烈的争夺宅基地的沿海发达地区，传统的宅基地制度无力应对新的形势，因此出现了强烈的制度创新的内在需要。沿海发达地区强烈的制度创新需要，以及地方政府进行的制度创新实践，引起学界和政策部门的强烈关注，从而引发了全国对宅基地制度改革的重视。

但就全国绝大多数农村来讲，在城市化背景下，农村人口快速进城，农村衰落，农民的宅基地没有产生额外的交换价值，农村因此也不存在对宅基地的激烈争夺，及由此产生出来的宅基地制度创新需求，地方政府通过增减挂钩政策来让农民退出宅基地，也只是地方政府试图通过让农民退出宅基地来获取城市建设用地指标，而与沿海发达地区因为农村宅基地实践冲击现行宅基地制度而不得不进行的制度创新完全是两码事。

也就是说，全国绝大多数农村，现行宅基地制度都仍然有效，无论是农民还是地方政府都缺少进行宅基地制度改革的动力。

如前已述，当前中国情况的复杂性还在于，土地资源在人口流出的一般农业型地区，宅基地同样如此，而土地价值却集中在沿海发达地区城市带的农村。具有强烈的进行农村宅基地制度改革的沿海发达地区在引领全国农村宅基地改革，并往往给学界和政策部门一个通过改革宅基地来获得巨大“改革红利”的幻觉，这个幻觉却完全不符合占有绝大多数宅基地资源的全国一般农村的实际。

这个意义上讲，当前农村宅基地制度改革宜缓不宜急。任何激进的宅基地制度改革都是不妥当的，是遗害无穷的。

五、结语

以上讨论中，笔者认为，当前中国土地制度是全世界最先进的土地制度，因为这个土地制度可以真正做到“地尽其利、地利共享”，且这个土地制度是经过新民主主义革命和社会主义改造的两场革命所确立起来的，其中最关键之处是消灭了附着在土地私有制基础上的土地剥削阶段和土地食利阶层。通过两场革命消灭土地既得利益，是中国特色社会主义建设的最为重要的制度基础，是中国崛起的“制度红利”，也正是最近三十年中国可以获得持续经济增长创造世界经济奇迹的一个重要原因。虽然当前的土地制度也存在各种各样的问题，但总体来讲，当前中国的土地制度改革不是要推倒重来，而只是要进一步完善。

相信通过33个地区的土地制度改革试点，中央可以找到进一步完善中国土地制度的补丁。

［作者简介］贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师。

［参考文献］

［1］华生城市化转型与土地陷阱［M］东方出版社,2013.

［2］周其仁还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究［M］北京大学出版社,2010.

［3］贺雪峰地权的逻辑（II）［M］东方出版社,2014.

很多县乡干部抱怨基层责权利严重不对称，责大权小利少，认为要调动基层积极性，必须做到责权利益一致。实际上，很多年来，这种情况一直没有实质性改变。这本身就是一个值得研究的问题。

收取农业税、计划生育、征地拆迁，都是一个时期地方“天下第一难”的工作，都是通过运动式治理来解决的，而其中最为有趣的是贯穿着这样一个逻辑：上级对下级的要求是“既要，又要，还要”：“既要完成任务，又不能违法，还要群众满意”。总而言之，是上级要求下级完成任务，却没有给下级可以完成任务的手段、权力，也几乎没有与完成如此艰难任务所匹配的利益。下级因此面临动辄得咎的困局，下级只可能靠碰运气来试用非常手段，以从困局中解脱出来。采取非常手段，就可能引发恶性事件，从而被处分，但这只是可能被处分;不采取非常手段，不积极想办法创造性地完成上级交办的任务，则肯定是要被处分。与其消极肯定被处分，不如积极去想办法。这就极大地调动了下级在行政中的积极性与动力机制，从而创造性地完成了在其他国家几乎是不可想象、不可思议的艰难任务。

中国正处在史无前例的快速转型时期，加之中国区域辽阔，不同地区发展不平衡，情况十分复杂，全国很难形成一个规范的办法来解决各个地方的问题，而且在解决地方问题中形成的办法也很难上升为全国的规范性办法。中国的国家治理，因此采取了一种很有趣的解决信息不对称和治理制度化不足的办法，就是在责权利分配上进行不对称的分配，越是下级，责任越大，权利越小;越是上级，权利越大，责任越小，这样一种责任向下分配，权利往上保留的体制。这种体制调动了地方的积极性，使地方积极想办法，包括其中非常手段甚至潜规则、非法手段。其结果是，这些非常手段解决了国家治理中的很多几乎是不可能解决的问题。同时，这些非常手段也会形成遗留问题。

正是因为在责权利分配上的不匹配，一旦非常手段引发恶性事件，其责任主体就当然是地方。越是下级，所要面对的问题就越多，所采取的措施就越要偏离规范要求。因此，从改革开放以来，人们听到了“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人，街头执法的不是人”这句流行语。

但是，没有街头执法者在实践中对复杂情况的积极甚至智慧应对，没有基层在“责大权小利少”情况下为避免被处分的积极行政，就不可能有中国经济的快速发展。

同时，地方也应当明白，在转型时期，如果责权利层层匹配，基层实践中出现的问题就会层层向上转移，最终可能会损害中央的权威。在快速转型时期，中央权威正是中国可以弥合分歧，办成几乎无法办成各种事情的最基本的前提。在这个意义上讲，在未来相当长一个时期，中国不同级别行政中的责权利分配的不对称，还将会持续。

农民价值观的两种类型

当前中国农村正在发生深刻的变化，如何理解这种变化，成为建构学术理论和提出政策建议的基础。价值之变或农民人生观的变化是当前农村正在发生的深刻变化的组成部分。不理解农民价值观和人生观的变化，就很难理解乡村治理中的其他一系列变化。

数千年来，尤其是独尊儒术以来，中国形成了一种重人伦、轻鬼神，重此岸、轻彼岸的文化。孔子说“敬鬼神而远之”，“不知生焉知死”，对神异世界存而不论，而专注于现世的生活。专注于现世生活并非不论人的生命意义，而是将人的生命意义放在此岸世界而非彼岸世界。孟子说“不孝有三，无后为大”，将传宗接代确定为最大的人生任务，传宗接代构成了一般中国人安身立命的基础。每个人都是祖祖辈辈传下来的，还要子子孙孙传下去，从而香火不断，生命不息。有限的生命因为可以融入到子子孙孙向下传递的无限事业中，而具有了永恒的意义。无论现世生活多么艰难，只要可以延续子孙，就会有光宗耀祖的希望，就值得忍耐和坚守。

关注有限生命于无限意义层面的价值，可以称之为本体性价值，即关于人的生存的根本性意义的价值，是使人安身立命的价值。有了对本体性价值的追求，人们的生活中就有了纲，有了目标。纲举目张，生活中其他方面的价值将会服从和服务于对本体性价值的追求。

在传统社会中，农民最为根本的本体性价值追求是传宗接代，延续生命的意义，农民最担心的是香火不继。一旦传宗接代不存问题，农民就会有更多的追求和更大的事业心，比如追求财富、声誉等。而一旦断子绝孙，人生就不再有希望，也不再值得期待，今朝有酒今朝醉，现世的享乐就变得重要。

在当代中国农村，因为现代性因素的持续冲击，以“传宗接代”作为基本诉求的传统的本体性价值追求，已经或正在被证明是不正确的，荒谬的，至少是愚蠢的。中国农民安身立命的基础就被动摇了。一旦缺失本体性价值，农民就更加敏感于他人的评价，就十分在乎面子的得失，就会将社会性价值的追求放到更加重要的位置。

所谓社会性价值，是指那些在人与人交往层面，在“在乎他人评价”的层面，及在“不服气”（不服“谁”的气 ）层面产生的人的行为的意义。本体性价值主要是个人内在体验的价值，是一个人对自己生命意义的感受，是与自己内心世界的对话，是一种宗教般的情感。而社会性价值主要是个人对他人评价的感受，是从人与人的交往与关系中产生的。正是因为有了社会性的价值，而使村庄中有了舆论力量，有了面子压力，有了正确与错误的评判标准。社会性价值产生于一个社会的内部，在一个相对封闭的社区中，社会性价值不仅生产着人生的意义，而且服务于村庄秩序的生产，那些不利于村庄秩序生产的社会性价值会被社区逐步清除掉。也正是正面导向的社会性价值使得村庄内形成了道义经济，形成了美丑善恶的评价标准，形成了正当的以互惠为基础的人际交往，形成了社区的集体意志，形成了村庄“守望相助，疾病相扶”的最低限度的合作，村庄事实上构成了一个道义乃至行动的共同体。

一旦现代性的因素进入到了传统的封闭村庄，村庄的社会性价值就会发生变异。传统社会中的秩序被打破了，人们对社会性价值的激烈争夺往往不是整合了村庄的团结，而是破坏了村庄的团结，村庄社会因为对社会性价值的激烈争夺，而使村庄共同体解体，村庄变得原子化起来。 下文以在辽宁大古村的调查为例，试图语境化地解说当前中国农民在价值层面正在发生的深刻变化。值得注意的是，中国农村地域辽阔，经济、社会和文化差异极大，这就为从不同地区农村中农民的价值实践来理解当前中国农村正在展开的变迁提供了条件。

值得注意的是，农民价值变迁并非纯是自然的过程，在有些时候，正是因为政策部门误解了当前农村的状况，并因此采取了错误的政策，而加剧了因为农民价值变迁所导致的乡村治理困境。

不现实的中产阶级价值观

大古村是沈阳市郊县的一个农业型村庄，平原地区。大古村人均耕地达到两亩多，土地并不紧张，但土地的产出率很高，又在城郊地区，因此早在人民公社时期就实现了遗体火化。在人民公社初期，为了改造农田，增加耕地，更是将所有坟墓平掉改成耕地。目前大古村人去世后，一般是先火化，再将骨灰盒抱回村里，埋在村边沈大高速公路旁的林带，留一个小土丘。沈大高速公路管理部门隔年就会采取措施将土丘铲平。时间一长，骨灰埋在何处就不容易知道了。尤其是，祭奠逝者的事情一般是由子辈进行，孙辈很少会为爷辈逝者上坟。

除了将骨灰盒抱回来埋在村边林带以外，县城也有一个大型公墓，根据位置的不同，墓地分为三档，价钱分别是5000元、7000元、8000元，一个墓地占用时间是20年。20年后如果仍然占用，就需要重新交钱。村里有约1/5的逝者葬在了城里买的墓地里。因为20年后需要重新续费，而大古村孙辈一般不会管爷辈的事情，等到子女也已经去世，就不会有人来为逝者续费，逝者的骨灰盒将无处安放。因此，大古村老人宁愿将骨灰盒带回村中，埋在不允许留坟头也不准立碑的沈大高速公路的林带里。

丧葬形式和墓地选择看起来好像不太重要，因为这是死者的事情。在唯物主义者看来，人死如灯灭，人都已经死了，如何处理遗体及骨灰还重要吗 大古村老年人也说，只要子女在活着的时候好好照顾，死后怎么样就无所谓了。不过，涉及到人的死亡问题，就是涉及到了人的生命的价值问题，涉及如何将有限的生命放在无限的生活长流中，从而获得意义，并为活着的人找到活下去理由的根本问题。中华民族历来强调慎终追远。因此这个问题需要好好讨论。

在河南调查时，笔者与在县市挂职的河南省委党校一个副校长聊天，谈到计划生育，这位女校长十分不满意农民的生育行为。她说，“农民所以多生，并不是为了真正地发展经济和提高素质，而是好玩。他们生孩子是为了玩孩子，觉得生孩子有趣，整天与孩子玩，很满足。”“他们生一大堆孩子就很满足，而并不关心自己养不养得起孩子及孩子将来读不读得起书。”这个女校长未讲出来的话是农民很愚昧。

与女校长想法相似的是，接受了现代理念并可以过上中产阶级生活的人，大都会觉得农民生得起却养不好孩子，是很愚昧可笑的事情，中国绝大多数地方的农民也已经接受了女校长的观点，或产生了同样的想法。大古村人也是如此。在大古村，即使国家政策允许头胎生女孩后可以再生一胎，大古村绝大多数育龄夫妇也放弃了第二胎生育指标。不过，在那些被我们看起来愚昧可笑的农民的想法及他们的行动中，却拥为较我们这些外人根本得多的东西：他们在追求人生意义的永恒，而非仅仅考虑一日三餐这些鸡毛蒜皮的小事。他们希望通过生育子女，来将个人有限的生命融入到无限的人类延续的事业中去，他们的想法和行为合乎天道，合乎自然规律，合乎人类的本能，也合乎动物的本能。通过生育子女来使自己有限生命的意义得以延续，人的一日三餐才具有意义，如果只顾自己的一日三餐，人活在这个世界上就显得怪异。

生儿育女并以此为乐，其背后是人们对本体性价值和永恒不灭意义的追求，是人类生生不息的源头。正是有了对本体性价值的追求，人们才会觉得忍受现实苦难具有意义，才会脱离狭隘的个人利益的局限，才能摆脱个人物欲的困扰，才能够安身立命。在缺乏超越性信仰的背景下，农民“传宗接代”的愿望构成了他们对永恒意义的寻求。一旦人们在追求“永恒”，人们就能够忍受苦难，就能够具有毅力，就不会自暴自弃，就不会只顾眼前利益。

问题恰在于，当前的中国农村，一方面，传统的“传宗接代”作为愚昧和落后的代名词，被主流价值所抛弃，人死如灯灭，有限的生命不再能被无限的子子孙孙的延续向下传递，从而不再能凭此获得永恒的意义，一方面，农民又不能获得当前主流价值所倡导的凭借事业成功和地位升迁，来获得人生价值。当前社会主流价值，是所谓中产阶级的价值观，是以广告和时尚作为支撑基础的适合有消费能力者的价值观，这种价值观所提供和鼓励的，是与绝大多数农民实际需要相当不同的价值观。这种主流价值观批判农民观念为愚昧落后，提倡通过个人奋斗来实现中产阶级生活的梦想。问题是，以中国在全球化中的位置，中国的中产阶级难以有快速成长壮大的机会，多数中国人缺少通过个人奋斗来改变自己，实现“中产阶级梦想”。强势的中产阶级价值观可以打碎大多数人的传统价值追求，却不可能为大多数人提供实现中产阶级价值观的经济基础。如果一个社会的主流价值长期脱离这个社会大多数人的生活实际及他们可能达到的目标，这个主流价值鼓励社会大多数人奋斗的目标就注定是不可能实现的，这个主流价值本身就存在问题。

“社会性价值”独大的负面后果

当农民超越性的“传宗接代”价值被证明是错误的之后，或农民的本体性价值失落之后，社会性价值对于农民的重要性就会凸现出来。所谓社会性价值，就是农民可以从邻里、朋友和人际关系中获得的社会承认与社会评价，及他们对这种承认和评价的自我感受。社会性价值是一个人与人之间进行承认竞赛的长征，在这个长征的过程中，友谊、欺压、权势，转化成为个人的焦虑或动力。越是缺乏本体性价值的追求，就越发不能心闲气定，就越发希望借在群体内的竞争来获得优势和获取承认，就越发期待通过外显的成就来替代内在的价值。

在追逐社会性价值的长征中，会形成各各不同的行动，会产生层次不同的舆论和观念，其中有些行动和舆论会给所有参与竞争的人以收益，这种收益的典型是友谊，是“友谊第一，比赛第二”，是村庄内正面导向的舆论，是可以整合村庄团结，疏导负面情绪，供给农村公共物品的内生力量。还有一些行动和舆论会给部分人甚至多数人带来损害，会以一种压倒性力量打击多数人，而只让少数人从打倒他人的行为中获得自我成功的快感，这种行动及舆论会调动起严重的负面情绪，会破坏村庄团结，并最终使所有人受害。在这种负面情绪被调动起来的竞争中，人们的行为变得不可理喻，所有人都倍感沮丧。

举例来说，在河南安阳县调查中，村民以竞争建高房子来压倒对方，以致于房子都建到了极不安全的高度。建高房子的意思是说，我的房子就是比你的房子高，压死你。谁也不愿意被压死，因此，谁都弄一堆碎砖烂瓦来建一个更高的房子。

大古村则有这样一个说法，可以概括负面性社会价值被调动起来时人们的心理，这句话就是“气人有、笑人无”它的意思是，如果他人经济条件好，就会十分恼怒，认为他人的钱来路不是正道上的，不过是一些不义之财罢了。而如果他人经济条件不好，就会笑话他人吃喝嫖赌，不务正业，没有本事，是一个废物。

回到关于丧葬问题的讨论中来。丧事本来是一个与本体意义关系极大从而在中国历史上一直受到慎重对待的事情，现在却也因为本体性价值的丧失，而在有些农村变得不可理喻。中央电视台《焦点访谈》曾播出“丧事上跳脱衣舞”的节目，报道江苏一些农村在丧事上请戏班子表演脱衣舞的现象。我们也早就观察到了这个现象并作过评论。这次在大古村调查，再次发现了丧事喜办的现象。注意，这个丧事喜办不同于传统所谓白喜事及一些民族将丧事当喜事的习俗，因为这个丧事喜办既与中华民族慎终追远的传统不同，又与当前大传统办丧事的礼仪和基调不同，而是将丧事变成了恶性的没有底线的面子竞争的工具。

大古村丧事比较简单，一般三天时间。传统社会中，丧事因为是与鬼神世界打交道的事情，一般会禁忌很多，规矩很严格。大古村建村历史不长，传统无多，且村民来自五湖四海，习惯各异，因此，大古村的丧事仪式比较简单，也少禁忌。村支书关平51岁，以前从来没有主持过丧事，也不懂其中的规矩，却因为当了村支书而屡次被邀请主持丧事。关平按照自己的理解去主持丧事，也没有人提出不同意见。

大古村办丧事，在文革前也是请吹鼓班子的，吹鼓班子一般8个人，没有女性，在办丧事时吹一些悲调，进一步加强了丧事的悲伤气氛，也是对死者的怀念。文革中，办丧事请吹鼓班子的做法被破了“四旧”。1994年，村里有一户人家办丧事，请来吹鼓手和戏班子，恢复了文革前办丧事的“旧俗”，不过，这一“旧俗”与之前又大为不同，主要是吹鼓手吹的调子已不再是悲调，而变成了喜调，尤其是戏班子表演的节目，往往是明快、喜调及搞笑类的，吹鼓班子一般有16人，其中一般有六七个年轻女子，在办丧事的第二天晚上表演狂歌劲舞。之所以要表演狂歌劲舞，是为了吸引村民来观看。村民并不喜欢悲调的表演，办丧事如果要显得体面，要让更多人知道，就要让戏班子表演欢快的节目。

大古村老年人并不喜欢丧事上的喜调，说这不是欢迎老人去死吗 这是什么道理 邓昌五老伴去世时，他极力要求不请吹鼓班子，但他儿子不同意，说：“别人都请得起吹鼓班子，我们比他们穷啊 ”意思是说，既然有村民办丧事请了吹鼓班子，邓家也不穷，也请得起。不能让人家看笑话。

1994年大古村第一次在丧事上请吹鼓班子表演，引起极大轰动，成百上千人去观看。但现在，无论吹鼓班子如何狂歌劲舞，人们都不再有兴趣去看。虽然没有人去看，每户办丧事却都得请吹鼓班子。不仅要请吹鼓班子，而且要在遗体火化时尽量多雇车送行，有的雇40多辆小车，排场很大。

请一个吹鼓班子要花2000多元，雇一辆车要100多元，加起来就是一笔巨大开支。目前大古村的丧事支出一般在1.5万元左右，虽然不是很多，但相对于农民收入的确是有些多了。与此形成鲜明对照的却是老年人攒养老钱时的精打细算，和厚葬老人生前“有饭吃、无钱花”的困窘。

大古村社会性价值的生产与争夺虽然是负面性的，但仍然在再生产着。问题是，负面性社会价值被调动起来后，会进一步破坏村庄的整合，并最终使村庄社会性价值的争夺变得不再需要，村庄舆论解体，村民进一步原子化，并且只关注眼前的利益。这种情况下的农村就会更加糟糕。

在村庄原子化以前的负面社会价值方面，河南开封农民认为，无论钱的来路如何，只要能在村里盖楼房就是有本事。有农户为竞争盖楼房而数年不用电，表明河南开封农村农民之间的竞争更为激烈，其负面后果也更深。相对来讲，大古村人认为，即使你有钱盖房子，也应该有一个正当的钱的来路，否则就谈不上光荣。在河南开封，节衣缩食不用电以盖楼房被视作有骨气，在大古村则会被视作打肿脸充胖子。

当前大古村虽然也有一些负面的社会性价值被调动，并因此对村庄整合构成了破坏，但总体来讲，大古村仍然是有序的，舆论力量大都发挥了正面积极的作用。关键是舆论力量还有。随着农村社会流动的进一步增加，村庄负面因素对村庄的屡次破坏，就可能使村庄团结解体，村庄舆论不再有力，村民甚至不再去做那些即使负面却仍然是社会性价值层面的行动。村庄原子化了。

一旦村庄原子化，村庄舆论不再起作用，村民就会依据自己的现实利益行动，而不再将他人放在眼里。没有邻里的舆论约束，没有宗教的信仰约束，构成人们行动的唯一理由就变成赤裸裸的现实利益。

加强农村本体性价值的建设

一旦个人脱离了宗教，脱离了对神秘力量的敬畏，又脱离了舆论的约束，则个人就会表现出可怕的力量。张鸣说，如果一个人杀了人后，将他人尸体埋在自己床下而不害怕，这样的杀人案是很难破的。同样，一旦村庄社会中的人们不再受到内在道德力量的约束，不再敬畏外在的神秘力量，不再在乎村庄的舆论评价，则任何不可理喻的甚至丧尽天良的事情都可能发生。当前中国农村中已经普遍出现子女虐待父母，以至丧失劳动能力的父母衣食无着的情况。前述河南省委党校女校长讲到她在农村救灾时亲见这样一件事情：在一个暴雨的夜晚，山洪暴发将老太太住的棚子冲垮，老太太侥幸从棚子中逃出来，站在自己儿子的楼房前瑟瑟发抖。直到天亮后儿子开门，才发现自己母亲站在门外大半夜了。问为什么她不敲儿子的门进去，她说她“不敢”！我一个农村籍学生讲他们村一个老人上吊自杀后，他三个儿子直接用三轮车将遗体拉到火葬场火化，而没有举办任何仪式。湖北省老龄办一个处长讲起最近回到家乡村庄，听说邻居四兄弟为父亲火化后的安葬起争执，老大竟一脚将父亲的骨灰盒踢到河里。我在一个村调查问近年有无老年人非正常死亡的案例，村民回答是最近这些年没有老年人是正常死亡的！在当前中国农村中，已经有了太多无良子女逼死父母，这些有劳动能力的子女忘记了正是那些现在丧失劳动能力的老人生养了自己。在有些农村，没有人会站在老年人的角度考虑他们的生活，虽然人人都会老，从而人人都会面对老年后的悲惨处境。在缺乏本体性价值，又缺少社会性价值的情况下，一个社会就不再有道德和信仰的力量来约束膨胀的私欲，就不会有长远的预期，就会成为一个短视的没有前途和希望的社会。就是一个道德沦丧的社会。中国的某些农村正在落入这样的陷阱中。

近年来，因为价值失落，中国农村普遍地、大规模地出现了原教旨很强的地下基督教的传播，并可能产生严重后果。

当前农村出现的价值失落问题有其必然性的一面。市场经济的进入，消费主义文化的漫延，大规模的社会流动和农民政治社会地位的进一步边缘化，构成了农村价值失落的主要原因，但另一方面，当前农村价值失落也与政策失误有关，比如丧葬政策的失误和对公共空间建设的忽视。

丧葬显然不只是成本高低的问题，也不是节约土地与否的问题，而是中国这类缺少超越性价值的国家中，涉及到人生价值与意义，事关安身立命可能性的一个根本问题，正是通过将有限的生命融入到无限的子孙繁育之中，将有形的生命变成永恒的建筑在那里的墓地，而使人们珍惜了现在的生命，并憧憬着未来的生活。“不知生焉知死”，是说中国人是关心现实生活，而不关心来世的，因为关心不了。但是，关心不了不等于来世就是虚无，就不要有一点敬畏与想象，因为来世既包括建筑在村头的墓地和子子孙孙年节到坟头的看望，又包括对自己在有限生命中为无限未来所创造的可能性，及自己因此而有的价值想象。

新农村建设需要将农村公共空间的建设考虑进去。不仅如此，新农村建设还要关注农民的精神生活，关心他们对生命意义和为什么而活的看法，要在当前变动的世界中为农民创造一些永恒的可以寄托生命意义的东西，比如永久的墓地，或子孙繁衍的意义。农民或人类从祖祖辈辈中走过来，还要子子孙孙走下去，村庄是这个变动世界中农民可以依托的家园，是他们在变动世界中保持信心和力量的想象共同体，是他们心灵的慰藉之所。如果9亿农民有了村庄这个根，如果在外流荡的农民还可以常想家乡，还牵挂着埋在村头祖坟里的祖先，他们就会有一些历史感，就不至于过于虚无，也就愿意对未来保留更多信心和寄托更多希望。

当前村庄本体性价值的失落已经造成严重后果，加强村庄本体性价值建设已是刻不容缓。

一 工商资本进入农业领域具有必然性和合理性。分田到户以后，尤其是邓小平南巡讲话以来，工商资本进入到农业产前产后环节，尤其是进入农产品加工储藏运销品牌包装领域，加强了农业与市场对接能力，提高了农业现代化水平。一家一户从事农业生产小农，小生产很难与大市场对接，工商资本进入农业产后加工销售等环节就具有必然性和合理性。 工商资本除进入到种植业的产后环节外，还普遍进入奶业和养殖业。取消农业税前后，国家为了保证城市肉价稳定，而鼓励规模养殖，从而在全国出现了一个工商资本进入养殖业办“万头养猪场”的高潮。目前全国牲猪出栏总数一半以上为年出栏300头以上的规模养殖。养鸡养鸭等等也有此趋势。奶业因其对加工的高要求和品牌建设，几乎所有奶业加工都由工商资本垄断。 最近几年工商资本下乡与之前工商资本进入种植业产后环节的加工销售和养殖业有所不同，而是正以圈地为特征，进入到种植业的产中环节，本文所讨论工商资本下乡也特指工商资本通过流转农民土地承包经营权进入从种到收的种植业中，这是工商资本进入农业的最新动向，又正被各级地方政府大力推进鼓励，这样的工商资本下乡可能带来严重问题。

二 一般来讲，农业生产是自然过程与社会过程的结合，很难进行标准化的劳动考评，因此天然适合家庭经营。中国目前共有大约2亿农户，全国共有20亿亩耕地，这20亿亩耕地的大约2/3多一点用于种植粮食。粮食是大宗农产品，是国家农业安全的基础，国家对粮食实行保护价收购。正因为粮食是大宗农产品，耐储存，国家保护价收购，生产粮食所需农资也大都是标准化的生产资料，种植粮食农户就不存在与市场对接的难题。所谓小生产与大市场的矛盾，在粮农那里基本上是不存在的。 正因为不存在小生产与大市场对接的问题，以家庭经营为基础的一家一户小农在粮食生产上有天然优势，粮食生产为中国2亿多户小农提供了分享农业GDP的机会，而且正是通过粮食生产，农户可以通过庭院经济获得自给自足经济。换句话说，从事种植业的农户不仅可以通过种粮卖钱获得收入，而且他们在农村生活的成本也远低于城市。考虑到当前农民家庭中普遍存在以代际分工为基础的半工半耕结构，即家庭年轻子女进城务工获得工资收入，年龄较大的父母留村务农获得农业收入，自给自足经济又极大地降低了生活成本，这就使得农民家庭每年都有节余、经济条件就较好、生活水平就较高。 因为粮食生产基本上不存在与市场对接的困难，就使粮食生产尤其适合小农经营。从我们在全国调研情况来看，小农生产粮食，亩产一定远高于资本经营，道理很简单，小农是自己种自己的田，必精耕细作，而资本是雇人种田，必粗放经营。正是因此，虽然有关部门一直推动农业规模经营，至今全国绝大部分耕地都仍然由小农来经营，农户生产了全国90%以上的粮食，也就是分享了大约90%的粮食GDP。 若工商资本下乡，通过流转农民承包经营权来形成规模种粮，工商资本就一定要分享粮食GDP。在农业GDP占GDP总额越来越低，农业GDP份额相对有限的情况下面，工商资本所占粮食GDP越多，农民可以分享到的粮食GDP就越少。 也就是说，工商资本下乡种田，势必与农民争利。这种情况已经出现在养殖业上。因为国家对规模养殖的支持，目前工商资本进入到养殖业，而以前农民普遍以养猪等副业来获得的收入也就越来越少了。

三 工商资本进入种植业，其中一个前提是可以连片获得农民的承包经营权，而要连片获得承包经营权，工商资本就必须为最不愿退出农业生产的农户支付高额租金，而最高租金就必须同时也是工商资本支付给所有流转土地的租金，这个租金在全国很多地方高达1000元/亩。本来农业利润低，风险大，尤其是自然风险巨大，以高额租金租入耕地的工商资本种粮就很可能连年亏本，以致于最终破产。我们近年在全国农村调研，极少发现工商资本以高额租金租入农户耕地种粮会有不亏本和不破产的。 工商资本为了追求利润，势必在土地上进行非粮化甚至非农化的尝试。其实，全国大部分工商资本进入农业领域圈地，本来就不是为了种粮食，而是要种高价经济作物，甚至是为了发展观光农业，搞房地产业。 工商资本通过圈地发展观光农业，目前已是全国省会城市周边农村的普遍现象，这不是好事。奇怪的是，全国地方政府似乎不仅没有制止，反而都在支持，甚至动用财政资源进行支持。 工商资本的非农化方向肯定是不对的，非粮化问题很大。问题还在于，工商资本将流转进来的土地非粮化，仍然风险很大，因为种植经济作物，不仅投入大，而且市场风险尤其大。全国经济作物价格剧烈波动，碰上波峰赚钱就好，碰上波谷，一次亏本，几年无法赚回。从我们调研来看，工商资本从事经济作物种植，同样风险极大。从事种植业和养殖业的工商资本破产的几率远远大于从事加工制造业的资本。 用高租金向农民租入土地的工商资本一旦破产，就不再有能力支付土地租金，可能跑路。一旦工商资本跑路，农民唯有找地方政府。因此，工商资本大规模流入土地可能导致社会风险。

四 工商资本当然很清楚进入农业尤其是种植业的风险，但工商资本之所以愿意进入，一是有非粮化甚至非农化的打算，二是希望借此获得国家支农资源的支持。从我们调研情况来看，全国工商资本进入种植业，普遍可以获得各种政府支持的项目甚至财政现金投入。成都市规定，凡是流入耕地超过1000亩的，地方财政每亩补400元，规模越大，补得越多。这在全国都有普遍性。国家的各种支农项目都异乎寻常地密集进入工商资本所经营农业中。 工商资本下乡获得资源的能力，首先来自工商资本进入农业的风险与脆弱性。从调研所获情况来看，工商资本种田，几乎年年季季受灾，因此尤其呼吁农业保险，而农民种田，受灾几率要小很多。原因是农户是种自己的田，可以灵活使用劳动力。工商资本雇工经营，很难有效应对自然风险。国家过去几乎没有农业保险，现在工商资本种田，农业保险支出迅速飙升。 工商资本为了降低风险，就既有动力又有能力向地方政府请求支持，从而将远远超过平均水平的农业支持资源流入到工商资本。进而，工商资本借种田而与地方政府官员形成了利益输送与利益结盟，这样一种资本与权力的结盟，会极大地影响自上而下农业资源的使用，并几乎必然会导致权力腐败。全国工商资本下乡，都几乎得到了与其贡献完全不相称的资源投入。这不是偶然的。

五 当地方支农资源主要服务于工商资本下乡，服务于培育新型农业经营主体时，2亿多户小农所急需的社会化服务体系可能就得不到有效维护，从而导致严重问题。 当前农户在农业生产领域主要有两种人群，一是缺少进城就业机会的中老年人，一是因为各种原因难以离开农村的中青年人。老年人从事农业种植，采用新技术的能力比较差，但种田认真，可谓精耕细作，因此粮食亩产都很高。无法离开农村的中青年人可以通过流入进城务工邻里亲友的土地，形成适度规模经营，这种流入土地的租金一般都很低，有适度规模经营，他们就可以获得较多农业收入，甚至有不低于外出务工的收入。这种经济收入主要在村庄、社会关系也在村庄的适度规模经营农户，就成为农村社会的“中坚农民”，这部分“中坚农民”对新技术敏感，又精耕细作，其粮食亩产同样很高。正是老人农业+中农，使中国用占世界8%的耕地养活了全世界20%的人口。此外，在大量农村中青年人进城务工经商的情况下面，农村留守老弱病残加上“中坚农民”，就形成了相当稳定的社会结构。正是这一结构，使当前中国农村仍然保持有良好的秩序，包括生产秩序。 相对来讲，资本种田，雇工经营，必是粗放经营，其粮食亩产远低于小农，若全国都由资本来种粮，占世界8%的中国耕地肯定是无法养活占世界20%的中国人口的。而若由资本来种田，在资本种田土地上留守的农村老弱病残是不可能与资本形成稳定结构的。我们调研发现，凡是资本下乡搞规模经营，都容易与留守农村老弱病残发生冲突。外来资本与留守老弱病残不仅仅是缺乏有机联系，而且必然相互不信任，甚至利益直接对立。中国目前仍然留村的7亿农村人口进城必是一个缓慢过程，资本下乡，排斥农民，又与农村留守老弱病残无法共容，就造成农村社会的严重不稳定局面。

六 因为工商资本下乡务农风险很大，国家支农的财政资源势必要服务于工商资本的需要。工商资本进入农业规模越大，对自上而下支农资源的需求越大。在发展现代农业，实现农业现代化的口号下面，国家也有扶持资本下乡务农的积极性。这样一来，就可以形成一套以为资本下乡提供服务的资源下乡配置体系。时间既久，这样的资源下乡体系逐渐适应了资本的需求，却又进一步瓦解了之前仍然为小农提供的虽然不够健全完善但至少还有的社会化服务体系，如此结果就是，之前是有极强粮食生产能力并可以保证农村社会秩序再生产的小农体系难以维持，而在国家费极大力气推动发展的资本下乡农业，却不仅无法保证粮食安全，而且无法保证农村基本秩序的再生产。到那个时候，中国的农业和农村可谓双双失败，农民问题就将成为难以克服的问题。

七 有一种良好愿望，就是资本下乡，农民进城。前面已讲资本下乡的弊病，问题还在于农民进城很难。 在当前中国经济发展阶段，城市不可能为所有进城农民提供体面安居的就业与收入条件，若农民都进城又不再能返乡，中国就必然出现所有发展中国家都有的大规模城市贫民窟，就势必会造成城市社会失序甚至政治动荡。 同时，中国作为发展中国家，在发展过程中不可避免发生经济、金融、社会危机。2008年金融危机，以农村可以有效吸纳失业农民工而波澜不惊。若进城农民不再可以回到农村，中国现代化就失去了农村这个稳定器与蓄水池，一旦城市出现危机，这样的危机就很快成为全局问题，经济危机引发政治动荡也并非不可能。 这个意义上，在当前乃至很长一个时期，让数量庞大的农民仍然可以在农村从事农业，让进城失败农民可以返乡，应是一个基本国策。 也是因此，限制而非鼓励工商资本下乡务农，应是当前乃至未来很长一个时期的基本国策。

（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、博导）

（此为原稿，与书刊有出入） 文章来源:《中国乡村发现》（2014年3期）总第28期