1964年5月，经济史学家傅衣凌先生在《历史教学》上发表《明清时代江南市镇经济的分析》一文，引发了史学界对明清江南市镇的研究热潮。50年来，国内外对明清江南市镇史的研究已成大观，但究其范围主要集中于明清江南市镇经济史领域。到二十世纪九十年代，始有社会史学家开始涉及明清江南市镇的社会结构与行政管理层面，扩展了市镇史的研究领域。[1]但从法史学角度关注明清江南市镇史的论著，尚未之有也。本文试图以宪法学、法理学与法史学的基本概念与原理，对明清江南市镇政治架构的宪法学属性予以大致的定位，并发掘出明清市镇的政治与法律形态在中国法社会史学上的意义，聊补法史学在明清江南市镇史方面的研究之缺。

一．政府的市镇管理体制无法为市镇提供统一的公共管理与服务

（一）政府的市镇分割式管理体制使市镇无法形成具有独立法律地位的地方共同体

江南地区水网纵横，河流常常成为传统行政区域的自然分界线。因为河运的便利，江南市镇通常分跨于河流两岸或河流的交汇处。“两市一水分”、“人家尽枕河”，是绝大多数江南市镇常见的景象。明清时期国家的地方政体依次为省、府、（州）县、乡、里，在法律上根本不存在市镇的独立建制，即所谓“市镇统于州县，例无设官”。[2]由于国家在市镇没有设立具有独立行政和司法权的一级政府，分跨河流两岸或河流交汇处的江南市镇在官方的管理体制上也就分属于各个不同的行政区管辖，从而形成了分割式的市镇管理体制。

镇的分割隶属形态大致有四种：1、跨省的市镇。如乌青镇“为江浙二省湖（州）、嘉（兴）、苏三府，乌程、归安、石门、桐乡、秀水、吴江、震泽七县错壤地”。[3]枫泾镇地跨江、浙两省，“明宣德五年析嘉兴东北为嘉善（县），镇南之半隶焉；北之半属华亭（县）”。[4]嘉善县属浙江嘉兴府，华亭县属江苏松江府。王江泾镇“跨秀水、吴江两县境”， [5]秀水属浙江嘉兴府，吴江属江苏苏州府。2、同省跨府的市镇。如浙江塘栖镇，大运河横贯其间，“水南则属仁和，水北则属德清”。[6]仁和属杭州府，德清属湖州府。江苏“章练塘（镇）在吴江二十九都，……与长洲、青浦合辖”，“雍正三年（从长洲）分之后遂属元和”。[7]吴江、长洲、元和诸县属苏州府，青浦县属松江府。3、同府跨县的市镇。如浙江嘉兴府的濮院镇，“分四河，隶三邑，桐乡（县）居大半，秀水（县）次之，嘉（善）邑所属一隅而已”。[8]位于松江府嘉定、上海、青浦三县交界处的诸翟镇，“其地属嘉定者，字号全，跨皇字号十一图；属上海者三十一保一图至七图，跨廿九保四图、五图；属青浦者三十四保一区东六八图，跨西六八图、四区三图、十图、三十五保二区三十图”。 [9]4、同县跨乡的市。如清代嘉定县的南翔镇即跨依仁和服礼两乡。

这种以自然分界线将市镇分割得支离破碎的管理体制，其弊端是显而易见的。在治安方面，市镇治安机关的地域管辖限制，导致了执法上的相互掣肘或推诿。如乌青镇由乌、青两镇组成，“两镇民皆杂居,正浙直二省六县接壤之区也,以前凡有罪犯，一奉勾摄，借口异省异府关提，右推左调，以致法令不行，事务牵格”。盗贼“彼追此遁，相互拒夺。官兵限于越界之禁，竟莫谁何。”[10]在税收方面，同一市镇而分属不同行政区的居民在法律上的权利义务也各有区别。如地跨常熟县与太仓州的双凤镇，“镇地从常熟三十四都分割，属海滨边境,原输一斗九升粮，现今昭文田与镇地接界者，如三十二都、三十八都等区，仍输一斗九升粮。独分割在太仓者，嘉靖十五年(公元1536年)均粮法行，升二斗八升，后增至三斗”。[11]作为一个完整的社会共同体，市镇的各项社会公共管理与服务，无不受到这种分割式管理体制的困扰。

地方政府为什么不对传统行政区域进行归并，使一镇完全归于某一区域呢 区域的归并存在着两个困难，其一是打破按自然山川作为划分行政区划基本标志这一简而易行的传统，容易造成“版籍纷更”；其二则是市镇作为财赋的集中之地，划入与划出便意味着巨大利益的得失，必然会受到市镇被划出的一方地方政府的强烈反对。嘉靖三十八年，地方乡宦沈侍郎等曾申请在乌青镇设县，但由于“以桐乡、吴江不肯割地，寻复中止”。[12]

既要维持传统的基层政体与行政区划，又必须解决治安与税收上的困难，明清两代采取了直接向市镇派驻巡检司、税课局等专职机构或府、县政府佐贰官的方法。巡检司、税课司等专职机构的设立表明政府仅仅关注市镇的治安和税收，而对市镇社会的其它公共管理与服务漠不关心。设立县、府佐贰官则表明政府已经开始意识到对市镇公共管理方面的责任，欲以行政级别相对较高的府、县佐贰官统筹市镇的各项公共事务。县丞可以统筹管理跨乡市镇，府同知、通判可以统筹跨县乃至跨府、跨省的市镇。明万历三年（1575年），巡抚浙江都御史谢鹏举、巡按御史萧廪建议在湖州府下添设巡盐捕盗同知一员常驻乌青镇，“管理捕盗、盐法、水利事务，遇有强盗、人命重情，即时就近缉拿问理，其关第各府各县者，俱许关提解发，若有阻挠、偏护，许申呈臣等及巡按、察院衙门参治”。[13]明政府批准了这一疏请，设湖州府巡盐捕盗同知一员常驻乌青镇。在治安、水利事务方面，他不仅有权调动乌青镇所涉浙江湖州、嘉兴两府各县，他甚至可以调动乌青镇所涉江苏苏州府各县。

但明清政府在江南市镇的上述官治设置只能是权宜之计。虽然中央政府特别授予了湖州府巡盐捕盗同知统筹乌青镇所涉两省、三府、六县之权，但从法律体制上，他仍然只是湖州府的派出机构，而不是具有独立建制的乌青镇长官。这种特别授权不仅与明清两代传统地方法律体制稍相扦格，而且以职数十分有限的府（县）副职如此高配于一镇，也是对国家行政资源的浪费，政府不可能在江南各市镇遍设。在同样坐跨两省的枫泾镇就没有采用府同知驻镇的方式，清咸丰十年，浙江嘉兴府嘉善县在镇南设主簿，江苏松江府娄县在镇北设巡检署，[14]依然互不统属。清初，章练塘镇分属吴江、元和、青浦三县，亦未设同知级官员统辖该镇，而是于道光二十七年（1847年）“设元、江、青三县县丞，分防章练塘”，[15]仍然维持着政府对市镇分而治之的体制。

（二）政府驻市镇官员的数量有限，无力承担市镇的公共管理与服务

明清的官僚组织体系建立在农业税收基础上的事实，决定了政府不可能有足够的财力向县以下的基层社会派出更多的官员。政府向市镇派出巡检司或县、府佐官已属于传统官僚体制中的特例。在市镇经济与社会日益繁荣、人口逐渐增长的情形下，政府派驻在市镇的为数有限的官员能完成税收、治安等专项行政任务已属不易，根本就没有能力承担市镇的公共管理与服务。以市镇治安为例，明清时期的巡检司为从九品官员，所属弓兵仅十余人，往往要负责一至数个上万人以上的市镇治安。在清乾隆时期，乌青镇督捕同知这样高级别的衙门，其属下有经制典吏二名、经制书办六名、额设清书六名、额设招书二名、门子二名、快手八名、帮役八名、皂役十二名、民壮二十五名、捕役八名、水手八名、盐捕四名、轿夫七名、军健四[16]。从“快手”以下，一线警力也只有八十余人，要维护两省、三府、六县交汇之地近十万人的市镇治安，即使在警政高度发达的当今亦属不易。

除税收与治安之外，江南市镇较之于普通农村地区对公共管理与服务有着更多的需求，包括经济、社会管理与服务需求，政府更是无法满足。“官之为地方兴利除害，力止于批牒悬书，若本处无人为致力，则必无一事克举，即举亦旦夕废。”[17]清代浙江湖州双林镇绅士领袖蔡亦庄说的这段话，很客观地反映出明清政府对市镇管理的无能为力。

二．市镇公共管理、社会服务主要由各类社会组织以自治的形式进行

在国家权力之鞭所不能及的地方，必然会出现社会自治的新芽。为实现市镇在公共管理、社会服务方面的各种功能，江南各市镇自发形成了各类社会组织，或针对各类公共事务，或针对不同籍贯的人口，实行不同程度的自治。

（一）市镇的治安自治权逐渐统一、扩大

因为政府在市镇派驻治安力量有所不足，因此市镇治安通常还要辅之以基层保甲组织。依明清基层社会的固有治安体制，市镇也为各乡的保甲区域所分割。如上海嘉定“（外冈）镇在邑西服礼、守信二乡，中界盐铁河，东为二都，西为十七都”。[18]“都”即为保甲组织。为解决市镇保甲各自为阵的弊端，明清时期的江南部分地方已出现了以镇为单位统一划分保甲区域、统筹管理镇内治安的例子。如浙江湖州府归安县双林镇，明朝设立保甲时，“一镇烟户序为三十堡，堡立一正长一副长，凡统十甲，甲各十户。后又选总理一人司镇之事，栅正五人以老成诸生为之，各主东西南北中五处”。[19]南浔镇在康熙朝以前，“每图向设保正一人，苦于事权不一，（康熙时）清献陆公令嘉定时，八图只设正副二人”。[20]

如果说这种将保甲组织归一于市镇的做法尚不多见的话，那么，江南市镇设立“四栅”的做法则已经是完全普及了。“四栅”即在镇区四界所建的栅栏，相当于城门。“四栅”这一设施的出现表明江南市镇已经成为一个独立的治安单位，在其“设立与维护过程中也体现了市镇社会自治机能的加强”。[21]

晚清时，江南市镇获得了两项更大、更统一的自治权。其一是太平天国战争中市镇绅、商主办的具有乡村武装性质的民团或团练，其二是晚清时部分市镇设立具有行政拘留强制权的洗心局、迁善局（公所）。

咸丰“十年庚申，省城告陷，苏松间大小市集率被寇蹂躏，（章）练塘（镇）亦危急。（曹一山）因请假回籍创办民团，名义安局”。“沈承谐，……居镇之西市，父坤和，以商起家。……清同治纪元，粤寇四逼，阖镇惊惶，（沈）承谐因与同志组织民团”。[22]民团首领由镇内绅、商推举，由政府加委；经费则完全自筹。在相城镇，“镇设团防总局，局置团总一，团丁五六人，费皆由铺户任之”。[23]太平天国灭亡之后，江南市镇不仅保留了大部分民团组织，还有市镇新设了民团。如南浔镇于“光绪二十一年募勇四十名，谓之长防（后改为团防局——引者）”。[24]民团成为完全由市镇上层集团控制的治安武装。

洗心局最早出现于晚清时的苏州。“洗心局，……国朝同治十年（公元1871年）郡人冯芳植（著名绅士思想家冯桂芬之子——引者）创建，旧家子弟不肖者送局管束，共建号舍若干间，严行禁锢。”后为江浙各府、县所效仿，并及于各市镇。吴江县甪直镇创办有迁善局，附设于当地义塾，拘禁旧家子弟之不肖者。[25]南浔镇则称“洗心迁善局，……光绪十二年陆墉等禀请仿照郡城章程建造。……府委佐杂一员驻局管理”。根据南浔镇《洗心迁善公所章程》（共12条，光绪三十三年又续增8条），“洗心所专收士商人家子弟不遵父兄教育，吃烟、赌博、游荡之人，禁锢期年，察有悔悟之机，由本人父兄亲族保释”；“迁善所原为赌博、小窃以及好勇斗狠，动辄滋事，未便绳以官法，即由公所羁管。若系拐贩、盗窃、行凶之人，罪在徒流以上者，应听地方官惩办，不得拘入公所以昭慎重”；“公所每年经费由绅富捐助，并由各丝商按包捐助”。[26]此洗心、迁善局事实上已成为市镇具有治安处罚权的自治警察机构。

（二）市镇慈善机构是完全的自治组织

明清时期的江南地区成为中国慈善事业最为发达的区域。到清朝前期，慈善事业开始从府县延伸于各市镇。据不完全统计，在清代，南浔镇先后存在过11所慈善机构，乌青镇有12所，甪直镇11所，濮院与王店两镇分别为8所，最少的如张堰镇也有2所。[27]江南市镇的慈善事业包括赈灾、接生、收养弃婴、施药、栖流、恤嫠、义仓、消防、养老、济贫、收葬无主尸体等项，一般以育婴和施棺代葬为主，由绅士主办。各市镇的慈善组织虽然在事类上分散不统一，但每一个慈善组织都是以市镇为单位统筹办理本项慈善业务，打破了分割式的市镇地域行政管理体制，形成了以市镇为单位的慈善事业分类自治。

市镇慈善机构在呈请批准时，仍会遇到分割式行政管理体制上的问题。以育婴事业为例，如“章练塘镇的同仁堂，其职责是收埋元和、吴江二县的无主荒尸，于是就需要越过元和、吴江二县，禀呈苏州府立案。其后捐置义塚也需要由苏州府知府批示在案。而保婴局的设立同样需要禀呈苏州府及元和、吴江二邑尊进行立案”。[28]但市镇育婴堂在收养、保育婴儿时，则不是以市镇所在的各行政区域分割划分慈善区，而是以镇为中心，凡“半径从5至10公里”内需要保育、收养的婴儿均可受益。市镇的育婴堂与县、府的育婴堂有着许多的联系，但“并不是府城育婴堂从上而下、单方面组织起来的东西，毋宁说，是各城镇联合从事的事业。府城、县城、镇的堂局各自拥有固有田产，而营运的人也不是从国都、省城、府城派遣来的官僚”。[29]市镇慈善机构属完全自治的组织。

（三）市镇对不同户籍的人口分别实行属人主义的自治管理

明中期直至清朝，政府对赴外地经商人员实行商人“占籍”制，即在其经商之地对其作专门的“商籍”登记，[30]类似于当今的“外来人口”管理制度。这一分类管理的户籍制度强化了市镇外来人口与本地居民之间的身份壁垒，本地户籍的居民通常由各自所属的宗族组织提供属人主义的人口管理与公共服务，而外来人口的管理及公共服务的提供则分别归属于各自所在的会馆。

在市镇公共权力结构中，地方宗族组织是一支重要的社会力量。不少市镇直接以本镇之大姓而得名。[31]《常昭合志》云：“东南多水区, 故四乡市镇大要亦相等, 其居民虽不若他郡之聚族而处, 大抵每一市镇亦必有一二大姓世居以表率其乡间。”[32]市镇本地人口中的相当部分都分属于不同宗族，通过族长、族谱、族田、族规等手段实行自我管理、自我服务和自我教育。如南浔镇刘氏、庞氏、周氏宗族均设有义庄或义田，作为公产，用于本宗族祭祀、救济、助学、助葬、助婚、抚恤、褒德奖励。[33]

商人会馆大都是鸦片战争以前外地商人在各城市、市镇设立的同乡组织。城市会馆，南北皆有；市镇会馆，多集中于江南。如震泽镇，“在清前期顺治至嘉庆不到200年的时间时，盛泽已经先后兴建了9所会馆”。[34]南浔镇在清同治以前设有宁绍会馆、新安会馆、金陵会馆和福建会馆（即闽公所）。[35]江南市镇会馆与城市商业会馆有着基本相同的特征：有相对独立的机构，或实行首长制（或轮值首长制），或实行委员会制；会馆有完全独立的财政，自收自支；会馆为旅居本地的同乡提供基本的社会救济，如为贫病无以为生者提供食宿、医药，为客逝他乡的同乡提供棺梓、墓地等。道光十二年（1832年），“皖省徽州、宁国二郡之人，……始建会馆于（盛泽）镇之旋葭浜。……以皖人有迁居隶籍于吴，及侨居而遂家焉者，俾其子弟有所矜式，故谨祀焉。又以俦侣众多，或不幸溘逝，设积功堂，置殡舍，权依旅榇，俟其家携带以归。其年久无所归者，徽郡六邑、宁国旌邑，各置地为义冢，分为两所。每岁季冬埋葬，具有程式。于是徽宁之旅居于镇者，无不敦睦桑梓，声应气求，肫肫然忠厚恻怛之意，出于肺腑，诚善之善者也”。[36]会馆都设有原籍乡土公认的神灵，作为客寓异乡商民们的精神支撑，并以祭神为中心举行各种娱乐活动。部分市镇的会馆还为同籍商人议定有基本的商业规范，以解决同籍商人之间的各种纠纷。如清代山东济宁州在盛泽镇的众绸商曾公议，“倘有买浆粉绸者，议定罚银一百两，入庙公用”，并勒石为碑。[37]江苏盛泽镇宁绍会馆于民国初所刻《宁绍旅盛同乡会缘起碑》非常明确地道出了会馆的属人主义自治功能：“居今之世，欲求克自树立，而不为人所颠扑者，其道为群，顾群必自治，而后能顺应潮流，增进福利。吾浙之宁绍两府人民，夙富自治观念，举凡旅居地方，若公所，若会馆，类能自理一群之事，由来尚矣。”[38]

（四）市镇工商经济活动由行会实行完全的自治管理

清同、光时期，随着太平天国运动的消亡，江南经济重新繁荣起来，从都市到市镇开始出现大量行业性组织——公所。据不完全统计，“江南各大市镇的公所组织多达50多所，……这些公所中,有建所时间可考者共18所，其中除咸宁公所外,均创建于咸丰年间之后,可见公所出现于会馆已趋没落的清代后期”。[39]

行业公所实行民主公议的自治管理机制。如乾隆六十年（公元1795年），嘉兴府秀水县某镇丝绸市场“在泾东会源桥北，由来已久”，后因地方逼仄，“且僦直比他屋常高数倍”，于是阖镇绸行“众议他徙镇西北，结纡社庙之前廊隙地而大之”。[40]为规范本镇本行业的交易活动，各公所都制定有行规，对本行业商品统一定价，统一确定度量衡器标准，同行需一体遵守。如乌青镇布业于“同治间建造公所，议订行规（勒石犹存）”。[41]双林镇的绢庄公所“主其事者有司岁、有司日，皆衣冠揖让，权轻重美恶以定价，无参差也”[42]。在濮院镇，“吾乡六陈行（粮行俗称——引者注）皆用翔云斛，较冯斛小四升。其斛系商家公议于翔云道观，定此准式，故名”。[43]如同行业内发生经济纠纷，则由公所调解或仲裁。

（五）市镇已经成为相对自足的文化共同体

明清江南市镇有自办的公益性学校，有独立的城市保护神——城隍，有完整的市镇历史记载——市镇志，表明市镇已经成为一个相对自足的文化共同体。

城隍是中国民间多元宗教系统中的城市保护神，也是冥界的地方官。洪武二年，朱元璋确立了只有县以上治所城市才可以设立城隍庙的法定礼制。但江南市镇的发展很快就突破了这一规定，纷纷擅立城隍庙。如乍浦镇，“明洪武十有九年，命汤襄武王筑城海上；大小七十二城，乍浦其一也。……及襄武薨，民即奉为城隍之神，立庙崇祀。”[44]根据日本汉学家滨岛敦俊对民国《嘉定县续志》的统计，“该书市镇条记载共有25 镇(不包括县城和四门外)，大约一半以上的镇有城隍庙”。[45]因为江南市镇往往跨属两个以上的行政区，故各市镇通常有两个以上的城隍庙。如盛泽镇“城隍庙有二：一在杨家浜底，属充字圩；一在白漾北岸慧龙庵前，属大适圩”。[46]枫泾镇也有两个，“一在镇南杏花坊”，“一在镇北高阳坊”。[47]为显示市镇的一体性，在清代已经有市镇将一镇数庙归于统一了。如朱泾镇“城隍庙一在龙渊里，建于明；一在青龙里，……本朝顺治年建。……邑侯安国以邑中不便有二庙，一改卫城炳灵公”。[48]由此“可以想象江南市镇作为‘城市’开始‘自立’”。[49]

明清时期江南市镇的教育体系很发达，有社学、义塾、义学和私塾。其中社学为官办或官办民助的官学，私塾则为私立学校，不属于自治范围；义学、义塾为市镇绅士自主兴办的地方公益性学校，属市镇公益自治事业。如清后期的乌青镇，乌镇义学为“乌镇保婴公所兼办”；青镇义学设立两处，一处于“清同治四年由镇绅严辰开办”，一处于光绪三年由桐乡知县以原应缴县的陋规款开办。此外，乌镇还有分水书院，青镇有立志书院，均为由本镇绅士捐资自主兴办。[50]义学、义塾自筹经费，自聘师资，自主招收（本地）学生，自定教学内容，自行规定入学年龄，实行完全的自治管理。

江南市镇独立修志始于宋代。《宋会要》卷十二“方域”中就专设有“市镇杂录”，南宋常棠撰修的《澉水志》则为今存我国最早的镇志。明清两代，江南市镇更是风行修撰“市镇志”，明确划定了市镇的地域范围，将市镇作为历史叙事的地域单位。如嘉庆时黎里镇修志时，“就一镇四栅及附镇五里以内者入黎里，越此者皆不泛及”。[51]市镇志的大量修撰，无疑是对市镇独立地位的历史文化认同。

三．明清江南市镇自治的特点

与西欧中世纪时期的城市自治相比较，明清江南的市镇自治还处在非常原始的初级发展阶段，具有以下特点：

（一）市镇自治的主要形式表现为分散的社会组织自治而非统一的地方自治

江南市镇社会组织的自治仅仅表现为公共管理与服务的功能性自治，治安、教育、慈善、行会等社会自治组织各自为阵，分散而且具有明显的属人主义性质。受传统行政管理体制的影响，市镇内同一功能的社会自治组织之间亦不完全统一，大都带有地域分割的痕迹。如城隍庙、社学、义学、保甲等组织，各市镇通常有两个以上。即便是相对统一的慈善机构，在设立时往往分别要两个以上的地方政府甚至各地方政府的共同上级政府批准。这一特点使得江南市镇始终未能如西欧中世纪城市一样形成统一的市镇地方自治机构，因而市镇也始终不能成为统一而明确的地方自治公法人团体。

整个江南地区，只有苏州府嘉定、宝山两县各市镇的管理体制已从分散的社会组织自治发展成更高阶段的镇地方自治。康熙九年（公元1670年），苏州府嘉定县大灾，知县赵昕动员绅士们在县内以乡镇为单位设立赈灾粥厂，从而使镇区域在赈灾方面获得了相对独立的地位。乾隆六十年（公元1795年）嘉定县大灾，为方便灾民就近受赈，嘉定知县仍以镇为单位分设施粥厂，并在各施粥厂之间划分固定的界限。“嘉庆二十年（1815年）旱，嘉定城乡各镇均设一厂，……‘厂’的机构开始常设化，‘厂’的数目也趋于固定。分厂办事渐渐不再局限于赈灾事务本身，……厂董自此全面负责地方行政”，“‘厂’作为嘉定、宝山地方行政区划的一个单位已渐渐深入人心，并逐渐取代了原来乡都的位置”。由于施粥厂的设置在很大程度上决定了市镇区域的形成，因而施粥厂也成为了各镇的权力中心。晚清时，嘉定、宝山两县各镇的厂董兼并了其它慈善机构，不仅“所有地方慈善事业均由厂董组织办理”，“更是扩展及清粮册、丈地亩、办义塾等领域”，还有城乡水利修建等。“越来越多的乡镇公务被‘厂’接管”，“遇有公事，城乡各镇均分厂办理，而镇遂以厂名”。“嘉定、宝山的‘分厂’制度，具有鲜明的地方特色，可以说在江南地区是绝无仅有的”。[52]

（二）市镇自治为官治框架下的有限自治

由于政府非制度性的监督与干预，江南市镇所有社会组织的自治权都受到很大限制。这首先表现在自治权种类上，明清江南市镇比西欧中世纪时期的自治城市要少得多。江南市镇可以设立四栅但不允许建造城墙，没有西欧自治城市享有的军事防卫权；市镇的治安自治机构必须受捕盗同知、县丞、巡检司的节制；市镇诸社会组织无权收税，只能接受捐款收取会费或者集资；在司法方面，市镇的宗族、会馆与公所等组织以及绅士至多享有轻微刑事案件与民事纠纷的调解、仲裁权，司法审判权则完全由府、县政府享有。

其次，市镇内所有自治组织的设立及其章程的制定都必须得到政府的批准。南浔镇丝捐局于咸丰五年设立义仓并制定《义仓章程》16条，“呈请俯赐察核批准立案”。“咸丰五年十月，奉府宪胡批所议各款均属妥协具见，……仍著各绅董公同选举，禀候酌定，仍将进出钱米各数随时登薄送查”。[53]同治七年，南浔镇16名绅、商欲创办育婴堂，亦须联名向知县提出申请。[54]南浔镇成立丝业公所亦须“察请藩司蒋批准设立”[55]。光绪初年，太仓州宝山县真如里镇设立义塾，亦由厂董向知县“禀准”。[56]其它如市镇宗族族规、会馆章程及公所行规，通常也需呈报政府确认公布，以获得相应的法律效力。

其三，政府可以直接干预市镇的任何公共事务。康熙二十五年（公元1686年），苏南各县应江苏巡抚的要求，在各镇发布禁止脚夫垄断经营的禁令并勒之于石，于是有南翔镇立碑于云翔寺，[57]黄渡镇立碑于罗汉寺[58]。嘉庆三年（公元1798年），浙江秀水县知县在新城镇发布《永禁稻柴行令》，“不许开设稻草柴行。如不法市侩，敢再藉完季钞，邀截乡人稻柴，垄断渔利，立即据实指名禀县，以凭提究。该地保得规容隐，定行一并究处”。[59]

其四，政府以官绅合办的形式直接介入市镇公共事务。“在江南地区，1724年以前，地方官也明显地较前积极介入慈善机构的管理与财务。其中以整顿堂务与增加资金最常见”。由于“管理善堂的地方善士并无正式的法律团体地位，因此当这些机构发生管理上的问题时，地方官往往直接参与其事”，[60]包括对慈善财务进行稽查审计甚至直接收归官府接管。

（三）由于政府立法的缺位，市镇各自治组织之间的权力架构一直处于无序的博弈状态

西欧中世纪城市自治制度最基本的法律依据，是封建领主在收取了城市支付的巨额赎金之后向城市颁发的特许状。特许状通常规定有城市以及市民的各项权利，因而具有政治契约性质。“从某种意义上它更类似于近代的宪法”。[61]

明清江南市镇虽然在各项公共管理和服务方面处于实际上的自治状态，但这一自治从来没有获得过法律上的明确地位。专制的政府不可能弯下腰来与市镇社会组织平等地签订政治契约，让渡这些政府不屑为之或不能为之的公共管理权。为了保证政府对市镇管理权的收放自如，对市镇实际已处于自治状态的公共管理与服务事项，政府也不可能以明确的法律加以确认。市镇各社会组织的自治权，只能由政府以命令而不是以法律的形式许可。

由于政府对市镇的政治体制没有颁布规范性的立法，市镇无权组织统一的自治机关，故各类社会自治组织之间的相互关系以及市镇的权力构架实际处于无政府、无法律的状态。各类社会自治组织只能通过相互之间的无序博弈暂时达成政治平衡。这种缺乏法律规范和保障的平衡非常脆弱，很容易被打破，而且常常会演变为暴力的冲突。1900年浙江湖州双林镇爆发的各方政治冲突便是典型例子。在浙江湖州双林镇，本地蔡氏大族的绅士蔡召成掌控着崇善堂，东岳庙会会首周某则控制着以会馆为背景、以雇佣工人为主体的东岳庙会组织。1900年3月，东岳庙会在举行迎神赛会的时候，违背县政府禁令举行了夜会，并在迎神游行路过蔡氏门口时与蔡氏子弟发生了暴力冲突。在知县调查案件的过程中，庙会会众甚至对知县也使用了暴力。由于东岳庙会的势力甚大，知县在最后的裁判中，也只是判决永禁庙会夜会，由庙会赔偿蔡家损失，对违禁肇事首犯周某却免于追究。周某之所以得以免于被追究，一方面是因为对方当事人蔡召成向知县的主动求情，另一方面也因为知县对东岳庙会势力的惧怕。显然，这一判决的主要依据不是法律，而是市镇各方力量之间重新达成平衡的政治需要。[62]市镇各社会自治组织之间博弈的无序性与偶然性，使得各市镇形成的权力结构各不相同。如苏州府嘉定、宝山各市镇以及浙江湖州双林镇的权力中心为大姓绅士把持的慈善机构，而太平天国战争以后的南浔镇的权力中心则是该镇丝业公所主办的义仓。[63]

正因为市镇社会组织自治的分散以及缺乏法律强有力的保障，因而市镇社会组织的自治能力相对于官治而言较为弱小。以清代苏州府吴江县诸市镇的河流疏浚为例，随着市镇民间财力的增强，咸、同以后，市镇绅、商开始主持对主干河道自行疏浚。由于市镇缺乏统一而强有力的水利管理组织，“虽岁遇议开浚，而人心不一，莫得简便之法，终于淤塞也”。河流虽经疏浚，但因为没有专职机构实行日常管理和维护，致“浊流内灌，人贪种植，又从而帮填之，遂使昔日之支河，今悉化为平陆矣”。[64]

（四）市镇自治的基本理念为补官治之缺而非民主分权

无论是西欧中世纪时期的城市自治还是近代西方的地方自治，其基本的理念都是民主与分权。但明清时期江南市镇自治的基本理念却仅仅是“补官治之不足”。甚至到晚清引入了西方地方自治制度之后，主办市镇地方自治的绅士与知识分子仍然不能摆脱这一观念。1907年，江苏太仓州太镇留日回乡学生顾暟向知州禀请办理太镇地方自治的呈文说：“凡事尽委之官长，州县一人之身，坐理数十万户口赋税，色目繁猥已甚。况以外省之人，谋异方之便利，欲于庶务丛脞之余，责令其百废俱举，恐其吏虽公廉勤干，亦未必能思虑之俱周。……祖乡僻野，切近身家，目见耳闻，其或有所补苴。”[65]

除宗族组织外，明清时期市镇各社会自治组织都实行了一定程度的民主。尤其是会馆和公所的自治活动，无论章程、行规的制定，还是具体的执行，都实行公议。但这种缺乏票选形式的公议，终究是一种由权势者操纵的协商式民主，距离个人主义权利的实现还有着很大的差距。至于宗族与绅士主导的各类自治则更是具有明显的身份上的封建性和专制性。

四．明清江南市镇自治政体的法史学意义

（一）市镇自治开创了中国古代法制史上一种前所未有的基层政体形式

宋以前，中国社会只有农村与城市两种聚落形态。城市与乡村之外虽有被称为“市”、“镇”的区域存在，但与宋以后有常住人口、独立的工商业经济和较大规模的公共设施的市镇完全不同。宋之前的市只是随聚随散的集市——“草市”，镇也只是作为军事单位而存在的“军镇”。[66]宋以后经济重心南移，在经济发达的江南地区，作为军队驻节地的镇，由于人口集中形成了巨大的消费市场而逐渐成为区域经济中心；江南草市也发展成为具有常住人口、独立的工商业经济和一定规模公共设施的“市”。[67]市的规模与级次原本低于镇，后来两者间的界线逐渐模糊，市镇便被笼统地合称了。宋以后的市镇虽在整个长江流域均有存在，但由于江南优越的自然条件以及宋都的南迁，这一区域市镇的密集程度、规模和社会发展水平都要大大高于其它地区。

由于江南市镇集中了众多的人口和财富，在北宋时，政府就开始向市镇派出官员，以维护治安、收取税赋。如松江府之青龙镇,“宋（仁宗）景佑中置文臣理镇事，以右职副之”。[68]“绍定三年，（浙江海盐县澉浦）镇尹罗仪甫属余（《澉水志》作者常棠——引者注）撰澉水志”。[69]“镇尹”即镇长，为本镇最高长官，说明镇已成为县以下相对独立的一级政府。南宋时，江南镇官的管理权限不断扩大，已经获得了一定的司法裁判权。绍兴十四年（1144年），在浙江湖州“管下镇官，除乌墩、梅溪镇系在文武京官以上，及许断罪一百以下公事外，其四安镇人烟繁盛不在梅溪、乌墩之下，却只差小使臣或选人监管，杖罪并解本县”。为使四安镇与乌墩、梅溪两镇获得同等地位，湖州知州向朝廷请求四安镇也依两镇例，“差京朝官，许断杖一百以下罪”。[70]监镇官“在任职年限上，也像县官一样实行三年一任制”。[71]由于市镇完全独立于乡村，因而宋政府规定，“镇市内保甲，毋得附入乡村都保”， [72]“其镇坊郭依县坊郭例”。[73]上述史料均表明，宋代的市镇是一级独立的政府而非县政府的派出机构。[74]由于宋代市镇的经济活动相对简单，市镇规模较小，政府犹能包办市镇的经济与社会管理、公共服务，因而宋代市镇实行的是完全官治化的管理体制。

“元政府取消了宋代原有的‘监镇’建制，而在江南各大市镇中沿设了巡检司和税务机构，……因此，巡检司和税务遂成为当时较大市镇的常设治安、财政管理机构”。[75]市镇依然存在并发展着，但市镇独立的法律地位却不复存在了，只能分属于农村传统的县、乡、里体制下进行管理。江南市镇的管理体制严重地倒退了。明清时期的江南市镇无论在密度、规模还是在经济、社会管理事务的繁复程度方面，都发生了巨大的变化。即使恢复宋代市镇独立的官治体制，亦不可能完全包办市镇的公共事务，更何况明清政府继承的是元代落后的分割式市镇管理体制。既然政府无法为市镇提供适合于市镇发展的新政体，市镇也就只能依靠社会组织的力量自行创制。这种新的市镇政体便是市镇社会组织自治。

市镇社会组织自治虽然只是市镇自治的初级阶段，但它萌发了市镇社会组织自我管理、自我服务的自治意识和市镇一体化意识。更重要的是，这一政体形式虽然是在政府成文典制之外的非正式制度，但久已为地方政府所承认，而且一直在进行着实际的运行，有效地维持着明清市镇数百年的社会秩序。嘉定、金山两县甚至还发展出了以施粥厂为主导的市镇地方自治这一更高阶段的市镇政治体制，与中世纪西欧的城市自治制度不谋而合，较之于晚清从日本移植的城镇乡地方自治制度要早出近百年。

（二）市镇各社会组织的自治规则成为江南市镇民间法规范体系的重要构成

在中世纪时期的西欧，各个自治城市都形成了独立的城市法体系，“在其墙垣之内形成了一个法律共同体”，[76]“已初步具备了现代法律体系的雏形”，并成为欧洲近代法律形成的重要源头之一。[77]江南市镇虽然缺乏作为地方自治共同体的法律地位，也缺乏配置各类社会组织之间权力关系的组织法，但市镇各自治组织业也形成了具体的成文自治规则系统。如规范祠堂管理与祭祀仪式的“祠规”，规范义田管理的“义庄规条”，规范族学管理的“义塾规则”以及规范修谱程序的“修谱条例”，等等。在江南各地的市镇志中，尤以义田规范为最多。如民国《南浔志》就记载有《刘氏义庄规条》24条、《庞氏义庄规条》4条28款以及《周氏义田赡族规条》19条。[78]此外，市镇会馆、公所、慈善机构、公益机构、学校以及治安机构也都制定有相应的规条。如南浔镇有《团防局章程》10条、《义仓章程》16条、《洗心迁善公所章程》12条（后增为20条）、《育婴堂规条》55条；[79]乌青镇有《乌青葬亲会规条》12条、布业行规；[80]枫泾镇有《枫泾同善会规条》12条；[81]罗店镇怡善堂有“代葬条规”、“路毙条规”等规章等。[82]这些章程、行规和规条都具有一定的强制性，既有禁止性规范，也有制裁性规范。如山东济宁州在盛泽镇的众绸商公议，“倘有买浆粉绸者，议定罚银一百两，入庙公用”。

上述自治规则体系既与国家传统律例体系存在着很大的区别，也与传统乡村社会的民间法规范体系有着很大的差异。它在一定程度上仿自江南城市的自治规则，又与城市自治规则又有所不同。咸丰五年，南浔镇丝捐局呈请湖州府核准本局公议《义仓章程》的呈文云：“南浔镇仿照郡城筹办义仓，大旨悉如城式，唯城镇情形有所不同者，尚须因地制宜以期有裨实济”。[83]由于江南城市社会组织的自治元素较之于中国其它地区的城市发达得多，故江南城市也存在着相对丰富的城市社会组织自治规范[84]。江南城市自治规则与市镇自治规则一起，共同构成了江南地区所特有的城镇法规范体系。这些城镇法规范体系或可以被视为是明清时期中国江南地区的城市法。

（三）明清江南市镇自治传统为近代江南镇地方自治制度的实施奠定了基础

早在1909年《城镇乡地方自治章程》发布之前，天津、江苏等地的官、绅们就在地方大员的鼓励与推动之下，最先开始筹办地方自治。其它各地筹办的地方自治大都以县为单位，唯江南地区有以镇为单位申请试办者。1906 年，江苏吴县木渎镇士绅顾彦聪等就禀请江苏巡抚试办镇地方自治，并成立镇议事会、董事会。[85]1907年，江苏太仓州太镇留日归国学生顾暟等人向太仓知州呈禀《大镇留日学生禀办太镇地方自治章程》110条，要求在本镇设立地方自治公所，实行镇地方自治。[86]宝山县罗店镇士绅施赞唐等也发起成立“地方自治会”，选举职员，制定章程。[87]上述各镇之所以能洞烛先机，显然与江南地区数百年来独特的市镇自治传统密切相关。时任两江总督的端方说：“江南地方交通最早，士绅知识开明，自奉明诏预备立宪，群情鼓舞，望治尤殷，诚如慈谕，亟宜择地试办地方自治。”[88]

1909年1月28日，清政府公布《城镇乡地方自治章程》。依该章程，凡府厅州县所在地为“城”，人口满5万人之集镇为“镇”，5万人以下区域均称“乡”，均为同级自治团体；“城镇乡地方有分属二县以上，或直隶州与县管辖者，其自治职仍得合并设置，毋庸分立”。这是中国历史上第一次在法律上将“镇”从分属各县、乡的传统管辖体制中独立出来，使之成为具有独立法律地位的地方自治共同体。此后，镇的这一法律地位一直保持到1949年。

《城镇乡地方自治章程》的制定并非渊源于江南市镇自治的传统，而是效仿自明治时代日本的《町村制》[89]。但在该章程实施过程中，江南市镇数百年的自治传统较之于中国其它地区显示出了明显的历史优势。在自治组织方面，明清时期的江南市镇虽然没有形成统一的镇自治机关，但各种类型的社会自治组织则是早已存在的，镇地方自治机构的建立只需在此基础上加以适当地改造与重组即可。如南浔镇巡警局于“宣统二年正月赁民屋设局，就团防水陆勇八十人中裁去半数，改募巡勇二十名”。宣统“三年正月正式选举，四月推举会长，而（镇）议事会成立，五月选举正董副董及名誉董事，而（镇）董事会成立，局所暂借义仓”[90]。“在新政之前，义仓已成为丝商们办理慈善、参与市镇管理的象征性机构，义仓已成为了南浔镇的非正式的权力中心，自治局暂借义仓更加强化了自治局作为准权力机构的作用。以地方自治的名义，丝商们可以名正言顺的直接对地方事务进行管理”[91]。在明清市镇社会组织自治向近代镇地方自治的转型过程中，原有各类社会组织的自治规则照常有效，各类自治组织相互之间依然保持着相对稳定的政治平衡，从而使得江南地区在清末民初实施镇地方自治的成绩明显优于其它地区。据不完全统计，从1909年到1911年各省成立的镇自治公所数，江苏省达到210个，遥居于各省之首；河南6个，山东5个，山西、陕西、甘肃、黑龙江、吉林、新疆等北方诸省以及南方的云南、贵州、广西等省则为0。[92]

进入民国，江南市镇地方自治制度的推行也一直列于全国之前。1911 年 10月，江苏省通过《江苏省暂行市乡制》，成为革命后唯一由省地方自行颁布的城镇地方自治法规。其第二条规定，“凡县治城厢地方为市，其余市镇村庄屯集等各地，人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”。[93]1921年7月3日，北京政府公布的《市自治制》亦将“城”、“镇”统一改称为“市”，显然受到《江苏暂行市乡制》的影响。

五．余论

宋以来江南市镇的形成和发展，实质上是江南社会自发进行的一场缓慢而持久的城镇化运动。明清江南市镇自治政体创制与发育的经验教训对中国即将进行的大规模城镇化运动将大有裨益。

目前关于城镇化的各种文件、领导讲话与理论探讨，还仅仅是停留在城镇经济结构的转型、户籍改革与城镇规划等经济与行政管理层面，尚远没有意识到城镇化之后镇的政体改革与创新。在现行的镇体制中，镇内财政、治安、规划、工商、税务、教育、司法行政与司法等重要权力完全由县直辖，镇政府仅负责地方经济与社会的发展。在实际上，镇政府官员的任免也由县直接控制。在目前镇经济发育尚不充分的情况下，镇的公共管理事务相对简单、粗放，正如宋代镇级地方一样，尚可以由政府包办。随着城镇化的推进，镇经济的迅速发展，市镇人口的大量集中，政府对经济与社会公共事务的包办将难以为继，必将代之以镇内各种社会组织的自治并最终走向镇地方自治。

中国经济与社会发展从来就是不平衡的，数百年前江南地区的市镇化水平就已遥遥领先于全国的其它地区。清末民初，江南各市镇已经开始切实有效地施行镇地方自治制度的时候，中国其它大部分地区在经济结构、基础设施和地理空间上尚没有形成镇的基本社会架构与地理界域，镇地方自治也就只能停留于纸面文件上。1949年之后，江南地区的镇与全国其它地区一样被取消了地方自治的法律地位。改革开放以来，优越的自然条件以及历史传统的积淀使江南地区的小城镇经济重新列于全国之先。此外，珠江三角洲以及胶东半岛等地的小城镇经济也迅速发展起来。由于这些地区的经济、社会发展与全国其它地区重新拉开了距离，因而，在即将启动的城镇化运动中，各地实行镇自治的程度与类型也应当有所区别。江南、珠江三角洲、胶东半岛等沿海地区的镇，工商经济与社会组织的发育相对发达，故可以实行政府监督下的镇地方自治政体。而其它经济与社会组织尚不发达的地区，则可以先行培育社会组织，实行官治之下的社会组织自治，最后再过渡到镇地方自治。

[1]参见林绍明：《明清年间江南市镇的行政管理》，《华东师范大学学报》1987年第2期；张研：《清代市镇管理初探》，《清史研究》1999年第1期；赵世瑜、孙冰：《市镇权力关系与江南社会变迁——以近世浙江湖州双林镇为例》，《近代史研究》2003年第2期；吴滔：《明清江南基层区划的传统与市镇变迁——以苏州地区为中心的考察》，《历史研究》2006年第1期；张海英：《明清江南市镇的行政管理》，《学术月刊》2008年第7期。

[2]嘉庆《南翔镇志》卷四“职官”。

[3]乾隆《乌程县志》卷十一“乡镇”。

[4]光绪《重辑枫泾小志》卷一“区域”。

[5]宣统《闻川志稿》卷一“疆域”。

[6]嘉靖《德清县新志》卷一。

[7]民国《章练小志》卷一“区域沿革”。

[8]乾隆《濮院琐志》卷一“地宇”。

[9]咸丰《紫隄村志》卷一“田赋”。

[10]乾隆《乌青镇志》卷三“建置”。

[11]道光《璜泾志稿》卷一“乡域志·田赋”。

[12]同前注10。

[13]同前注10。

[14]参见光绪《重辑枫泾小志》卷二“建置”。

[15]民国《章练小志》卷三“公建、公署”。

[16]参见前注10。

[17]民国《双林镇志》卷二十。

[18]崇祯《外冈志》卷一“里域”。

[19]民国《双林镇志》卷十八“保甲”。

[20]嘉庆《南翔镇志》卷十二“杂志”。

[21]罗婧：《江南市镇网络与交往力——以盛泽经济、社会变迁为中心（1368—1950）》，上海人民出版社2010年版，第213页。

[22]民国《章练小志》卷四“人物”。

[23]《相城小志》卷首“沿革”。

[24]民国《南浔志》卷二“公署”。

[25]同治《苏州府志》卷二十四“公署四”。

[26]同前注24。

[27]参见王卫平：《清代江南慈善事业》，《史林》1999年第1期。

[28]于双远：《清代小跨界市镇的政区分隶与合作——以清代江南章练塘镇为例》，《渤海大学学报》2010年第2期。

[29] [日]夫马进著，伍跃等译：《中国善会善堂史研究》，商务印书馆2005年版，第259、260页。

[30]参见许敏：《明代商人户籍问题初探》，《中国史研究》1998年第3期；《试论清代前期铺商户籍问题——兼论清代“商籍”》2000年第3期。

[31]嘉庆《方泰志》卷一“发凡”。

[32]光绪《重修常昭合志》卷五“市镇志”。

[33]参见民国《南浔志》三十五卷“义举”。

[34]罗婧：《江南市镇网络与交往力——以盛泽经济、社会变迁为中心（1368—1950）》，上海人民出版社2010年版，第235页。

[35]参见浙江省社会科学院、嘉兴市图书馆合编：《湖州府城镇经济史料类纂》，1989年，第114页。

[36]苏州历史博物馆、江苏师范学院历史系、南京大学明清史研究室合编：《明清苏州工商业碑刻集》，江苏人民出版社1981年版，第357页。

[37]同上注，第446页。

[38]《新盛泽报》，民国十四年十二月十一日。

[39]陈忠平：《宋元明清时期江南市镇社会组织述论》，《中国社会经济史研究》1993年第1期。

[40]浙江省社会科学院、嘉兴市图书馆合编：《嘉兴府城镇经济史料类纂》，1985年，418、419页。

[41]民国《乌青志》卷二十一“工商”。

[42]民国《双林镇志》卷十六“物产”。

[43]民国《濮院志》卷十四“农工商”。

[44]同前注40，第422、432页。

[45]滨岛敦俊：《明清江南城隍考——商品经济的发达与农民信仰》，《中国社会经济史研究》1991年第 1 期。

[46]乾隆《盛湖志》卷上“祠庙”。

[47]同前注14。

[48]嘉庆《朱泾志》卷二“建置志”。

[49]同前注45。

[50]参见民国《乌青镇志》卷二十四“教育”。

[51]嘉庆《黎里志》“凡例”。

[52]吴滔：《清代江南市镇与农村关系的空间透视——以苏州地区为中心》，上海古籍出版社2010年版，第144、148、155、156、158、159、174页。

[53]同前注33。

[54]参见民国《南浔志》卷二“团防局·丝业公所”、卷三十四“义仓·善举公所”、卷三十五“火赈会·宾兴”。

[55]同前注24。

[56]民国《真如里志》卷三“教育志”

[57]参见前注20。

[58]参见光绪《嘉定县志》卷二十九“金石”。

[59]同前注40，第419—420页。

[60]梁其姿：《施善与教化——明清的慈善组织》，河北教育出版社2001年版，第137页。

[61]冯正好：《中世纪西欧的城市特许状》，《西南大学学报（社会科学版）》2008年第1期。

[62]参见赵世瑜、孙冰：《市镇权力关系与江南社会变迁——以近世浙江湖州双林镇为例》，《近代史研究》2003年第2期。

[63]参见潘中祥：《近代江南市镇权力中心的演变——以湖州南浔镇为例》，上海师范大学历史学硕士学位论文，2011年，第58页。

[64]《儒林六都志》上卷“水利”。

[65]顾暟等：《大镇留日学生稟办太镇地方自治章程》，《法政学交通社杂志》1907年第2期。

[66]参见周一良：《北魏镇戍制度考》、《北魏镇戍制度续考》，分载《禹贡》第3卷第9期、第4卷第5期（后收入《魏晋南北朝史论集》，北京大学出版社1997年版）；[日]野开三郎：《五代镇将考》，载刘俊文主编、索介然译：《日本学者研究中国史论著选译》第五卷，1993年版。

[67]参见[日]加藤繁：《关于唐宋的草市》、《唐宋时代的草市及其发展》，载[日]加藤繁著：《中国经济史考证》第一卷，商务印书馆1959年版。

[68]《至元嘉禾志》卷三，载《宋元地方志丛刊》第5册，中华书局1989年影印版，第4425页。

[69]《澉水志·序》，载《宋元地方志丛刊》第5册，中华书局1989年影印版，第4659页。

[70]《宋会要》方域十二“市镇杂录”。

[71]陈国灿：《略论南宋时期江南市镇的社会形态》，《学术月刊》2001年第2期。

[72]《续资治通鉴长编》卷二百五十二。

[73]《文献通考·兵考·马政》。

[74]参见秦闻一：《宋代镇制考》，《史学月刊》1998年第5期。

[75]同前注39。

[76] [比利时]亨利·皮雷纳著：《中世纪的城市》，商务印书馆1985年版，第112、113页。

[77]王国金、张镭：《中世纪欧洲城市制度及其法律意义》，《文史哲》2001年第6期。

[78]参见前注24、33。

[79]同前注33。

[80]参见民国《乌青镇志》卷二十三、余治《得一录》卷八“葬亲社约”。

[81]余治：《得一录》卷一。

[82]光绪《罗店镇志》卷三“营建志下·善堂·怡善堂”。

[83]同前注33。

[84]参见G·W施坚雅著《中国封建社会晚期城市研究》（吉林教育出版社1991年版）、周均美主编《中国会馆志》（方志出版社2002年版）、[日]小浜正子著《近代上海的公共性与国家》（上海古籍出版社2003年版）、张忠民撰《清代上海会馆公所及其在地方事务中的作用》（《史林》1999年第2期）、[美]顾德曼（Bryna Goodman）著《家乡、城市和国家——上海的地缘网络与认同，1853—1937》（上海古籍出版社2004年）、[法]白吉尔著《上海史：走向现代之路》（上海社会科学出版社2005年版）等论著中关于江南城市自治部分，以及余治撰《得一录》、《上海钱庄史料》（上海人民出版社1960年版）、《上海碑刻资料选辑》（上海人民出版社1984年版）、《明清苏州工商业碑刻集》（江苏人民出版社1981年版）等史料汇编中关于江南城市的慈善组织自治规则与工商行会自治规则。

[85]参见《地方自治汇志》，《东方杂志》第十二期。

[86]参见前注65。

[87]参见民国《罗店镇志》。

[88]《两江总督端方等奏江宁筹办地方自治局情形折》（光绪三十四年正月初九日），故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（下），中华书局1979年版，第723页。

[89]参见郑永福、吕美颐：《论日本对中国清末地方自治的影响》，《郑州大学学报》（哲社版）2001年第6期。

[90]同前注24。

[91]同前注63，第58页。

[92]参见《1909—1911年城镇乡地方自治公所设立情况》（未完全统计），丁旭光著：《近代中国地方自治研究》，广州出版社1993年版，第121—122页。

[93]《江苏暂行市乡制》，王建学编《近代中国地方自治法重述》，法律出版社2011年版，第390页。

早期的梁漱溟曾醉心于西方的“民主和法治等观念，以及英国式的议会制度、政党政治”[i]等中央政体问题。袁世凯的帝制运动，使梁漱溟认识到“广大人民根本没有民主要求，所谓宪政徒托空言是不行的。……必先养成国人的政治能力，而建基则在地方自治”，故而梁漱溟决定去乡村，试着“从小规模的地方自治入手”[ii]，即“从基层的农村入手”[iii]。此时他所指的地方自治仍未脱近代西方地方自治的模式。从1921年始，梁漱溟“渐渐对于一向顺受无阻的西洋政府理路怀疑起来”[iv]。到1926年，他完全“否认了一切的西洋把戏”[v]。这一切的西洋把戏中自然也就包括了西式的地方自治制度。与此同时，他也初步形成了自己独特的“乡治”理论。

所谓乡治，“实充分涵有今日所谓地方自治之意义在内。今欲提倡建设一种中国化的地方自治，故特标定此名”[vi]。可见，“乡治”乃是一种“中国化的地方自治”。由于“村（乡）治一词不如乡村建设之通俗易晓”[vii]1930年时，对他所从事的乡村运动“不再延用‘村治’或‘乡治’名词而改称‘乡村建设’”[viii]。此后，其“乡治”的理论也从此被改称“乡村建设理论”。自然，乡村建设理论也就成为了中国化的地方自治理论。

一、中国的地方自治组织不仅是一个政治组织，同时也还应当是一个合作经济组织

地方自治思想在中国刚刚开始传播之际，急于在中国建立分权式立宪政体的学者们对地方自治的认识几乎都只局限于地方自治制度中的分权政体与民权这一相对浅显的层面上。在政体方面，时人认为地方自治的作用主要在于“补官治之不足”[ix]，至多能认识到“自治即分权”[x]。在民权方面，他们认为可以“养人民之政治思想，练人民之政治能力”[xi]；“抑民权之有无，不徒在议院参政，而尤在地方自治”，“地方自治者，民权之第一基础也”[xii]。很少有人考虑到地方自治制度的政治设计背后更为深刻的经济背景。即便有少数人如张謇已经认识到“自治之本，在实业、教育”[xiii]，但他所说的实业仅仅是指由资本家控制的资本主义城镇工商业，显然不能作为中国更为广泛的农村民主化地方自治的经济基础。

到二十世纪二十年代，孙中山注意到了地方自治必须要有相应的经济基础。在《地方自治开始实行法》一文中，他主张“地方自治团体不止为一政治组织，亦并为一经济组织”。他甚至已经认识到“地方自治团体所应办者，则‘农业合作’、‘工业合作’、‘交易合作’、‘银行合作’、‘保险合作’等事”[xiv]。但他没有就合作经济对中国地方自治的必要性与重要性作进一步的论述。相反，在他所著的另一份重要文件《建国大纲》中，他仍将地方自治的重点置于了政治方面，甚至完全没有再提到经济的建设[xv]。

梁漱溟继承了孙中山“地方自治团体不止为一政治组织，亦并为一经济组织”，以及发展合作社的思想，而且还将经济问题置于了所有地方自治事务中最首要的地位。

梁漱溟认为，“地方自治之不易推行于中国，其困难即在组织能力。团体生活，为中国社会素所未有”[xvi]；没有地方团体，“亦就无法自治了”；缺乏团体组织的原因是多方面的，但应以经济上的自给自足为根本。“中国以往的经济是自给自足的，人民日常生活用钱向外购买物品的需要很少，……人与人在生活上不发生连带关系，很可以关门过日子，几与老子所说老死不相往来的神气相仿佛”[xvii]；“各自谋生，没有什么关系，则公共组织便不会成功”[xviii]。正基于此，梁漱溟强烈谴责了南京国民政府不顾中国的经济事实，单纯以行政的方法将农民强行组织起来的做法：

“现在办理地方自治划乡划区，该乡该区的人本无连带关系，你从上头强行加以区划，认此小范围为一自治团体，那是毫无用处的；必在事实发生具体变化，人与人互相关连需要，团体生活自然形成，地方自治自然可讲了。所以经济的连带关系是很要紧的。现在提倡地方自治，完全忽略此点；不在经济事实上促进大家的连带关系，而只从编制上忙碌区划，这是地方自治失败的一大原因。……现在之地方自治，是被动的，从上面强施，划乡划区，……不过是行政上或者较为便利而已。”[xix]

此外梁漱溟还认为，物质生活条件的贫乏也极大地妨碍了人民的参与地方政治的热情与能力，并使地方上的人民无法承担办理地方自治所必需的经费。中国人生活向来低陋，其终日劳作仅足一饱，无余闲余力过问政治与公益。加以因生活困难而导致的知识能力低下，普通人民既无参与政治与公益的热情，亦无此能力。[xx]此外，近代中国产业凋残，地方疲敝，政府如强令办理地方自治必将对人民横抽滥捐，致令“人民未得自治之益，而先蒙自治之害”。梁漱溟由此得出结论：“现在要举办地方自治，就是莫大的苛政；除非你有办法，挽回固有经济日就颓崩之势，而开动其生发进步之机，形成一适宜形势，导达于自治无待强迫而后可为。”[xxi]

怎样改造自给自足的小农经济，促进经济上连带关系，增进农村社会财富，进而促进农村地方自治 梁漱溟认为“促成地方自治应注意政治与经济天然要合一”[xxii]，也就是说自治体的经济形态必须与其政治形态——自治团体事务的公共性与社会性相符合。

梁漱溟已经注意到了西方地方自治团体公共事务的社会性与财产的私人占有之间的矛盾。“西洋地方自治，是经济进步所促成的，但西洋经济与政治不合一”。“所谓地方自治是某一意义团体的生活，可是在经济上是个人管个人的，穷富甜苦至不均一”，因此“在经济组织之外，又有政治的组织。西洋地方自治，即是属于政治的组织”[xxiii]。经济上的个人本位“使大家只为自己打算，盲目的奔求个人利益”，故而缺乏互助精神，而互助精神又是地方自治的基本精神之一。有鉴于此，中国乡村地方自治应当实行经济的社会化，而经济社会化只能走合作之路。

“中国社会将因解决生计问题而走‘合作’的路，社会连带关系日趋密切，越往前走，关系越要密切，散漫之病自可随之解决；组织能力在事实上即可受到训练，团体生活不求而得。这样就由经济问题的解决引入政治问题的解决，由经济上的农民合作引入政治上的地方自治，政治与经济自然的合一，地方自治组织，同时亦就是经济组织”[xxiv]，“要让中国地方自治成功，形成地方自治团体，除‘合作’外再无旁路。”[xxv]

经济上的合作固然易于促进自治体内其他自治事务的合作，但在当时的历史条件下，梁漱溟的提倡的农业合作经济无法逾越以下障碍。其一是稚弱的乡村合作经济难以与强大的国际帝国主义经济势力相抗衡。“假若美（国）棉来一个倾销，任你有多少远销合作社，也没法挽救棉农的破产”[xxvi]。“在此种状况下，一切设施，无论出于愿意与否，都只能顺应外国资本的计划，替外国资本开拓市场”[xxvii]。其二是乡村内部财富分配极不平衡的事实，必然导致将“绝大多数农民关在合作社大门之外”。因为以股金入社是合作社的基本制度，有能力缴纳股多的当然只有地方、富家和较为富有的自耕农。1935年，山东邹平的美棉远销合作社社员中，自耕地在20亩以下的仅占30%，而在20亩以上的则占到70%[xxviii]。其三是由于“豪强、恶霸、地痞、流氓之辈占据了农村社会的权力中心”[xxix]，导致“合作社的领导权相当一部分掌握在土豪劣绅手里”[xxx]。这一经济合作制度既“对于现存封建势力，特别是对于帝国主义经济的和政治的侵略，毫无抗卫的能力”，因而其“结果不论意识的或非意识的，客观上都不能不作了封建意识的续命汤，帝国主义的保卫队了”[xxxi]。

   二、中国的地方自治组织应当成为一个以道德教化为基本精神的文化组织

梁漱溟毕生都在思考人生最终的意义，他显然不会以经济的合作与发展为地方自治的终极目标。他认为地方自治团体应负有比组织经济的合作与发展更为重要的职责，那就是对自治团体成员进行道德的教育与约束，使自治团体成为兼政治、经济与道德教育功能为一体的共同体，实行所谓“政教合一”。在政教合一的地方自治团体中，只能实行贤人统治，由道德高尚和有智慧的贤人对团体成员实行道德的教化，而不能实行西洋式的民主主义与法治主义。其所以如此，是因为中国有着与西方截然不同的文化。

梁漱溟认为西洋文化以满足个人物质欲望为出发点，因而极力主张个人的权利。由于“各自争求个人本性权利而不肯放松，以成之均势及互为不侵犯之承认”[xxxii]，因而在其制度中必须以生硬而冰冷的法律将权利强授于已，义务强加于人，以保障其私权。为保持各自利益的平衡，其法律中“到处是一种彼此牵制，彼此抵对、互相监督，互相制裁，相防相范”[xxxiii]。因极端强调个人权利，故法律对个人的义务要求只能到保障最低限度的社会秩序为止。凡属个人道德问题，政府与法律则概能不干涉。但在中国，由于孔子的开发，很早就形成了以“伦理为本位”的文化特质。这种文化特质决定了中国人并不满足于个人物质利益的实现，而是向往着更高尚的“义理”，即对至善道德的追求，因而较之于西洋的个人主义文化要高远得多。每个人对其他人首先以义务自律与谦让，“隐然以对方为重”[xxxiv]。由于对其他人的义务皆是基于情义，出于自愿，而无须外部强加，因而“旧日中国社会之维持，……不是靠国家的法律；——或者只可说是靠道德习惯”[xxxv]。如果以法律硬性规定相互间的权利义务，则显然是文化上的倒退，在实践中则必然导致原来充满乡谊的乡村社会走向生硬的对抗。再者，西式成文法通常为国家所制定，其标准全国一致，因而与乡村地方民情或多或少有所不符，纵然可以以强力保证其实施，但与人情心理不一定相洽，而不能达到信服的效果。他指责南京国民政府颁布的各项地方自治法令对农村社会秩序造成了极大的破坏：

“今日之地方自治法令，乡长与乡民之权各有规定：乡民如不服从乡议会之议决，乡公所之命令，或触犯刑法，乡长即可检举，甚至逮捕送官；乡长如有渎职情事，亦可由乡监察委员会，乡民大会，检举罢免之。凡此皆是抵制对抗的安排，彼此对待手段粗而且硬，并非领导乡民彼此爱惜团结，而是领导乡民打架捣乱。……此种法令，全从无情义处着眼想办法，使彼此制裁抵抗，而无爱惜尊重之意；乡村社会将沦于纷扰捣乱之局，而永无宁日。”[xxxvi]因此，中国乡村社会只能重建以传统道德为中心的礼治秩序。相应地，中国的乡村自治组织应负有对其成员进行道德教化与约束的责任，并成为以道德教化为基本精神的文化组织。政教必须合一。

梁漱溟设想以社会学校的形式来构建这种政教合一的乡村自治组织，即所谓“乡农学校”（1933年以后改为“乡学”和“村学”）。乡学与村学中的道德权威为学长。学长由作为自治行政机关的乡学、村学学董会推举德孚众望之人出任。学长的职责在于沟通乡村自治行政机关与乡民村民之间的情感，调解自治行政机关与乡民村民之间以及乡民村民相互之间的纠纷，并对乡民进行道德训诫与教育，对行政机关以忠告建议的方法实行监督。学长寄托了梁漱溟对政教合一这种贤人政治理想的向往与追求。它是儒家道德的化身。它虽不是一个有权机关，也不负责具体行政事务，但却超然于有权机关及乡村民众之上，以其道德上的威望而受人尊敬，从而在乡村中拥有最高权威，成为农村社会秩序的主宰。

这一政体形态的政教合一，以及规范形态的伦理习惯化的思想显然是建立在先验的基础上的。在梁漱溟的理论中，作为政治上层建筑的政治法律制度最终不是决定于经济基础，而是决定于属于思想上层建筑的“文化”，而中国的伦理文化又当然地优于西方个人主义文化。这一先验的理论，使他在面对中国近代西化的政治法律制度与传统儒家文化之间发生错位的事实时，错误地选择了废弃前者以适应后者（“五·四”新文化运动则刚好相反），而不是在两者之间寻找适当的结合点以促进两者的互动。

道德的特点在于其自律性。道德不仅要求人们的行为合符规范，而且还要求人们行为的内在动机的善良。而法律则是基于对人类合理性功利要求设定的，具有国家强制性的行为规范，因而，强调道德至上最终必然要排斥法律，尤其是成文的法律。排斥法律的结果将使社会准则失去必要的确定性与强制性而陷于无法运作或运作混乱。事实上，除了宗教国家外，在世俗的历史上几乎没有能将这种完全的道德教化政体付诸实施者。从中国古代的尧舜、三王、周公到孔子所传之道，到西方古代柏拉图的“理想国”，皆“未尝一日得行于天地之间”[xxxvii]。即如梁漱溟本人在山东邹平进行乡村建设实验时也不完全保其初宗。在对村民教育无效的无奈下，仍不得不使用了较为严厉的制裁手段，如游街、打手心、罚劳役等[xxxviii]。这些制裁手段又往往由于在方法上以及制定、适用的程序上缺乏成文的法定规范而严重地损害了人权，因而到后来他还是不由自主地走上了制定成文法的老路，颁布了诸如诸如《取缔婚姻陋俗办法》等成文规章[xxxix]。

但上述批判并不意味着对梁漱溟政教合一思想的完全否定。梁漱溟对近代中国简单模仿西方建立起来的地方自治制度的批判虽然过于片面与极端，但对中国近代以来模仿西方实行的完全法制化的地方自治运动，乃至于中国法制的近代化运动是一次必要而深刻的反思。成文法的固有缺陷，对德、日式地方自治制度的简单抄袭，以及中国法治历史背景的严重缺乏，使得近代中国在实施地方自治制度的过程中，确实存在着如梁漱溟所指责的自治机关之间因对抗而“打架”，以及法律在地方社会改良方面无能为力的现象。法律不是万能的，它甚至不是解决社会矛盾的最好的规则，它只是解决社会矛盾不可缺少的最后的规则。在以法律规范作为社会秩序最后保障的前提下，道德规范以其更符合人性，更符合效益原则的要求可能更为人们所乐于接受与遵守[xl]。这大概就是为什么即使是在西方这样有着悠久法治历史的社会，法治的实现也必须寻求基督教伦理文化支持的原因[xli]。中国近代既不具备西方的基督教伦理文化，而传统的儒学道德体系又在新文化运动中被大张挞伐，尚在襁褓中的近代法制之难于实施也就是理所当然的了。梁漱溟对中国传统儒学道德的弘扬，为中国重建近代法制的价值基础——道德的基础寻找到了理想的历史资源。从这一意义上说，其地方自治思想的历史贡献已经远远地超出了地方自治的范围，势必将对整个中国现代法制的建设发生重要影响。

三、地方自治的推动不能依靠政府的行政手段，而应当由知识分子组成社会团体通过教育方法进行

梁漱溟认为政府在地方自治运动中不仅没有任何积极的作用，相反只会对地方自治造成破坏。这首先是因为相对于广大的乡村，政府的力量非常有限[xlii]；其次，“官府本为行法之地”，缺乏耐心的说服教育与精神的鼓舞，只迷信“以法相督，以法相绳”[xliii]，其方法粗暴生硬，易于与民众发生冲突；再者，官府与地方利益相隔离，且基于政务的考绩，往往只重形式而不重实效。

但在封闭落后的乡村对现代社会生活一无所知的情况下，乡村的自治显然需要外来力量的推动。梁漱溟认为中国近代城市教育的迅速发展，以及城市知识分子的相对过剩为乡村准备了这一力量[xliv]。受十九世纪中期以来丹麦民众教育运动的影响，他号召知识分子们到农村去，通过教育的方法，将现代科学技术、社会组织方法、生活方式，尤其是人生的积极进取与奋斗精神输入乡村，并在乡村与外部世界之间建立起长久联系的媒介，以培养乡村内在的自治动力。基于这一设想，梁漱溟在其乡学与村学组织中的设立了另一个重要机构——教员。教员主要是乡村本地有一定知识的人才，经乡村建设研究院进行一定时期的培训后，再回到乡村从事乡村建设教育。

近代地方自治运动的失败历史证明了梁漱溟的这一论点的合理性。清末民初的宪法学者们在忽视地方自治经济背景的同时，也忽视了对推进地方自治方法的思考。虽然在清政府颁布地方自治章程以前，部分资产阶级的地方立宪派如张謇等人曾在各地城镇自发地举办过地方自治。但这种地方自治大都由绅商包办，没有广泛的民主基础，人数更多的农民则更被排除在自治以外，而且即使是这种范围极其有限的地方自治也很快就受到了政府的扼制[xlv]。政府的行政推动对其他各项近代化事业也许不失为最快捷的途径，但独于以分取政府权力为宗旨的地方自治则是例外。其原因除梁漱溟前述的以外，更主要地在于地方官由于担心自身的权力被削弱而不可能对地方自治抱有太大的热情。此外，政府权力过多地介入地方自治必然会导致地方自治的国家行政化倾向。事实上，清末大多数地方官员对筹办地方自治或者是故意拖延，或者是包办代替，将自治机关变成政府的行政工具[xlvi]。此后地方自治无论在思想上还是在实践中始终未能摆脱官僚政治的影响，甚至孙中山也认为民众不具备地方自治的能力，地方自治只能由有能的政府以训政的方式自上而下地推行。这一训政理论在实践上的严重后果，就是南京国民政府的地方自治运动由于缺乏内在的动力，以及最终被政府纳入行政轨道而陷于失败[xlvii]。

传统赋予了真正的中国知识分子以强烈的社会责任感。在国家多难时节，自愿投入到乡村建设的知识分子们大都富于献身精神与艰苦工作的热情[xlviii]。由知识分子群体取代政府推动乡村自治，不仅可以避免官办自治的弊端，如作风官僚，成本昂贵，地方自治的国家行政化等，其更重要的意义在于可以在一定程度上减少乡村自治教育人才资源的流失，使乡村本地的优秀分子留足本地，担负起推动本地自治的责任。近代教育取代科举以来，乡村人才不断地输入城市导致了乡村人才的贫乏[xlix]，从而严重地影响了乡村自治的进程。乡村建设运动的兴起，既为乡村准备了自治教育人才，同时也为有志于乡村建设的本地知识分子开辟一条新的出路。

梁漱溟的地方自治思想尽管存在着上述种种缺陷，按照这一思想体系进行的乡村自治实践也以失败告终，但它对中国近代地方自治思想乃至法律思想的反省、批判与创新，奠定了其在近代中国地方自治思想史乃至近代法律思想史上的独特地位。如果说梁漱溟在近代中国哲学史上是“新儒学的开山鼻祖”[l]，那么他在中国地方自治思想发展史上也是实现地方自治理论本土化的第一人。

* 本文系中南财经政法大学二00一年度科研项目“梁漱溟的乡村建设理论与当代村民自治”研究成果之一。

[i]《梁漱溟全集》第二卷，山东人民出版社1990年版，第681页。

[ii]《梁漱溟全集》第七卷，山东人民出版社1993年版，第424页。

[iii]《梁漱溟全集》第七卷，山东人民出版社1993年版，第564页。

[iv]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第8页。

[v]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第13页。

[vi]《梁漱溟全集》第四卷，山东人民出版社1991版，第834页。

[vii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第388页。

[viii]《梁漱溟全集》第七卷，山东人民出版社1993年版，第425页。

[ix]攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。

[x]沈允昌：《地方自治概要》，聚魁堂装订。

[xi]攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。

[xii]《饮冰室文集之十一》。

[xiii]《张謇全集》第4卷，江苏古籍出版社1994年版，第406页。

[xiv]《地方自治法规辑要》，正中书局1936年版，第46页。

[xv]《建国大纲》第八条规定，“其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练而完毕其国民之义务，誓行革命之主义，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县”。其中没有关于建立合作社等经济组织的内容。

[xvi]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第312页。

[xvii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第319页。

[xviii]《梁漱溟全集》第二卷，山东人民出版社1990年版，第102页。

[xix]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第324页

[xx]参见《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第142页。

[xxi]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第244页。

[xxii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第328页。

[xxiii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第329页。

[xxiv]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第334页。

[xxv]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第333页。

[xxvi]千家驹、李紫翔主编《中国乡村建设批判》，新知书店1936年版，第38页。

[xxvii]千家驹、李紫翔主编《中国乡村建设批判》，新知书店1936年版，第46页。

[xxviii]参见《乡村建设》第5卷第16、17期合刊。

[xxix]唐贤兴、唐丽萍：《南京国民政府时期国家整合的失败与现代化计划的受挫》，载《江苏社会科学》1998年第5期。

[xxx]参见郑大华著：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版，第509—511页。

[xxxi]千家驹、李紫翔主编《中国乡村建设批判》，新知书店1936年版，第216页

[xxxii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第89页

[xxxiii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第157页。

[xxxiv]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第336页。

[xxxv]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第81页。

[xxxvi]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第326页。

[xxxvii]《朱文公文集》卷36。

[xxxviii]参见郑大华著：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版，第310—312页。

[xxxix]参见郑大华著：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版，第310、311页。

[xl]道德不仅以其自律性可以避免很多可能发生的纠纷，而且还可以为解决已经出现的纠纷提供成本较之于法律解决更为低廉的机制，如调解等。在以法治作为社会最后保障的前提下，无讼的观念对当今的中国社会仍然有着现实的价值。

[xli]参见[美]伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，生活·读书·新知三联书店1991年版，第81—82页。

[xlii]《梁漱溟全集》第二卷，山东人民出版社1990年版，第397页。

[xliii]《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第175页。

[xliv]参见《梁漱溟全集》第二卷，山东人民出版社1990年版，第480—481页。

[xlv]参见丁光旭著：《近代中国地方自治研究》，广州出版社1993年版，第57—68、89—106页。

[xlvi]参见丁光旭著：《近代中国地方自治研究》，广州出版社1993年版，第100—101页；陆建洪：《清末地方自治剖析》，《探索与争鸣》（沪）1991年第6期。

[xlvii]参见武乾：《南京国民政府的保甲制度与地方自治》，载《法商研究》2001年第6期。

[xlviii]参见郑大华：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版，第538—548页。

[xlix]唐贤兴、唐丽萍：《南京国民政府时期国家整合的失败与现代化计划的受挫》，载《江苏社会科学》1998年第5期。

[l]熊吕茂著：《梁漱溟的文化思想与中国现代化》（谭双泉序），湖南教育出版社2000年版，“序”第2页。

对南京国民政府保甲制度现有的研究，大抵都集中在对其封建主义与法西斯主义集权化本质的分析上[1]，而很少有人关注这一制度与地方自治之间的相互关系。事实上，南京国民政府的保甲制度在萌芽之初就与地方自治有着隐约的联系。随着两者之间联系紧密程度的加深，保甲制度的性质发生了很大的变化，并对地方自治产生了重大的影响。

一、   保甲制度与地方自治关系的演变

（一）前期保甲制度——以治安为主旨

1、保甲制度依附于地方自治制度——村（里）闾邻制度而存在

1928年9月15日，南京国民政府公布第一部具有地方自治内容的法律——《县组织法》。该法规定，县为国家最基层的行政单位，其下分为区、村（里）、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻，25户为闾，100户以上之乡村为村，100户以上市镇为里，20村（里）以上为一区。区、村（里）、闾、邻之议决机关分别为区民大会、村（里）民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、村（里）公所、闾长和邻长。区长、村（里）长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前，由县长遴选；村（里）长、副村（里）长由村（里）民大会选出加倍人数，由县长择任。1929年修正后的《县组织法》将村改为乡，将里改为镇。

1928年10月25日，国民党中央执行委员会第179次常务会议在《关于下层党部工作决议案》中建议在地方自治之外另行建立保甲组织[2]，但为内政部婉拒。其理由是，“敝部前为地方行政统一起见，曾本旧时保甲遗意，于编制县组织法时，详定村里闾邻规则，暗寓保甲之法”，“保甲仅取防卫之意，而于自治事业之全体无关，……村里制于包括保甲事务之外，仍有其他工作，是以今日之村里制，即无异于改进之保甲，而且县组织法颁行已久，村里制正在克期举办之中。此时万难中途变更，惟有取保甲为村里制之总名称，仍促进村里制迅速实施，庶村里进步，而保甲之功效生焉”。但同时，内政部也承认保甲制度于治安秩序方面的重要性，因而乃仿旧有保甲制度，“特编定清查户口及连坐暂行办法，呈行政院修正，呈请国府核准施行”。不过此两项保甲法规，“应于村里邻闾成立之后”施行[3]。

1929年7月13日，南京国民政府公布《县保卫团法》。该法要求各县组织保卫团，以维持地方治安。保卫团分别依闾、乡（镇）、区、县为单位，编制为牌、甲、区团和总团，以各级行政首长为首长，20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合，使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失。该法还要求甲长牌长之间，甲内所有居民之间，须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任。1929年9月18日，南京国民政府《清乡条例》。内政部依据该条例，又分别于同年10月30日、11月12日呈准行政院公布《邻右连坐暂行办法》、《清查户口暂行办法》。此三项法规规定，各县成立清乡局，依县组织法所编之区、乡（镇）、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪，并要求邻内各户对不相互举报的违法行为负连坐责任。以上各办法，虽无保甲名称，但实“皆系采取旧日保甲制度，力图改良，以期实行。其大要则以村里（即乡镇）制为体，清查户口及连坐办法、地方保卫团条例（即《县保卫团法》——作者）为用，……以期体用兼赅，自可消除盗匪，得收保甲之功效”[4]。至此，以村里（乡镇）邻闾自治制度系统为主体，以自卫及治安保甲系统为附属的两大制度系统并存的格局初步形成。

2、保甲与地方自治相分离——优先发展保甲，停办自治（1932—1934）

由于中国一向缺乏民主选举的传统，而且在全国范围内建立乡（镇）、闾、邻组织体系也远不如在山西一省那样简单，结果直到1932年下半年，这一村里邻闾组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立，则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法，暨种种与自卫行政有关之章制，亦即一日无从实施”[5]。即使基层组织能够建立起来的地方，选举产生的乡（镇）、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”，对政府厉行治安的法令，未必能雷厉风行。有鉴于此，蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验，暂时撇开《县组织法》，在治安形势最为严重，社会控制最为困难的豫鄂皖等所谓剿匪省区，先期实行以实现治安为宗旨的保甲制。1932年8月，豫鄂皖三省剿匪总司令部发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，要求豫鄂皖三省于各级自治组织建立之前，依《剿匪区内各县编查保甲户口条例》先行建立保甲组织。

《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，保、甲之编组以户为单位，10户为甲，10甲为保；甲长由本甲内各户长公推，区长加委；保长则由本保内各甲长公推，县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长，保长指挥监督甲长，甲长指挥监督甲内各户，甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务，保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动，或可疑之人潜入，或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者，各户户长必须报告甲长，并经保长迅速呈报区长。紧急情况下，保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外，保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡，协助军警搜捕及作战，以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上，45岁以下之男子编成壮丁队，由保、甲长督率，以完成上述各项任务。至此，保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[6]的乡村警察组织。

豫鄂皖三省推行保甲制度后，“其他各省，亦以环境需要，相率仿行，至此，各省市推行自治者，遂逐渐减少。”[7]1934年12月行政院通知各省，普遍推行保甲制度。

（二）中期保甲制度——与自治的部分兼容

1934年12月31日，国民政府军事委员会委员长南昌行营公布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲，原直属省民政厅的县公安局被裁撤，所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人，并设警长、警士各若干人，分别派驻重要乡镇之联保办公处，承县政府之命，受各区区长及联保主任之监督指挥，在各该区域内训练保甲及壮丁队，办理保安、户口、卫生、交通暨一切警察事务，并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察，其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此，保甲开始作为地方自治团体中的自卫与警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。

1936年8月，行政院召开全国地方高级行政人员会议，拟订《地方自治法之修正方案》，决定“将保甲编制，并入自治组织，代替原有之闾邻，使在自治组织之中，仍保留保甲固有之作用，以资调整”[8]。1937年6月4日、5日，行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》，其内容与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》相同，从而将保甲与地方警察事务一体化的制度推广至全国。这一制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》，成为“新县制”的重要内容。

（三）后期保甲制度——与自治的全面融合

1939年9月19日，南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据，1941年8月9日，又公布了《乡（镇）组织条例》。此两项法规正式将保甲制度融入地方自治之中。根据上述两法，县为地方自治单位，但县长暂不由选举产生，仍由上级政府任命；区为县自治团体派出的辅助行政机关；乡（镇）亦为一级地方自治单位；乡（镇）以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡（镇）以10保为原则，每保以10甲为原则，每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关；保办公处为执行机关，设保长一人，受乡镇长之监督指挥，办理本保自治事项及执行县政府委办事项；保长由保民大会选举产生，但在未办选举以前，保长、副保长由乡镇公所推定，县政府委任。委任之保长如违法与失职，由县政府撤换。除保长外，保办公处下还设有国民学校办理教育，国民兵队办理自卫与警政，合作社、仓储机关办理保内经济事务（但法律没有规定独立的保财政）；国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位，户长会议以及由户长会议选举产生的甲长，在职权上仅为“政令之执行事项”。根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。

二、保甲制度融入地方自治的实质——以集权化的手段推行地方自治

中国作为一个后近代化国家，在较短的时间里，各种近代化的因素不可能靠社会内部自然发育形成，而只能由政党或政府从外部以强有力的措施植入。为此，中国必须建立起强有力的集权体制。孙中山将这一由外力实现社会近代化的希望寄托于国民党，即由国民党对民众实行所谓“训政”。但国民党在地方始终没有能够建立起严密的基层组织，它的组织末端“区分部”只能延伸至乡镇，乡镇以下则完全没有相应的党务机构[9]。因此，这一近代化任务只能由政府通过行政一体化组织来完成。

另一方面，地方自治作为近世各国实现公民民主化参政，实现地方利益的一种制度安排，近代社会的重要表征，已经成为各后进国家实行近代化改革必须认同的一种象征性符号，尤其是它作为孙中山三民主义理论中的核心内容之一，迫使南京国民政府不得不高举这一旗帜。而民主化地方自治的推行，又必然要求削弱中央集权。因而，“20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。”[10]面对这一无可回避的矛盾，南京国民政府幻想能使两者相互兼容，即利用集权化的手段推动地方自治。

历史早就为南京国民政府准备好了集权化的制度资源，那就是保甲制。

保甲制度的集权化功能首先在于保甲组织是依严格的额定标准户数编组居民，而不是以长期形成的自然社区划分居民。这一区域划分标准“有意绕开乡村的自然区位系统，采用十进制的编制形式；同时尽可能摒斥乡村原有权威力量的干扰”[11]，使乡村绅士和宗族权威赖以生存的传统社区组织受到一定程度的破坏，从而在一定程度上抑制了绅权和族权等地方势力，以消除国家行政一体化的阻碍。其次在于保甲组织内部成员之间的连坐责任。邻里连坐的作用一方面在于迫使豪绅大户与贫民，同宗与异姓之间结成责任共同体以降低豪绅身份，疏离同姓宗族间的感情，进一步抑制绅权与族权势力，另一方面则还在于迫使家长对家人实行监督，并对其行为负责，使居民相互之间横向监视，共同对国家负担连带责任，实现“制一人足以制服其家，制一家亦足以制一乡一邑”[12]。再次，通过对保甲人员自上而下的任免来实现。保甲人员的产生不是基于地方人民的选举与委托，也不是基于社区地方绅士长期以来自然形成的威势，而是基于上级官府的任免。这一任免方式在保甲人员与官府之间形成了行政隶属关系。最后还在于保甲组织的准军事性。在保甲已具雏形的春秋时期，管仲曾将居民依军事组织编组，以军事命令的方法推行政令，即所谓“作内政而寄军令”。而在保甲正式形成的宋朝，保甲的作用正是为着替代乡兵。

在南京国民政府及其理论家们看来，集权化的保甲制度对地方自治的推行至少有三方面的作用：

其一是为地方自治提供稳定的治安环境。“地方自治，必须清查户口，办理警卫，此即保甲之事也”[13]。

其二是为地方自治建立起必要的社会组织，并节约组织成本。实行地方自治必须建立相应的民主化的地方自治组织，为此《县组织法》要求“乡镇坊闾邻各长，自非实行选举不可”，但“此种选举之要义，……陈义诚高，然非目前漠视政治，未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐与闻”，结果“一时无从举办”[14]，地方自治也就无法推行。而保甲制度作为“自卫组织，则多由委任”，因而于“组织民众，训练民众，实为最著之方法”[15]。“但保甲与自治制度，如果并存，不特运用不灵，且地方人力财力亦有未逮”，为节约组织成本，遂“将保甲编制，并入自治组织，代替原有之闾邻，使在自治组织之中，仍保留保甲固有之作用，以资调整。”[16]。

其三是集“管”、“教”、“养”、“卫”于一体，以“管”这一行政与军事手段迅速地推动“教”、“养”、“卫”等地方自治事务。“管”、“教”、“养”、“卫”理论是蒋介石自创的保甲式地方自治学说：“管”就是行政的管束与军事部勒；“教”是文化知识与党化教育；“养”即有关经济与民生；“卫”即地方自卫。对四者的关系，蒋介石认为：“现在我们的地方政治，对教养卫三者以外，尤须注重于管理，换言之，即应注重于纪律与秩序。故教养卫三项要目以外，更须加上一管字，所谓‘管教养卫’乃为完全。如徒知教养卫，而不知管理，则所有教养卫之工作，基础必不能确实，办理必不能一贯，结果所有工作皆不能持久，而且现代政治，如欲切实收效，无论对人对事，均不能听其散漫分歧，如果纪律不严，秩序不守，决不能使教养卫三者发生实际效果，合现代之要求。所谓管者，简单言之，即执行法纪，纳民轨物之谓，唯有法度守密，部勒整齐，地方百务，乃能一切就理。”[17]

1932年12月，蒋介石在第二次全国内政会议上已有用军队集权方法推行内政的设想。他说：“我们过去的努力，并不能得到什么效果，其原因是所有的努力没有一个方针，如果能够把一个国家的内政寄于军令，决不会这样没有结果的。”[18]后来他又公开表示，“军队组织就是人类一切组织的最高范型，而一切的社会组织，可以说都渊源于军队”，“军事化是我们今后要推行地方自治实行主义的根本精神所在”[19]。基于这一思想，内政部明确要求各地应“以军事部勒之精神，建立乡镇保甲等地区组织”[20]。在对新县制及地方自治有关法令的解释中，内政部甚至直接规定，保、甲长具有军事义务职性质，如受委者避不任事，应以怠职及贻误要公论[21]。

   三、保甲制度对地方自治的影响

不能否认，保甲制度的实施在清查户口，维持社会治安，以及组织民众方面所起的作用。而这些都是实施地方自治必须具备的前提[22]。但对地方自治的其他要素，保甲制度的影响更多的是消极，甚至是破坏性的。

1、在地方民主化方面，保甲制度更多地是抑制了民主，而不是促进民主

完全实行委任制的前期保甲制度与民主化精神无疑是相冲突的。新县制中的保甲制虽然有所改变，规定保民大会为保自治的议决机关，保长应由保民大会选举产生，但同时又规定，“在未办理选举以前，保长、副保长由乡镇公所推定，呈请县政府委任”，并可“由县政府撤职另委”。实际上，当时各省“对于保民大会、乡镇代表会，均迟未予成立，实际忽视民权”[23]。根据1942年出席全国第三次内政会议31个省市民政厅长的报告，到1942年新县制实施完成期限的最后一年为止，只有浙江省的保民大会“于二十八年即已开始举行”，其他各省则完全没有开展。中央政府甚至连召开保民大会必须依照的会议章程和选举章程都始终没有颁布。在保民大会业已召开的浙江省虽然自定有选举章程，但却充满着行政专断的色彩：“乡保大会选举三人呈由县政府圈定一人，如县政府认为所选 人员不妥，可发回重选，盖于民主之中，仍寓集权之意”。[24]

保甲制度中，所谓以军事部伍的方法组织民众，实际上是以极为专制的手段将人民牢牢地控制在固定的组织中，将每一个保甲区域都变成禁锢人民自由的集中营。较之于普通军事化管理更为野蛮与专制的是每一保甲组织内实行法家式的连坐法[25]。在如此严密而残酷的组织中，人民基本的人身自由尚不可得，更何论民主。

在保甲制度与地方民主化的关系中，值得一提是保甲行政区内出现的宗族之间联合自治的民主化倾向。在保甲制度推行之前，乡村社区实行绅士与宗族的双重自治。社区通常是以宗族为自然单位[26]，即使有其他宗姓杂居，也因为地方公务很简单，由大的宗姓把持地方公务尚不至于引起其他小的宗姓的过于激烈的反对。以额定户数为居民编组标准的“保甲法的实行打破了以乡族为村政单位的格局”[27]，使原来主要以宗族为单位的自然社区，改变为有其他异姓掺入的保甲行政区。尤其是保甲制度加强了国家对乡村社会的行政索取，使地方公务的范围扩大，并越来越影响到村民的实际利益（如行政摊款、征工的比例分配等），继续由大族独掌村政必然会损害各小宗族的利益，因而各宗族便纷纷要求在村政权中有自己的代表，拥有更多的发言权，以打破大的宗族对村务的垄断，于是便形成了村政中的代表制，即保甲行政机关由各宗族的代表共同组成，从而使这种宗族间的联合自治多少具有了一定程度的民主化倾向。

这一地方的民主化虽具有一定程度的内生性与自发性，但其程度非常之低。首先，这一民主的主体只是宗族而不是户，更不是个人；其次，在民主决策的内容上，更多地只是对国家行政任务的分配而非单纯的地方自治事务。此外，这一民主化的形成缺乏必要的经济与文化基础，而仅仅只是基于国家行政压力而出现的一种单纯的政治分化，因而具有相当的脆弱性。

2、  保甲组织完全成为国家基层行政机关，各项地方自治事务基本被搁置

保甲组织的行政集权化与军事集权化，以及《县各级组织纲要》缺乏国家行政事务与地方自治事务的范围划分，决定了它只能是国家的基层行政机关，而不可能是真正的地方自治机关。蒋介石在讲话中就常常将保甲长直呼为基层行政人员或公务人员[28]。内政部更是直接规定保、甲长具有军事义务职性质。在此严厉的行政与军事督促下，“为乡镇保甲长者，……甚至倾家变产以奉公之任，复受辱骂鞭打，或更披戴刑具琅当入狱”[29]。由于“县政府以下各种机构集中人力物力，忙于征兵、征粮、派夫、募债，既要人民出钱，又要人民出力，在国家事务层层重压之下，对于自治事项遂不得不暂搁一边”[30]。保作为法律上的地方自治团体，在办理地方自治事务方面，除教育因有一定基础而且政府又厉行强迫而略有成绩外，其他的地方自治事项如合作社、医疗卫生等都难以实际开展。“1942年底，统计较为完全的有川康滇黔桂粤闽浙皖鄂赣湘陕豫甘青十六省”，“保办公处三七九六八一”，“保国民学校一七二二三五校，占保比率百分之四十五” [31]；“保社一三一0二社，占保比率百分之三”[32]；保设卫生员“平均在百分之二十以下，尚未能平衡发展”[33]。而且以上数据，也未必属实。由官僚以行政手段办地方建设与社会发展，难免“都是空列数字，有名无实，或名不符实”[34]。因而“各项（自治）事务，如学校、合作、卫生等形式粗具者多，内容充实者少”[35]。法律规定，保长例兼保国民学校校长，“然事实上，各县保甲长大都滥竽充数，毫无知识”[36]，其教育的质量可想而知。“在这种情况下之下，新县制岂不徒托空言 ”[37]

3、保甲没有独立的财政，使各项地方自治事业缺乏相应的经费保障，而且还为保甲长非法敛钱提供了借口

新县制的各项法规中，保虽然是一级自治团体，但却没有独立的财政。缺乏财政支持的“保甲长不惟没有生活费，且连办公费亦多未有确定的来源与支拨”，其办理各项地方自治事业所需的巨额经费就更是难以想象。保甲长们“于是只得别开生面，用非法手段来应付了”[38]。

4、保甲制度的实施结果导致了土豪劣绅对农村社会的无序统治，从而使得农村社会除宗族外的一切有序的组织活动，包括政府集权与地方自治都成为不可能

在中国古代，国家权力通常只能延伸到县一级[39]。在基层社会，国家不得不为地方绅权让出一定的自治空间，由绅士们实行所谓“绅治”[40]。清末以来的地方自治法令正式地肯定了绅士“自治地方”的合法性。到南京国民政府厉行保甲制度之后，国家行政权力通过保甲组织不断地向基层社会延伸，必然会导致地方绅士与国家之间的矛盾。面对强大的国家政权强力推行的集权权化的保甲制度，无力抗衡的绅士通常采取不合作的态度，拒绝担任保甲长。

绅士们之所以不愿意担任保甲长，主要是因为作为国家行政最下层执行者的保甲人员地位太低。保甲组织虽然被纳入到行政机关系列，承担着极其繁重的行政任务，但保甲人员却并不是国家的正式行政官吏。他们没有正式行政公务员通常具有的职薪、职位保障、养老保障，其地位较之于最下层的政府公务员还要低下，因此，对保甲长的职位，“凡具有相当能力而孚众望之公正人士，咸畏缩不前”，结果“地方土劣痞棍，乘机而起，百计钻营；或推诿到一般目不识丁的农民身上，致纠纷叠出，弊窦层见”[41]。到新县制推行之时，“保甲制度这个工具，大部分握在土豪劣绅手里，以致许多乡镇保长藉征兵征工和摊派救国公债等，向民众多方索诈，以致民怨沸腾，壮丁逃亡” [42]。其结果是“保甲制度不但没有帮助动员工作，反而做了动员的障碍” [43]，也就是成了国家集权的障碍。

如果说受过传统儒家思想教育的传统“正绅”在行使相对独立于政府的绅治权时，还多少还代表了地方公共利益的话，那么土豪劣绅一切活动的出发点都是为着个人的私利[44]，因此土豪劣绅在农村也就成为了消解除宗族外一切有序的组织活动的恶势力。他们既与传统“正绅”实行的儒家教化式的“自治地方”不能相容，也与政府的集权措施存在着冲突。鉴于土豪劣绅对政府集权的危害，南京国民政府在三十年代曾发动过打击土豪劣绅的运动[45]。但保甲制度实施的结果，使这一从前为政府所打击的农村社会的无序权威合法地侵入并瓦解了国家的基层行政系统，从而使政府利用这一手段推行地方自治的主观企图最后陷于破产。

   四、结束语

地方自治是一项庞大而复杂的社会工程，它需要政治、经济与文化等各项社会要素的相互支持与共同发展，而南京国民政府却过于倚重政治要素中的行政要素，将各种复杂的政治、经济与文化事业的建设，全部寄托于保甲这样一个初始于简单治安需要的行政与准军事组织，其失败本已可以想见，再加以保甲制度的集权性与地方自治的民主性、地方性、自发性之完全不能相兼容，其结果必定更是南辕北辙。尽管保甲制度在社会治安与组织效率方面的作用是巨大的，但如果仅仅为着保证地方自治的治安环境与组织效率，而不惜牺牲地方自治本身，那么融保甲制度于地方自治无异于饮鸩止渴。

*本文为中南财经政法大学2001年度科研资助项目“论中国近代地方自治”研究成果之一。

[1]谢增寿：《国民党南京政府保甲制度述论》，《南充师院学报·哲社版》1984第4期；张宪文主编：《中华民国史纲》，河南人民出版社1985年版，第418—419页；赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第67页；朱德新：《三十年代的河南统治者与保甲行政人员》，《史学月刊》1999年第1期。

[2]参见《中央日报》1928年10月26日。

[3]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》，载黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第343—344页。

[4]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》，载黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第348页。

[5]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。

[6]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第324页。

[7]方扬编著：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第158页。

[8]行政院秘书处编印：《中华民国二十五年行政总报告》第6页。

[9]参见钟声、唐森树：《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》，载《益阳师专学报》1998年第2期；王奇生：《论国民党改组后的社会构成与基层组织》，载《近代史研究》2000年第2期。

[10]朱国斌、郭宝平：《寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治》，载《社会科学辑刊》2000年第5期。

[11]王先明、常书红：《晚清保甲制的历史演变与乡村权力结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化》，载《史学月刊》2000年第5期。

[12]《光绪朝鱼台县志》，第2651页。

[13]《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策，促进地方自治》（1938年3月31日，国民党临时全国代表大会第3次会议通过），载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），第328页。

[14]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。

[15]中国国民党临时全国代表大会第三次会议决议《改善保甲制度确定本党以保甲组训民众之政策，促进地方自治》，载《中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编》（上），第326页。

[16]《地方自治法之修正方案》（1936年8月全国地方高级行政人员会议拟订），行政院秘书处编印：《中华民国二十五年行政总报告》第6页。

[17]蒋介石：《地方高级行政人员会议闭幕词》。载中国国民党中央执行委员会宣传部编印：《总裁言论选集》第五卷“政治类”，第279页。

[18]内政部编：《第二次全国内政会议报告书》，第200页。

[19]蒋介石：《地方自治的基本要务》。

[20] 1943年9月内政部编《各省实施〈县各级组织纲要〉成绩总检讨》，载章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》（第三卷），四川大学出版社，1996年版，第446页。

[21]广东省民政厅编印：《新县制及地方自治法规汇编》（1946年）第235页。

[22]王云骏：《民国保甲制度兴起的历史考察》，载《江海学刊》1997年第2期。

[23]李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局1945年版，第281页。

[24]《浙江省民政厅长报告浙江省实施新县制概况》，《第三次全国内政会议报告书》，1942年印行，第111页。

[25]《县各级组织纲要》与《乡镇组织暂行条例》虽没有规定连坐制，但原有各省的保甲法规中仍保留了这一制度。蒋介石在1942年召开的地方高级行政人员会议上仍在强调：“办理保甲，欲求彻底收效，必须采用连坐法之精神，进一步严格规定，并实行连带责任制度”（载《总裁言论选集》第五卷“政治类”，中国国民党中央执行委员会宣传部编印，第282页）。1942年全国第三次内政会议上也“决定拟请制定保甲联保连坐法草案转呈核定颁行”（《第三次全国内政会议报告书》1942年印行第277页。）

[26]根据解放前日人山县干树的调查，“大多数华北村庄起初都是单姓村落”。参见[美]杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第98页。

[27]王铭铭、王斯福主编：《乡土、社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第59页。

[28]参见蒋介石：《推进地方自治之基本义务》，载《总裁抗战言论集类编》第三编内政编（下），经伦出版社1946年版，第1—9页。

[29]《内政部常务次长雷殷报告视察西南东南各省县政所得之实际问题》，载《第三次全国内政会议报告书（三十一年印行）》第71页。

[30]方扬：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第252页。

[31]李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局1945年版，第276页。

[32]李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局1945年版，第276页。

[33]李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局1945年版，第281页。

[34]方扬：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第299页。

[35]李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局1945年版，第280页。

[36]黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第250页。

[37]方扬：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第252页。

[38]金惠：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第387页。

[39]据贺跃夫研究，清朝已经在一些大的乡镇设立了属于国家官僚系统的巡检司，但在清中期以后，因为财政的紧张而被迫萎缩。参见贺跃夫：《晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制》，载《中山大学学报（社会科学版）》1995年第4期。

[40]参见吴晗、费孝通主编：《皇权与绅权》观察社1949年版；费正清主编：《剑桥中国晚清史（1800—1911年）》，中国社会科学出版社1993年版，第23页；张仲礼著，李荣昌译：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，上海社会科学院出版社1991年版，第29—48页。

在严密的保甲制度下，绅士也可以享有一定的特权。如规定“乡绅两榜贡监生员，不便与庶民同例编查”（《皇朝经世文编》，第2654页）；“官幕乡绅，邻人有犯，不与相干”（《皇朝经世文四编》，第693页）。

[41]黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第247页。

[42]张西超：《抗战中的县政工作》，载《中国农村》第十九期。

[43]张西超：《抗战中的县政工作》，载《中国农村》第十九期。

[44]胡庆均：《论绅权》，载《民国丛书》第三编——《皇权与绅权》，上海书店影印。

[45]彭厚文：《试析30年代前期国民党打击土豪劣绅的政策》，载《湖北大学学报》1998年第2期。

地方自治既是分权的体现，又是民主的基础，因而它也就成为自清末以来中国法制近代化进程中一项不可回避的内容。作为居于中国法制近代化鼎盛时期的南京国民政府，其地方自治运动持续时间之长，制定法规之繁多，动员程度之深，都为清末及北洋政府所不及。本文意在通过整理这一时期的地方自治立法，从而勾勒出南京国民政府地方自治立法演进的历史轨迹，并考察其特点。

一、     南京国民政府地方自治立法的历史演进

南京国民政府的地方自治立法可以分为三个阶段：

（一）    第一阶段：1928年——1932年

这一阶段地方地方自治立法的中心法规为《县组织法》。

1928年9月15日，南京国民政府公布《县组织法》。这是南京国民政府颁布的第一部具有地方自治内容的法律。该法规定，县为国家行政区域，作为国家行政机关的县政府隶属于省政府，监督县以下各级地方自治事务。县以下分为区、村（里）、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻，25户为闾，100户以上之乡村为村，100户以上市镇为里，20村（里）以上为一区。区为最高的自治单位。区、村（里）、闾、邻之议决机关分别为区民大会[1]、村（里）民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、村（里）公所、闾长和邻长。区长、村（里）长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前，由县长遴选；村（里）长、副村（里）长由村（里）民大会选出加倍人数，由县长择任。区及村（里）两级还分别设有区监察委员会和村（里）监察委员会，负责监察区、村（里）财政，并分别向县长、村（里）民大会纠举区长与村（里）长违法失职等事项。区监察委员会由区民选举（在区长民选实行以前，由村里监察委员会推选，报县长委任）组成，村（里）监察委员会由村（里）民大会选举组成。

该法公布后，尚未施行，同年12月召开的由苏、浙、闽、皖、赣五省及南京、上海两市民政厅参加的内政会议即提出修改意见。依此意见，南京国民政府于1929年6月5日修正公布该组织法。此次修改的主要内容有：将原之村（里）改称为乡（镇）；每区由原20村（里）以上改为以20—50乡（镇）组成。

1929年6月15日，第三届中央执行委员会第二次全体会议通过《完成县自治案》。该案要求“于民国十九年，依照县组织法完成县组织，同时训政人员初期训练完毕”。遵此决议，南京国民政府于1929年10月2日公布《县组织法施行法》，开始建立地方自治组织。

《县组织法》虽然不是专门的自治法规，但它规定了县以下的自治组织体制，并在其中规定有“区自治施行法另定之”，“乡镇自治施行法另定之”的条款。据此两项条款，1929年9月18日、10月2日，南京国民政府先后公布《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》。此两项法规分别规定了区和乡镇的自治区域、自治事务、公民、自治机关及其人员、自治财政等具体事项，就其内容而言，此两项法规并不完全属于《县组织法》的施行法，而实际上相当于以《县组织法》为依据的区自治法与乡镇自治法。

1930年7月7日，国民政府再次修正公布《县组织法》。第二次修正的《县组织法》与旧法最大的不同在于：因乡镇人口密度大小悬殊，故组成区之乡镇数由原来的20—50被改为10—50，以期更具弹性；因乡镇民大会可以直接行使自治立法权，户口不宜过多，因而限制乡镇不得超过千户。

1928年7月3日，南京国民政府曾公布《特别市组织法》与《市组织法》。此两项法规去城市地方自治精神相去甚远。在《县组织法》公布后，南京国民政府即于1930年5月12日修正公布《市组织法》。新《市组织法》参照《县组织法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》之精神，将原《特别市组织法》与《市组织法》合二为一。该法规定，首都、或人口在百万以上之市或在政治上经济上有特殊情形之市，直属行政院；凡人口在30万以上之市，或人口在20万以上，但其所收营业税、牌照费、土地税等比例合计占该地总收1/2以上之市，隶属省政府。新《市组织法》虽然并未明确规定市为自治单位，但在市之权限及市参议会之设立规定上，其自治性质较为明显。市之下分为区、坊、闾、邻四级组织，以对应于县下之四级组织；区、坊、闾、邻之自治议决机关分别为区民代表会、坊民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、坊公所、闾长与邻长。

（二）    第二阶段：1932年——1939年

这一阶段地方自治立法的特点表现为以办理地方自治为宗旨的《改进地方自治原则》与强化治安为宗旨的保甲法规同时并存，并开始相互兼容。这一时期的主要法规有行政院发布的《改进地方自治原则》、《县政府裁局改科暂行规程》以及《各县分区设署暂行规程》[2]。

至1932年，豫鄂皖等各省农村的土地革命运动日益剧烈，而南京国民政府在这些省份却未能依《县组织法》的规定建立起强有力的基层组织实施有效的镇压。有鉴于此，豫鄂皖三省剿匪总司令部于是年8月发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，要求豫鄂皖三省依军事委员会南昌行营在江西办理保甲的经验，于各级自治组织建立之前，先行建立以治安为宗旨的保甲组织，同时将《县组织法》中作为自治单位的“区”改为县政府的派出机关，并暂时取消所有乡（镇）、闾、邻各级组织。随训令同时颁发《剿匪区内各县编查保甲户口条例》和《各县区公所组织条例》。

《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，保、甲之编组以户为单位，10户为甲，10甲为保；甲长由本甲内各户长公推，区长加委；保长则由本保内各甲长公推，县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长，保长指挥监督甲长，甲长指挥监督甲内各户，甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务，保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动，或可疑之人潜入，或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者，各户户长必须报告甲长，并经保长迅速呈报区长。紧急情况下，保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外，保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡，协助军警搜捕及作战，以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上，45岁以下之男子编成壮丁队，由保、甲长督率，以完成上述各项任务。至此，保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[3]的乡村警察组织。

豫鄂皖三省推行保甲制度后，“其他各省，亦以环境需要，相率仿行，至此，各省市推行自治者，遂逐渐减少。”[4]

地方各省虽然延缓了办理地方自治的速度，但在南京国民政府则仍在改进地方自治立法，并试图将地方自治立法与保甲制相互兼容。1932年12月10—15日，内政部又召开第二次全国内政会议。此次会议形成的《地方自治改革方案》中，关于改进县地方自治的核心内容为：一、县政府被定位为行政机关兼自治机关；二、“现行县以下之区、乡、镇、闾、邻各组织，得由各省斟酌情形存废，但不得少于二级或多于四级，其各组织之名称（如乡、镇、闾、邻或保甲等）亦得由各省自行决定，汇报内政部备案”。关于市地方自治的核心内容为：市为自治单位；市自治区应于区域自治以外，注重职业自治（如在市参议会选举上，除区域选举外，应酌量情形，采用法团代表选举制）。“第二次内政会议后，县组织之改革及自治之进行，皆不能超此范围。”[5]

“1934年2月，内政部以现行各种地方自治法规，因与各省市实际情形多不相符，以致推行以来，扦格极多，特就历年推行地方自治困难症结之所在，并斟酌现在实情，拟定《改进地方自治原则》五项，逐项加以说明，备文提请第四中全会讨论，当经决议交中央政治会议详细研究”[6]。2月11日，中央政治会议第396次会议通过该原则。4月，内政部奉行政院令公布该原则，并于5月间公布《改进地方自治原则要点之解释》。依该原则以及对该原则要点的解释，地方自治团体组织共分为两级，以县为一级，县以下之乡（镇、村）为一级。凡以聚居同一之村庄独自成立自治团体者为村，其不能独自成立自治团体之小村落并入邻近之村，或联合邻近之若干小村而为自治团体者为乡，凡以集镇为自治团体者为镇。乡、镇、村自治团体之地位则皆相等。至于乡镇以下之闾、邻等组织，不再作为自治团体，由地方政府斟酌情形变通办理，不作统一规定。区一般不作为自治单位，但特殊情形下，如县政府对所属乡、镇、村存在管理上的困难，而其地方已具有相当之自治基础者，经省政府核准，报内政部备案，区可以成为自治团体中的特例。此外，县政府为便利行政管理，及促进地方建设，可以将区作为辅佐县政府之派出机关。据此，县之下级组织可分为三种。第一种为一级制，即乡（镇或村）。第二种为二级制，即区、乡（镇或村），区为地方自治团体。第三种亦为二级制，县派出之区，乡（镇或村）。

该项原则经内政部解释为一切自治法规之最高原则，凡现行自治法规如与原则冲突则以原则之规定为准。因而原《县组织法》及其相关法规已被实际废止。

1934年12月31日，国民政府军事委员会委员长南昌行营公布的《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲，原直属省民政厅的县公安局被裁撤。所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人，并设警长、警士各若干人，分别派驻重要乡镇之联保办公处，承县政府之命，受各区区长及联保主任之监督指挥，在各该区域内训练保甲及壮丁队，办理保安户口、卫生、交通暨一切警察职务，并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察，其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此，保甲开始作为地方自治团体中的警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。同时，南昌行营还公布有《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，在剿匪省份普遍设立“区署”作为辅佐县政府的派出机关，以代替原《县组织法》中作为地方自治团体的区公所。1937年6月4日、5日，行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》和《各县分区设署暂行规程》，其内容分别与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》和《剿匪省份分区设署办法大纲》相同，从而将保甲与地方警察事务一体化的制度，以及县以下分区设署的制度从剿匪省份推广至全国。此两项制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》，成为“新县制”的重要内容。

（三）    第三阶段：1939年——1947年

这一阶段地方自治的中心法规为《县各级组织纲要》。

1939年9月19日，南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据，1941年8月9日，又公布了《乡（镇）组织条例》。此两项法规综合了《改进地方自治原则》以及保甲制度的基本内容。根据上述两法，县为地方自治单位，有独立的财政，在法律地位属独立的法人；县议决机关为参议会，执行机关为县政府，但县长暂不由参议会选举产生，仍由上级政府任命。区为县自治团体派出的辅助行政机关。乡（镇）亦为一级地方自治单位，有独立的财政，因而亦属于独立的法人；乡（镇）议决机关为乡（镇）民代表会，执行机关为乡（镇）公所，乡（镇）长由乡（镇）民代表会选举产生（在未定选举实施日期之地方，则由县政府遴选委任，其罢免、撤换权也由县政府行使）；乡（镇）以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡（镇）以10保为原则，每保以10甲为原则，每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关；保办公处为执行机关，设保长一人，受乡镇长之监督指挥，办理本保自治事项及执行县政府委办事项；保长由保民大会选举产生，但在未办选举以前，保长、副保长由乡镇公所推定，县政府委任。委任之保长如违法与失职，由县政府撤换。除保长外，保办公处下还设有国民学校办理教育，国民兵队办理自卫与警政，合作社、仓储机关办理保内经济事务（但法律没有规定独立的保财政）；国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位，户长会议以及由户长会议选举产生的甲长，在职权上仅为“政令之执行事项”。

根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。

1946年1月，在重庆召开的旧政协会议议决中华民国宪法草案的修改原则之一为“实行省自治”。故1947年开始施行的《中华民国宪法》于第十一章“地方制度”中规定，中央制定省县自治通则，根据省县自治通则，省有权制定省自治法，省议会与省政府分别为省立法机关与执行机关；县实行县自治，县有权制定县自治法，县设县议与县政府，分别为县议决机关与执行机关，县长由县民直接选举产生。但省县自治通则尚未及制定，南京国民政府即告结束。

二、两种相互矛盾理念的兼容与平衡——近代民主化的地方自治与集权化的社会控制。

（一）    两种相互矛盾理念的同时存在

1、民主自治与社会进步的追求

作为近代化进程中的南京国民政府，与清末及北洋政府一样，无例外地接受了西方资本主义国家，主要是法、德、日等大陆法系国家较为进步的近代地方自治制度。如实行地方选举制；将国家行政事务与自治行政事务分开；自治团体有义务接受国家行政机关及上级自治团体的委托，办理国家行政事务和上级自治行政事务；自治机关的设立实行议决机关与执行机关相分离；等等。在这一基础上，南京国民政府地方自治立法由于接受了孙中山激进的地方自治思想而表现出更明显的进步性。

首先，南京国民政府地方自治法完全取消了居民在选举权与被选举权上的性别、财产资格限制。清末《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡居民必须具备年纳正税或本地方公益捐2元以上，非文盲且年满25岁之男性，始得享有选举权和被选举权；宗教人士不得享有选举权与被选举权。北洋政府时期的《县自治法》在性别及宗教方面的限制与清末同，此外，虽然不再以纳税额作为享有选举权、被选举权的必要条件，但享有选举权与被选举权的条件仍以罗列的形式予以限制，规定凡住民必须具备下列条件之一者始得享有选举权：年纳直接税2元以上者；有动产或不动产500元以上者；曾任或现任公职或教员者；曾在高等小学以上学校毕业或有相当之资格者。享有被选举权的条件要求较之选举权条件更高。上述各种条件的限制使得清末与北洋政府的地方自治实际上成为地方绅治。南京国民政府各项地方自治法规从一开始就完全取消了居民在出席居民大会及行使选举权上的性别、财产、学历、职历、宗教身份等条件限制，并取消了居民在被选举权上的性别和纳税额的限制，从而在很大程度上扩大了地方自治的民主基础，使更多的地方居民能够参与地方的自治活动。

当然，这一进步是有限的。在被选举权上，南京国民政府的地方自治立法仍然以罗列形式保留了学历、职历以及宗教身份的限制。如《区自治施行法》规定年满25岁的本地居民必须具有下列资格之一者，始能被选为区长：公务员考试或普通考试及格者；曾任中国国民党区党部执行监察委员或各级党部重要职员满一年者；曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官以上者；曾任小学以上教职员或在中学以上毕业者；经自治训练及格者；曾办地方公益事务有成绩，经县政府呈请省政府核定者；曾任乡长、副乡长、镇长、副镇长或乡镇监察委员一年以上者。僧道及其他宗教师不得当选。《乡（镇）自治施行法》以及1939年颁布的《乡（镇）组织暂行条例》对居民当选乡（镇）长、副乡（镇）长、保长、副保长的任职资格也作了类似的限制性规定。在绝大多数农民仍是文盲的中国农村社会，这些限制性规定实际上将绝大多数的农民排除于地方自治机关之外，从而表明南京国民政府的地方自治实际上只不过是一种稍稍扩大了选举范围的绅治。

其次，南京国民政府各项自治立法还赋予选民对违法失职的各级自治团体代议机关的代表与行政首长的罢免权；上级国家行政机关只能对由自己委任之地方自治团体行政首长行使该项权力。而在清未与北洋政府的地方自治立法中，这一罢免权则一律由上级行政长官（城镇乡地方自治的监督机关为该管地方官；府厅州县地方自治的监督机关为本省总督与巡抚）来行使。

再次，南京国民政府地方自治法在基层自治单位实行直接民主制。清末《地方自治城镇地方自治章程》和北洋政府《县自治法》、《乡自治制》、《市自治制》规定的各级自治机关均实行代议民主制，而南京国民政府在基层自治单位则基本上实行瑞士式的直接民主制。根据《县组织法》、《区自治施行法》和《乡（镇）自治施行法》，区、乡镇一级自治议决机关分别为区民大会和乡（镇）民大会。《县各级组织纲要》虽规定县、乡（镇）两级议决机关分别为县参议会与乡（镇）民代表会，而在保一级，则规定其议决机关则为保民大会。在适宜范围内，直接民主制较之间接民主制能更充分更直接地表达人民的意志，并能避免少数议员的专权。

最后，为促进地方社会的发展，南京国民政府各项地方自治法规要求各级地方自治团体大力举办各项公共事业。如《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》强制要求各级自治团体必须设立各种学校教育与社会教育机构；《县各级组织纲要》、《乡镇组织暂行条例》，要求各级自治团体分别设立分掌经济、文化事务的机关；《地方自治实施方案》（1941年10月由行政院公布）还详细规定了如垦荒、交通、教育、合作社、医疗卫生、救恤等公共事业的发展计划。为实现各项社会发展计划，南京国民政府还分别制定颁布了《国民学校法》、《社会救济法》、《整理自治财政办法》、《乡镇造产办法》、《合作社法》、《县各级合作社大纲》、《县市国民兵团各级队维持治安办法》、《县各级卫生组织大纲》、《县卫生工作实施纲领》等专门法规与规章。而清末和北洋政府的地方自治法则缺乏此类有关社会发展的专门规定。

2、加强集权性社会控制意图

南京国民政府地方自治立法中的集权性社会控制意图表现在许多方面。

首先表现为其《县组织法》对阎锡山的村制模式的肯定与推广，亦即以加强地方基层行政控制为圭臬。二十年代末，阎锡山出于加强行政控制的目的，以村为基本单位，阎锡山在山西建立起了严密的基层社会组织。其基本组织为，县下设区，区长由省长委任；区下则为村（100户左右定为一编制村），村长由县知事任命；以25户为一闾，闾设闾长；闾下设邻，以5户为邻，邻设邻长。这种村制，“只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。”[7]，但却有着极高的行政效率。“晋省遇有通令，在四十八小时内，可达全省村民，妇孺皆知”[8]。正是这种“如身使臂，臂使指”的社会控制效率，使得南京国民政府公布的第一部《县组织法》在各级组织体制、组织名称乃至于村、闾、邻的基本户数上均照搬阎锡山在山西的旧例。

从《县组织法》关于闾、邻两级组织的规定上可以明显地看出闾、邻两级组织的设立并非出自治的需要。尽管《县组织法》规定闾、邻分别设居民会议，闾设闾长一人，邻设邻长一人，分掌闾、邻自治事务，因而在法律上，闾、邻似乎均是两级自治组织。但另一方面，《县组织法》、《乡镇自治施行法》又都没有规定其自治权限范围以及独立的财政地位，从而实际取消了闾、邻的自治地位。事实上，在闾、邻两级如此狭小的范围内，既没有也不可能有什么共同的自治事务。这两级组织的存在，除了便于将政府的权力渗透到各户之外，其于地方自治可以说没有任何意义。

其次表现为实行国家警察性保甲控制与实行连坐法。基于《县组织法》制定的《县保卫团法》、《清乡条例》和《邻右连坐暂行办法》等法律法规更为清楚地表明了南京国民政府对基层社会的控制意图。1930年7月，南京国民政府公布了《地方保卫团条例》（后修正公布为《县保卫团法》）。《县保卫团法》要求各县组织保卫团，以维持地方治安。保卫团的编制为：每闾为一牌、以闾长为牌长；每乡（或镇）为一甲，以乡（镇）长为甲长；每区为一区团，以区长为区团长；县为总团，县长为总团长。凡20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合，使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失，而与春秋时期管仲在齐国搞的“作内政而寓军令”及明代王阳明搞的“十家牌法”没有区别。更有甚者，该法还规定，甲长牌长之间，甲内所有居民之间，须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任，这又与战国时商鞅以来典型的什伍连坐制度同流合污，其与近代地方自治中的自卫警政的貌合神离（甚至貌也有别）更是难以以道里计。1930年9、10月，南京国民政府又先后公布《清乡条例》和《邻右连坐办法》，于各县成立清乡局，依县组织法所编之区、乡镇、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪，并再一次重申了邻内各户的连坐责任。虽然南京国民政府对基层社会的控制主要集中于治安方面，但在中国这样一个从来不曾存在过民主传统的专制国家，对治安的控制意味着对社会成员人身的控制，也就意味着对整个社会的控制[9]。显然，县以下各级组织的建立首先是为自上而下行政权力的贯彻提供一个运行的载体。对于这一意图，《县组织法》及《邻右连坐暂行办法》的起草机关内政部曾有很明确地表示，“弊部前为地方行政统一起见，曾本旧时保甲遗意，于编制县组织法时，详定村里闾邻规则，暗寓保甲之法”，“查旧日保甲责任，其重要在调查户口及连坐方法，弊部……特编定清查户口及连坐暂行办法，呈行政院修正，呈请国府核准施行，……此时保甲运动实施，应于村里闾邻成立之后，即依照此二种办法，迅速施行”[10]。

依《县组织法》的规定，“乡（镇）、坊、闾、邻各长，自非实行选举不可”，但由于中国一向缺乏民主选举的传统，结果选举一时难以进行。此外，在全国范围内建立乡（镇）、闾、邻组织体系远不如在山西一省那样简单，故而直到1932年下半年，这一组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立，则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法，暨种种与自卫行政有关之章制，亦即一日无从实施”[11]。即使基层组织能够建立起来的地方，选举产生的乡（镇）、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”，对政府厉行治安的法令，未必能雷厉风行。有鉴于此，蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验，暂时撇开《县组织法》，在治安形势最为严重，社会控制最为困难的鄂豫皖等所谓剿匪省区，先期实行以控制治安为宗旨的保甲制。如前所述，在《剿匪区内各县编查保甲户口条例》施行后，保、甲组织已完全成为自上而下的，“其职务与农村警察无殊”的警察机关。用如此严密的组织，如此严厉的警察行政方法管理基层社会的治安，其短期内的效率是可以想见的。于是南京国民政府尝试着用保甲组织代替原由国家设立的基层警察机关。1934年12月31日，国民政府军事委员会委员长南昌行营公布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》第一次在制度上明确地将保甲组织与地方警察事务融为一体。这一一体化的制度遂成为南京国民政府将保甲组织地方自治化的起点。

第三表现为新县制中县乡两级自治单位蜕变为国家行政机构。

过分关注对基层社会和地方人民的官方控制，则必然走向自治的反面。1939年9月公布的新县制规定乡（镇）长可由县政府任免，保长可由乡（镇）呈请县政府任免，实际上取消了县以下各级组织的选举制，从而将县政府、乡（镇）公所、保长变成了自上而下的一体化行政组织系统。此外，新县制还要求扩充原来仅作为乡村警察机关的保、甲组织的职能，由保、甲来办理地方自治。实际上，甲并非自治组织，而在保一级，虽然法律规定它具有教育、经济等自治职能，但由于没有规定保独立的财政地位，因而此两项自治职能将由于无法获得财政上的支持而无从实现，保实际能够执行的只有治安一职。由于负责警察事务的保国民兵队队长无例外地由保长兼任，且县长对保长有委任与撤换权，因而在县、区政府严令催办各种国家行政事务时，保长必须会倾其全力，运用其警察权力强制贯彻执行。正因为保长握有此警察之强制权，因而政府遂“将一切政令都推在保甲身上，举凡民、财、教、建等诸要政，几乎无一不是责望保甲长来执行。”[12]南京国民政府内政部曾明确表示，《县各级组织纲要》旨在“以军事部勒之精神，建立乡镇保甲等地区组织”[13]。在对新县制及地方自治有关法令的解释中，内政部甚至直接规定，保、甲长具有军事义务职性质，如受委者避不任事，应以怠职及贻误要公论[14]。随着保甲制度的恢复，并强行进入地方自治法，南京国民政府的社会控制意图得到了最充分的体现，而实现基地方民主自治的目标则实际上已经疏弃。

第四表现为在地方自治法中利用宗法家族制度传统。也体现了其对社会的控制意识。在1932年保甲制度实行以前，南京国民政府的各项地方自治法规采用的是近代西方资本主义的个人民主制。如村、里（乡、镇）大会，区民大会，闾、邻居民会议等直接民主机关的法律主体，以及代议机关的选举主体均规定为居民个人。1932年9月，蒋介石在《鄂豫皖剿匪总司令部实施保甲训令》中明确表示：“我国农村家族制度，本极发达，今犹牢守。欲谋地方安定，只有沿用家族制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简驭繁，否则事事均须直接，个人一切付诸全民公决，匪特一盘散沙，无从掌握，且恐绝对无法应付目前严重纷乱之环境。”[15]自此令文发布后，各项地方自治法规开始将基层地方自治的直接民主机关的法律主体则规定为户。如《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，“户长由该户内之家长充之”。《乡（镇）组织暂行法》规定，保民大会由本保每户推出一人组织之；每户设户长，甲以户长会议为议决机关。从此，户成为地方自治民主中的法律主体，而个人的主体地位完全为户长所取代。

（二）矛盾产生的根源

南京国民政府地方自治立法中的这一内在矛盾主要根源于中国的近代化要求本身存在的内在矛盾。一方面，作为近世各国实现公民民主化参政，实现地方利益的一种制度安排，地方自治已经成为近代社会的重要表征，各后进国家实行近代化改革的一种象征性符号。作为一种分权制，它必然要求削弱中央集权。而另一方面，在中国这样一个不可能从内部自发生成近代文明的国家，要在较短的时间内实现包括地方自治在内的各项近代化，必须要依靠政府强有力的政治动力，集中控制社会各种分散的资源，进行有计划的调配和利用，而这种强有力的政治动力必须通过建立强有力的中央集权组织才能获得。“20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。”[16]

这种近代化要求本身存在着的不可避免的内在矛盾，自清末以来就已然出现。清末的地方自治运动将对农村基层社会主要控制权让与了乡村绅士（乡村绅士们第一次取得了在乡村独立征收地方赋税的权力）[17]，将城市基层社会的主要控制权让与了商人[18]，从而削弱了中央集权。北洋政府取得政权后，鉴于地方自治对中央集权的损害，曾一度完全废止了地方自治制度，并将国家政权延伸到了区一级[19]。但由于富有的乡村绅士们已经成为中国农村社会事实上的统治者，加上地方自治作为近代化政权表征造成的形象压力，北洋政府又不得不很快在形式上恢复了地方自治。

南京国民政府同样面临着这种两难选择。一方面，南京国民政府为着自身政权合法性考虑，必须高举孙中山的三民主义旗帜，将地方自治作为其基于政策。但另一方面，它又有着较之于清末和北洋政府更为强烈的将国家权力延伸至基层社会的要求。由于北洋政府时期国家权力和地方军阀对农村社会在财政上不断扩大的需索，再加农村绅士的后代们开始大量移居近代化的城市，农村中传统富有型及道德型乡绅后继乏人，从而导致了“豪强、恶霸、地痞、流氓之辈占据了农村社会的权力中心。”[20]较之于传统的道德型乡绅，土豪劣绅们对国家一体化权力向农村社会渗透的阻力要更大一些。因为土豪劣绅们缺乏传统乡绅所通常具有的礼仪道德观念与忠君意识，而这种观念与意识对于维持农村正常的社会秩序，以及中央集权统治是非常必要的。尽管在1927年，南京国民政府基于稳固政权的需要，与农村中的新统治者——土豪劣绅暂时结成了联盟。但由于此时的中国农村几乎完全为土豪劣绅所控制[21]，南京国民政府建立集权化的国家行政组织体系变得较清末和北洋政府时期更加困难。土豪劣绅们的无序权威，使“各县各乡已久缺层级系统一贯到底之组织”[22]。即使象编查户口、征收田赋这些国家最基本的行政管理活动，对南京国民政府来说都十分地困难，更无论推行各种近代化措施[23]。因此建立一体化的国家行政组织对南京国民政府来说便成为当务之急。与清末和北洋政府不同的是，南京国民政府幻想着能在新的地方自治立法中，实现近代地方自治理念与集权化的社会控制目的相互兼容。他们希望通过集权化的闾、邻和保、甲组织，用自上而下的强制手段，在地方迅速建立并推进近代化的地方自治事业。

但事实上的结果却是这一设计目的的双双落空。首先是南京国民政府各地方自治法所期望的集权化的社会控制体系没有能够真正有效地建立起来。对于《县组织法》的实施状况，蒋介石在其发布的《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》中作了最权威的描述：“比年以来，中央暨各省政府，亦迭颁布条例规程，限期举办；而各省之能依照法规，切实遵行者，可谓寥寥无几。故虽颁行数载，法令仍等于具文，兴言及此，良可慨痛！”[24]。而对于保甲组织，尽管包括蒋介石在内的政府政府官员们多方劝谕地方乡绅们踊跃担任保甲职员[25]，但由于国家“将一切政令都推在保甲身上，举凡民、财、教、建等诸要政，几乎无一不是责望保甲长来执行”[26]，“所以在乡里稍有智识，稍有地位的人都不愿出来担任，以致造成保甲方面的‘人才荒’”，“土豪劣绅自是乘虚而入，以致保甲职位都由土劣把持而去。”[27]其结果，这些从前为政府所打击的农村社会的无序权威合法地侵入并开始瓦解国家的基层行政系统[28]，进而使保甲组织的社会控制功能发生严重异化，走向了政府所希望的反面。

其次，农村地方自治最后变成土豪劣绅的“自治地方”。南京国民政府时期办理地方自治的专家黄强曾经这样地描述了土豪劣绅们在农村统治的图景：“地方官对于保甲人选是纯自治，一听土劣之滥竽。甚或故假权衡，致使垄断乡曲，鱼肉乡民，而保甲遂演成苛细病民之政。如某地专员行政操切，任保甲长为个人股肱不二之臣。倘有控告，即有认破坏保甲，予以严刑，地方因而侧目，保甲长得便函私图。”[29]在这样恶劣无序的统治下，农村自治的命运可想而知。至于农村的各项自治事务，当时的地方自治的专家李宗黄曾这样评价：“如学校、合作、卫生等形势初具者多，内容充实者少。”[30]

三、立法与现实矛盾：超前的立法与涣散的民间社会

（一）立法在技术设计上与社会实际脱节

首先南京国民政府的地方自治法中存在着严重的文牍主义倾向。对早期的地方自治法中的文牍主义弊端，《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》的指责殊为恰当：“由中央颁布之本法（指《县组织法》——著者）及其附属条规，计达四十种之多，条文都九百五十七条，其他行政法规，与此互相引证而有间接关系者，尚不在内。各省根据中央此项法令而再定之施行细则，或单行规程，理不在内；此外中央及各省所附属之图表格式，又复浩然大观似此繁密复杂，不但行使主权之民众无法了解，即承办自治自卫之人员，恐亦对此茫然。其难见诸实行，宁有疑义。”[31]后期地方自治法仍然因袭了这一弊端。据国民党中央县政委员会副主任李宗黄的统计，在1942年底以前，“有关新县制的法规亦在五十种以上，加上省订法规在万种以上”[32]。

南京国民政府地方自治立法中的文牍主义还表现为强行要求乡镇居民在登记为乡镇居民前必须亲赴乡镇公所宣誓。《乡镇自治施行法》第七条规定，凡居民必须参加宣誓典礼后，才能被登记为乡镇居民。第八条规定，“宣誓须亲自签名于誓词赴乡公所或镇公所举行宣誓典礼”。其誓词为“正心诚意，当众宣誓，从此去旧更新，自立为国民，尽忠竭力，拥护中华民国，实行三民主义，采用五权宪法，务使政治修明，人民安乐，措国基于永固，维世界之和平。此誓。”《乡镇组织暂行条例》也有要求公民宣誓的规定。且不论宣誓是否符合中国的传统习惯，仅就其誓词的内容而言，即为教育程度低下的普通民众，尤其是农民所难理解。如果大多数民众不能理解其所宣誓言，那么无论如何庄严的典礼都是没有意义的。更何况亲赴乡镇公所对居民而言完全是一种扰民的负担。事实上，“民众能自动亲签誓词，正式赴场宣誓者，可谓绝无仅有。”[33]

其次，自治层级划分过多、过细，且各层级的范围一概以户为标准。《县组织法》规定县以下自治组织分为区、村、闾、邻4级，《改进地方自治原则》最多时仍为3级，到《县各级组织纲要》时始减为乡（镇）、保2级，甲虽不为一级独立自治单位，但仍存在相应的组织机构和各种公共事务。地方组织层级划分过多过细，虽便于政府将其权力直接渗透于户，但于地方自治却大有不利。首先，各自治法规没有规定各级自治团体间公产产权的界限，将导致各级自治团体间的产权纠纷。其次，各级自治团体间的自治权限不清，有可能造成职权上的纠纷。“如《区自治施行法》第二十六条和《乡镇自治施行法》第三十条，均列有应办事项二十一款，有许多像户口调查、土地调查等事，根本不必分开来做，乡镇已经做了，区当然不必重做。”[34]对于有利可图的自治事项，各级自治组织之间必定相互争办，而于无利之自治事项则必定相互推诿。再次，居民因为不得不频繁出席各级居民大会或选举会议而致对自治产生厌烦。

自治团体的大小范围以户为标准的规定破坏了历史上长期以来自然形成的社区。第一次公布的《县组织法》规定5户为邻，25户为闾，100户以上之为村（里），20村（里）以上为一区，而不问以上标准人户是否确能成为在各种社会事务上密切相关的自治单位。这种强行按标准户数划分自治团体的结果，或者是将长期隔离的居民勉强捏合合于一个自治团体内，或将原属一自然的政治、经济、文化共同体的居民强行分属为个数团体，违背了地方自治区域在政治、经济、文化上的自然与历史形态，因而不可能使每个组成团体的分子自然形成利害相关的团体自觉意识，只会招致人民的冷漠与反感。尤其是在沿海较为发达地区，“人口繁盛，每每一个大村子，大市镇，户口要超出这个限度，就是四五千户的地方也不少，因为法定标准太呆板，所以只好依户数把整个固有组织来划分做数个乡镇；……又如各县均有县治，多数之县，均有县城，为一县政府交通实业之中心。这种县治地方，习惯称为‘城区’，户口密集，居民利害相共，当然没有再行划分的必要。但城区户数往往在千户以上，甚至多至数万户，因此就把整个的区域，划分做几多‘镇’，非但名实不符，也不能说是合理的。又各县划区的时候，往往把城区独立划成一区，即以城内的各镇为范围。一城划分为数镇已不合理，再合数镇以成一区，自尤叠床架屋，毫无理由。”[35]虽然此后对《县组织法》的两次修正，增大了在区一级自治区划规定上的弹性，但乡镇一级自治区划的划分仍以划一的户数为标准。至《县各级组织纲要》则更以十进制为单位，划分乡镇与保、甲。虽然该纲要规定“在人口稠密地方，如一村或一街为自然单位不可分离时，得就一保或三保，联合设立国民学校、合作社及仓储等机关”，但同时又规定“每保不得少于六甲”。也就是说，不足六甲的自然单位仍得被强行并入其他保内参与自治。

造成上述缺陷的原因主要在于南京国民政府对于地方自治缺乏充分的理论准备与实践经验。南京民政府地方自治的理论来源大致有三个：孙中山的地方自治思想，阎锡山的所谓“村制”理论，以及大陆法系国家的地方自治理论。上述理论来源中，除阎锡山的“村制”理论曾在山西被付诸实施外，其余理论在中国都缺乏相应的实践基础。除梁漱溟外，当时的政府与学术界都来不及仔细地研究、充实孙中山的地方自治理论，也没有耐心将大陆法系国家的地方自治理论与中国基层社会尤其是农村社会的实际现状进行对照和比较。而且，在地方行政管理尤其是基层行政管理方面，南京国民政府在1928年以前几乎是没有任何实际的经验，至于怎样指导地方自治，则更是茫然。在这种情况下匆匆公布制定公布的地方自治法，不是闭门造车，就是机械地照搬。

2、南京国民政府的地方自治法的实施缺乏各种相应社会条件的支持。

经过千百年的自然演进，中国农村的经济、政治与文化等各社会要素之间已经形成了固有的社会生态系统。这一社会生态系统本身不能自然形成近代西方式的地方自治体制，因而它必定会排斥国家强行楔入的这一陌生体制。近代地方自治法只有在得到农村社会生态系统的支持与兼容的情况下才，有可能真正有效的施行。在南京国民政府时期，地方自治法显然缺乏这样的支持。

首先，农村经济的枯竭以及财政的极度馈乏使得政府发起的地方自治缺乏财政上的保证。枯竭的农村经济造成了农民的赤贫。除左派学者外，梁漱溟是民国时期少数从经济的视角对政府的地方自治政策提出批评的人之一。他认为物质生活条件的低陋会妨碍农民的政治热情与能力。中国人生活向来低陋，其终日劳作仅足一饱，无余闲余力过问政治与公益。加以因生活困难而导致的知识能力低下，普通人民既无参与政治与公益的热情，亦无此能力。[36]而且，物质生活条件的贫乏还将导致地方上的人民无法承担办理地方自治所需经费而使地方自治流于破产。孙中山的故乡广东中山县虽有中央财政的大力支持，但地方政府在筹办地方自治过程中仍附加有各种捐费，甚至强行征没族公产，其他地方的捐派则可想而知[37]。湖南省就因为办理自治，“需费极巨，在目前牵萝补屋之省库，既有不可为继之势，在灾劫余生之各县，更深不胜负担之感；重以少数县份自治人员，操之过激，筹款苛细，故外间不少流言，多有呈省政府省党部请停止各县自治进行者。”[38]为此，梁漱溟直言在中国经济日就颓崩的情况下，“现在要举办地方自治，就是莫大的苛政” [39]。由于新县制旨在加强国家行政权力的一体化，因而所需费用也大大增加。根据行政院县政委员会副主任李宗黄统计，平均一个县从县政府保办公处共需职员1112人，其他行政人员1788人（尚不包括甲长6750人）[40]。其间国家虽不承担保、甲组织的财政开支，但却必须承担对其进行培训的费用。行政院主持县政改革的专家认为，“新县制的普遍实施，经费方面所估计的最低数目，就原有经费17，220余万元外，需要增加58900余万元”[41]，而在南京国民政府要求全部完成新县制的1942年，国家所有的财政收入仅266020万余元[42]，几乎占到30%。战争时期，国家当然不可能将30%的财政收入用于地方自治，其巨大的缺口，仍只能通过向人民摊派填补。在如此沉重的巨负下，人民对地方自治尚能保有多大的热情是可以想见的。

其次，封建土地关系的存在必然会阻碍地方自治法的推行。因为地方自治需要的是地方各利益集团的合作，而不是对抗，是地方的民主，而不是专制，而封建土地所有制带给农村的却只能是阶级的对抗，是豪绅们的专横。南京国民政府很清楚这一点。但他们因为害怕失去作为其在农村社会的唯一可以依靠的阶级——地主阶级，因而不敢去触动地主土地所有制，只希望用技术性改良的方法，如改进农业生产技术、发展合作社、兴修水利、改善租佃关系等改良的方法来缓和农村矛盾。而这些有限的改良措施，政府又只能依靠土豪劣绅们来完成。其结果只会加剧原已存在的社会对抗，使地主豪绅们更加集中地垄断地方权力，使农民完全失去参与地方自治的热情与能力。在农村冲突日益严重的情况下，政府必然会将地方治安作为地方自治的主要任务，从而使地方自治异化为社会控制的手段。

再次，农村宗族势力的存在有可能使南京国民政府地方自治立法中的自治选举变成宗族之间的竞选，地方民意机关成为豪门大族操纵的宗族会议。《县自治法》以及新县制规定户而不是以自然村落作为划分地方自治团体范围的标准，也许含有改变农村社会以血缘宗族划分居民传统的意图，但要彻底打破这一根深蒂固的宗族组织，除非废除传统的宗族土地所有制，变分散的小农生产方式为集中的社会化商品生产。否则，这种仅仅希望国家强行建立的政治组织来抑制宗族组织的意图注定是要落空的[43]。在华北农村，“闾邻或保甲组织取代宗族组织的时期不会持久。事实上，不少下层组织只是改头换面的宗族组织而已。”[44]

四、结束语

近代西方地方自治理论认为，中央集权化的社会控制与民主化、地方化的公共参与之间存在着不可调和的冲突。在地如中国这样的必须依靠国家力量才能推动近代化的国家，则必须要在两者之间求得平衡，即将两种看似是而非相互矛盾的理念，同时植入地方自治法中，以期通过集权化的组织完成中国式的地方自治。据前所论，南京国民政府地方自治失败的主要原因之一正是在于集权化程度上的严重不足，导致了土豪劣绅对农村的社会的无序统治，最终破坏了南京国民政府的地方自治事业。

实现地方自治法中这一平衡设计思想是可能的。如果政府能够广泛并充分地动员农民，利用农民的力量改革农村大地主土地所有制，则不仅可以避免地主及土豪劣绅对国家一体化行政组织的妨害，将会使农民们对国家权力产生巨大的向心力，而且还可以大大促进农民的民主化意识。在此基础上，充分利用政府由此而形成的崇高威信，和农民们被唤醒的巨大建设热情，进行各项社会要素的改造和重新构建[45]，就能形成一个能够支持和兼容地方自治法的新型的社会生态系统，从而使地方自治法成为有生命力的活的法律。

当然，上述所有的结论都只是建立在对政府的自治信念的理性化程度完全信任的基础上的。如果政府及其官吏稍有敌视，哪怕是漠视人民自治权利的倾向，其地方自治法就会即刻丧失真正的地方自治意义，而变成完全的专制主义的法律。

非常不幸的是，南京国民政府既没有能够进行前面假定的社会改革，也没有能够避免后面假定的错误，结果不仅使地方自治法在理论设计上的优越性没有能够得到充分的发挥，而且最终变成了完全为专制主义服务的法律。

据裴占荣所写的《河北滦县乡村状况》（载〈村治〉第一卷第十期，1930年11月）

地方保卫团，多由一区或距离相近之数村组合而成；其中团丁，率皆无业游民，与土匪互通声气者实多，指大于臂，乡民殊无指挥能力也。……

此届区长，多数为崭新人物，然不外以下各种思想，（一）解决生活；（二）霸权；（三）攫财。欲求真正为办村治而为区长，百不得四五焉。解决生活一流，其志在作政界之乡愿，以言手段则面面玲珑，决不肯毅然决然，不顾一切而有所作为；霸权一流，多出于劣绅土豪之后裔，为撑颜面，而继家声，在表面上，似乎敢作敢为，其实局面太小，思想太卑，终致虎头蛇尾；攫财一流，最为下贱，毋庸  言。

此届乡长，大多数尚为乡党自好之人，但惜多有以下各种缺憾：（一）不积极——乡长仅囿于一乡之范围，苟且自安，不图建设者，实居多数；（二）思想落伍——乡民一般心理，仍在十五六世纪，骤然闻一种新的政令，便多掩耳疾走，目为妄人。——亦有一般无赖之徒，攫得斯位，志在营私，乡民迫于已身利害问题，虽能暂忍，终必逐之，但要在上者有相当保障，不民似已有几微之自决也。

……

滦县自实行乡治，立区公所后，关于诉讼问题，似已有相当进步：9一）可以节省时间——乡间一种纠纷，从前非在县城，不能解决；一个乡民，来到相隔四五十进而的，或一百里的地方，遇见一个素不相识，万恶万刁的公差衙役，受他的威吓与欺凌，真是麻烦透了！今有较近可以直辩曲直之处，又免去种种麻烦，于时间上，节省很多；况且区公所是一种平民化的，县政府是一种官僚化的，因局势这不同，乡民或可减少巍巍乎的恐惧。（二）可以节省金钱——乡公所既注重平民化，又在乡间，先设调解委员会，凡两造争持，先有调解委员会，作秉公之判断，是非曲直，昭然在人耳目，案件遂易了结，……故于金钱上亦有相当的节省。

乡间之保卫团，势如近十数年中之督军，废之既势有不能，存之又有害无益。

当时在广东中山县办理自治工作的张汉儒文：

本来中山县各乡、镇的公产，公款比较广东其他各县的乡镇充裕许多，如果能够依照自治施行法所规定各区、乡、镇的自治经费，在各该区、乡、镇扫有的的公产、公款拨充，那么自治经费就不愁无着。但各区、乡、镇的公产、公款，都由绅士耆老们把持霸占，除了拨出一小部分的来补助乡立学校和抚恤死亡的帛多以外，多数是入了绅士耆老们的私囊。如果你要分他一部分来拨充自治经费，自然誓死反对。因此，各区、乡、镇以经费支绌关系，就不能有良好成绩。有此区筹备处主任藉着经费支绌的理由，呈准县政府抽收什么公路汽车附加费，什么更谷费，什么蚝塘附加费，海埠、鸭埠特别捐，……等等。苛细夹杂，名目繁多，待使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。（见《梁漱溟全集》第五卷242页）

[1]该法对区之自治决议机关规定不明，从“区民对于区公约及自治事项，有创制及复决之权；区长违法失职时，区民得罢免改选之”的规定看，似乎是由全体区民组成的区民大会。

[2] 1934年12月21日，立法院将《县自治法》、《市自治法》三读通过，并于31日呈报国民政府。但国民政府始终未能公布上述各法。

[3]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第324页。

[4]方扬编著：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第158页。

[5]钱瑞升、萨师炯著：《民国政制史》（下册），商务印书馆1946年版，第173页。

[6]谢振民编著：《中华民国立法史》，正中书局1948年版，第874页。

[7]费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史》（1912—1949年），下卷，中国社会科学出版社1993年版，第389页。

[8]黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第65页。

[9]宋朝保甲组织功能的变化清楚地表明了中国古代社会的这一特点。北宋王安石建立保甲组织时，只是为着以保甲取代旧时乡兵的治安警察的职能，但由于其拥有广泛的强制权力，因而逐渐成为催征赋税的机构了。参见白钢主编，朱瑞著：《中国政治制度通史》第六卷  宋代，第315页。

[10]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》，载黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第345页。

[11]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。

[12]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第387页。

[13] 1943年9月内政部编《各省实施〈县各级组织纲要〉成绩总检讨》，载章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》（第三卷），四川大学出版社，1996年版，第446页。

[14]内政部对新县制及地方自治有关法令之解释：“根据以前军事委员会委员长行营法字第14605号训令规定，保甲长一经选定，非有特殊理由，不能任其诿避，应晓以大义，强制受委，委定后，如避不任事，应以怠职及贻误要公论”。载广东省民政厅编印：《新县制及地方自治法规汇编》（1946年）第235页。

[15]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第323页。

[16]朱国斌、郭宝平：《寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治》，载《社会科学辑刊》2000年第5期。

[17]参见[美]费正清、费维恺主编：《剑桥中国晚清史》（下卷），中国社会科学出版社1994年版。

[18]参见朱英著：《转型时期的社会与国家——以近代中国商会为主体的历史透视》，华中师范大学出版社1997年版。

[19]参见[美]杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第55页。

[20]唐贤兴、唐丽萍：《南京国民政府时期国家整合的失败与现代化计划的受挫》，载《江苏社会科学》1998年第5期。

[21]毛泽东在《湖南农民运动考察报告》一文中曾这样描述：“旧式的都团（即区乡）政权机关，尤其是都之一级，即接近县之一级，几乎完全是土豪劣绅占领。”（《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1967年版，第27—28页。）

[22]黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第349页。

[23]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第324页。

[24]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。

[25] 1942年，蒋介石在对四川绅士的讲话中，要求“所有地方正绅贤士，盼照依照法制之规定，毅然参加地方自治之乡镇保甲事业，或则参加训练，出任乡镇保甲各级首长之实职，或者就是匡襄协助各项业务之实施，职务虽有差等，而所以为地方服务为国家效劳之功绩，则绝无二致，同时各县县长与各级党部工作人员……对所在乡邑之父老贤能，尤应虔心采访，诚义接纳，尊敬有加，大义相劝，挽其出而任事。”载《总裁抗战言论类编》（上），经伦出版社1946年版，第159页。

[26]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第387页。

[27]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第386—387页。

[28]参见许纪霖、陈达凯主编：《中国现代史》第一卷，上海三联书店1995年版，第456页。

[29]黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第252-253页。

[30]李宗黄著：《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，280页。

[31]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第325页。

[32]李宗黄著《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，第281页。

[33]《改进地方自治原则》，载《中华民国法规大全》第一册，商务印书馆1936年版，第585页。

[34]金鸣盛：《县市自治组织问题》，载《东方杂志》第三十一卷，第八号。

[35]金鸣盛：《县市自治组织问题》，载《东方杂志》第三十一卷，第八号。

[36]参见《我们政治上的第一个不通的路——欧洲近代民主政治的路》，载《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第142页。

[37]《村治》1卷第11、12期合刊。

[38]《村治》1930年1卷1期。

[39]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》，载《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第244页。

[40]参见李宗黄著：《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，第85—87页。

[41]粟显运著：《新县制的实施》第59页。转引自赵小平：《试论国民党地方自治失败的原因》，载《贵州社会科学》1992年第12期。

[42]陈昭桐主编：《中国财政历史参考资料选编》第十一辑（上册），中国财政经济出版社1990年版，第474页。

[43]五十年代，国家通过土地改革废除了族产，从而摧毁了宗族的直接经济基础，六、七十年代的人民公社化运动，国家又强行以行政化的地域组织（生产队、大队）取代了传统的宗族自然村落，并在经济上取消了宗族势力赖以存在的最后经济基础—分散的小农经济，但也只能使宗族组织受到暂时的抑制，而不能完全消灭。七十年代末以来，随着国家在政治上与经济上控制的放松，宗族势力又开始在农村的政治生活中恢复其影响。

[44] [美]杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第101页。

[45]日后中国共产党的土地改革政策及其所带来的社会效果已经完全证实了这一可能性。