地方自治既是分权的体现，又是民主的基础，因而它也就成为自清末以来中国法制近代化进程中一项不可回避的内容。作为居于中国法制近代化鼎盛时期的南京国民政府，其地方自治运动持续时间之长，制定法规之繁多，动员程度之深，都为清末及北洋政府所不及。本文意在通过整理这一时期的地方自治立法，从而勾勒出南京国民政府地方自治立法演进的历史轨迹，并考察其特点。
一、 南京国民政府地方自治立法的历史演进
南京国民政府的地方自治立法可以分为三个阶段：
（一） 第一阶段：1928年——1932年
这一阶段地方地方自治立法的中心法规为《县组织法》。
1928年9月15日，南京国民政府公布《县组织法》。这是南京国民政府颁布的第一部具有地方自治内容的法律。该法规定，县为国家行政区域，作为国家行政机关的县政府隶属于省政府，监督县以下各级地方自治事务。县以下分为区、村（里）、闾、邻四级自治组织。凡5户为邻，25户为闾，100户以上之乡村为村，100户以上市镇为里，20村（里）以上为一区。区为最高的自治单位。区、村（里）、闾、邻之议决机关分别为区民大会[1]、村（里）民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、村（里）公所、闾长和邻长。区长、村（里）长、闾长、邻长及其副职分别由各级议决机关选举产生。区长在实行民选之前，由县长遴选；村（里）长、副村（里）长由村（里）民大会选出加倍人数，由县长择任。区及村（里）两级还分别设有区监察委员会和村（里）监察委员会，负责监察区、村（里）财政，并分别向县长、村（里）民大会纠举区长与村（里）长违法失职等事项。区监察委员会由区民选举（在区长民选实行以前，由村里监察委员会推选，报县长委任）组成，村（里）监察委员会由村（里）民大会选举组成。
该法公布后，尚未施行，同年12月召开的由苏、浙、闽、皖、赣五省及南京、上海两市民政厅参加的内政会议即提出修改意见。依此意见，南京国民政府于1929年6月5日修正公布该组织法。此次修改的主要内容有：将原之村（里）改称为乡（镇）；每区由原20村（里）以上改为以20—50乡（镇）组成。
1929年6月15日，第三届中央执行委员会第二次全体会议通过《完成县自治案》。该案要求“于民国十九年，依照县组织法完成县组织，同时训政人员初期训练完毕”。遵此决议，南京国民政府于1929年10月2日公布《县组织法施行法》，开始建立地方自治组织。
《县组织法》虽然不是专门的自治法规，但它规定了县以下的自治组织体制，并在其中规定有“区自治施行法另定之”，“乡镇自治施行法另定之”的条款。据此两项条款，1929年9月18日、10月2日，南京国民政府先后公布《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》。此两项法规分别规定了区和乡镇的自治区域、自治事务、公民、自治机关及其人员、自治财政等具体事项，就其内容而言，此两项法规并不完全属于《县组织法》的施行法，而实际上相当于以《县组织法》为依据的区自治法与乡镇自治法。
1930年7月7日，国民政府再次修正公布《县组织法》。第二次修正的《县组织法》与旧法最大的不同在于：因乡镇人口密度大小悬殊，故组成区之乡镇数由原来的20—50被改为10—50，以期更具弹性；因乡镇民大会可以直接行使自治立法权，户口不宜过多，因而限制乡镇不得超过千户。
1928年7月3日，南京国民政府曾公布《特别市组织法》与《市组织法》。此两项法规去城市地方自治精神相去甚远。在《县组织法》公布后，南京国民政府即于1930年5月12日修正公布《市组织法》。新《市组织法》参照《县组织法》、《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》之精神，将原《特别市组织法》与《市组织法》合二为一。该法规定，首都、或人口在百万以上之市或在政治上经济上有特殊情形之市，直属行政院；凡人口在30万以上之市，或人口在20万以上，但其所收营业税、牌照费、土地税等比例合计占该地总收1/2以上之市，隶属省政府。新《市组织法》虽然并未明确规定市为自治单位，但在市之权限及市参议会之设立规定上，其自治性质较为明显。市之下分为区、坊、闾、邻四级组织，以对应于县下之四级组织；区、坊、闾、邻之自治议决机关分别为区民代表会、坊民大会、闾居民会议和邻居民会议，其执行机关则分别为区公所、坊公所、闾长与邻长。
（二） 第二阶段：1932年——1939年
这一阶段地方自治立法的特点表现为以办理地方自治为宗旨的《改进地方自治原则》与强化治安为宗旨的保甲法规同时并存，并开始相互兼容。这一时期的主要法规有行政院发布的《改进地方自治原则》、《县政府裁局改科暂行规程》以及《各县分区设署暂行规程》[2]。
至1932年，豫鄂皖等各省农村的土地革命运动日益剧烈，而南京国民政府在这些省份却未能依《县组织法》的规定建立起强有力的基层组织实施有效的镇压。有鉴于此，豫鄂皖三省剿匪总司令部于是年8月发布《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，要求豫鄂皖三省依军事委员会南昌行营在江西办理保甲的经验，于各级自治组织建立之前，先行建立以治安为宗旨的保甲组织，同时将《县组织法》中作为自治单位的“区”改为县政府的派出机关，并暂时取消所有乡（镇）、闾、邻各级组织。随训令同时颁发《剿匪区内各县编查保甲户口条例》和《各县区公所组织条例》。
《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，保、甲之编组以户为单位，10户为甲，10甲为保；甲长由本甲内各户长公推，区长加委；保长则由本保内各甲长公推，县长加委。区长、县长分别有权令原公推人另行改推甲、保长。区长指挥监督保长，保长指挥监督甲长，甲长指挥监督甲内各户，甲内各户对通匪、纵匪行为互负连带责任。甲长有权随时召集甲内各户分配任务，保长则有权随时召集甲长分配任务。如遇户口变动，或可疑之人潜入，或留客寄宿及其别去或家人出外经宿之旅行及归来者，各户户长必须报告甲长，并经保长迅速呈报区长。紧急情况下，保、甲长有权于呈报前先行搜索与逮捕。此外，保、甲组织还负有修筑道路、桥梁、防匪碉堡，协助军警搜捕及作战，以及灾情警戒与救护等职责。各保甲内应将18岁以上，45岁以下之男子编成壮丁队，由保、甲长督率，以完成上述各项任务。至此，保、甲组织已完全成为自上而下的“其职务与农村警察无殊”[3]的乡村警察组织。
豫鄂皖三省推行保甲制度后，“其他各省，亦以环境需要，相率仿行，至此，各省市推行自治者，遂逐渐减少。”[4]
地方各省虽然延缓了办理地方自治的速度，但在南京国民政府则仍在改进地方自治立法，并试图将地方自治立法与保甲制相互兼容。1932年12月10—15日，内政部又召开第二次全国内政会议。此次会议形成的《地方自治改革方案》中，关于改进县地方自治的核心内容为：一、县政府被定位为行政机关兼自治机关；二、“现行县以下之区、乡、镇、闾、邻各组织，得由各省斟酌情形存废，但不得少于二级或多于四级，其各组织之名称（如乡、镇、闾、邻或保甲等）亦得由各省自行决定，汇报内政部备案”。关于市地方自治的核心内容为：市为自治单位；市自治区应于区域自治以外，注重职业自治（如在市参议会选举上，除区域选举外，应酌量情形，采用法团代表选举制）。“第二次内政会议后，县组织之改革及自治之进行，皆不能超此范围。”[5]
“1934年2月，内政部以现行各种地方自治法规，因与各省市实际情形多不相符，以致推行以来，扦格极多，特就历年推行地方自治困难症结之所在，并斟酌现在实情，拟定《改进地方自治原则》五项，逐项加以说明，备文提请第四中全会讨论，当经决议交中央政治会议详细研究”[6]。2月11日，中央政治会议第396次会议通过该原则。4月，内政部奉行政院令公布该原则，并于5月间公布《改进地方自治原则要点之解释》。依该原则以及对该原则要点的解释，地方自治团体组织共分为两级，以县为一级，县以下之乡（镇、村）为一级。凡以聚居同一之村庄独自成立自治团体者为村，其不能独自成立自治团体之小村落并入邻近之村，或联合邻近之若干小村而为自治团体者为乡，凡以集镇为自治团体者为镇。乡、镇、村自治团体之地位则皆相等。至于乡镇以下之闾、邻等组织，不再作为自治团体，由地方政府斟酌情形变通办理，不作统一规定。区一般不作为自治单位，但特殊情形下，如县政府对所属乡、镇、村存在管理上的困难，而其地方已具有相当之自治基础者，经省政府核准，报内政部备案，区可以成为自治团体中的特例。此外，县政府为便利行政管理，及促进地方建设，可以将区作为辅佐县政府之派出机关。据此，县之下级组织可分为三种。第一种为一级制，即乡（镇或村）。第二种为二级制，即区、乡（镇或村），区为地方自治团体。第三种亦为二级制，县派出之区，乡（镇或村）。
该项原则经内政部解释为一切自治法规之最高原则，凡现行自治法规如与原则冲突则以原则之规定为准。因而原《县组织法》及其相关法规已被实际废止。
1934年12月31日，国民政府军事委员会委员长南昌行营公布的《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》。根据该大纲，原直属省民政厅的县公安局被裁撤。所有公安及警察事务统一由县政府办理。县下各区署中设巡官一人，并设警长、警士各若干人，分别派驻重要乡镇之联保办公处，承县政府之命，受各区区长及联保主任之监督指挥，在各该区域内训练保甲及壮丁队，办理保安户口、卫生、交通暨一切警察职务，并指派保甲职员及壮丁团队分任地方工役及协助各项警察事务之执行。各县政府因催征讯解案而设之政府警察或司法警察，其职权应于可能范围内责令保甲人员协助办理。至此，保甲开始作为地方自治团体中的警察组织而首次被纳入了地方自治的范围。同时，南昌行营还公布有《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，在剿匪省份普遍设立“区署”作为辅佐县政府的派出机关，以代替原《县组织法》中作为地方自治团体的区公所。1937年6月4日、5日，行政院先后公布《县政府裁局改科暂行规程》和《各县分区设署暂行规程》，其内容分别与《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》和《剿匪省份分区设署办法大纲》相同，从而将保甲与地方警察事务一体化的制度，以及县以下分区设署的制度从剿匪省份推广至全国。此两项制度一直延续至1939年被纳入于《县各级组织纲要》，成为“新县制”的重要内容。
（三） 第三阶段：1939年——1947年
这一阶段地方自治的中心法规为《县各级组织纲要》。
1939年9月19日，南京国民政府公布《县各级组织纲要》。以该纲要为依据，1941年8月9日，又公布了《乡（镇）组织条例》。此两项法规综合了《改进地方自治原则》以及保甲制度的基本内容。根据上述两法，县为地方自治单位，有独立的财政，在法律地位属独立的法人；县议决机关为参议会，执行机关为县政府，但县长暂不由参议会选举产生，仍由上级政府任命。区为县自治团体派出的辅助行政机关。乡（镇）亦为一级地方自治单位，有独立的财政，因而亦属于独立的法人；乡（镇）议决机关为乡（镇）民代表会，执行机关为乡（镇）公所，乡（镇）长由乡（镇）民代表会选举产生（在未定选举实施日期之地方，则由县政府遴选委任，其罢免、撤换权也由县政府行使）；乡（镇）以下则以保、甲组织取代了原来的闾、邻两级组织。每乡（镇）以10保为原则，每保以10甲为原则，每甲以10户为原则。保设有保民大会为议决机关；保办公处为执行机关，设保长一人，受乡镇长之监督指挥，办理本保自治事项及执行县政府委办事项；保长由保民大会选举产生，但在未办选举以前，保长、副保长由乡镇公所推定，县政府委任。委任之保长如违法与失职，由县政府撤换。除保长外，保办公处下还设有国民学校办理教育，国民兵队办理自卫与警政，合作社、仓储机关办理保内经济事务（但法律没有规定独立的保财政）；国民学校校长、国民兵队长均由保长兼任。甲为非自治单位，户长会议以及由户长会议选举产生的甲长，在职权上仅为“政令之执行事项”。
根据上述两项法规形成的县地方自治制度被称为“新县制”。
1946年1月，在重庆召开的旧政协会议议决中华民国宪法草案的修改原则之一为“实行省自治”。故1947年开始施行的《中华民国宪法》于第十一章“地方制度”中规定，中央制定省县自治通则，根据省县自治通则，省有权制定省自治法，省议会与省政府分别为省立法机关与执行机关；县实行县自治，县有权制定县自治法，县设县议与县政府，分别为县议决机关与执行机关，县长由县民直接选举产生。但省县自治通则尚未及制定，南京国民政府即告结束。
二、两种相互矛盾理念的兼容与平衡——近代民主化的地方自治与集权化的社会控制。
（一） 两种相互矛盾理念的同时存在
1、民主自治与社会进步的追求
作为近代化进程中的南京国民政府，与清末及北洋政府一样，无例外地接受了西方资本主义国家，主要是法、德、日等大陆法系国家较为进步的近代地方自治制度。如实行地方选举制；将国家行政事务与自治行政事务分开；自治团体有义务接受国家行政机关及上级自治团体的委托，办理国家行政事务和上级自治行政事务；自治机关的设立实行议决机关与执行机关相分离；等等。在这一基础上，南京国民政府地方自治立法由于接受了孙中山激进的地方自治思想而表现出更明显的进步性。
首先，南京国民政府地方自治法完全取消了居民在选举权与被选举权上的性别、财产资格限制。清末《城镇乡地方自治章程》规定，城镇乡居民必须具备年纳正税或本地方公益捐2元以上，非文盲且年满25岁之男性，始得享有选举权和被选举权；宗教人士不得享有选举权与被选举权。北洋政府时期的《县自治法》在性别及宗教方面的限制与清末同，此外，虽然不再以纳税额作为享有选举权、被选举权的必要条件，但享有选举权与被选举权的条件仍以罗列的形式予以限制，规定凡住民必须具备下列条件之一者始得享有选举权：年纳直接税2元以上者；有动产或不动产500元以上者；曾任或现任公职或教员者；曾在高等小学以上学校毕业或有相当之资格者。享有被选举权的条件要求较之选举权条件更高。上述各种条件的限制使得清末与北洋政府的地方自治实际上成为地方绅治。南京国民政府各项地方自治法规从一开始就完全取消了居民在出席居民大会及行使选举权上的性别、财产、学历、职历、宗教身份等条件限制，并取消了居民在被选举权上的性别和纳税额的限制，从而在很大程度上扩大了地方自治的民主基础，使更多的地方居民能够参与地方的自治活动。
当然，这一进步是有限的。在被选举权上，南京国民政府的地方自治立法仍然以罗列形式保留了学历、职历以及宗教身份的限制。如《区自治施行法》规定年满25岁的本地居民必须具有下列资格之一者，始能被选为区长：公务员考试或普通考试及格者；曾任中国国民党区党部执行监察委员或各级党部重要职员满一年者；曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官以上者；曾任小学以上教职员或在中学以上毕业者；经自治训练及格者；曾办地方公益事务有成绩，经县政府呈请省政府核定者；曾任乡长、副乡长、镇长、副镇长或乡镇监察委员一年以上者。僧道及其他宗教师不得当选。《乡（镇）自治施行法》以及1939年颁布的《乡（镇）组织暂行条例》对居民当选乡（镇）长、副乡（镇）长、保长、副保长的任职资格也作了类似的限制性规定。在绝大多数农民仍是文盲的中国农村社会，这些限制性规定实际上将绝大多数的农民排除于地方自治机关之外，从而表明南京国民政府的地方自治实际上只不过是一种稍稍扩大了选举范围的绅治。
其次，南京国民政府各项自治立法还赋予选民对违法失职的各级自治团体代议机关的代表与行政首长的罢免权；上级国家行政机关只能对由自己委任之地方自治团体行政首长行使该项权力。而在清未与北洋政府的地方自治立法中，这一罢免权则一律由上级行政长官（城镇乡地方自治的监督机关为该管地方官；府厅州县地方自治的监督机关为本省总督与巡抚）来行使。
再次，南京国民政府地方自治法在基层自治单位实行直接民主制。清末《地方自治城镇地方自治章程》和北洋政府《县自治法》、《乡自治制》、《市自治制》规定的各级自治机关均实行代议民主制，而南京国民政府在基层自治单位则基本上实行瑞士式的直接民主制。根据《县组织法》、《区自治施行法》和《乡（镇）自治施行法》，区、乡镇一级自治议决机关分别为区民大会和乡（镇）民大会。《县各级组织纲要》虽规定县、乡（镇）两级议决机关分别为县参议会与乡（镇）民代表会，而在保一级，则规定其议决机关则为保民大会。在适宜范围内，直接民主制较之间接民主制能更充分更直接地表达人民的意志，并能避免少数议员的专权。
最后，为促进地方社会的发展，南京国民政府各项地方自治法规要求各级地方自治团体大力举办各项公共事业。如《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》强制要求各级自治团体必须设立各种学校教育与社会教育机构；《县各级组织纲要》、《乡镇组织暂行条例》，要求各级自治团体分别设立分掌经济、文化事务的机关；《地方自治实施方案》（1941年10月由行政院公布）还详细规定了如垦荒、交通、教育、合作社、医疗卫生、救恤等公共事业的发展计划。为实现各项社会发展计划，南京国民政府还分别制定颁布了《国民学校法》、《社会救济法》、《整理自治财政办法》、《乡镇造产办法》、《合作社法》、《县各级合作社大纲》、《县市国民兵团各级队维持治安办法》、《县各级卫生组织大纲》、《县卫生工作实施纲领》等专门法规与规章。而清末和北洋政府的地方自治法则缺乏此类有关社会发展的专门规定。
2、加强集权性社会控制意图
南京国民政府地方自治立法中的集权性社会控制意图表现在许多方面。
首先表现为其《县组织法》对阎锡山的村制模式的肯定与推广，亦即以加强地方基层行政控制为圭臬。二十年代末，阎锡山出于加强行政控制的目的，以村为基本单位，阎锡山在山西建立起了严密的基层社会组织。其基本组织为，县下设区，区长由省长委任；区下则为村（100户左右定为一编制村），村长由县知事任命；以25户为一闾，闾设闾长；闾下设邻，以5户为邻，邻设邻长。这种村制，“只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。”[7]，但却有着极高的行政效率。“晋省遇有通令，在四十八小时内，可达全省村民，妇孺皆知”[8]。正是这种“如身使臂，臂使指”的社会控制效率，使得南京国民政府公布的第一部《县组织法》在各级组织体制、组织名称乃至于村、闾、邻的基本户数上均照搬阎锡山在山西的旧例。
从《县组织法》关于闾、邻两级组织的规定上可以明显地看出闾、邻两级组织的设立并非出自治的需要。尽管《县组织法》规定闾、邻分别设居民会议，闾设闾长一人，邻设邻长一人，分掌闾、邻自治事务，因而在法律上，闾、邻似乎均是两级自治组织。但另一方面，《县组织法》、《乡镇自治施行法》又都没有规定其自治权限范围以及独立的财政地位，从而实际取消了闾、邻的自治地位。事实上，在闾、邻两级如此狭小的范围内，既没有也不可能有什么共同的自治事务。这两级组织的存在，除了便于将政府的权力渗透到各户之外，其于地方自治可以说没有任何意义。
其次表现为实行国家警察性保甲控制与实行连坐法。基于《县组织法》制定的《县保卫团法》、《清乡条例》和《邻右连坐暂行办法》等法律法规更为清楚地表明了南京国民政府对基层社会的控制意图。1930年7月，南京国民政府公布了《地方保卫团条例》（后修正公布为《县保卫团法》）。《县保卫团法》要求各县组织保卫团，以维持地方治安。保卫团的编制为：每闾为一牌、以闾长为牌长；每乡（或镇）为一甲，以乡（镇）长为甲长；每区为一区团，以区长为区团长；县为总团，县长为总团长。凡20岁以上40岁以下之男子均有入保卫团受训练之义务。这种准军事或者说是准警察组织与自治组织的完全重合，使得县以下各级组织本来十分微弱的民主自治色彩几乎完全消失，而与春秋时期管仲在齐国搞的“作内政而寓军令”及明代王阳明搞的“十家牌法”没有区别。更有甚者，该法还规定，甲长牌长之间，甲内所有居民之间，须对为匪、通匪、窝匪等“犯罪”行为相互负连带责任，这又与战国时商鞅以来典型的什伍连坐制度同流合污，其与近代地方自治中的自卫警政的貌合神离（甚至貌也有别）更是难以以道里计。1930年9、10月，南京国民政府又先后公布《清乡条例》和《邻右连坐办法》，于各县成立清乡局，依县组织法所编之区、乡镇、闾、邻等督同各主管人员逐户清查户口及盗匪，并再一次重申了邻内各户的连坐责任。虽然南京国民政府对基层社会的控制主要集中于治安方面，但在中国这样一个从来不曾存在过民主传统的专制国家，对治安的控制意味着对社会成员人身的控制，也就意味着对整个社会的控制[9]。显然，县以下各级组织的建立首先是为自上而下行政权力的贯彻提供一个运行的载体。对于这一意图，《县组织法》及《邻右连坐暂行办法》的起草机关内政部曾有很明确地表示，“弊部前为地方行政统一起见，曾本旧时保甲遗意，于编制县组织法时，详定村里闾邻规则，暗寓保甲之法”，“查旧日保甲责任，其重要在调查户口及连坐方法，弊部……特编定清查户口及连坐暂行办法，呈行政院修正，呈请国府核准施行，……此时保甲运动实施，应于村里闾邻成立之后，即依照此二种办法，迅速施行”[10]。
依《县组织法》的规定，“乡（镇）、坊、闾、邻各长，自非实行选举不可”，但由于中国一向缺乏民主选举的传统，结果选举一时难以进行。此外，在全国范围内建立乡（镇）、闾、邻组织体系远不如在山西一省那样简单，故而直到1932年下半年，这一组织体系尚未真正建立起来。基层组织不能建立，则“清乡条例、保卫团法及调查户口暂行办法，暨种种与自卫行政有关之章制，亦即一日无从实施”[11]。即使基层组织能够建立起来的地方，选举产生的乡（镇）、坊、闾、邻各长因为要“结欢示好于群众”，对政府厉行治安的法令，未必能雷厉风行。有鉴于此，蒋介石决定以其在江西“剿”共时办理保甲的经验，暂时撇开《县组织法》，在治安形势最为严重，社会控制最为困难的鄂豫皖等所谓剿匪省区，先期实行以控制治安为宗旨的保甲制。如前所述，在《剿匪区内各县编查保甲户口条例》施行后，保、甲组织已完全成为自上而下的，“其职务与农村警察无殊”的警察机关。用如此严密的组织，如此严厉的警察行政方法管理基层社会的治安，其短期内的效率是可以想见的。于是南京国民政府尝试着用保甲组织代替原由国家设立的基层警察机关。1934年12月31日，国民政府军事委员会委员长南昌行营公布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》第一次在制度上明确地将保甲组织与地方警察事务融为一体。这一一体化的制度遂成为南京国民政府将保甲组织地方自治化的起点。
第三表现为新县制中县乡两级自治单位蜕变为国家行政机构。
过分关注对基层社会和地方人民的官方控制，则必然走向自治的反面。1939年9月公布的新县制规定乡（镇）长可由县政府任免，保长可由乡（镇）呈请县政府任免，实际上取消了县以下各级组织的选举制，从而将县政府、乡（镇）公所、保长变成了自上而下的一体化行政组织系统。此外，新县制还要求扩充原来仅作为乡村警察机关的保、甲组织的职能，由保、甲来办理地方自治。实际上，甲并非自治组织，而在保一级，虽然法律规定它具有教育、经济等自治职能，但由于没有规定保独立的财政地位，因而此两项自治职能将由于无法获得财政上的支持而无从实现，保实际能够执行的只有治安一职。由于负责警察事务的保国民兵队队长无例外地由保长兼任，且县长对保长有委任与撤换权，因而在县、区政府严令催办各种国家行政事务时，保长必须会倾其全力，运用其警察权力强制贯彻执行。正因为保长握有此警察之强制权，因而政府遂“将一切政令都推在保甲身上，举凡民、财、教、建等诸要政，几乎无一不是责望保甲长来执行。”[12]南京国民政府内政部曾明确表示，《县各级组织纲要》旨在“以军事部勒之精神，建立乡镇保甲等地区组织”[13]。在对新县制及地方自治有关法令的解释中，内政部甚至直接规定，保、甲长具有军事义务职性质，如受委者避不任事，应以怠职及贻误要公论[14]。随着保甲制度的恢复，并强行进入地方自治法，南京国民政府的社会控制意图得到了最充分的体现，而实现基地方民主自治的目标则实际上已经疏弃。
第四表现为在地方自治法中利用宗法家族制度传统。也体现了其对社会的控制意识。在1932年保甲制度实行以前，南京国民政府的各项地方自治法规采用的是近代西方资本主义的个人民主制。如村、里（乡、镇）大会，区民大会，闾、邻居民会议等直接民主机关的法律主体，以及代议机关的选举主体均规定为居民个人。1932年9月，蒋介石在《鄂豫皖剿匪总司令部实施保甲训令》中明确表示：“我国农村家族制度，本极发达，今犹牢守。欲谋地方安定，只有沿用家族制度中之家长，以为严密民众组织之基础，乃可执简驭繁，否则事事均须直接，个人一切付诸全民公决，匪特一盘散沙，无从掌握，且恐绝对无法应付目前严重纷乱之环境。”[15]自此令文发布后，各项地方自治法规开始将基层地方自治的直接民主机关的法律主体则规定为户。如《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，“户长由该户内之家长充之”。《乡（镇）组织暂行法》规定，保民大会由本保每户推出一人组织之；每户设户长，甲以户长会议为议决机关。从此，户成为地方自治民主中的法律主体，而个人的主体地位完全为户长所取代。
（二）矛盾产生的根源
南京国民政府地方自治立法中的这一内在矛盾主要根源于中国的近代化要求本身存在的内在矛盾。一方面，作为近世各国实现公民民主化参政，实现地方利益的一种制度安排，地方自治已经成为近代社会的重要表征，各后进国家实行近代化改革的一种象征性符号。作为一种分权制，它必然要求削弱中央集权。而另一方面，在中国这样一个不可能从内部自发生成近代文明的国家，要在较短的时间内实现包括地方自治在内的各项近代化，必须要依靠政府强有力的政治动力，集中控制社会各种分散的资源，进行有计划的调配和利用，而这种强有力的政治动力必须通过建立强有力的中央集权组织才能获得。“20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。”[16]
这种近代化要求本身存在着的不可避免的内在矛盾，自清末以来就已然出现。清末的地方自治运动将对农村基层社会主要控制权让与了乡村绅士（乡村绅士们第一次取得了在乡村独立征收地方赋税的权力）[17]，将城市基层社会的主要控制权让与了商人[18]，从而削弱了中央集权。北洋政府取得政权后，鉴于地方自治对中央集权的损害，曾一度完全废止了地方自治制度，并将国家政权延伸到了区一级[19]。但由于富有的乡村绅士们已经成为中国农村社会事实上的统治者，加上地方自治作为近代化政权表征造成的形象压力，北洋政府又不得不很快在形式上恢复了地方自治。
南京国民政府同样面临着这种两难选择。一方面，南京国民政府为着自身政权合法性考虑，必须高举孙中山的三民主义旗帜，将地方自治作为其基于政策。但另一方面，它又有着较之于清末和北洋政府更为强烈的将国家权力延伸至基层社会的要求。由于北洋政府时期国家权力和地方军阀对农村社会在财政上不断扩大的需索，再加农村绅士的后代们开始大量移居近代化的城市，农村中传统富有型及道德型乡绅后继乏人，从而导致了“豪强、恶霸、地痞、流氓之辈占据了农村社会的权力中心。”[20]较之于传统的道德型乡绅，土豪劣绅们对国家一体化权力向农村社会渗透的阻力要更大一些。因为土豪劣绅们缺乏传统乡绅所通常具有的礼仪道德观念与忠君意识，而这种观念与意识对于维持农村正常的社会秩序，以及中央集权统治是非常必要的。尽管在1927年，南京国民政府基于稳固政权的需要，与农村中的新统治者——土豪劣绅暂时结成了联盟。但由于此时的中国农村几乎完全为土豪劣绅所控制[21]，南京国民政府建立集权化的国家行政组织体系变得较清末和北洋政府时期更加困难。土豪劣绅们的无序权威，使“各县各乡已久缺层级系统一贯到底之组织”[22]。即使象编查户口、征收田赋这些国家最基本的行政管理活动，对南京国民政府来说都十分地困难，更无论推行各种近代化措施[23]。因此建立一体化的国家行政组织对南京国民政府来说便成为当务之急。与清末和北洋政府不同的是，南京国民政府幻想着能在新的地方自治立法中，实现近代地方自治理念与集权化的社会控制目的相互兼容。他们希望通过集权化的闾、邻和保、甲组织，用自上而下的强制手段，在地方迅速建立并推进近代化的地方自治事业。
但事实上的结果却是这一设计目的的双双落空。首先是南京国民政府各地方自治法所期望的集权化的社会控制体系没有能够真正有效地建立起来。对于《县组织法》的实施状况，蒋介石在其发布的《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》中作了最权威的描述：“比年以来，中央暨各省政府，亦迭颁布条例规程，限期举办；而各省之能依照法规，切实遵行者，可谓寥寥无几。故虽颁行数载，法令仍等于具文，兴言及此，良可慨痛！”[24]。而对于保甲组织，尽管包括蒋介石在内的政府政府官员们多方劝谕地方乡绅们踊跃担任保甲职员[25]，但由于国家“将一切政令都推在保甲身上，举凡民、财、教、建等诸要政，几乎无一不是责望保甲长来执行”[26]，“所以在乡里稍有智识，稍有地位的人都不愿出来担任，以致造成保甲方面的‘人才荒’”，“土豪劣绅自是乘虚而入，以致保甲职位都由土劣把持而去。”[27]其结果，这些从前为政府所打击的农村社会的无序权威合法地侵入并开始瓦解国家的基层行政系统[28]，进而使保甲组织的社会控制功能发生严重异化，走向了政府所希望的反面。
其次，农村地方自治最后变成土豪劣绅的“自治地方”。南京国民政府时期办理地方自治的专家黄强曾经这样地描述了土豪劣绅们在农村统治的图景：“地方官对于保甲人选是纯自治，一听土劣之滥竽。甚或故假权衡，致使垄断乡曲，鱼肉乡民，而保甲遂演成苛细病民之政。如某地专员行政操切，任保甲长为个人股肱不二之臣。倘有控告，即有认破坏保甲，予以严刑，地方因而侧目，保甲长得便函私图。”[29]在这样恶劣无序的统治下，农村自治的命运可想而知。至于农村的各项自治事务，当时的地方自治的专家李宗黄曾这样评价：“如学校、合作、卫生等形势初具者多，内容充实者少。”[30]
三、立法与现实矛盾：超前的立法与涣散的民间社会
（一）立法在技术设计上与社会实际脱节
首先南京国民政府的地方自治法中存在着严重的文牍主义倾向。对早期的地方自治法中的文牍主义弊端，《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》的指责殊为恰当：“由中央颁布之本法（指《县组织法》——著者）及其附属条规，计达四十种之多，条文都九百五十七条，其他行政法规，与此互相引证而有间接关系者，尚不在内。各省根据中央此项法令而再定之施行细则，或单行规程，理不在内；此外中央及各省所附属之图表格式，又复浩然大观似此繁密复杂，不但行使主权之民众无法了解，即承办自治自卫之人员，恐亦对此茫然。其难见诸实行，宁有疑义。”[31]后期地方自治法仍然因袭了这一弊端。据国民党中央县政委员会副主任李宗黄的统计，在1942年底以前，“有关新县制的法规亦在五十种以上，加上省订法规在万种以上”[32]。
南京国民政府地方自治立法中的文牍主义还表现为强行要求乡镇居民在登记为乡镇居民前必须亲赴乡镇公所宣誓。《乡镇自治施行法》第七条规定，凡居民必须参加宣誓典礼后，才能被登记为乡镇居民。第八条规定，“宣誓须亲自签名于誓词赴乡公所或镇公所举行宣誓典礼”。其誓词为“正心诚意，当众宣誓，从此去旧更新，自立为国民，尽忠竭力，拥护中华民国，实行三民主义，采用五权宪法，务使政治修明，人民安乐，措国基于永固，维世界之和平。此誓。”《乡镇组织暂行条例》也有要求公民宣誓的规定。且不论宣誓是否符合中国的传统习惯，仅就其誓词的内容而言，即为教育程度低下的普通民众，尤其是农民所难理解。如果大多数民众不能理解其所宣誓言，那么无论如何庄严的典礼都是没有意义的。更何况亲赴乡镇公所对居民而言完全是一种扰民的负担。事实上，“民众能自动亲签誓词，正式赴场宣誓者，可谓绝无仅有。”[33]
其次，自治层级划分过多、过细，且各层级的范围一概以户为标准。《县组织法》规定县以下自治组织分为区、村、闾、邻4级，《改进地方自治原则》最多时仍为3级，到《县各级组织纲要》时始减为乡（镇）、保2级，甲虽不为一级独立自治单位，但仍存在相应的组织机构和各种公共事务。地方组织层级划分过多过细，虽便于政府将其权力直接渗透于户，但于地方自治却大有不利。首先，各自治法规没有规定各级自治团体间公产产权的界限，将导致各级自治团体间的产权纠纷。其次，各级自治团体间的自治权限不清，有可能造成职权上的纠纷。“如《区自治施行法》第二十六条和《乡镇自治施行法》第三十条，均列有应办事项二十一款，有许多像户口调查、土地调查等事，根本不必分开来做，乡镇已经做了，区当然不必重做。”[34]对于有利可图的自治事项，各级自治组织之间必定相互争办，而于无利之自治事项则必定相互推诿。再次，居民因为不得不频繁出席各级居民大会或选举会议而致对自治产生厌烦。
自治团体的大小范围以户为标准的规定破坏了历史上长期以来自然形成的社区。第一次公布的《县组织法》规定5户为邻，25户为闾，100户以上之为村（里），20村（里）以上为一区，而不问以上标准人户是否确能成为在各种社会事务上密切相关的自治单位。这种强行按标准户数划分自治团体的结果，或者是将长期隔离的居民勉强捏合合于一个自治团体内，或将原属一自然的政治、经济、文化共同体的居民强行分属为个数团体，违背了地方自治区域在政治、经济、文化上的自然与历史形态，因而不可能使每个组成团体的分子自然形成利害相关的团体自觉意识，只会招致人民的冷漠与反感。尤其是在沿海较为发达地区，“人口繁盛，每每一个大村子，大市镇，户口要超出这个限度，就是四五千户的地方也不少，因为法定标准太呆板，所以只好依户数把整个固有组织来划分做数个乡镇；……又如各县均有县治，多数之县，均有县城，为一县政府交通实业之中心。这种县治地方，习惯称为‘城区’，户口密集，居民利害相共，当然没有再行划分的必要。但城区户数往往在千户以上，甚至多至数万户，因此就把整个的区域，划分做几多‘镇’，非但名实不符，也不能说是合理的。又各县划区的时候，往往把城区独立划成一区，即以城内的各镇为范围。一城划分为数镇已不合理，再合数镇以成一区，自尤叠床架屋，毫无理由。”[35]虽然此后对《县组织法》的两次修正，增大了在区一级自治区划规定上的弹性，但乡镇一级自治区划的划分仍以划一的户数为标准。至《县各级组织纲要》则更以十进制为单位，划分乡镇与保、甲。虽然该纲要规定“在人口稠密地方，如一村或一街为自然单位不可分离时，得就一保或三保，联合设立国民学校、合作社及仓储等机关”，但同时又规定“每保不得少于六甲”。也就是说，不足六甲的自然单位仍得被强行并入其他保内参与自治。
造成上述缺陷的原因主要在于南京国民政府对于地方自治缺乏充分的理论准备与实践经验。南京民政府地方自治的理论来源大致有三个：孙中山的地方自治思想，阎锡山的所谓“村制”理论，以及大陆法系国家的地方自治理论。上述理论来源中，除阎锡山的“村制”理论曾在山西被付诸实施外，其余理论在中国都缺乏相应的实践基础。除梁漱溟外，当时的政府与学术界都来不及仔细地研究、充实孙中山的地方自治理论，也没有耐心将大陆法系国家的地方自治理论与中国基层社会尤其是农村社会的实际现状进行对照和比较。而且，在地方行政管理尤其是基层行政管理方面，南京国民政府在1928年以前几乎是没有任何实际的经验，至于怎样指导地方自治，则更是茫然。在这种情况下匆匆公布制定公布的地方自治法，不是闭门造车，就是机械地照搬。
2、南京国民政府的地方自治法的实施缺乏各种相应社会条件的支持。
经过千百年的自然演进，中国农村的经济、政治与文化等各社会要素之间已经形成了固有的社会生态系统。这一社会生态系统本身不能自然形成近代西方式的地方自治体制，因而它必定会排斥国家强行楔入的这一陌生体制。近代地方自治法只有在得到农村社会生态系统的支持与兼容的情况下才，有可能真正有效的施行。在南京国民政府时期，地方自治法显然缺乏这样的支持。
首先，农村经济的枯竭以及财政的极度馈乏使得政府发起的地方自治缺乏财政上的保证。枯竭的农村经济造成了农民的赤贫。除左派学者外，梁漱溟是民国时期少数从经济的视角对政府的地方自治政策提出批评的人之一。他认为物质生活条件的低陋会妨碍农民的政治热情与能力。中国人生活向来低陋，其终日劳作仅足一饱，无余闲余力过问政治与公益。加以因生活困难而导致的知识能力低下，普通人民既无参与政治与公益的热情，亦无此能力。[36]而且，物质生活条件的贫乏还将导致地方上的人民无法承担办理地方自治所需经费而使地方自治流于破产。孙中山的故乡广东中山县虽有中央财政的大力支持，但地方政府在筹办地方自治过程中仍附加有各种捐费，甚至强行征没族公产，其他地方的捐派则可想而知[37]。湖南省就因为办理自治，“需费极巨，在目前牵萝补屋之省库，既有不可为继之势，在灾劫余生之各县，更深不胜负担之感；重以少数县份自治人员，操之过激，筹款苛细，故外间不少流言，多有呈省政府省党部请停止各县自治进行者。”[38]为此，梁漱溟直言在中国经济日就颓崩的情况下，“现在要举办地方自治，就是莫大的苛政” [39]。由于新县制旨在加强国家行政权力的一体化，因而所需费用也大大增加。根据行政院县政委员会副主任李宗黄统计，平均一个县从县政府保办公处共需职员1112人，其他行政人员1788人（尚不包括甲长6750人）[40]。其间国家虽不承担保、甲组织的财政开支，但却必须承担对其进行培训的费用。行政院主持县政改革的专家认为，“新县制的普遍实施，经费方面所估计的最低数目，就原有经费17，220余万元外，需要增加58900余万元”[41]，而在南京国民政府要求全部完成新县制的1942年，国家所有的财政收入仅266020万余元[42]，几乎占到30%。战争时期，国家当然不可能将30%的财政收入用于地方自治，其巨大的缺口，仍只能通过向人民摊派填补。在如此沉重的巨负下，人民对地方自治尚能保有多大的热情是可以想见的。
其次，封建土地关系的存在必然会阻碍地方自治法的推行。因为地方自治需要的是地方各利益集团的合作，而不是对抗，是地方的民主，而不是专制，而封建土地所有制带给农村的却只能是阶级的对抗，是豪绅们的专横。南京国民政府很清楚这一点。但他们因为害怕失去作为其在农村社会的唯一可以依靠的阶级——地主阶级，因而不敢去触动地主土地所有制，只希望用技术性改良的方法，如改进农业生产技术、发展合作社、兴修水利、改善租佃关系等改良的方法来缓和农村矛盾。而这些有限的改良措施，政府又只能依靠土豪劣绅们来完成。其结果只会加剧原已存在的社会对抗，使地主豪绅们更加集中地垄断地方权力，使农民完全失去参与地方自治的热情与能力。在农村冲突日益严重的情况下，政府必然会将地方治安作为地方自治的主要任务，从而使地方自治异化为社会控制的手段。
再次，农村宗族势力的存在有可能使南京国民政府地方自治立法中的自治选举变成宗族之间的竞选，地方民意机关成为豪门大族操纵的宗族会议。《县自治法》以及新县制规定户而不是以自然村落作为划分地方自治团体范围的标准，也许含有改变农村社会以血缘宗族划分居民传统的意图，但要彻底打破这一根深蒂固的宗族组织，除非废除传统的宗族土地所有制，变分散的小农生产方式为集中的社会化商品生产。否则，这种仅仅希望国家强行建立的政治组织来抑制宗族组织的意图注定是要落空的[43]。在华北农村，“闾邻或保甲组织取代宗族组织的时期不会持久。事实上，不少下层组织只是改头换面的宗族组织而已。”[44]
四、结束语
近代西方地方自治理论认为，中央集权化的社会控制与民主化、地方化的公共参与之间存在着不可调和的冲突。在地如中国这样的必须依靠国家力量才能推动近代化的国家，则必须要在两者之间求得平衡，即将两种看似是而非相互矛盾的理念，同时植入地方自治法中，以期通过集权化的组织完成中国式的地方自治。据前所论，南京国民政府地方自治失败的主要原因之一正是在于集权化程度上的严重不足，导致了土豪劣绅对农村的社会的无序统治，最终破坏了南京国民政府的地方自治事业。
实现地方自治法中这一平衡设计思想是可能的。如果政府能够广泛并充分地动员农民，利用农民的力量改革农村大地主土地所有制，则不仅可以避免地主及土豪劣绅对国家一体化行政组织的妨害，将会使农民们对国家权力产生巨大的向心力，而且还可以大大促进农民的民主化意识。在此基础上，充分利用政府由此而形成的崇高威信，和农民们被唤醒的巨大建设热情，进行各项社会要素的改造和重新构建[45]，就能形成一个能够支持和兼容地方自治法的新型的社会生态系统，从而使地方自治法成为有生命力的活的法律。
当然，上述所有的结论都只是建立在对政府的自治信念的理性化程度完全信任的基础上的。如果政府及其官吏稍有敌视，哪怕是漠视人民自治权利的倾向，其地方自治法就会即刻丧失真正的地方自治意义，而变成完全的专制主义的法律。
非常不幸的是，南京国民政府既没有能够进行前面假定的社会改革，也没有能够避免后面假定的错误，结果不仅使地方自治法在理论设计上的优越性没有能够得到充分的发挥，而且最终变成了完全为专制主义服务的法律。
据裴占荣所写的《河北滦县乡村状况》（载〈村治〉第一卷第十期，1930年11月）
地方保卫团，多由一区或距离相近之数村组合而成；其中团丁，率皆无业游民，与土匪互通声气者实多，指大于臂，乡民殊无指挥能力也。……
此届区长，多数为崭新人物，然不外以下各种思想，（一）解决生活；（二）霸权；（三）攫财。欲求真正为办村治而为区长，百不得四五焉。解决生活一流，其志在作政界之乡愿，以言手段则面面玲珑，决不肯毅然决然，不顾一切而有所作为；霸权一流，多出于劣绅土豪之后裔，为撑颜面，而继家声，在表面上，似乎敢作敢为，其实局面太小，思想太卑，终致虎头蛇尾；攫财一流，最为下贱，毋庸 言。
此届乡长，大多数尚为乡党自好之人，但惜多有以下各种缺憾：（一）不积极——乡长仅囿于一乡之范围，苟且自安，不图建设者，实居多数；（二）思想落伍——乡民一般心理，仍在十五六世纪，骤然闻一种新的政令，便多掩耳疾走，目为妄人。——亦有一般无赖之徒，攫得斯位，志在营私，乡民迫于已身利害问题，虽能暂忍，终必逐之，但要在上者有相当保障，不民似已有几微之自决也。
……
滦县自实行乡治，立区公所后，关于诉讼问题，似已有相当进步：9一）可以节省时间——乡间一种纠纷，从前非在县城，不能解决；一个乡民，来到相隔四五十进而的，或一百里的地方，遇见一个素不相识，万恶万刁的公差衙役，受他的威吓与欺凌，真是麻烦透了！今有较近可以直辩曲直之处，又免去种种麻烦，于时间上，节省很多；况且区公所是一种平民化的，县政府是一种官僚化的，因局势这不同，乡民或可减少巍巍乎的恐惧。（二）可以节省金钱——乡公所既注重平民化，又在乡间，先设调解委员会，凡两造争持，先有调解委员会，作秉公之判断，是非曲直，昭然在人耳目，案件遂易了结，……故于金钱上亦有相当的节省。
乡间之保卫团，势如近十数年中之督军，废之既势有不能，存之又有害无益。
当时在广东中山县办理自治工作的张汉儒文：
本来中山县各乡、镇的公产，公款比较广东其他各县的乡镇充裕许多，如果能够依照自治施行法所规定各区、乡、镇的自治经费，在各该区、乡、镇扫有的的公产、公款拨充，那么自治经费就不愁无着。但各区、乡、镇的公产、公款，都由绅士耆老们把持霸占，除了拨出一小部分的来补助乡立学校和抚恤死亡的帛多以外，多数是入了绅士耆老们的私囊。如果你要分他一部分来拨充自治经费，自然誓死反对。因此，各区、乡、镇以经费支绌关系，就不能有良好成绩。有此区筹备处主任藉着经费支绌的理由，呈准县政府抽收什么公路汽车附加费，什么更谷费，什么蚝塘附加费，海埠、鸭埠特别捐，……等等。苛细夹杂，名目繁多，待使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。（见《梁漱溟全集》第五卷242页）
[1]该法对区之自治决议机关规定不明，从“区民对于区公约及自治事项，有创制及复决之权；区长违法失职时，区民得罢免改选之”的规定看，似乎是由全体区民组成的区民大会。
[2] 1934年12月21日，立法院将《县自治法》、《市自治法》三读通过，并于31日呈报国民政府。但国民政府始终未能公布上述各法。
[3]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第324页。
[4]方扬编著：《地方自治新论》，教育图书出版社1947年版，第158页。
[5]钱瑞升、萨师炯著：《民国政制史》（下册），商务印书馆1946年版，第173页。
[6]谢振民编著：《中华民国立法史》，正中书局1948年版，第874页。
[7]费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史》（1912—1949年），下卷，中国社会科学出版社1993年版，第389页。
[8]黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第65页。
[9]宋朝保甲组织功能的变化清楚地表明了中国古代社会的这一特点。北宋王安石建立保甲组织时，只是为着以保甲取代旧时乡兵的治安警察的职能，但由于其拥有广泛的强制权力，因而逐渐成为催征赋税的机构了。参见白钢主编，朱瑞著：《中国政治制度通史》第六卷 宋代，第315页。
[10]《内政部函复中央宣传部关于保甲运动之意见》，载黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第345页。
[11]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。
[12]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第387页。
[13] 1943年9月内政部编《各省实施〈县各级组织纲要〉成绩总检讨》，载章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》（第三卷），四川大学出版社，1996年版，第446页。
[14]内政部对新县制及地方自治有关法令之解释：“根据以前军事委员会委员长行营法字第14605号训令规定，保甲长一经选定，非有特殊理由，不能任其诿避，应晓以大义，强制受委，委定后，如避不任事，应以怠职及贻误要公论”。载广东省民政厅编印：《新县制及地方自治法规汇编》（1946年）第235页。
[15]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第323页。
[16]朱国斌、郭宝平：《寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治》，载《社会科学辑刊》2000年第5期。
[17]参见[美]费正清、费维恺主编：《剑桥中国晚清史》（下卷），中国社会科学出版社1994年版。
[18]参见朱英著：《转型时期的社会与国家——以近代中国商会为主体的历史透视》，华中师范大学出版社1997年版。
[19]参见[美]杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第55页。
[20]唐贤兴、唐丽萍：《南京国民政府时期国家整合的失败与现代化计划的受挫》，载《江苏社会科学》1998年第5期。
[21]毛泽东在《湖南农民运动考察报告》一文中曾这样描述：“旧式的都团（即区乡）政权机关，尤其是都之一级，即接近县之一级，几乎完全是土豪劣绅占领。”（《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1967年版，第27—28页。）
[22]黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第349页。
[23]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第324页。
[24]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第322页。
[25] 1942年，蒋介石在对四川绅士的讲话中，要求“所有地方正绅贤士，盼照依照法制之规定，毅然参加地方自治之乡镇保甲事业，或则参加训练，出任乡镇保甲各级首长之实职，或者就是匡襄协助各项业务之实施，职务虽有差等，而所以为地方服务为国家效劳之功绩，则绝无二致，同时各县县长与各级党部工作人员……对所在乡邑之父老贤能，尤应虔心采访，诚义接纳，尊敬有加，大义相劝，挽其出而任事。”载《总裁抗战言论类编》（上），经伦出版社1946年版，第159页。
[26]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第387页。
[27]金惠著：《新中国之县政建设》，改进出版社1942年版，第386—387页。
[28]参见许纪霖、陈达凯主编：《中国现代史》第一卷，上海三联书店1995年版，第456页。
[29]黄强著：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第252-253页。
[30]李宗黄著：《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，280页。
[31]《豫鄂皖剿匪总司令部实施保甲训令》，载黄强编：《中国保甲实验新编》，正中书局1935年版，第325页。
[32]李宗黄著《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，第281页。
[33]《改进地方自治原则》，载《中华民国法规大全》第一册，商务印书馆1936年版，第585页。
[34]金鸣盛：《县市自治组织问题》，载《东方杂志》第三十一卷，第八号。
[35]金鸣盛：《县市自治组织问题》，载《东方杂志》第三十一卷，第八号。
[36]参见《我们政治上的第一个不通的路——欧洲近代民主政治的路》，载《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第142页。
[37]《村治》1卷第11、12期合刊。
[38]《村治》1930年1卷1期。
[39]梁漱溟：《敢告今之言地方自治者》，载《梁漱溟全集》第五卷，山东人民出版社1992年版，第244页。
[40]参见李宗黄著：《新县制之理论与实际》，中华书局1945年版，第85—87页。
[41]粟显运著：《新县制的实施》第59页。转引自赵小平：《试论国民党地方自治失败的原因》，载《贵州社会科学》1992年第12期。
[42]陈昭桐主编：《中国财政历史参考资料选编》第十一辑（上册），中国财政经济出版社1990年版，第474页。
[43]五十年代，国家通过土地改革废除了族产，从而摧毁了宗族的直接经济基础，六、七十年代的人民公社化运动，国家又强行以行政化的地域组织（生产队、大队）取代了传统的宗族自然村落，并在经济上取消了宗族势力赖以存在的最后经济基础—分散的小农经济，但也只能使宗族组织受到暂时的抑制，而不能完全消灭。七十年代末以来，随着国家在政治上与经济上控制的放松，宗族势力又开始在农村的政治生活中恢复其影响。
[44] [美]杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年版，第101页。
[45]日后中国共产党的土地改革政策及其所带来的社会效果已经完全证实了这一可能性。