关键词：农村宅基地 权利产权 地权实践 社会产权 制度变革

一、引言

农村宅基地制度是农村产权制度的重要组成部分。学界对这一制度的变革一直有着持续而热烈的讨论。十八届三中全会对农村土地制度改革进行了全面和系统的部署；新近出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》对未来10年常住人口城镇化率设置了明确的目标。同时，大量农村人口的预期减少使得宅基地资源亟需进行土地制度层面上的进一步调整。这都为学界继续展开对农村宅基地制度变革的讨论提供了有利契机。

总体来看，政学两界对农村宅基地问题的认知与宅基地制度变革话语一直高度趋同。两者近乎一致地认为，在农村宅基地的使用实践中，出现了大量的宅基地闲置现象，造成了巨量土地资源的浪费；如果赋予农民更充分的宅基地使用权，可以通过农村宅基地的自由转让来增加农民的财产性收入，同时实现农村建设用地的集约、节约利用（韩康，2008a；高圣平，2010；周其仁，2010；刘守英，2014）。

然而，中国《物权法》的立法原意是确保农民能够获取满足其生活需求的建房用地，而非赋予其具有土地财富意义的现代产权。高度复杂的农村宅基地地权实践映衬出现有理论研究缺乏对宅基地使用实践经验的充分把握，而且相关变革建言将诸多现实问题简化为单一的土地产权问题。一直以来，对土地产权问题的研究主要受到以新古典经济学为核心的经济学产权理论的主导。在传统经济学产权理论中，最具影响力的进路是将产权视为一束权利，这种产权理论强调产权的排他性、独立性和产权客体在权属制度体系中的明确位置。

与经济学产权理论的视角不同，近年来国内兴起的社会产权理论主张从社会的视角来分析产权问题。较早的“产权的社会视角”从中国的产权实践中提炼出区别于经济学相关理论的“产权”概念及分析框架，例如“占有”概念和对占有制度三个维度（资源占有的排他性方位、占有方式选择范围、占有时限）的分析（刘世定，2003），以及“关系产权”的概念及相应的理论分析框架（周雪光，2005）。此外，更多的社会产权研究则致力于探析“产权的社会建构逻辑”（曹正汉，2008），注重对产权界定过程的具体分析，将产权的构成和配置规则置于复杂的社会政治关系中来考察，对产权的认知最终实现了从“一束权利”到“一束关系”的转移。总体而言，社会产权理论视集体产权为一份以人与人的关系为核心的“社会性合约”（折晓叶、陈婴婴，2005），产权的运作与界定不仅意味着人对物的支配性和产权的排他性，而且受制于村庄社会的阶层关系和权力结构（郭亮，2011；杨华，2013a；田先红、陈玲，2013）。

从社会产权的理论视角来审视农村宅基地使用和村级管理中的地权实践[1]，不仅有利于在具体语境中反思既有农村宅基地使用认知理论和宅基地财产权化制度变革话语，而且能够为理解宅基地制度实践与开拓这一制度的变革走向提供新的理论视角。2013年8月、10月和2014年1月、4月，笔者分别在山西省、湖北省、浙江省和陕西省分别调查了1个村、3个村、1个村和2个村。样本村庄主要是农业型村庄，同时兼顾了东、中、西部地区农村的经济社会发展水平和地形地貌差异。通过质性访谈和焦点座谈，笔者获得了反映宅基地地权在获取、使用、交易、退出和补偿方面实践状况的8个典型案例。本文从对既有宅基地制度变革话语的辨析出发，讨论地权实践中农村宅基地的社会产权样态，并归纳其权属特性，以此为基础来深化对既有农村宅基地制度合理性的理解，反思宅基地财产权化制度变革话语的谬误。

二、宅基地制度变革话语中的权利产权命题

在经济学的产权理论看来，产权无疑具有排他性和可转移性（Demsetz，1988），因此，作为产权客体的宅基地在土地市场中应该具有使用意义上的可转让性。不过，在社会产权理论看来，对产权的经济学界定并非理解产权的唯一维度，社会学中的关系产权理论就将经济学的产权思路概括为“权利产权”及其相应的激励机制（周雪光，2005）。将经济学中的产权理解为“权利产权”，实际上深化了对传统产权概念的认识。在社会产权理论看来，产权不仅是权利性的，也是关系性的，故而“权利产权”是一个与社会产权既相区别又相互补充的产权概念。由此，从产权的社会学视角进行反向切入则不难发现，尽管宅基地财产权化制度变革话语在具体观点上缺乏一致性，但在对宅基地制度的产权问题上，主流的变革声音却表现出高度的趋同性，而“权利产权”命题正是宅基地使用权制度变革话语的理论基础。

（一）高度趋同的宅基地制度变革话语

对农村宅基地制度的争论最早来源于《物权法》立法阶段中对《物权法》（草案）第十三章“宅基地使用权”的讨论，有的学者基于物权法原理而对草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”提出质疑，主张通过设定“法定租赁权”来处理农村房屋市场向城镇居民开放的法律难题（韩世远，2005）。尽管这一观点并未被《物权法》采纳，但此后却不乏从这一角度认为要变革既有农村宅基地制度的主张（刘凯湘，2010）。

《物权法》出台后，研究土地政策的学者认为，宅基地使用权的民事权利本质被宅基地的福利性所掩盖，《物权法》使得农村宅基地的物权属性获得了立法支撑，因此，农村宅基地的社会福利属性失去了理论基础（杨一介，2007）。有的学者从实证的角度指出，农村宅基地的使用浪费了巨量土地资源，宅基地无法充分进行市场化流转，农民的产权利益因此遭受损失（韩康，2008b）。因此，应启动农村宅基地市场化改革，赋予农民对宅基地的“永久使用权”，准许宅基地在村庄规划框架内进行自由流转。

与上述主张相类似，法学界从宅基地使用权的权利制度设计上开出“药方”。有的学者认为，在宅基地制度设计中应对农村宅基地使用权进行权能、权利取得和权利利用三个阶段的设定，以实现宅基地物权属性和社会保障属性的统一（刘俊，2007a）。这种观点实际上是对既有农村宅基地法律制度的重构，是当前宅基地制度变革话语中最为物权化的声音。有的学者则从农村宅基地所有制的法律属性切入，认为农村宅基地产权属性属于物权法理论中“共有”之“总有”，因此，按照《民法通则》第78条第3款的规定，可以为农村宅基地法律制度设定宅基地优先购买权，即农村宅基地在村集体内部无法流转的前提下，可以向城镇市场开放，由此便可通过促进农村房屋的买卖来实现宅基地的交换价值（孙宇、冯向辉，2007）。这种法理言论的实质是，通过对农村宅基地所有权法律属性的共有化，为宅基地的市场化交易提供理论依据。

此外，最近的研究指出，禁止宅基地使用权自由流转的制度安排具有巨大的负外部性，宅基地的大量闲置、低效利用和宅基地隐性流转中过高的交易费用，均导致农民的产权权益受损（曹泮天，2012；张国华，2013）。显然，这种制度分析最终指向的依然是宅基地使用权的自由流转。毋庸置疑，既有宅基地财产权化的制度变革话语均主张农村宅基地使用权进一步用益物权化，希望通过放开农村宅基地在城乡之间的流通，鼓励农民利用宅基地获取进城资金，以实现城乡差距的缩小。

（二）作为变革话语基础的权利产权命题

不可否认，既有农村宅基地制度变革言论具有较强的话语优势，在理论逻辑上具有自洽性。质言之，主流变革话语大多在不自觉地利用产权的排他性和可转移性来理解宅基地的使用实践并进行法律制度设计，农村宅基地被自然而然地对等为现代产权理论中的财产权利客体。

经济学产权学派中关于权利产权最经典的论述来源于科斯的《社会成本问题》，其最重要的观点是产权的明晰有利于外部性的内部化，从而实现资源的高效配置，进而实现社会总产品的增加（科斯，1994）。在权利产权理论看来，产权的功能在于“导引人们实现将外部性较大地内在化”（H·登姆塞茨，1994）。产权实际上是“一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”（阿尔钦，1994）。产权理论具有天然的“交易”关切，刚性的物品交易需求形塑出西方的与现代产权意识高度相关的财产性社会事实。只有确定清晰的产权，通过市场谈判和市场交易，产权主体才能实现资源交换价值的最大化。

权利产权认知进路的前提预设是财产权利客体的交换价值，因而，产权设定的最终目的是为了确保物的交易和实现资源配置效率的最大化。正是在权利产权命题的指引下，既有农村宅基地变革话语几乎本能地视宅基地集体所有权和限制宅基地使用权流转的制度设计为妨碍宅基地资源在全国土地市场上实现优化配置的交易成本。因此，赋予宅基地使用权更大的物权甚至是独立物权，成为通过产权的私有化来减少交易成本的唯一出路。

以西方权利产权理论为基础的农村宅基地财产权化制度变革话语理所当然地视法理上的宅基地为现代产权世界中的财富客体，进而主张宅基地使用权的市场化改革及相应的制度变革。但以权利产权理论为基础的宅基地制度变革理论的不足之处在于，缺乏对宅基地使用实践中的农民生产生活、村庄社会治理关系和农民对宅基地的产权认知等地权实践面向的具体考察，宅基地使用实践中的诸多问题被简化为产权交易问题和交换价值的兑现或释放问题。因此，仅以经济学权利产权命题来理解宅基地使用实践的认知有失偏颇。

三、宅基地地权实践及其社会产权样态

既有社会产权理论主要讨论集体产权的社会建构和确权的社会规则，本文从“产权的社会视角”出发，基于社会产权理论来理解宅基地的地权实践，以提供一种异于权利产权命题的理解路径。村庄的经验显示，宅基地地权实践及其社会产权样态大体包括以下五个方面。

（一）宅基地地权获取

案例1 “按子分地”是20世纪80年代以来山西省运城市河津市F村的社会惯例。F村的土地大体上可分为基本农田、机动地和需要开荒才可耕种的沟地。村庄的宅基地来源于村集体的机动地，其余的土地则用于耕种。村民小组按照村民家中儿子的数量无偿分配宅基地。凡是家中有儿子的村民，在儿子年满18周岁时便可向村级组织提出申请，无偿获得一块面积约300m2的宅基地。于是，在20世纪90年代的建房高潮中，F村使用了大量村集体的机动地。

根据儿子的数量来提前划分宅基地在北方农村比较普遍，村级组织大多通过对宅基地的预先配置来满足新增人口的建房用地需求。但采用这一方式划分宅基地的问题在于，F村的集体机动地是重要的耕地资源，大量的集体机动地转变为村民的建房用地并没有得到县、乡两级政府的许可，为了满足新生子对宅基地的需求，F村放开村集体的机动地作为增量建房用地资源。最终，除极少数农户因早年经济贫困而未向村级组织申请宅基地外，全村其余村民都获得了满足基本居住需求的宅基地。

案例2 “搭地卖房”是20世纪90年代湖北省荆门市沙洋县农村的普遍情况。当时偏远山区的外来户通过购买廉价房屋来获取在村庄中的土地承包经营权。出于缴纳农业税费的需要，L村及乡政府不仅认可房屋买卖，而且给外来户办理户口转移手续。但有些将房屋卖出的本地农户，在举家外出打工多年进城定居失败后，又回村申请宅基地，村级组织出于社会保障及村庄社会关系的考虑，大多会再次给他们批准宅基地。

上述案例中村级组织的做法显然违反了《土地管理法》第62条第4款“农村农民出卖、出租住房之后，再申请宅基地的，不予批准”的规定。案例2中暗含着村庄成员权“失”而复得的社会可能性：尽管农民在法律或政策意义上脱离了村庄，但农民与村庄的社会关系却依然存在。在村庄生活中，只要农民与村庄社会依然保持着社会关系，便有可能再次实现或恢复失去的成员权并重新获得宅基地。

（二）宅基地地权使用

宅基地地权实践的主要方面是村民对宅基地的使用，这种使用具体表现在农村经济、村庄社会生活和村级治理三个方面。

案例3 湖北省荆门市东宝区N村宅基地最初的来源都是荒地、坡地和涝地，方便耕种的土地不会被作为宅基地使用。N村的宅基地包括建房用地、晒场、菜园、屋后林地和堰塘，村民不仅在宅基地上建房居住，而且利用宅基地发展庭院经济，建构具有高度自主性的居住环境，其整体空间不仅可用于晒谷打谷、摆放农机具、养猪养鸡，还能够为农民提供休闲娱乐的场地。

村民需要宅基地的基本目的是修建房屋，因此，宅基地大多不会占用能够生产农作物的耕地。宅基地的社会功能在于为农业生产和农村生活提供便利和服务，宅基地的地块选择一般不会与耕地发生冲突，耕地地块的分布形态往往决定了宅基地的整体格局。宅基地最基本的功能在于满足村民的建房需求，其使用依附于村庄的社会生活。因而，农民生产的经济样态和生活形态决定了宅基地的从属位置。

案例4 浙江省绍兴市诸暨市Z村胡某准备给儿子盖房，但需要得到四邻的认可。胡某原先的房子是平房，后来他想加盖第二层，但居住在其房屋四周的邻居均不同意。胡某是水库移民，他在村庄内修建房屋合理合法，但近年来，由于土地执法中的拆违指标压力，国土所在具体的土地执法工作中倾向于“一刀切”，于是，就在胡某翻修房屋时，在邻居的举报下，国土所最后将胡某已经快建好的楼房的第二层全部拆除。

在居住格局紧凑的村庄，房屋的修建会影响到周围邻居的生活利益。因此，即使是在自己的宅基地范围内进行房屋的翻修，也需要得到周围邻居的认可。为了避免和减少房屋修建纠纷的发生，村民之间便形成了建房需获得邻居同意的社会规范。在浙江农村，由于关于宅基地使用的国土法律法规及相关国土政策被执行得过于严厉，房屋的一切修建都必须得到乡镇国土所的许可。在案例4中，乡镇国土所在土地执法中恰好利用了村庄内部的土地使用规范，凡是被村民举报的农户，只要尚未获得国土所的许可，其修建的房屋便被视为违建，便会被拆除。因此，这种宅基地使用的社会规范不仅是地方性的，而且获得了基层土地执法部门的某种认可。[2]

案例5 20世纪90年代以来，湖北省襄阳市襄州区Y村一直进行村庄自主规划，凡需要建房的村民只能在村庄规划的宅基地上盖房。由于村庄严格坚持对宅基地的整体利用，截至2014年1月，全村10个村民小组全部入住2个集中居住点。通过自主规划，Y村不仅节约出1000余亩耕地，而且利用村民逐年累积的200万自筹资金对集中居住点进行了重新建设，目前村庄已形成住房风格统一、道路宽阔、配套基础设施建设良好的居住格局。

村集体如果能够较好地加强对村庄宅基地的管理，村庄分散而零碎的宅基地便能实现较好的整合。案例5显现，通过村集体的自主规划建设，全村的宅基地在整体上不仅能实现良好的规划、管理和利用，而且极大地降低了村庄基础设施建设的投入，村庄通过集资实现了社区的重新建造。

（三）宅基地地权交易

案例6 陕西省延安市洛川县D村的宅基地或房屋交易全部发生在村庄内部，而且交易价格均极低。2013年，该村发生的3起宅基地交易均在兄弟之间展开，其中一起交易是老大进城后将窑洞卖给了自己的弟弟，转让价格仅2万元，而一孔窑洞的建造成本价格为4万元左右。正如D村村干部所言：“卖宅基地就跟办红白喜事一样，要先在自己家族内问一遍，没有买的，才能卖给其他的人。不然的话，自己家族的人是不会同意的。”

从案例6可以看出，村庄的宅基地交易主要发生在近亲或熟人之间。在房屋买卖中，家族内的近亲具有社会产权意义上的“优先购买权”，这种优先购买秩序犹如费孝通所言的“差序格局”，从近亲开始，扩展至远亲和家族内其他成员。此外，在宅基地地权交易中，宅基地的经济价值并不明显，交易双方主要考虑的是相互的社会关系，而非直接的经济利益。

（四）宅基地地权退出

案例7 陕西省安康市石泉县H村王某早年在高山上居住，2003年下山后搬迁至山脚较为平坦的荒地上居住。在办理山下宅基地使用权手续时，王某已经上交了山上房屋的宅基地使用权证书。不过，王某在废旧的宅基地上种了十余棵树。按照村里的规矩，其他村民也不能使用这块废旧的宅基地或砍伐王某在这块地上所种的林木。

在案例7中，尽管王某向国家上交了宅基地使用权证，但他依旧认为土地是自己的；国家对山区农村所进行的宅基地确权行为，不过是一种对于农民而言没有权利体验的法律形式主义。在农民的真实生活里，宅基地的退出是自然而然的社会过程，村庄社会对退出的宅基地具有一种不同于国家法律制度的地方性社区产权共识和地权认知范式。

（五）宅基地地权补偿

案例8 湖北省荆门市掇刀区X村在2012年该村宅基地被征收用于县级道路建设的土地产权转移过程中，村庄的宅基地是作为农民的承包地来进行补偿的。为了获得更多的土地补偿，农民会给丈量土地的工作人员香烟或其他礼物。此外，X村的村民还广泛利用自己在村庄内外的社会关系来提高自己能得到的征地补偿。[3]

由于宅基地使用实践中土地构成的丰富性，宅基地的实际面积无法获得准确的法权认定，因此，宅基地的补偿面积在征地过程中享有充分的运作空间，加之街头官僚在征地拆迁过程中的谋利化倾向，宅基地的产权在不同土地利益主体的互动与博弈中实现了重构。

四、宅基地社会产权的权属特性表达

农村宅基地地权实践及其社会产权样态显示，宅基地本身不具有单纯的土地财产属性，宅基地地权具有高度的社区自洽性，农村的宅基地地权紧密地镶嵌于村庄社会治理场域中，呈现出多种社会产权样态。相对于宅基地法律制度而言，村庄宅基地地权实践中的社会产权样态与西方社区产权研究中传统社区居民对土地的利用方式中所蕴含的土地产权形态更为类似，这种产权事实在总体上表现为“知识—实践—信念的综合体”（Berkes，1999），从而具有一定的“科学性”（Berkes et al.，2000）。农村宅基地地权的获取、使用、交易、退出和补偿实践中蕴含着迥异于现代产权的社会产权内容。具体而言，农村宅基地社会产权的权属特性表达为宅基地地权获取的生存权规则、宅基地地权使用的非独立性、宅基地地权转移中的关系产权和宅基地地权退出中的延续产权认知。

（一）宅基地地权获取的生存权规则

一般而言，农民依托村庄成员权而享有宅基地的初始取得权（蔡立东，2007），但是，为了满足农民的宅基地使用需求，村集体大多将村庄的机动地进行提前划分，待无偿供给的宅基地用尽后，村民小组依托土地集体所有权实行宅基地的有偿供给。案例1中的F村村民小组将大量的机动地转变为有偿供给的宅基地，尽管这种行为与《土地管理法》第62条第3款中的规定存有张力，即村庄将耕地转为宅基地并未获得乡政府的审核和县人民政府的批准，但却使村民获得了足够的建房用地，从而有效解决了宅基地在村庄内部的供需矛盾，确保了村民家庭再生产的顺利完成，发挥了重要的社会保障功能。

同样，已经完成过户手续并正式脱离村庄的农民不再享有村庄成员权，因而无法再次获得宅基地。与“搭地卖房”后因没有过户及土地升值而导致的宅基地纠纷有所不同，案例2中宅基地的产权问题明晰无疑，农民卖房户口外迁后便丧失了村庄成员权。但农民利用村庄的社会关系最终重新获得了宅基地。最重要的是，村级组织依然需要考虑到脱离村庄的农民的生存保障问题。这表明，生存权在村庄内部具有强大的正当性，是社区共识的重要表现。

获取宅基地的一般基础是村庄成员权。案例1显示，村民小组的集体土地所有权构成了村民获取宅基地的重要基础，正因为村民小组对小组内部的耕地具有所有权，村民才能够逾越宅基地法律制度的规定而获得建房用地。案例2则显示，作为生存权的居住权超越了村庄成员权，使得已经在法律意义上离开村庄的农民依然能够返回村庄生活。因此，在村庄的社会生活中，村民对宅基地地权的获取主要基于自身所享有的生存权。

（二）宅基地地权使用的非独立性

宅基地地权使用是其地权实践中最为主要的方面。中国《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权。就法律制度而言，村民行使宅基地使用权理应具有相对独立性。但宅基地地权实践表明，由于要考虑到自身在村庄中的生产生活利益和人际关系，村民不可能严格按照《物权法》的规定来独立行使宅基地使用权。更重要的是，村级组织对村庄的宅基地具有实质意义上的管理权，从宅基地管理的角度来看，村级组织依托《土地管理法》对村民的宅基地使用具有巨大的规制权力。因此，宅基地地权使用具有非独立性。具体来说，可归纳为以下3个方面：

1.经济上依附于农民的生产生活体系。宅基地与耕地的关系是理解宅基地社会产权的重点。在案例3中，宅基地嵌入农民的生产生活中，宅基地的首要意义在于便利村民的生产生活。相比于耕地，宅基地在农民的生产生活中居于次要地位。宅基地地址的选择需要从生产、生活和村庄防卫等方面进行考虑。在宅基地使用实践中，宅基地使用权并没有表现出高度的财产权化特征。

2.社会上镶嵌于邻里关系网络。案例4显示，宅基地的使用必须考虑到周围邻居的生活利益，这是村庄内的生活常识和硬性社会规范。在对宅基地使用权的限制中，这些社会产权规则往往发挥着比国家正式法律规定更大的规制作用。农民在宅基地使用中往往服膺于邻里关系的制约，否则便要承担巨大的社会生活成本。

3.治理上规制于村级土地管理。在村庄治理中，村级组织是宅基地规划的管理者。宅基地使用权的行使、宅基地的地址选择和使用规划均规制于村级组织的土地管理。案例5表明，宅基地集体所有权是村级组织进行宅基地管理的产权基础，而村级组织在宅基地管理中对宅基地使用权发挥着权属制约的作用。

（三）宅基地地权转移中的关系产权

宅基地地权转移并非简单的产权转移，而体现为一种基于社会关系网络的关系产权。[4]宅基地交易在案例6中表现为高度差序化的产权处置行为，村庄人际间的差序格局在地权交易中发挥着首要作用，地权交易对象的优先性不以交易价格为衡定标准，而取决于其与产权主体的亲疏远近。

宅基地的交易并非私人间的自主交易，而通常关涉交易主体间的血缘、地缘关系。尽管宅基地使用权人对宅基地和房屋具有处分权，但这种法律意义上的处分权在村庄社会中会受到亲属制度、村庄社会规范的制约。在没有紧密血缘关系的交易格局下，同样存在着本村人优先购买的交易规则。随着村落共同体的日益瓦解，村庄社会内部基于关系的后天建构而形成的“自己人”构成了农民在村庄社会中重要的社会资源。因此，即使没有血缘关系，同处于村庄社会内的自己人也构成了宅基地地权交易的差序性对象。  

此外，村集体组织内部的宅基地交易在交易行为中并没有独立性，宅基地的交易价值在交易行为中居次要地位。例如，案例1中外来户购房的主要目的是为了获得耕地的承包经营权，宅基地本身并没有太高的交易价值，村庄中的房屋和宅基地是连同耕地的经营权一起被交易出去的。案例6中较低的宅基地交易价格表明，当地农村中的宅基地不仅缺乏足够的经济价值，而且在其流转中更重要的是产权转移双方的社会关系，而非单纯的经济利益。 

  宅基地地权转移在实践中表现为基于社会关系运作的“关系地权”（臧得顺，2012），宅基地的地权补偿不属于宅基地的日常使用范畴，却与农民的土地利益分配高度关联。案例8显示，实践中的地权补偿并非严格按照制度文本操作，社会关系对提高产权补偿往往发挥着重要作用。    

（四）宅基地地权退出中的延续产权认知

   宅基地退出实际上是村庄社会新陈代谢的自然产物（贺雪峰，2013），不仅案例7如此，全国各地村庄的宅基地退出都存在农民对宅基地不同程度的延续产权认知状况。这种具有普遍性的土地产权认知显然无法从权利产权和法权的角度得到有效解释。具体而言，延续产权认知首先表现为农民对宅基地占用的延续性，宅基地法权凭证的上交并不影响农民对宅基地的继续使用；其次则表现为农民对已经退出的宅基地的地权认知观念的融贯性。

1.土地占用的延续性。宅基地退出后，农民大多会对土地进行延续占用，在退出的宅基地上种植林木。村庄宅基地退出的地方性规则是，宅基地退出后不论是否上交宅基地使用权证，农民依然能够对其进行实际使用。从某种意义上讲，这是一种能够保持土地利用效率的宅基地复垦行为。

2. 延续产权认知的融贯性。农民对已退出的宅基地的法律权属关系并不清楚，在地权认知上具有模糊性；但基于经济与劳动力投入、地权的私有化认知和祖业观念（郭亮，2012），农民清楚地知晓自己可以长期使用早已退出的宅基地，村级组织对退出的宅基地的弃权状态更是强化了这一点。这种兼具“模糊”与“清晰”的地权认知，不仅在村庄社会中实现了地权逻辑的自洽性，而且最终表现为具有地方合理性的宅基地使用秩序，并呈现出延续产权认知上的融贯性。

五、农村宅基地制度的产权真相及其变革谬误

（一）既有农村宅基地制度的产权真相

宅基地地权实践及其社会产权样态纷繁复杂，远非举例说明所能囊括。事实上，学界的财产权化宅基地制度变革主张与现实农村生活中的宅基地使用实践所表现出的社会产权事实相差甚远。既有农村宅基地制度主要由《土地管理法》和《物权法》中的相关条款构成。[5]从宅基地使用权的特征来看，宅基地使用权权利主体的特定性和限定性都集中在村庄成员权上，并要求以户为单位来进行主体设定，而且具有村庄成员权的村民在宅基地获取上具有权利取得的无偿性。权利客体的特定性则表现为：宅基地使用权的客体被严格限制为归村集体所有的土地，而在具体实践中，宅基地使用权的客体多为荒地和早年便进行过严格村庄规划的耕地。宅基地使用权目的的特定性在于，宅基地只能用于建造住宅及其附属设施，不能用于经营性使用。在宅基地使用权的流转上，既有制度充分考虑到了宅基地对于农民的安身立命之意义，因而禁止宅基地使用权的自由流转和宅基地的城乡交易（孟勤国，2005；陈柏峰，2007；梁慧星、陈华彬，2010）。

更重要的是，既有农村宅基地制度对宅基地使用实践中的社会产权具有较高的法权认可度，农村宅基地制度与地权秩序需求具有明显的契合面向。尽管宅基地地权实践中的社会产权样态与既有宅基地制度条款存有偏差，但国家农村宅基地制度在宅基地的获取、利用和交易等方面的规定，基本上符合全国大多数农村社会的实际情况，并能基本满足农民对宅基地的使用需求。

总体而言，目前的宅基地法律制度具有简约主义倾向和原则主义导向两大特点，这可以理解为：一是农村宅基地地权实践原本就具有相对于法律制度而言的张力，法律条文的简约有利于各个地方建立和实施兼顾当地社会规范的宅基地管理政策；二是相对于村庄社会本身而言，国家层面的宅基地法律制度无法直接适用于村庄，过于具体的法律条文又会导致法律对农村社会宅基地使用秩序的过度干扰，农村宅基地的使用在村庄经济、社会生活、村庄治理中演绎着高度自洽的社会产权逻辑，进而形成了一种无需过多的法律来调控的地方性宅基地使用秩序。

从某种意义上讲，既有农村宅基地制度本身就包含了对社会产权的某种认可，而当下高度趋同的宅基地制度改革话语却对其视而不见。宅基地的制度变革需要充分考虑宅基地使用实践中的社会产权因素，而不能仅仅从权利产权理论出发来进行制度建构。从发生学的意义上讲，宅基地的使用实践和关于宅基地使用的法律制度远早于用益物权化宅基地使用权的诞生，宅基地使用权不过是法律权利理论发展后对宅基地使用实践的一种法权设定。因此，充分考虑农村社会的基本现实并兼具公法和私法特色的现有宅基地使用权制度的目的在于满足最广大农民建设房屋的基本需求，并有效回应村集体组织对建设用地进行管理的需要。

（二）宅基地财产权化制度变革的谬误

从宅基地财产权利的角度来理解宅基地制度和宅基地使用实践是一种自上而下的单向度视角。宅基地的地权实践表明，宅基地的使用权并非高度独立，其用益物权的法律属性需要受到诸多社会规则、社会关系和治理力量的重新塑造。在地权实践的各个环节，宅基地地权在整个村庄社会结构中被不断解构和重构，并最终表现出与法律制度存有实践性差异、与权利产权理论具有本质性悖论的社会产权样态和权属特征。由于忽视了宅基地使用实践的复杂性，权利产权话语不仅无法充分意识到中国农民对宅基地制度的基本需求，而且也无法结合具体情况来理解村庄社会内部高度自洽的宅基地秩序。

从全国范围来讲，宅基地的资产属性和交换价值并不明显，受人关注的农村宅基地交易行为主要发生于城郊农村、城中村和沿海发达地区农村，而这部分具有资产属性和交换价值的宅基地在总量上只占全国农村宅基地的极小部分。既然农村宅基地制度的供给对象是全国农民，城郊农村、城中村和沿海发达地区农村农民的土地增值收益显然无法构成进行宅基地财产权化制度变革的现实基础。进而言之，仅占全国5%的具有财富价值的宅基地上所住农民的声音，无法真正构成所谓的广大农民的宅基地交易需求。这种逻辑不仅将局部的宅基地流转需求放大为整个宅基地制度的变迁需求，而且忽视了农民因生活困难而被迫出售资产以至于丧失居住权的制度风险（王旭东，2011）。

亟待澄清的是，权利产权理论具有西方社会的独特经验基础，商品贸易的兴起催生出了产权事实的发生，由此才逐步形成西方的现代产权制度（登姆塞茨，1994）。而西方关于土地财产的法律制度不过是通过将土地产权利益上升为土地法律权利的方式来完成对现代产权事实的法律认可。已有研究表明，西方的产权明晰模式并不适合发展中国家（Carney，1993；Heltberg，2002），其主要原因是产权变革的法律制度设计并不符合发展中国家的社会发展阶段（朱冬亮，2013）。国内的产权变革话语显然在忽视宅基地地权实践的基础上因果倒置，认为只要确立了清晰的产权，便能够促进市场经济的蓬勃发展和土地价值的权能释放。这种理论逻辑显然不符合中国农村宅基地产权的基本事实和中国社会发展的转型阶段特征。

高度用益物权化甚至是独立物权化的宅基地制度变革的不良后果可能是，费孝通在六十多年前所刻画的“法治困境”的重新出现（费孝通，2007a；费孝通，2007b）。既有宅基地制度实践的社会基础是村庄熟人社会，国家法强行进入乡村后必然会使地权规则发生不同程度的竞争，其背后则是早已分化的农民之间甚至是不同村庄社会阶层之间的相互竞争、博弈甚至是冲突（杨华，2013b）。高度财产权利化的宅基地制度会对村庄宅基地使用实践中的社会产权造成破坏，原有的社会产权规则和作为其基础的村庄社会结构将遭到无情的冲击，而最终受损的将是法律制度所试图保护的农民。

此外，高度物权化的宅基地制度改革还将为当下地方政府正积极推进的“增减挂钩”政策提供执行上的理论合法性和强大的行政话语权。[6]殊不知，当前推进的“增减挂钩”政策，不仅没有实现促生产、保发展和改善农民生产生活环境等政策目标，反而催生地方政府为了获取城镇建设用地指标而违背农民意愿进行村庄大拆大建等现象，导致农民利益受损（田孟，2013）。

六、结语

当前，宅基地财产权化制度变革话语中具有较大影响力的理论无疑是宅基地使用权理论中的扩权主张（刘俊，2006b）。[7]但宅基地地权实践中的社会产权样态及其权属特性证明，宅基地法律制度变革话语中赋予农民的法律权利与大多数农民的建房用地需求之间存在“法律权利”与“社会权利”的区别。目前关于农村宅基地财产权化制度变革的主张的确具备一定的土地利益基础，如果将中国农民中最富裕的城郊农民、城中村村民和沿海发达地区农民的土地利益确定为宅基地法律制度上的权利利益，那么，这些农民将成为高度财产权利化的宅基地地权变革过程中的最大收益者，但远郊农村甚至是偏远地区的农民却注定无法享受制度变革所带来的宅基地增值利益。

农村宅基地制度变革是十八届三中全会和2014年中央一号文件均明确提出的重要内容，其基调和前提在于保障农民宅基地的用益物权。如果通过赋予农民更多的财产权利来提高亿万农民的收入水平，固然值得期待；但实践经验显示，尽管农村宅基地是土地经济学意义上的“土地财产”，但由于大部分农村地区的宅基地无法被折算成货币并抵偿债务而不是“土地资产”（周诚，2003），因此，宅基地一般不具有财产权利意义上的巨大交换价值（刘锐，2013）。因此，以赋予农民宅基地更大的用益物权为核心，以推进农村房屋的抵押、担保与转让为具体方式的改革举措对于提高农民的财产性收入可能不会具有明显功效。

新近的调查和研究显示，农村宅基地问题中最显著的绝非宅基地的财产权问题，而是宅基地的规划管理问题[8]（刘锐、阳云云，2013）。这恰好印证了2014年中央一号文件中“完善农村宅基地管理制度”的总体判断。因此，加强村庄的宅基地规划和建设管理才是当前“美丽乡村”建设中进行宅基地制度变革的首选方向。国家实行宅基地制度变革的目的并不在于从赋权于民中获得巨量经济价值。农民可以享有更多的土地财产权利，但一味高歌猛进的宅基地财产权化制度变革可能会导致在新一轮的改革实践中上演一幕“产权失灵”的闹剧。

注释：

[1] 本文中的“地权实践”主要指与普通农业型村庄宅基地的日常使用高度相关的地权运作，而宅基地纠纷及其解决方面的地权实践不包含在内。

[2] 国家法律系统与乡土社会之间的配适度极大地形塑着法律权利的实践样态，两者间的张力可能导致乡土社会秩序的不良后果。参见印子：《乡土纠纷的解决与正义供给——来自赣南宋村的田野经验》，《环球法律评论》2014年第2期。当然，案例中乡镇国土所在土地执法中对村庄宅基地使用规范利用的正当性问题需要另外作专门研究。

[3] 更详尽的经验分析参见印子：《征地实践及其社会治理后果：鄂中X村调查》，载郑智航主编：《山东大学法律评论》（2013年卷），山东大学出版社，2013年。

[4] 这里“关系产权”的意涵重点在于宅基地产权转移中社会关系力量与关系运作对产权的重新建构，其与已有社会产权理论中基于对经济组织的产权实践考察而得出的“关系产权”在具体内涵上有所不同。

[5] 参见《土地管理法》第62条和《物权法》第152～155条。

[6] 城乡建设用地“增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等共同组成建新拆旧项目区，通过采取建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，优化城乡用地布局的目标。参见《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

[7] 宅基地政策研究对宅基地的产权认知具有强烈的财产权利化倾向，这实质上与宅基地使用权理论中的扩权主张具有一致性，因此，宅基地政策研究方面的主要观点也可在广义上被纳入其中。

[8] 参见华中科技大学中国乡村治理研究中心“农村宅基地调查”课题组2014年的研究报告：《地尽其利：农村宅基地制度改革的目标与方向——对3省16村宅基地管理实践的调查》。

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〔44〕刘锐、阳云云：《空心村问题再认识——农民主位的视角》，《社会科学研究》2013年第3期。

感谢刘锐、张建雷、王海娟、仇叶、张雪霖、孙竞超、卢华为本文的写作和完善提供的有益帮助。

关键词：政策执行；低保政策 ；政策执行吸纳 ；代理人体制 ；富人治村 ；政府能力

一、问题与进路

改革开放以来，中国的国家治理逐步迈上正规化、法制化和程序化的道路，尽管由于国家治理资源的匮乏，在少数治理领域中依然存在着运动式治理与常态社会共存的悖论[1]，但通过公共政策的治理日渐成为一种主导的国家治理形式。对后税费时代的农村社会而言，国家公共政策开始由资源汲取型向资源供给型进行总体性转移，国家开始全面进入到公共服务型治理阶段；但是，在国家农村政策的实践中，出现了繁杂多样的“政策失灵”[2]或“政策执行规避”[3]现象。

1、国家政策执行研究的既有进路

1990年代中后期以来，受西方政策执行理论的启发与国内政策执行实践的刺激，国内学界开始围绕国家政策执行中的各种问题展开研究并产出了丰硕的理论成果。近十年来，对国家政策执行过程中政策执行偏差的解释主要有两种进路：

一是政策执行经济学理论。从博弈论的角度出发，有的学者认为由于政策执行主体对自身利益的最大化追逐而造成政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍与政策截留等政策执行主观偏差行为；而中央政府则相应地选择对地方政府的监管措施，由此便形成政策执行的博弈过程[4]。从信息与激励的角度出发，有的学者认为由于政策目标度量的困难性、激励强度的不足、政策制度的先天缺陷使得政策执行者谋取政策利益。

另外，投票选举与分权制衡监督制度的缺失使得政策执行中无法规避信息隐瞒、监督者榨取、政策套利、代理人合谋、委托人相互推诿等政策执行问题[5]。从概念的包容度来看，除去政策执行主体主观意图之外的政策执行偏差，政策执行主观偏差行为几乎包含了政策执行偏差的所有行为。中央或政策执行监管部门对政策执行主观偏差行为可能无法直接察觉，这部分政策执行主观偏差行为被学者称之为政策执行过程中的隐蔽违规行为。隐蔽违规行为的产生是由于信息不对称，从而使得政策执行过程中的各个环节均可能出现隐蔽违规行为[6]。

政策执行经济学理论主要包含对政策执行中偏差行为的原因解释与对策建构。在政策执行研究的经济学视角看来，政策执行中的政策目标之所以无法实现，其原因就在于执行主体为了获得自身利益的最大化而与上级政府之间展开博弈。政策执行研究经济学进路的优势在于使政策执行偏差问题的分析更具有可操作性，但其所包含的一个理论预设却是，政策制度本身的问题是无需考虑的，基于经济理性人的假设，政策执行主体对政策执行的偏差执行仅仅来源于基于自身利益最大化的成本—收益分析。

二是政策执行制度主义分析进路。政策执行研究的制度主义进路主张从政策执行的制度背景对政策执行效度影响力出发来分析政策执行产生偏差的原因，该分析进路着眼于从政府体制、权力配置、干部制度等方面寻找政策执行偏差的制度性原因并提出制度优化的政策建议[7]；而进一步的制度分析则揭示出，正是因为政策执行的制度背景与政策规则存在嵌入关系，不同的规则嵌入关系决定了政策执行的不同类型，因此政策执行偏差的原因在于政策规则本身与政策执行的制度背景的融洽度，不同程度的融洽度导致执行主体与目标群体之间的整合程度不同进而导致不同程度的政策执行偏差[8]。

政策执行制度主义视角能够有效发现政策制度与政策执行制度环境之间的嵌入性关系，因而有助于修正政策规则的制定与政策执行制度环境的建构；而之后一些学者对农业补贴政策的实证研究实质上也遵循了制度主义分析的进路，指出政策执行偏差的原因在于“职责同构”基础上的“逐级发包制”的府际关系制度特征[9]，不过其对制度性变量的提炼则借鉴了经济学研究方法中的成本—收益分析。

总体而言，上述的两种政策执行研究都着眼于从政府体制、制度背景、主体博弈的角度来解析政策执行偏差的原因分析，在研究旨趣和分析角度上有相通之处，实际上同属于泛制度主义研究。但问题在于，国家政策执行研究的泛制度主义进路对政策执行运作机制所造成的政策偏差及各种肇因之间的相互关联却缺乏足够分析与解释。因此，对国家政策执行需要更加微观的实践经验，需要在具体的政策执行运行机制中来突破制度主义分析的不足，以发掘出更具解释力的分析框架。

  2、国家政策执行的治理论进路

国家政策执行的治理论视角主张在具体的治理语境和治理机制中来分析国家政策执行的过程性和国家政策的实践机制，而这种分析进路实际上是在履行一种“迈向实践”的社会科学研究[10]。就农村政策执行而言，国家政策主要是通过乡镇政府来进行执行，而在实际的政策执行过程中，村级组织实际上成为协助乡镇政府进行国家政策执行的末梢。既有的国家政策执行理论忽视了村级组织的政策执行主体地位。在治理论视角看来，国家政策执行的行政过程实际上包含了基层治理，国家政策需要从乡村两级治理的总体性框架中来进行理解。

既有基层治理研究表明，国家政策的执行与基层治理之间存在相互形塑的关系：资源汲取型政策的执行导致了基层治理中的“软硬兼施”和非正式权力技术的运用[11]，而这种基层治理模式使得农业税费的收取在得以完成的同时也不可避免地使得基层治理出现普遍性的税费利益共同体，以致不断增加的农业税费负担最终演化为1990年代的三农危机；反之，农业税费取消之后，资源供给型政策的执行在重塑基层治理模式的同时也导致了新时期的“乡村治理内卷化”[12]和“基层社会的解体与重组”[13]，而这种基层治理模式的转变反过来又使得资源供给型政策在执行中发生了巨大的政策目标偏移。

后税费时期国家治理的特点在于国家对农村社会的资源供给，国家对农村开始进行大量的财政转移、资源补贴与政策扶持，通过项目的运作所形塑而出的全新的治理架逐渐形成一种“分级治理”体制[14]。在国家对乡村当下所进行的长期性资源供给制度中，社会保障制度无疑最具代表性，“完善的社会保障制度，不仅可以解决贫困人口的生存问题，是社会的稳定器，对生产发展也具有重要的促进作用。”[15]自2007年中央政府在全国推行农村社会最低保障制度以来，该制度在缩小贫富差距、保障农村困难群众的基本生活权益、整合农村救助项目、开拓扶贫方式上均产生了巨大的社会效益[16]。近日，国务院更是颁布了《社会救助暂行办法》来统摄和整合国家社会救助制度体系。国家在农村所进行的社会保障制度建设不仅是国家治理转型下国家加强社会福利供给的一部分，也是现代国家再分配制度建设的重要组成部分和国家进行政权合法性建设的重要构成[17]。

笔者曾将国家政策实践偏差的形成变量区分为“基础性偏差”和“执行性偏差”两种类型[18]，本文的分析将在这两种解释变量基础上更侧重于从治理结构的角度来进行总体性考察。本文的研究侧重于考查国家低保政策执行过程中乡镇权力体制结构之下的政策执行架构与村级治理的具体语境，通过地方化的低保政策的建设过程和低保政策的实践机制来分析国家政策执行偏差现象及村级治理转型中的相关问题。本文将首先以国家低保政策在农村社会中的执行实效为例，来讨论国家社会保障政策的地方化建设过程；其次，从治理的角度出发来分析国家基层治理模式对国家政策执行的影响；最后，考虑到目前低保制度的研究多局限于单一的缺乏村庄经验和“过程—事件”分析的政策制度主义分析进路[19-20]，再加之低保实证研究中乡镇治理视角的缺失[21-24]，本文的分析进路实际上也力图推进对低保问题本身的认识。

本文的研究采用以结构化和开放式深度访谈为主要方法的实证研究方法，为了展开这一研究，2013年7月初至8月初，笔者与调研组同仁在河南省G镇进行了为期一个月的乡村田野调查，对乡镇主要领导干部、民政所干部及案例村庄的村组干部、村民均进行了深度访谈。G镇位于豫南城郊地带，辖区面积59平方公里，耕地面积6万余亩，人口3.1万，下辖13个行政村。为了深入了解低保政策的执行情况，笔者选择了G镇辖区内的W村作为重点案例村进行田野访谈。

二、农村低保政策的地方性建设与执行实效

在2002年城市低保开始普及之后，农村最低生活保障制度的建立成为民政部的重要议事日程。在中央政府推行全面性的农村低保制度之前，从1997年开始,国内有条件的省市逐步建立了农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》,以法律形式将农民纳入社会保障的范围。2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（下文简称《通知》），这标志着农村低保制度已进入全面推进的新阶段。《通知》明确规定建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。2008年底，我国已有4284.3万人享受农村低保，农村最低生活保障制度基本建立[25]。

1、农村低保政策的出台、完善与地方性建设

国家政策的出台往往是从地方走向全国，河南省的低保政策在国家性政策出台之前便开始执行，而进入国家政策执行阶段之后，又出现了低保治理中的困境与危机，低保治理问题使得低保政策得到不断的修正和完善，最终在2009年出台了地方性的低保政策实施办法以及阶段性的低保约束政策与激励政策。河南省于2006年开始全面建立农村最低生活保障制度，使得村庄里的经济困难农户开始享受国家的长期性社会救助。总体而言，从2006年至2013年，低保政策在本文所将要分析的基层治理场域中经历了地方政策阶段、国家政策执行阶段、地方性政策完善阶段三个大致的历时性过程。不同阶段的政策执行均会生产各自的执行实效，而政策的阶段性执行在某种程度上推动了下一阶段政策制定与政策修正。

W村的档案显示，低保政策执行在当时的主要特点是：补助标准低，按照每人每月8元的标准进行补助；低保名额少，以案例村的情况来看，全村仅32户82人中共63人享受低保；低保资源分配基本公平，从低保资金的适用对象来看，除少量低保人外，几乎做到了对老弱病残等社会贫困群体的经济救助。2007年国家开始全面建设农村低保制度之后，低保名额和低保补助金开始逐年上升。随着低保名额的不断增加，低保的评选开始成为村级治理中的问题之一。农业税费取消之后，国家基层出现了严重的治理危机，W村上访户、钉子户、人情户、关系户的不断涌现，在治理资源匮乏的情况下，不断增多的低保名额开始从救济资源变为了治理资源。

2006年低保政策实行以来，农村出现了应保未保、应退未退、骗保、冒领等现象，严重影响了农村低保工作的发展，为了保障低保政策更好的落实，地方政府于2009年5月开始加强了对低保制度执行的控制[26]，并对低保政策的具体方面进行了一系列改革，从工作的方向来看，主要是加强低保审核与完善低保管理；而对认定低保对象，要经过严格的申请、审核、审批程序：坚持村民自愿申请和村两委推荐相结合，经村两委会议、村民代表大会或村民大会讨论决定低保对象。乡镇政府要对所有低保户进行入户核查，区民政部门对申报入户抽查率不低于40%。地方政府开始在低保工作执行中也对低保制度本身进行了改革，比较典型的是实行分类施保制度，即根据低保居民家庭主要成员经济收入、身体状况和劳动能力等情况，将农村低保对象分为A、B、C三个等级，实行分类管理、分类施保、定期复核。从地方政府的行政文件看来，地方政府每年的低保工作都有一定的侧重点，例如2009年的工作重点便是“提高农村低保标准和补助水平，对现有农村低保对象进行全面复核认定，实行分类施保，基本上实现应保尽保。”[26]

为了使地方性的低保工作制度化，当地政府于2009年6月出台了县/区级的农村居民最低生活保障制度实施办法[27]，（以下简称“《实施办法》”）以保证低保工作的顺利进行。从《实施办法》的内容来看，十五条实施办法对低保对象的认定、低保评选标准、低保分类、低保资金构成、低保监控与管理均作出了规定，为低保政策的具体落实提供了制度保障。《实施办法》按照国家、省级政府的低保制度来进行制定，并结合了地方低保政策的实践特点。从低保政策的地方实践来看，2009年出台的《实施办法》中最为重要的是加强了对低保资金的监管。2008年地方政府出现了村委会挪用低保资金的现象。低保政策实践中的低保监管漏洞倒逼政府在《实施办法》及之后的低保政策执行中不断加强对低保资金的检查和管理。例如，2011年，地方政府开展低保执行情况专项检查实施方案，随后省政府开始低保政策执行专项检查[28]，于是地方政府便开展农村低保政策执行情况专项检查“回头看”工作[29]。除去低保政策系列中的实质性政策，关于低保政策执行的监管政策也不断出台，这些监管政策构成了低保政策执行的约束性政策。2012年，G镇将低保工作列入乡镇对村庄治理的考核指标[30]。从政策执行的角度来看，乡镇政府颁发的绩效考核政策构成了低保政策执行的激励政策，同样，县级政府在对乡镇政府的绩效考核中也出台了相对应的激励政策。

2、低保政策执行实效与国家政策目标偏差

G镇的低保政策由乡镇政府的民政所负责，后来在其内部成立了低保中心。从G镇低保政策实践来看，低保政策的执行主要依靠乡镇的民政所和村级组织，按照《实施办法》的规定，低保的评选程序是个人申请、村组干部提出评选意见、乡民政所审核、区（县）民政局审批。按照《实施办法》的规定，低保政策的执行分为三级管理制，区民政局具体负责农村居民最低生活保障的审批管理工作，各乡办负责具体的审核管理工作，而村民委员会具体承担农村居民最低生活保障的日常管理和服务工作。根据国家低保政策及地方低保实施办法的规定，可以大致将低保政策的目标分解为低保对象认定准确、低保评选程序民主化、乡村申报退出程序规范、低保资金发放无误、低保监管问题解决及时到位等五项政策目标。

从G镇低保政策的总体执行情况来看，可以将低保政策执行大体分为制度建构期（2006—2009）与制度完善期（2009—至今）。由于这两个时期低保政策具有较大的不同，因而在执行上也可以对应地作出一定的区分。制度建构期的特点是低保政策的不完善性，但在低保治理上也处于由低保资源分配合理到治理危机频发的发展时期。这个时期的政策执行实效可以归纳为：低保资源分配相对合理、低保户为低保资源分配的主要单位、低保评选程序去民主化、低保资金发放透明度低、低保治理危机频发。针对低保政策建构期中所出现的具体问题，低保政策不断完善，而期间出现的低保资金挪用的事件使得低保政策执行的监管政策不断出台。制度完善期中低保执行的特点是低保政策完备，但却出现了更加明显的选择性执行与消极行政问题，加之村级组织的自主性的不断增强，以至于低保治理出现更加普遍性的问题。

2006年，低保刚实行时低保名额较少，在低保的分配上并没有实行等级制，后来随着低保名额总量的扩大和村庄内部低保受众之间在经济水平和家庭困难程度上的差异而开始实行低保评选和经济补助上的等级制。低保等级制的制度设计既考虑到了的低保资金的有效分配，使得不同贫困程度的村民能够得到适当的经济补助，也使得低保政策在执行过程中具有可操作性，否则低保分配的均等化使得低保不仅在分配上不好把握而且会刺激到村民的乡土正义观。2009年，《实施办法》将低保分为三个等级，不同的低保等级表示不同的经济贫困程度，这三个低保等级以下表的形式反映出来：（2009年）

表一：低保分类管理等级评选表

在低保评选等级制之后，低保评选中最没有争议的是A级低保的评选，这部分低保占总低保名额的10%，A级低保不用经过评选程序，哪些人应该获得A级低保是熟人社会内部的地方性共识。B类低保的评选也具有较少的争议，这类低保占总低保名额的80%，这些低保主要给艾滋病患者、重病和重度残疾的农户。C类低保的评选最为复杂，这类低保占低保总名额的10%，这类低保的候选人往往经济条件高度同一，而且没有较为明显的被村民认同的外在贫困特征，因此这类低保的评选最容易产生村民的不公平感；而且这个级别里的低保指标也最容易产生关系保、人情保和治理保。

根据G镇特别是W村的低保执行实效来看，低保政策的执行出现了巨大的政策偏移：（1）低保人大量存在，从2006年之后逐年增多；（2）关系保、人情保无法被有效排除；（3）低保评选去民主化。低保评选在规定中设置了多层次的评选办法，村民和小组长都应该参与其中，但是低保在实际的评选过程中由村干部控制，村民和小组长都没有决定权与话语权；（4）死人保的出现；低保缺乏有效的退出机制。低保的总名额是大体固定的，新增加的困难户能够享受到低保，需要已经去世和不再低保资格的低保户的退出，但是在关王庙村，早已度过经济困难阶段的低保户却长年享受着低保；（5）为了治理上访户、钉子户而出现的治理户侵占低保资源；低保资金被截留或挪用的现象被约束性政策出台后的政策选择性执行所杜绝，低保资源下乡出现体制性阻断。

国家政策执行实效是政策实践的最终结果，G镇的经验表明，国家政策执行是高度动态化的，从国家所设定的低保政策目标来看，低保政策在近十年的实践过程中发生了巨大的政策实践偏差。低保政策执行的偏差情况如下表：

表二：低保政策执行偏差表

低保政策目标的执行偏差状况表明，国家的低保政策目标在基层治理实践中被大量消解掉，国家向村庄供给的巨量社会福利支援并无法有效对接至乡村社会中的保障需求主体。国家政策在实践中无法达到理想化的状态尚属正常，但上表显示，国家低保政策的基本目标在村庄的政策实践中均发生了巨大的执行偏差。

三、政策执行吸纳与政策优先执行

正在进行大规模的土地开发的G镇，形成了以土地财政为中心的工作模式。中心工作需要集中力量来全力解决，否则就有可能被上级政府在行政检查考核中一票否决。中心工作与非中心工作的划分决定了乡镇政府工作中国家政策被区分为一线政策与二线政策[31]。除了乡镇日常的工作人员，G镇政府其他所有领导干部职工均加入到拆迁的工作组之中。除了这种运动式的中心工作，平时的招商引资、治安维稳、项目争取、违建执法等工作也属于乡镇的一线工作，而一线工作中涉及到的国家政策的执行自然成为乡镇政权运作中的一线政策，而其他的工作则均为二线工作，其中涉及到的民政优抚、农合社保、环境整治、安全生产等国家政策则可以视为二线政策。

  1、“二线政策”执行与政策执行吸纳

在行政资源有限和上级考核指标压力之下，乡镇在政策执行中倾向于将稀缺的行政资源向一线政策进行偏斜。民政所的工作内容繁杂而且任务量巨大，但是G镇低保政策执行中人力资源明显不足而物质资源也极为匮乏。一线政策执行不仅是因为上级政绩考核，而且在乡镇政权和经济利益分割中具有重要的位置，因此一线部门的工作人员具有进行一线政策执行的政治动力和经济动力；而二线部门的工作人员既无政治前途又无经济回报，得过且过和消极怠工是其基本的行政行为逻辑。

从低保政策执行过程看，低保的评选由村级组织一手控制，虽然村级组织无法从低保补助获得好处，但却掌握着低保资源的分配。简而言之，乡镇一级在低保政策执行中的作用仅仅是负责低保工作的形式部分，而低保执行的实质工作都在村庄内部完成。尽管国家赋予乡镇一级以低保工作的监管权，但是乡镇低保中心除了进行低保政策的形式工作之外，对低保的监管和检查仅能依靠乡村内部的举报制度，即由村民对不合格的低保农户进行检举和揭发，由村级组织向乡镇低保中心进行汇报之后再由乡镇下乡进行核查，然后对不合格的低保户进行低保资格的取消。但问题是，熟人社会内部的乡土逻辑和村民在村庄内部的长远预期就决定了检举制度设置的不可行。

一线工作大多涉及经济开发与综治维稳，在治理资源匮乏的情况下，低保时常被用来作为乡镇与征地拆迁钉子户和上访户进行博弈中的治理资源。在二线政策执行缺乏行政资源和行政动力的前提下，一线工作便容易对二线政策的执行造成干扰。具体而言，拆迁办和综治办在进行工作时会默许村级组织对钉子户、上访户进行“低保安抚”。政策执行吸纳广泛地存在于乡镇政权的实际运作之中，乡镇为围绕中心工作而往往牺牲掉低保政策的政策目标。另外，一线工作的实行必然导致对二线工作行政资源的吸纳，G镇围绕土地开发展开的百日大会战就直接牺牲掉了乡镇的大部分二线工作，乡镇的整个部门都被抽掉人手直接进入征地拆迁工作组进行工作，而导致这些干部手头的工作直接停滞。也就是说，一线政策的执行不仅吸引了乡镇政权的主要行政资源，而且牺牲掉了二线政策的政策目标，即一线政策的执行吸纳掉了二线政策的政策执行资源与政策目标，这可以称之为“政策执行吸纳”。

  2、政策执行监管与政策优先执行

政策执行吸纳可以解释低保政策在政策执行中的制度约束问题，却无法解释低保政策执行中的运作机制问题。2008年，低保政策执行出现的低保资金挪用与一般的低保资源分配问题具有本质不同。低保资源分配问题在全国都较为普遍，这些低保错位现象的出现有国家政策统一化与农村社会基础之间存在张力的原因，也有基础治理中治理资源匮乏和治权弱化的原因。尽管国家政策执行中普遍存在“软政策执行”的现状[32]，但低保资金挪用问题的重要之处则在于，其涉及到基层政权的合法性问题。

低保资金被挪用表明基层政府对低保资源的监管严重失控，在官僚体制内部，低保资金滞留或挪用意味着国家权力的失控，即上级政府无法有效地监控乡镇，乡镇在低保政策执行中任意而为；在国家与乡村社会关系上，则意味着国家无法有效控制乡村社会，村级组织不再作为国家权力的代理人而受到基层政府的信任。尽管国家权力在漫长的治理历程中一直都很难全面监控乡村代理人，但是一旦乡村社会中出现恶性的涉及到社会稳定和国家政权合法性的秩序失范事件，上级政府便面临巨大的政治压力，二线政策的低保政策在基层政府的日常行政工作中显然并不重要，但这种来自于底层社会的治理问题很容易通过恶性事件直接刺激到国家的政治神经[33]。

乡镇日常工作重要性的区分一般来源于行政考核压力和自身的利益驱动，而乡镇政权运作中最为重要的是乡镇政权的合法性问题。这里的政权合法性需要放置于乡镇政权所处的国家与社会之间的中间位置来进行理解[34]，即政权合法性在乡镇治理的角度主要是指上级政府部门相对于作为低端政府部门的乡镇所面临的政权合法性问题与乡镇政权相对于村庄社会的政权合法性问题，即官僚体制内部的国家权力合法性问题和农民与国家关系中的政权合法性问题。

低保资金问题无疑同时涉及到了这两种合法性问题，为了防止这种合法性危机的出现，上级政府每年都会开展低保政策执行的纪律检查工作。从2009年出现低保资金被挪用事件后，上级政府加强了对低保政策执行的检查和监管，并定期进行各种专项检查工作，其中2011年专项检查工作的重点在于对象认定、申报程序、资金发放三个层面，其中最重要的是对资金发放的审查，重点查看农村低保资金是否按时足额由金融机构代发，是否有滞留、挪用、挤占、套取、虚报冒领低保金等违规行为。2011年，地方政府开展低保执行情况专项检查实施方案，随后省政府下发专门的检查文件[28]，于是地方政府便开展农村低保政策执行情况专项检查“回头看”工作[29]。因此，在防止治理合法性危机压力与“不出事逻辑”的治理模式下[35]，G镇对低保政策约束政策的执行便选择性地重点执行容易出事与出事后果严重的政策单项，“在最有益的地方投入他们的时间和资源，”[36]而对那些既耗费行政资源而无法出现行政绩效的政策项目便弃之不顾。

当地政府在2009年的低保制度建设中重点加强了对低保资金的监管问题并在随后的《实施办法》中明确了对低保资金的监管。《实施办法》十五条的内容表明，低保政策在乡镇政策执行的政策系列中构成了由不同政策项目组成的政策束。

表三：低保监管政策执行项目表

低保政策束涉及到低保评选、低保认定、低保资金和低保监管等政策目标，其中低保监管是低保政策束中除了低保评选外最重要的政策项目。从政策目标的重要性来看，低保资金问题直接关涉到国家政策执行中的合法性问题，于是低保资金监管成为低保政策执行中的“高压线”，属于低保政策执行的最优级别。也就是说，为了加强政策执行监管，基层政府需要对国家政策系列中的单项政策束进行政策执行上的等级排序与选择性执行。

令人吊诡的是，基层政府在应对上级检查中采取了一刀切的办法，即由于低保资金在低保政策束中的优先序列位置而通过选择性执行来加强对低保资金的监管，而这种监管上的政策优先执行却使得其他的监管政策缺乏执行力度。与此同时，乡镇政府所采用的限制低保指标扩大、冻结低保评选与高度形式主义的低保户评选办法，这些实际上是一种不出事逻辑支配下的消极行政的治理逻辑[37]。如此一来，国家的低保资源最后竟然无法有效下乡，低保政策实践中最为严重的政策目标偏移便出现了。正是低保政策执行中制度背景与乡镇政权的中心工作治理模式使得低保政策在村庄内部的运作处于国家权力不在场的状态，国家政策执行中国家的悬浮为村级执行环节生产出大量的利益运作空间。

四、政策执行代理人体制失灵：富人治村下的村庄内部解释

如果乡镇政府构成了国家政策执行中的国家权力末梢，那么村级组织却构成了国家治理中国家与乡村社会的节点。农业税费时期，乡镇需要村干部协助来完成国家税费的收缴，在这种乡村关系中，乡镇有求于村干部，而村干部可以在乡镇权力互动的过程中具有一定的话语权，甚至在农业税费负担繁重时期，乡镇与村干部结成了“乡村利益共同体”[12]。农业税费取消之后，国家与农民的关系发生了巨大的变化，其中最为突出的便是村干部对于乡镇来说不再成为完成国家资源汲取的有效工具，村干部的也不再具有往日的村庄权威。

  1、村干部角色类型的独立性与自主化

在后税费时期的乡村治理中，村级组织已经开始悬浮于村庄社会，这种悬浮状态甚至不是国家政权意义上的[38]，而是村庄社会内部秩序本身发生了结构性的分离，即村级治理与大多数村民之间利益互动锐减，村庄中的大多数事物由村组干部独自完成或依靠自己的私人利益网络来完成。村干部在后税费时期的行为逻辑和行动类型大致可以分为三类：大多数村干部在日常的治理中无法向税费时期获得税费提成收益，在村治中消极无为，是村庄治理中的消极行政者；而一些村干部则依靠向上跑项目来获得村庄的建设和发展并从项目建设中获取经济收益，是村庄治理中积极的赢利型经纪；还有一些村干部自己本身就是经济能人，通过自己的经济能力获得村庄体制性权力后依靠自己的体制性身份来拓展自己的经济收益，是凌驾于村庄之上的地方豪强。

G镇W村是典型的富人治村治理模式，W村的村支书和村主任均为工程老板，都有自己的工程公司，年收入在百万以上，这两位主要村干部在村庄选举中的花费约三十余万，而且自己每年投入近十万作为村级组织的办公经费；但是通过村庄体制性的身份和资源，村庄体制精英却可以获得巨额的工程资源，在乡镇甚至是县市的开发中都能够得到工程机会。从低保政策执行来看，村两委干部对低保的评选具有绝对的控制权，W村的低保评选由村干部一手控制，村民代表和村民小组长都无法参与到低保的评选过程中来。如果说人民公社体制解体之后村干部的角色类型经历了从“代理人—当家人”到“守夜人—撞钟者”的转变[39]，那么农业税费取消之后，村干部的角色类型尽管在体制上依然处于国家权力与社会秩序的中间位子，但是从富人治村的角度来看，W村的村干部实际上具有自身的主体性，这种主体性表现为村干部的经济上的独立自主性、村级治理中的自我实现性，既不体制性的有求于乡镇，也不需要对村民软硬兼施，而是为了自己的利益而获得村庄的体制性位置。从村干部的生成机制来看，W村的村干部具有不同于以往的村干部的双重角色，富人治村下的村干部的角色主要是“经济人—行政人”的双重身份。

  2、政策执行代理人的失灵

2012年，G镇对村级治理进行改革，企图通过行政绩效考核来加强对代理人体制的强化[30]。与“一票否决”的社会治安工作和计划生育工作等“一线工作”相比，属于民政优抚的低保工作在乡镇对村两委工作的考核中是“二线工作”，在百分制中仅占1分。百分制考核的实质是，乡政府在土地财政的背景下，面对利益密集区的村庄需要加强对村级组织的有效控制，希望通过对村级组织的官僚化来实现对村组两级的政治吸纳。土地财政使得乡镇有足够的资源实现对村级组织的官僚化，通过每年10万元的办公经费供给，顺利地实现了对村级组织权力属性的行政化转换。乡镇府通过制度化的方式对村庄事物进行办公经费的拨付，这并非黄宗智所指的通过非正式行政的“简约治理”[40]，而是使得村级组织开始半官僚化。就治理目标而言，乡镇期望通过办公经费的绩效化考核来调动村级组织进行村庄治理的积极性，以完成村级治理的乡镇治理化。但是村干部角色类型的独立性与自主化使得村级组织无法被进行指标化考核与办公资源供给的乡镇所完全吸纳，这样在国家政策的执行中，村级组织在代理人体制失灵的治理架构下便获得了较以往更大的自主权甚至是治理上的垄断权。

按照官僚体制的逻辑，乡镇为村级组织提供全年的办公经费，村级组织就应该积极为乡镇做事，这样村级组织就类似于乡镇在村庄的派出机构，是一种半官僚化的行政设置。但是，村干部的产生不是由乡镇决定，而是由村庄民主选举产生。也就是说，不管村民自治的效果如何，即使是村庄选举由于普遍性的贿选而缺乏足够的合法性，但重要的是村干部不是在官僚体制内部产生的，不具有压力型体制的制度性约束。W村的主要村干部的生产路径基本上是富人治村的模式[41]，在乡镇无法决定村干部人选的前提下，仅仅依靠乡镇财政的转移进村实际上无法完成村级组织的官僚化转换。在乡镇政府推行的百分制绩效考核之前，低保政策被村干部一手把控，低保资源的分配并没有推行《实施办法》中的民主评议制度。村干部的工作没有明确的重点，乡镇对村级治理的各项工作都很难开展。百分制绩效考核制度推行之后，各项工作被量化为具体的考核指标，低保工作的次级性在村庄层面得到进一步的强化。农业税费时期，代理人体制便不断式微，税费改革强化了乡村干部行政的消极性，实际上加速了代理人体制的式微[42]。富人治村兴起之后，代理人体制实际上完成了权力的利益网络对“权力的组织网络”[43]的替代，乡镇政府对村级组织官僚化的企图不仅无法奏效，反而会使得国家的办公资源沦为村庄权力精英维系权力的利益网络的润滑剂。

五、政策执行信息不对称与基层政府能力

本文考查的是资源下乡背景下单项农村政策在乡村治理架构中的执行情况。从农村低保政策的政策特性来看，乡镇政府和村级组织对低保政策的执行并不存在其他农村政策执行中可能出现的因“农村政策目标的模糊性、多重性及相互冲突为度量政策效果带来的困难。”[5]也不可能出现政策类型理论中的再分配政策执行容易造成的涉及到巨大的利益的转移而容易引起大量的利益博弈，进而导致一系列的政策执行阻滞与偏差现象[44]。文本的分析将展示，低保政策在执行的过程中也出现了类似的政策实践异化现象，但其生产的原因并不是因为由于政策关联利益过大所导致的利益博弈所引发的，而是与基层治理中的信息不对称和基层政府能力有关。

  1、政策执行中的双向信息不对称

对于乡镇而言，低保政策的执行依赖乡镇对村庄社会信息的有效控制，但是乡镇对村庄不可能十分了解，只可能借助村干部来完成国家低保政策的落实。就低保的动态管理而言，乡镇需要村级组织提供的有效信息，但是在村庄内部的治理逻辑之下，村级组织不可能对村庄的低保信息进行完整的了解，甚至从政绩动力的角度来讲，乡镇一级缺乏对低保政策进行监督的动力，只要上面不考核下面不出事，乡镇一级便毫无对低保政策进行村级治理的动力。于是低保政策在乡村治理的架构中时常面临着信息上的双向不对称问题。

“一个政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控。”[45]在低保政策执行中，乡镇政府的困境在于，民政所无法对村庄的社会信息进行有效的收集和把握，而只能依靠村级组织。也正是由于信息不对称的原因使得村级组织在低保政策执行中可以顺利逃避原本就缺乏监管动力的乡镇权力的监管和抽查。也正是由于乡镇对低保政策执行在实质意义上的无效性和村民对低保进行内部监督动力的缺乏，村级组织便成为了低保政策执行的一个关键节点。在低保政策执行的过程中，村级组织掌握了乡镇的低保名额总数和村庄内部的低保户的实际情况，村级组织利用村民和乡镇之间的信息不对称来控制低保资源的实际配置。

低保政策执行过程中的关键一环是村民对低保名额信息的知晓，在实地调查中，我们发现村民对低保名额总数并不知晓，对村级组织所获得的名额指标和实际公示出来的低保总数也不知道，另外村民对低保的评选情况也仅知道自己的结果，对最终的总体结果和自己落选的原因也不知道。村民既然不知道国家给予村庄的低保资源总量，那么在申报的过程中便很难知道低保评选的最终结果。另外，低保是在全村范围内进行评选，整个村庄在自然村内部便是一个村庄内部信息更加不对称的半熟人社会，村民只可能知道自己自然村或村民小组内的评选信息，而几乎难以知道全村整体的低保评选信息。

因此，就村民而言，村民所面临的是一种双重的信息不对称，一是村民对国家低保资源总量信息的不对称，二是对村庄内部评选结果的信息不对称。在这两种信息不对称中，前者的原因在于村级组织；后者则在于村庄社会的结构性特征。这两种信息不对称的综合作用便导致了村民在低保政策的运作中的缺位，即村民称为单纯的政策执行对象。国家所设立的低保政策制度中所包含的村民自主性监督便在村级治理和村庄社会的结构性特征中成为文本中的制度。对于国家政策在农村社会的走样，一种观点认为是因为村民参与程度偏低使得国家政策的执行缺乏民主监督[46]，毋庸置疑，村民的参与的确能够促进低保评选的公平与公正，但是W村的村民并没有如西方市民社会中的公民那样的权利意识与参与意识，在当下希望通过村民的参与来缩小政策执行的偏差程度具有农村社会基础上的现实困境。

  2、政策执行的政府能力基础

乡镇对村庄信息的不了解可以视为国家权力在村庄社会深入过程中的局限。这种国家权力的局限性主要表现为基层政府“福利认证能力”[47]的不足。在现有的治理架构和村庄社会现实环境之下，基层政府的福利认证能力无法完成对村民经济水平和村庄贫困指数的采集和分类。在基层治理的理想类型中，国家权力其实只需通过村级组织便可以很好地拓展自身无法克服的认证能力不足的问题，村组干部的地方性知识便成功地补充了基层政府的福利认证能力。但是代理人体制的失灵使得乡镇政府在再分配型政策执行的过程中成为盲人，使得

所谓的农村福利认证形式仅仅流于表象。

G镇在基层治理中也许意识到了对村级组织的失控，特别是富人治村成长为主导型村级治理模式以来，乡镇政府越来越无法实现对村级组织的有效控制。也许是为了重塑乡镇权力对村级组织的控制力，乡镇政府于2012年实行了村级工作百分制绩效考核制度，但是这一制度的实践表明，乡镇权力对村级组织的官僚化并没有取得成功，反而使得国家低保政策的执行更加弱化。乡镇政府为了保障低保政策执行的安全，开始刻意控制低保指标与低保户的严格申请，这表面上遵从了国家低保政策，但却实际上造成了低保资源无法下乡。在基层认证能力不足、代理人体制失灵与村级组织官僚化失效的前提下，乡镇政府所采取的低保政策执行中的执行冻结策略实际上是保障治理不出事的最有效的无奈之举。

乡镇政府对国家政策的执行是乡镇政府能力的主要方面，从以上的分析中，我们可以简要地得出国家政策执行需要增强乡镇政府的行政能力，这其中最为主要的是乡镇政府对农村社会基本信息获知的认证能力与对村级组织的管控能力。也就是说，国家政策执行本身即是基层政府能力的内在要求，G镇低保政策执行的经验表明，乡镇政府的国家政策执行能力需要以认证能力和对村级组织的制约能力为基础。正是由于乡镇治理模式本身的特性与村级治理模式的转变使得乡镇政府的通过村级组织的认证能力，从而使得国家低保政策的执行陷入困境。

六、治理消解行政：分析国家政策执行的新框架

对国家政策执行偏差现象的解读大多着眼于对执行偏差的制度性理解或是制度性解决，而本文则有另外的追求。本文的分析进路是从基层治理的角度来展开对低保政策执行的治理机制分析，以达到对国家政策执行偏差现象的有效理解，即从低保政策在乡镇政权与村级治理及其两者之间的互动中来展现国家政策在基层治理架构中的实践机制。这里我们可以对全文所展示出来的国家政策的实践机制及相关命题进行简要的理论提升，以形成对国家政策执行进行分析的新框架：

（1）国家政策与政策执行相互形塑

早期的国家政策往往以地方政府政策为基础，地方政府政策的执行经验最终会参与国家政策的制定，国家化之后的政策在执行中由地方政府执行，国家政策的地方化执行允许地方政府进行因地制宜的实施性政策的制定，并最终在全国形成一系列的地方性国家政策实施办法。

（2）乡镇政权属性主导国家政策执行

位于压力型体制中的乡镇政权围绕中心工作来展开行政资源的配置，无法成为中心工作范围的国家政策执行将成为乡镇政府眼中的二线工作。二线工作的地位则使得二线政策的执行无法获得有力的行政资源支持与官僚系统的重视。就二线政策的执行主体而言，由于二线政策执行本身所需要的高成本与所获得低收益，使得二线政策的执行不仅在客观上缺乏执行资源，而且在主观上缺乏执行动力，而这导致政策执行中的执行疲软与监管弃权。

（3）政策类型决定政策执行行政资源

在基层的治理架构中属于再分配型的二线政策，其政策地位决定了乡镇政府的行政资源无法为政策执行提供足够的制度条件；二线政策的执行无法为乡镇政府带来直接的经济收益，二线部门对政策的执行缺乏足够的行政动力；在基层治理资源匮乏的约束下，一线政策执行对二线政策执行进行了治理性吸纳，主要表现为低保作为治理资源来服从和服务于一线工作。

（4）乡镇政府能力影响政策执行实效

在国家政策执行过程中，关涉到政策执行的政府能力主要是认证能力与控制能力。乡镇政府的乡村社会认证能力一直以来都依靠村级组织，但是富人治村成为主要乡村治理模式之后，代理体制的失灵使得乡镇政府的认证能力逐渐式微。技术治理能力的不断提升，也无法替代对熟人社会中非标准化的村庄信息的收集与认证。乡镇对村级组织的控制能力也不断下降，直接影响到了乡镇政府对国家政策执行在村庄层面的落实。

（5）村级治理模式重塑政策执行机制

富人治村治理模式使得国家社会保障资源的分配被村级组织所垄断，村民代表与小组长均被排斥在政策资源分配的制度之外。村庄体制精英利用自身的体制权威实现了村庄治理秩序的稳定，政策资源的垄断性分配有效克服了村民自治下的分配的门头竞争与结果的不公平，但是其弊端在于政策资源被权力—利益之网所侵蚀，出现各种政策执行偏移后果。

因此，本文的分析为理解国家政策执行偏差提供了一个新的分析框架，这样一种由基层治理机制所生产出来的国家政策执行的偏差现象的整体过程称之为“治理消解行政”。治理消解行政是指，从国家政策执行的行政效果来看，基层治理模式所形塑出的国家政策实践机制使得国家政策执行出现大量的政策目标偏移与执行异化。

总体来看，国家政策的执行包含乡村两级治理主体，在乡镇治理层面，社会保障政策的二线性、再分配属性决定了在压力型体制下以中心工作为中心的乡镇政权不仅无法为政策的执行提供足够的行政资源，而且使得一线政策的执行吸纳掉二线政策的政策目标与政策执行资源。在村级治理层面，富人治村意味着村干部角色类型完成了从传统的双重角色向经济人与行政人新双重角色的转变，村级组织的自主性随之增强。村级组织一方面被乡镇官僚化的体制吸纳一方面却获得了更加脱离于官僚体系的独立性，作为协助乡镇完成国家政策执行的代理人体制发生失灵，其后果在于，乡镇对乡村社会缺乏足够的信息认证能力和政策执行能力，使得乡镇无法对村级组织的社会保障政策执行进行有力的监管，而村级治理的逻辑使得社会保障资源被大量地充当治理资源以服务于乡村政治的权力—利益网络。社会保障政策执行的失控最终导致政策执行监管层面的治理危机，乡镇政府对上级政府出台的约束政策的选择性执行与社会保障资源评选上的消极执行使得一方面低保失控的现象更加严重，一方面使得低保资源下乡遭遇体制性阻断，缺乏有效的低保退出机制的乡土社会的社会救助需求被阻挡在村庄大门之外。

七、结语

董磊明曾用“政治牺牲行政”来概括农业税取消后，由于基层政府财政资源匮乏所造成的基层政府行政能力弱化的实质在于，国家为了追求政治合法性而牺牲掉基层政府的行政能力甚至国家政策执行主体[48]。这种分析揭示出了农业税费取消后乡镇政府的治理带来的行政能力不足的恶果，其实质是基层治理中“政治的逻辑”对“治理的逻辑”的替代[49]。

本文的分析则展示出，基层的治理模式使得国家低保政策的政策目标被大量消解掉并生产出各种偏差后果。在本文中，治理需要从工具性的意义来来进行理解，其所指的既包含了基层治理的资源、架构与机制，也包含了作为治理主体的国家政策执行主体的政策执行行为；行政侧重于作为行政行为的国家政策执行的过程以及对国家政策目标的行政追求，“治理”与“行政”具有乡村治理意义上的共时性。

值得强调的是，“治理消解行政”侧重于在“政治牺牲行政”的基础上，对乡镇政府行政能力与村级治理中的政策执行能力进行更为整体主义同时也更为微观的治理机制把握。“治理消解行政”尽管是从治理的视角来理解行政，但是国家政策的执行在当下中国基层治理的现状下不可能成为纯粹的行政问题，而需要将行政/国家政策执行作为政治—治理过程来进行理解。也就是说，在治理消解行政的同时，每一次的行政运作与国家政策执行实际上也在不断地形塑或又一次强化了治理架构本身，进而消解掉了目的性的治理本身，而或许这种循环便构成了一种在短期内难以化解的并无法将两者进行有效区隔开来的治理死结或行政困境。

致谢：本文的调查系与刘锐、张雪霖、陈文琼、成南南一同完成，文中的部分观点受到集体讨论的启发，特此致谢！

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  关键词：侵犯性纠纷 索引事实 差序均衡 选择性越轨 正义供给 纠纷本体论

一 问题、进路与方法

（一）问题的提出

乡土纠纷是学界长久以来关注的对象，法律社会学、法律人类学、社会学等学科都对乡土纠纷进行了大量研究。总体而言，既有的乡土纠纷研究形成了在方法、旨趣上各有偏重的两种取向：纠纷解决的研究与纠纷的村庄研究。

乡土纠纷解决的研究主要在法学界展开，较早的视角主要从对现代国家法律的反思切入，在本土资源论视角中，纠纷解决中正式法律制度对村庄社会关系和村落共同体中人际间的生活预期具有一定的破坏力，[1]因此这种理论进路更注重社会自身对纠纷解决的方式和规则，但问题在于，社会生活中的习惯与惯例在达致国家法的过程中不仅会遭遇到地方规则多样化与法律规则的普适主义之间的强大张力，而且两者之间也缺乏有效的沟通渠道和连接桥梁。也许是为了突破前者对纠纷解决之道的理论思辨，一些学者运用“过程—事件”的社会学分析模式，[2]对纠纷事件中法律、人情、理、面子等因素在纠纷解决中的作用来考察纠纷的解决是如何可能的，并进而反思国家法律在乡村社会中是如何实践的。[3]然而，“过程—事件”分析模式所展现的更多是事件之中的纠纷，其关注的是纠纷解决中的社会要素，纠纷本身并没有被放置于村庄社会结构中进行剖析和透视。除此之外，纠纷解决理论中的多元论则实现了对相对单一的纠纷解决法律中心主义的超越，其主张“纠纷解决机制的生态平衡和社会治理的良好效果，以缓解法制现代化与本土社会和传统文化之间的冲突，促进社会的自治与和谐发展。”[4]然而，即使是这种已经具备足够的纠纷经验包容度的法律理论依然不可避免地具有强烈的制度主义关怀倾向。法律力量的局限性决定了单单依靠法律系统的运作，乡土社会中的纠纷并无法得到有效解决，但一种多元化的纠纷解决机制的建构实际上也是一种制度建构。这么说并非是对制度的否定或解构，而是意在表明乡土纠纷解决理论的预设前提至少制度性的，这里可以理解为是法律理论从制度层面对社会秩序需求的某种回应。

与纠纷解决研究不同的是，纠纷的村庄研究则主要在社会学范畴内进行讨论，其更侧重于将制度层面的理论思辨进行暂时的悬置，在村庄社会的具体语境中来研究纠纷事实本身，进而探讨纠纷自身的逻辑以及对纠纷进行化解的社会机制。既有的纠纷的村庄研究主要有两种研究路径：一是将村庄中的纠纷视为法律现象，通过法律民族志的“深描”来透视乡村社会秩序维系中的情、理、法与力，来观察乡村社会中内生秩序的变化，以此来反思传统时期的乡村秩序机制和“小政府—大社会”的乡村秩序建构取向，进而将乡村社会秩序建构的方向指向国家。[5]这种研究认为，相比于费孝通时代的“乡土中国”，现在的乡村社会与法律具有了更多的亲和。在乡村内生秩序瓦解甚至崩溃的“结构混乱”时代，国家权力（不仅仅是国家法律）应该成为乡土秩序重建的主导力量。[6]二是从村庄纠纷本身出发，对纠纷的性质、频次和解决方式进行的细致分析，以展现乡村社会性质的变迁和社会交往规则的变化，从而探究纠纷发生的村庄社会特征。[7]这种研究并没有前者那么大的理论抱负，而更多的是一种不超越村庄本身的研究。

总体而言，纠纷解决研究实际上将社会控制作为主要的研究对象，纠纷本身不过是社会控制研究中的自变量，纠纷本身并没有得到足够的关注。纠纷的村庄研究对纠纷的既有研究进行了有力的突破，将更多的以往时常被认为没有理论价值的细微纠纷及其法律社会学意涵的诸多面向呈现出来，并在村庄社会结构中展示了对纠纷事实及其本土解决方式的在地化理解。但是，这种研究并没有真正地深入“纠纷”，纠纷仅仅成为了理解村庄社会本体的参照指标而不是村庄社会本身。

如果说纠纷解决的研究是以纠纷来思考社会秩序问题及国家权力对村庄的社会控制，而纠纷的村庄研究以纠纷来解析乡村社会性质变迁及其秩序控制机制，那么在本文看来，纠纷则是一种人类社会无法消灭的“社会事实”，它“普遍存在于该社会各处并具有其固有存在的，不管其在个人身上的表现如何”。[8]如果摒弃社会纠纷为社会秩序的对立面的观点，这种纠纷事实不仅能够作为乡土社会的构成，而且在整个乡土社会结构中，作为乡土社会秩序整体有机构成的纠纷也必然会参与社会事实的再生产。[9]如此，将纠纷作为社会事实的研究就有可能成为中国乡土纠纷研究中的学术生长点，这种纠纷本体的研究成为了超越“左”与“右”的“第三条道路”——村庄的纠纷研究。

村庄的纠纷研究力图将村庄纠纷作为独立的社会现象来进行探究。作为一种乡土社会中的社会事实，乡土纠纷应该被视为一种正常的社会形态。如果说村庄纠纷的解决研究常常在自上而下的制度主义视角中认为村庄纠纷的解决最后需要国家法律的出场，又或者因国家法与村庄规范之间的张力而深感焦虑；而纠纷的村庄研究不仅更关心村庄社会本身，而且善于从村庄社会内在的秩序机制来分析纠纷在村庄中的具体过程，还注重考察村庄社会秩序对国家权力的内在需求程度。那么，本文将纠纷作为正常社会事物的认识方向便有可能拓展对纠纷的理解，深化对纠纷解决实践的认知。因此，本文的理论追问在于，村庄社会纠纷的发生在日常社会关系、村庄治理秩序与国家基层治理转型三个层面是如何成为可能的；作为参与社会再生产的纠纷事实在社会生活中的生产性事实是如何表达的；由乡村社会内生秩序机制与国家法律系统共同构成的纠纷解决机制在乡土正义供给中发挥着怎样的作用；对纠纷主体为了实现权利救济而进行的社会行为又该如何理解，这些都是村庄的纠纷研究所力图回应的问题。

（二）方法与进路

将纠纷作为社会事实来进行研究，需要将纠纷还原到社会本身之中，而不是将纠纷作为一种治理事件，也不是将其从社会中单独抽离出来，进行田野文本的深度反思。纠纷研究需要秉持一种村庄本位的视角，但这种视角在有效地转化为一种操作方法上却时常面临着无法进行“彻底解释”的困境。[10]社会理论中的常人方法学注重对生活世界的研究，其更加注重社会行动的局限性、情景性、索引性和反身性，“因为索引性的特点就是‘无尽的索引性’，一项表达（或行动）的意义必须诉诸（即索引）其他表达（或行动）的意义才可理解，而这些被涉及的表达（或行动）本身也具有索引性，这样，从根本原则上讲，任何一个表面上孤立的‘表达’与‘行动’都是一个‘无穷无尽’的‘索引链’上的一环”。[11]在具体的研究方法上，常人方法学注重通过“描述”来“回到事情本身”，力图根据社会现象的自身特点来采取研究的方法，这样就能“使方法与研究对象统一起来”。[12]

这样，常人方法学对村庄的纠纷研究无疑具有认识视角更新上的启发意义：村庄的纠纷研究需要深入挖掘纠纷背后的索引性事实，其目的不在于对原因的无限追溯而在于从中找寻纠纷生成的社会机制。也只有如此，纠纷解决机制的理论建构才可能真正做到对症下药。具体而言，蕴藏于纠纷索引事实之中的纠纷生成的社会机制，在村庄语境内便可以从纠纷主体的结构性位置与社会控制机制两方面展开搜寻，而这种索引在社会秩序机制方面则可以进一步扩展至国家法律系统层面。纠纷的索引事实并不是纠纷事实本身，而是一种从纠纷表层事实向微观秩序机制、社会控制方式、社会结构特性以及治理结构层面进行适度索引后发掘而出的有利于解释纠纷何以生成的“总体性社会事实”[13]

为了更好地走出个案，本文将采用扩展个案方法（extended case method)来对纠纷案例进行分析。扩展个案方法可以从拉长个案的历史线条与拓展微观个案的宏观基础两个角度来进行理解和使用，这种社会科学研究方法强调个案产生的社会脉络与社会情境，而且特别注意个案的前历史与个案身后的社会后果，同时也十分注重在微观个案与宏观社会系统之间的不断往返并追求对问题本身的深入理解。[14]就本文而言，扩展个案方法实现了方法与对象上的某种统一。

本文的结构如下：文章将首先从纠纷案例的社会文本着手，来分析村庄内生秩序的基本原理并以其为参照来分析纠纷发生的微观机制；其次，文章将从村庄内生秩序结构层面讨论村庄中的越轨行为并从社会控制方式转型的角度来分析纠纷主体所遭遇的正义救济困境；再次，文章将从纠纷主体生存结构的角度对乡土纠纷的社会后果进行阐释并将分析指向实现权利救济的正义供给体系命题。最后，文章将对乡土正义需求与国家法律系统的正义供给之间的张力进行简要分析，并对纠纷主体的应对行为进行不同于“理性选择”式的深化解读。[15]

本文的研究以2013年江西赣州宋村的田野调查为基础，尽管本文的分析仅从纠纷个案切入，但全文的写作则以具有村庄社会整体关照的“村治模式”为经验支撑，[16]村庄的社会结构、社会生活、风土人情及国家政策在村庄的运作机制、过程及其社会政治后果均构成了进行写作的经验基础。

二 宋村社会与侵犯性纠纷个案

  （一）宋村概况

宋村位于江西省南部，所在县是国家级贫困县，宋村以宋姓为主，始迁祖于明朝末年由山东迁入，至今已有22代。从宋族四房的人口规模来看，构成宋村主体的二房占宋族的80%，宋村现有22个自然村，10多个村民小组。虽然经历多次现代性冲击，宋村依然具有较好的宗族文化和宗族认同，是典型的宗族性“团结型村庄”。[17]宋村内部的宋氏村民均为宋族的二房，在各房之下再分为数个太卡，太卡之下的最小的宗族单位为小卡，卡卡相连构成了宋村社会中具有基础性意义的宗族组织结构。[18]同卡之内的村民在血缘上最为接近，以小卡为基本单位，宋村村民进行日常的生产、生活和娱乐，小卡构成了宋村村民最基本的人情单位和互助合作单位，并具有村落家族文化的血族性、聚居性、等级性、礼俗性等基质特征。[19]小卡和以其为基础的自然村是一个社会团结程度较高的熟人社会。宋村的宗族在现代化的过程中完成了从行动单位到认同单位、从具有司法功能的治理主体到治理对象的历史转换。[20]尽管宗族在村庄治理中依然具有重要的基础性作用，但是宋村的宗族早已成为去政治化的宗族文化体，而非宗族政治实体。

（二）侵犯性纠纷个案呈现

1990年代以来，随着打工经济的兴起，宋村内部的常住人口不足一半，纠纷总量剧减，发生于年末的纠纷则是宋村纠纷的主要构成，这些纠纷因为其突发性、发生时间的集中性和纠纷涉及人数较多而往往成为村干部和乡镇治安机关的重点治理对象，但本文所关注的却是村庄日常社会生活中的常态纠纷：

宋村三组的宋金贵现在修建的房子是以前自己家的祖坟，后来迫于宅基地的紧张而将祖坟迁走后用于建设新房。宋金贵家以前的厨房是用黑瓦盖起来的，面积较小使用不便，2012年为了将厨房面积扩大并增建卫生间，宋金贵家便和另一卡的宋小兵通过置换的方式将厨房之后的土地变为自己的宅基地。在宋金贵家拆掉原来的厨房开始新建时，宋小兵突然过来说原来厨房后的土地应归自己所有并坚决不让其施工。宋金贵当时找自己人宋定贵前来调解，宋定贵却劝金贵暂时不要动工，最好去村里将扩大的宅基地的土地使用手续补齐。宋金贵找村委会调解，但“人怕强来不怕弱”，村里也调不动。宋小兵让金贵给5000元做土地补偿费，因为厨房必须要马上建起来，再加之宋小兵是个无后之人，金贵认识到他其实就是空手要钱，于是就找自己的妹夫借钱，给了小兵4000元算是拿钱消灾。

村民宋金贵虽然姓宋，但并不是土生土长的宋村人，而是由养父宋长斌从外村抱来，寄养在自己名下。宋金贵的养父宋长斌在房卡内德高望重，受到村民的广泛拥戴，而且还一直是自然村上牌村的村长。宋金贵不是血缘意义上的宋族人，但是依靠其养父的庇护，金贵也是祖荫下的一份子，在上牌村内几乎与天然的宋村人一样，共拜一个祖先，共上一个族谱。然而，其养父母的先后去世使得金贵不再能享受庇佑。于是，宋村的外卡人便来找金贵的麻烦，上述纠纷显然并非民间法与国家法之间的冲突或是“土地规则之间的竞争”，[21]而是发生于熟人社会内部的对生活利益的公然侵犯。在村庄语境内，金贵显然早已通过符合乡土惯习完成了土地的调整，而小兵的行为也显然违背了村庄社会规范，其行为实质上是利用国家法律来谋取私利。金贵找不到有效的化解纠纷的途径，只好花钱买平安。可是好景不长，最后自己人也欺负到头上来：

2012年9月，宋金贵觉得家事不兴，便请风水先生来看家宅风水，风水先生看过后觉得应该将门前的晒谷场围起来，不然家里守不住财。宋家门前的晒谷场原本是集体时代村里供生产小队晒稻谷之用，晒谷场一直由小卡里的人共同使用。分田到户后，村里将面积仅40余平米的晒谷场分给同卡的9户人家（50多人），后因晒谷场面积过小轮流使用不便而且卡里不少农户都另外修建了自己的晒谷场，宋金贵门前的晒谷场便成为了自己家门前的围场，但由于一卡人对这个围场都有份，所以在准备将围场用水泥墙围起来前，金贵专门请村民来家里吃饭，以完成对门前围场的实际占有，当时在场的宋华云没有表示异议。金贵知道华云惯于出尔反尔，便专门去华云家送过一条香烟和一袋芝麻以确定土地的归属。后来，宋金贵花了8000元将水泥晒谷场围了起来，可谁知没过几天，宋华云便过来说自己对晒谷场有份，不能给金贵建围场，华云还表示，金贵如果要建就需按当初分地时的份额给自己几万块钱，不然就会把金贵建好的围场拆掉。当时村里人都指责华云，但华云表示只给金贵两条出路，一是找政府来解决，二是让华云自己拆掉，而且还要向华云倒贴劳务费。2013年1月，华云继续让金贵赔钱，并发出狠话，说不赔钱就直接将其围墙拆掉。金贵的妻子说自己现在整晚失眠，总害怕自己家的房子有天突然塌下来。

这里显然只是对纠纷事件中的表层信息和利益冲突面向的概略式介绍，上述两起纠纷实际上都是村庄中的边缘人对村民生活利益的直接侵犯，考虑到这种纠纷更多的是一种侵犯而不是侵害，本文将其指称为侵犯性纠纷。在我们调研期间，华云并不在村中，房卡内的头人、村民小组长和村干部对这起纠纷的解决均爱莫能助。

需要说明的是，近二十年来，随着乡村社会开始加速变迁，城市经济高度发展所带动的农村劳动力就业使得村庄常住人口总量大幅度减少，同时在农村人口频繁流动的作用下，开始深入村庄的城市文明，成为催化村落共同体瓦解的重要外力因素。相比于全国大多数农村而言，宋村社会依然具有较好的村庄共同体形态，在村庄社会结构和秩序机制特征上也更接近传统时期的中国农村；不过，选择宋村乡土纠纷进行分析的一个重要原因还在于，宋村社会变迁的过程形态更具有历史时期脉络中的对比性。正是因为传统权威与现代秩序、国家力量与社会权力之间的相互交织在宋村的法律生活中得到了鲜活的体现，文中的侵犯性纠纷案例便具备了充分的乡土经验复杂性和理论解释空间。

三 内生秩序原理与乡土纠纷的微观机制

（一）从“差序格局”到差序均衡

在乡村社会快速变迁的当下，村庄中的“差序格局”对于理解和分析纠纷的解决依然具有较强的解释力，村干部通过对自己人的“举例说明”，在村庄的纠纷调解中还原一种自己人的社会情境，便可利用村庄内部人与人之间的差等序列来强调各自的义务，以此来恢复村庄内部的秩序。[22]纠纷主体则通过主动建构并利用作为符号的自己人，以实现自己的纠纷利益。[23]

费孝通先生的“差序格局”虽然将传统中国村庄的社会结构精妙地表达了出来，即“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”[24]但“差序格局”却无法有效解释同一“圈子”内的村民之间的社会关系的构成机制和同一“圈子”或同一村庄内人际之间具体关系的变化对社会结构的影响。也就是说，费孝通虽然看到了乡村社会结构的差序性，但却没有对差序格局中个体所处的关系结构进行进一步的发掘。被费老所忽视的是，同心圆“圈子”中及各个“圈子”之间的社会关系的均衡性问题。

六十多年前，林耀华先生在《金翼》中曾指出：“我们日常交往的圈子就像是一个由用有弹性的橡皮带紧紧连在一起的竹竿构成的网，这个网精心保持着平衡。拼命拉断一根橡皮筋，整个网就散了。每一根紧紧连在一起的竹竿就是我们生活中所交往的一个人，如抽出一根竹竿，我们就会痛苦地跌倒，整个网便立即松弛。”[25]如果说费孝通先生的“差序格局”注重的是村庄社会中以己为中心的人与人之间的差序性，每个人均在这个差等有序的关系结构中来为人处世，村庄纠纷的解决也受制于这个社会关系网络，进而以此为基础来形成一种纠纷解决的处理原则，即纠纷的解决更多的是利用差序格局以实现道德教化之后的礼治秩序；那么林耀华先生则看到了村庄内社会关系的均衡性，即村庄内生秩序的发生不仅仅是因为村庄内部每个人之间的差等有序，而是人与人之间所保持着的结构性微观均衡，这种关系上的均衡在村庄社会的差序格局中便在总体上形成了村庄社会关系的差序均衡形态。

一旦个人所处的关系结构发生变动，自己在原先的差序格局中的社会地位也必然会发生相应的改变，有可能原先的自己人情景便难以快速恢复而使得纠纷无法有效解决。也许更为根本的是，正是个人关系结构的变动构成了纠纷发生的微观动因。如果说费孝通刻画出了乡土社会的结构性静态特征，那么林耀华则对乡土社会进行了更富经验性的动态解析。正是村庄内部社会关系结构的差序性和均衡性才使得村庄社会秩序成为一种可能，村庄的内生权威也由此产生，村庄社会关系结构的差序均衡不仅可以成为理解传统乡村内生秩序的社会原理，也可以成为理解当代中国村庄内生秩序的理想参照类型。因此，在理解当下村庄的社会秩序与纠纷事实时，不仅需要考虑到村庄社会结构上的差序性，而且需要认真对待社会结构中社会关系的均衡性。

（二）嫁接血缘的祖荫庇佑

在血缘关联浓厚的宋村，享有宋氏一族的血缘显得尤为重要，否则毫无血缘关联的村民便会沦为村落中的外人。宋村内的杂姓村民在村庄内地位低下，他们做人不得不处处小心谨慎，尽管如此也还会受到欺负和排挤：

清水潭村的黄大龙是还在襁褓中时随母改嫁入村的，但是黄大空却并未改姓，后来继父与自己的母亲又生了两个儿子，虽然同为一家人，但是黄大龙和自己的异姓兄弟之间却是外人与自己人的天壤之别。黄大龙从小的生活便要看人脸色行事，平时小心行事、忍气吞声，从来都不敢得罪他人，就连现已25岁的儿子也说自己是被宋族的孩子欺负着长大的。黄在宋村结婚后一直没有建新房，2008年，准备盖新房的黄大龙在建房之前特意向村委会提出了关于宅基地的申请，交完700元的土地管理费后又到县土地管理局反映，说自己没有房子住，在得到土地使用证后，黄还请镇里的土地管理所来丈量土地。但是，在房子建到一半的时候，位居自己新房之后的宋长清便说黄大龙家的位子对自己祖宅的风水有影响，硬是不让黄家建房并向土管所举报以制止黄的建房行为。

在地缘关联更强的村庄，成为事实上的“外人”的社会门槛往往比血缘关联主导的村庄更高，也就是说，地缘关联主导型村庄的“外人”实际上更容易成为建构性自己人。自己人之间的标准并非生硬的社会规范，而是后天建构的结果，费孝通先生曾指出，成为村子里的人的标准在于土地和婚姻，只要在村子里有土地并且进入到村庄的亲属网络中来，才可算是在村庄里扎下根。[26]在地缘关联主导型村庄，村落中的“外人”往往是后天进入村庄或通过购买房屋和土地进入村民的外地人；而在宋村，即使是如黄大龙这种依靠上一辈的婚姻关联在村子内从小长大并获得自己的婚姻关联的村民也是事实上的“外人”。

宋金贵的人生际遇要比黄大龙好得多，金贵不仅改了姓氏入了宋氏族谱，而且因为养父在村庄内部的地位和威望，金贵可以在寄养嫁接血缘的意义上成为宋村内的自己人。金贵的养父是上牌村的老村长，是村庄里典型的长老式人物，在宗族文化根深蒂固的宋村，金贵便可享受祖荫的庇佑。[27]长老式人物往往成为房卡内部的治理性力量，一旦传统的文化精英成长为村庄的政治权力精英，那么其对村庄的社会结构平衡起了至为关键的作用。金贵养父在世时，老村长对村庄的边缘群体构成了强大的压制力量，因而华云至多是在村庄生活中蛮横无礼而不会敢于直接侵犯村民的权益。金贵养父在村庄社会关系结构的差序均衡中具有双重意义：金贵养父是村庄社会关系的结构性均衡力量，他在“公”的意义上构成了村庄内生秩序的维系性力量；同时，金贵养父则构成了血缘关系“差序格局”中的关键一环，是金贵个体所处的人际关系均衡网络中的“竹竿”。

正因如此，在人际关系上兼具差序性与均衡性的金贵在宋村才能够以“自己人”自居并积极地参与村庄和宗族中的公共事务。金贵不仅从小便参与房卡内的人情互动，成为事实上的宋氏房卡一员，而且在房卡内男性村民的支持下逐渐成长为新的房卡头人。金贵依靠养父的宗亲血缘不仅处于村庄社会的“差序格局”之中，与宋村的血缘脉络直接连接起来；而且在上牌村的人际关系中始终能够处于一种均衡的结构位置。就在纠纷发生不久之前，金贵刚刚成为房卡里的“管局”并帮助自己人顺利地完成了两次乔迁之喜的操办。[28]但是，金贵毕竟不是真正意义上的宋村人，金贵之所以能够在房卡内获得极高的威望，养父的时刻庇佑及其依靠嫁接性血缘获得的社会身份合法性是最为重要的基础。

（三）内生秩序裂缝与纠纷生成微观机制

在上文所述的纠纷中，一个关键的社会事实是金贵养父母的双双离世。小兵在与金贵的争吵中经常提及的一句话便是，“以前是以前，现在是现在”，其中暗指的便是金贵从此没有了养父母的庇护，即使上牌村的村民一如既往地支持金贵，但村庄或房卡内的边缘人物却敢于直接冲击金贵的社会位置。养父母的去世使金贵所依赖的嫁接血缘发生断裂，金贵之所以先前能够处处享受祖先的庇佑，生长于祖荫之下，其实全靠养父在宋氏祖先与金贵个体之间的联结，养父一旦人亡，这种嫁接血缘便发生断裂，使得金贵所处的人际关系均衡遭到巨大的破坏，金贵便在社会身份上开始脱离原先所处的差序格局，由此，村庄的内生秩序在金贵所处的社会关系中便出现了一道秩序裂缝。

金贵养父的存在，对于上牌村和金贵本人来说都是关键性的社会均衡力量。金贵养父的去世一方面使得上牌村这个自然村落的内生权威结构发生变化，使得原本能够压制村庄社会边缘势力的力量有所减弱；一方面则使得金贵这个依靠嫁接性血缘而获得宗族社会身份的个体自身所处的社会关系结构发生了巨大的变化。在金贵的社会关系网络中，自己的妻子、儿子、父亲、朋友等都是其关系网络中的“竹竿”，这些竹竿在整体上构成了一种均衡的网络。金贵及其家人都生活在这个网络之中，而依靠养父的血缘关联，金贵得以在宋村这个巨大的关系网络中获得自己的“合法性”社会位置，甚至成为上牌村的权威式人物。按照林耀华先生的人际关系均衡理论，每一个竹竿的抽离都会使这个网络发生巨大的变化，甚至使得整个网络发生解体。金贵养父无疑是金贵所处的关系网络中最为重要的一根“竹竿”，这根“竹竿”的意义在于，它构成了关系均衡网络中的差序性，使得金贵能够在房卡分层、伦理有序的宋村宗族网络中找到自己所处的差序位置，正是如此，金贵才得以获得基本的宗族认同和宗族身份，由此才可能获得一种在宋村的存在感，才可能获得自己生活的主体性以及以其为基础的主体安全感。

金贵养父去世后发生的侵犯性纠纷表明，正是人际关系之间的差序均衡构成了村庄内生秩序的微观机制，宋村的人际互动、长幼有别、伦理有序的秩序景象都暗藏着一种以人际关系的差序均衡为基础的社会关系均衡。一旦村庄的社会关系网络中某一根“竹竿”被抽离，就会导致差序均衡的动摇甚至丧失，此时作为社会适应过程的纠纷就有可能出现，这种在差序关系失衡中出现的纠纷是村庄社会的主动调试，是一种关系结构通过纠纷来适应社会的过程形态。

四 边缘人越轨与内生社会控制式微

（一）主流秩序文化与边缘人越轨

传统中国乡村社会秩序的特点是“皇权不下县”。依靠士绅的非正式权力，地方社会的秩序不仅能够得到良好的维系，而且使得基层社会的公共建设得以展开。[29]村庄中强大的舆论力量和社会控制权威，使得村庄的边缘群体的越轨行为能够得到有效的控制和治理。在解放前的宋村，宗族往往成为村庄治理中主体力量，房卡内的长老具有极大的治理权威，村庄中的个体均服膺于长老权力的统治，村庄中的小辈对老人都十分尊敬，就连平时在一起走路都会长幼有别，年轻人走路需要超过老人如果没有向其说明，则会被宗族处以十分严苛的惩罚，有时会被拉去吃牛粪甚至被挖掉眼睛。总之，那时的纠纷不仅能够得到良好的调解，而且更重要的还在于，正是地方性秩序的强大和长老权威的存在而使得边缘人的越轨行为难以发生，村庄的日常生活都会受到地方性规范和宗族社会民间法的控制与规训。

新中国成立之后，国家对宋村的宗族进行了彻底的铲除，祠堂被全部拆毁，宋族最大祠堂成为人民公社时期的会堂和电影场，拜祭祖先的行为也被官方所严厉禁止，作为治理主体的宗族被国家的现代性力量彻底瓦解。但是，作为治理主体的宗族被国家强力消解之后，作为治理资源的民间长老权威在村庄的日常治理中则依然发挥着强大的作用。分田到户之后，尽管宗族文化开始复兴，但宗族势力在村庄治理中不再具有体制性位置，村庄的主流文化秩序受到国家权力的有力改造，不过上牌村的头人在纠纷的调解中却发挥着举足轻重的作用，大多数纠纷都能在房卡内部有效化解。1990年代以来，宗族性村庄开始发生巨大的社会变迁，熟人社会开始成为“半熟人社会”[30]或“无主体熟人社会”，[31]费老六十多年前所刻画而出的乡土中国早已成为社会深度转型时期的“新乡土中国”。[32]村庄的社会交往规则也发生了巨大的变化，接触性纠纷减少而侵犯性纠纷大量增加。[33]村庄内部社会控制结构的不断松动为村庄边缘人的成长提供了社会空间，这些边缘人开始不断在村庄中进行越轨行为。

但是，金贵的养父2009年去世，金贵2012年修建房前的围场实际上得到了上牌村村民的共同认可，并按照人情互动的方式，通过请相关村民吃饭来完成集体所有权的私有化让渡，这种方式实为宋村土地所有权转让的地方性规范，是一种土地产权转移的习惯或惯例。也就是说，金贵所处的人际关系结构的失衡并没有使其面临一种彻底意义上的生存危机。毕竟金贵在上牌村生活了三十多年，平时积极为村民做事，在2012年还成为了上牌村里的管局。养父的去世虽然使其血缘基础发生动摇，但是金贵毕竟已经成家立业，也有了宋族的后人，所以金贵在宋村已算有所根基。金贵在纠纷中的遭遇表明，尽管边缘人开始对其进行侵犯，但普通村民还是积极地支持金贵，金贵所处的总体秩序环境可算尚好。

从纠纷的控制机制来看，宋村内部的边缘群体往往是村庄社会中的弱势群体，断子绝孙的小兵实际上在村庄中毫无社会地位可言，其之所以敢于侵犯作为村庄潜在精英金贵，不仅在于金贵养父的去世，还在于村庄社会本身已经丧失了对村庄边缘群体的治理权威。华云对金贵的侵犯也是如此，在上牌村几乎无人与之交往的华云对村庄事物毫无话语权，甚至被排斥在人情互动之外，毫无社会地位可言，但是却依然敢于对金贵进行侵犯。也就是说，金贵可进行依附的血缘力量的丧失使得其所处的人际关系格局处于失衡状态，这会直接影响到其自身在村庄社会中的社会位置，但村庄一般意义上的人情、面子及社会舆论等乡土逻辑依然构成了宋村日常的社会规范。事实情况是，一般的村民不可能毫无顾忌甚至蛮不讲理地去侵犯金贵，反而是积极地支持金贵作为房卡的精英人物和公共份子。尽管金贵遭遇村庄边缘人的越轨行为，但是村庄的主流秩序文化实际上为金贵的生活秩序裂痕的修复提供了有利的社会空间。

  （二）选择性越轨与内生秩序式微  

如果村庄社会的秩序环境真的良好，那么金贵应该能够有效地维护自己的生活利益和修复自己失衡的社会关系结构。在村庄社会规范更为强有力的宋村，社会中的边缘性力量不可能主动对普通村民进行侵犯。不过侵犯行为一旦发生，在村庄内生惩罚性力量丧失合法性的情况下，基于民间权威的调解将无法发挥原有的功效。所以金贵只能任由小兵和华云欺负自己，村里人看在眼里也毫无办法，村干部对此也只能束手无策。也就是说，村庄社会控制结构的松弛使得主流秩序文化式微所导致的边缘力量开始崛起，这些乡土边缘势力的选择性越轨是金贵这种特殊村落个体所必须遭遇的不可承受之重。金贵的打算是：

等着华云来砸自己家的围墙，这样就可以找派出所进行调解，到时只要对华云的土地进行赔偿，就可以使围墙保住也不会受到华云的敲诈，以后华云也不会再来麻烦自己了。

从金贵的无奈语调中，我们感受到了金贵心中的深层焦虑，原来自己在村庄内三十多年的生活，一旦自己的父亲去世，就连村庄里的绝后户和无赖都可以来欺负自己，而自己却一点办法也没有。在纠纷的解决之中，金贵的生活利益不断地受到侵犯而毫无解决之道，金贵处于渴望正义而不得的境况之中。

宋村日常生活的秩序机制在于，村民之间的利益摩擦，通过宋村头人的讲理明利，便可利用自己人的情景来恢复一种内部秩序，这样地方性规范不仅可以得到维系，也在某种程度上强化了这种地方性规范，而身处其中的个体也会继续按照这种地方性规范进行村庄生活的展开，村庄的社会秩序正是在这种逻辑中得到维系和再生产。也就是说，乡土社会中民间权威的调解实际上是一种对村民的教化而非惩罚。然而，面对村庄的边缘性力量，自己人调解的教化功能不可能发挥作用，因为以往村庄中的边缘力量根本无法生活在村庄秩序规范结构范围之内，所谓的礼治秩序其实并未将边缘人纳入进来，传统社会中的边缘人倒常常是乡土横暴权力压制的对象。

尽管宋村的社会结构虽然开始出现明显的松弛，原有的村落共同体开始慢慢瓦解，但是，宋村的边缘性力量无法成长为原子化村庄的狠人或湾霸，更不可能成为控制村庄社会秩序的灰色力量。[34]绝后的小兵和“赖扫街”华云在宋村实际上是被嘲笑和讽刺的对象，他们只会进行选择性的越轨，即只可能对金贵这种人际关系结构出现严重失衡的个体进行侵犯；而一旦金贵实现对关系结构裂缝的弥合，使自己在上牌村处于真正强势的地位，像小兵、华云等边缘性人物可能也不再敢对其进行欺辱和侵犯。

1990年代以来，宋村社会变迁不断加速，2000年之后宋村的民间权威丧失殆尽，房卡中的头人在纠纷的调解中不再发挥以往的作用，村干部成为宋村里几乎唯一能够进行纠纷调解的力量，于是村庄里的纠纷便大量汇集到村级组织和乡镇一级。纠纷的社会控制单位被快速地扩大到村级组织，原本能够进行有效的纠纷控制的房卡不再构成纠纷的控制单位。通过民间权威人物的社会控制手段的消解使得宋村的各个房卡出现了权力真空，内生秩序的不断式微使得原本被压制的边缘性力量开始向社会控制区域的中心发起反击。

（三）越轨的反制意涵与乡村治理转型

内生秩序式微为村庄边缘人进行选择性越轨提供了社会空间，但更为根本的原因在于，小兵等社会边缘群体在日常生活中往往受到更多的社会控制的制裁，因为“社会边缘者的行为更有可能从一开始就被界定为犯罪或违法”，[35]他们的日常生活行为更有可能被视为越轨，在以往的社会控制模式中，他们可能受到了大量的社会控制甚至是不公正的社会惩罚，“不论什么地方出了差错，那些处于社会生活边缘的人都更可能受到指责。总之，他们的行为更有可能被界定为不轨，他们不论干什么都更严重。”[36]因此在原有的社会控制体系松动之后，边缘群体开始向所谓的正义体系发起一种通过越轨的社会控制。

宋华云60多岁，一辈子在村里就没做好事，大家都叫他“赖扫街”，他蛮不讲理，整日泼皮耍横。宋金贵的父亲在世时就很瞧不起华云，以前金贵父亲曾将村里的鱼塘让别人做房子而没有给华云，这点华云一直记在心里。2011年，和宋金贵一个卡的宋华云找金贵，想要金贵在国道旁大概80平米的耕地上开鱼塘养鱼，金贵一口回绝，说是留给自己年幼的儿子以后建房子用的。2012年，村里的老管局头人宋定贵最近将管局让给金贵来做，华云就说金贵是在拍村里头人定贵的马屁，让金贵做了村里的管局。

华云在村庄社会属于典型的边缘人，具有“刁”与“赖”的行为特征。[37]华云在村庄不仅毫无名声，而且在争取村庄的各种利益中总会受到村庄主流文化的冲击与打压，金贵的养父在世时是村庄精英，手中掌握着大量的村庄社会资源的配置权，面对华云的生活利益诉求，老村长不仅不予理睬，甚至反唇相讥。几十年来，金贵的养父一直是村子里的政治精英与文化精英，华云长年来饱受着村庄主流文化的压制，其行为早已被标签化和污名化，连正常的生活利益诉求都会受到社会资源分配机制的排斥。但是，随着宗族从治理主体到治理资源和治理对象的转变，村庄内部的社会秩序机制也发生了很大的变化，内生型的社会控制机制不断减弱，老村长的去世实际上标志着上牌村民间权威秩序时代的终结。华云在村庄社会生活中主要是无赖而不会侵犯大多数人的利益，只是其行为往往处于主流村庄文化的边缘。老村长的去世使得村子内部的内生权威进一步弱化，加之金贵的父亲生前是村庄内部正义力量的代言人，其父亲生前对小兵与华云等村庄边缘人物进行了更多的社会压制和体制性惩罚。华云对金贵的侵犯实际上是村庄边缘势力向主流秩序符号的某种反制，更何况金贵现在成为了村子里的管局，以后极有可能成长为村庄的政治精英。在华云的行为逻辑中，正好利用老村长的去世来对村庄中的主流人物进行反制和冲击。

在宋村的社会秩序结构中，民间权威、乡村体制权威与国家的乡村治理无疑都构成了形塑村庄社会控制机制的重要力量，1980年代以来，乡村社会与国家治理发生双重转型，其后果便使得宋村的社会控制随之发生巨大变化。村庄共同体的日益开放与市场经济因素的不断渗入使得民间权威日益解体以至消失殆尽，乡村体制权威则随着全能主义政治的终结与农业税费取消后而不断式微，而国家对农村政策从汲取型向供给型的总体转变则使得被重塑后的乡村治理结构无法为化解乡村纠纷提供有效的治理资源。

从乡村治理的角度来看，村庄治理的转型成为金贵所处的纠纷无法有效解决的直接原因。在税费时代，村干部手中掌握着大量的治理资源，村干部遇到类似的纠纷可以通过税费收取的权力来获得调解的权力。税费取消之后，国家与农民之间的关系发生重大改变，国家不仅“悬浮”于乡村社会，[38]而且国家力量的不断后撤使得村干部不再可能通过国家给予的对村庄资源进行汲取的权力来获得村庄治权。[39]作为“国家治理体制”的项目制的推行不断重构乡村治理的结构，[40]村级组织的治理重心发生了从在村庄社会中汲取资源到向国家进行资源争取的总体性转移。在纠纷调解中，村干部仅会主动地去处理如宗族械斗、村民打架等综治维稳层面上的事件性纠纷，而这种日常生活中最普通甚至是处于亚纠纷状态的社会冲突则难以进入村级治理的中心。

因此，村庄社会不仅无法为金贵提供有效的正义供给，反而使其处于焦虑和主体安全感危机之中。如此一来，国家的正义供给就显得尤为重要。从金贵自身的正义需求来看，国家正义供给对金贵的首要意义在于，金贵在自身的关系均衡恢复之前能获得一种确保安全感和权利不受侵犯的制度保证。

五 主体安全感危机与“乡土正义”差序供给

（一）依附性生存与主体安全感危机 

在宋村，宋族是村庄的结构性血缘组织，只有在宋族的血缘脉络中才能找到自己的社会位置，也只有在这种结构性的社会位置中才可能获得生存下去的社会资格，才可能在宋村社会的差等序列中生活安逸、行动自如，由此才能积极地参与到房卡的公共事务中来，进而获得在村庄社会中的主体安全感。主体安全感是指村庄生活中的个体在村庄日常生活中所能感受到的具有实质意义上的安全感，这种安全感的基础是对村落中“历史感”与“当地感”的获得，“历史感”是指从祖先那里继承下来的村庄社会记忆和村庄生活能够为农民提供个体生命所必须具备的纵向想象，“当地感”则是指农民在村庄中所获得的主体性。[41]主体安全感的本质是一种在村落中的生存意义感获得，因为主体安全感关乎生存价值与生命意义，于是成为村民在宋村社会中最为重要的生活利益。

对于宋村男人而言，只有具备了充足的血缘身份，才算是获得了参与村落社会事务的资格与合法性，否则便只可能是村庄中的“外人”，只能过着高度核心家庭化的生活，村庄中与宗族有关的一切社会公共活动都不可能有权参加，而且在村庄的一般性事务中也无法享有话语权，甚至在日常的村庄生活中都会受到排斥和欺辱。金贵所遭遇的纠纷实质上表明其生存结构的依附性特征，这种依附性生存结构不仅使其在日常生活中处处受阻，而且使其很难获得主体安全感。这种事实上的依附性生存状态不仅表现为生存主体的社会行动上，而表现为生存主体的心理认同和心理结构上。具体来说，这种依附性生存状态包含如下三个方面：

第一、社会身份的依附性获得。在宗族性村庄中生活的外人进入村庄社会的方式主要包括随母入村、过继入村及外迁入村。过继入村的金贵在宋村没有“合法”的血缘基础，因而只能通过嫁接过来的血缘获得基本的生存资格。金贵虽然获得了宋族的认同，但是他从小便知道自己在宋村宗族社会关系中的差序位置来源于养父的血缘关联，为了加强自己在上牌村中的社会身份合法性并克服自己形单影只的生活状态，金贵从小便在村庄中积极做人，在日常生活中不断地构建自己的人际关系以获得村民的认同。金贵虽然获得了一种嫁接性的血缘关联，但是自己本质上无法归属于宗族的差序格局之中，因而金贵便通过自己的社会行动来完成“外人”自己人化的社会过程，以获得自己的差序均衡的社会关系并将自己纳入村庄的社会秩序网络之中。

第二、依附性生存结构的强化与再生产。宋村中的依附性主体的依附性位置决定了个体位置的不稳定性，为了加强或延续自己的可依附性，他们必须不断强化和生产出新的社会依附网络。金贵为了扩大自己的可依附性，在少年时代便拜认一位地位较高的村民为干兄，以使自己在村庄内获得更大的生存空间。金贵的这一做法也使得自己的社会关系更为稳定和多样化，自己的社会位置也能够更加固化，使得自己人的身份色彩更为浓厚。不过与黄大龙类似的是，即使是在不断地扩大自己的可依附性，但这种主动建构出来的社会关系并没有成为他们在日常生活中的有效支持力量，不管社会关系如何建构，都不可能与结构性的宗族血缘关联相抗衡。

第三、主体安全感碎片化。一般而言，村庄中的男性依靠血缘的绵延便天然地获得了在村庄中的主体安全感。金贵依靠嫁接而来的直系血缘和主动建构而来的宗族血缘关系才被纳入到宋村的集体“历史感”与“当地感”中来，因而可以获得一定的主体安全感。但是，这种主体安全感实际上来源于一种主体的依附性生存结构，一旦这种结构关系失衡，则会引发巨大的安全感震荡，严重的关系失衡甚至会使其主体安全感彻底丧失。所以，处于依附性生存状态的金贵始终无法获得完整而彻底的主体安全感，这实质上是一种主体安全感的碎片化。

综上所述，宋村的客居主体本质上还是村庄中的外人，他们无法彻底获得村庄的“历史感”与“当地感”，因而只能按照一种栖居的生存状态来展开自己的生命历程。在依附性生存状态中，宋村的客居主体所获得的主体安全感极为脆弱且不具稳定性，其所处的差序均衡状态极易因依附客体的抽离而遭遇结构性关系失衡。以此来看，侵犯纠纷不过是因为，金贵所处的均衡关系网络发生重大变化引发了其依附性生存结构均衡的破坏，村庄中的边缘人物便从利用秩序结构的裂缝进行具有反制意涵的选择性越轨，于是直接导致了金贵主体安全感的危机，而这种危机实质上是纠纷生产出来的社会心理后果。

（二）“差序正义”与正义供给的尴尬

金贵所遭遇的侵害性纠纷虽然具有社会关系结构变动所带来的客观性，但是在社会内生秩序良好的村庄，村庄社会的内生权威可以成为维护村民权益、守卫乡土正义的社会控制机制。也就是说，金贵自身所处的依附性生存结构使其在自身的人际关系失衡之后更容易成为边缘人侵害的对象，但是如果宋村的内生秩序尚存，则村庄和宗族房卡内的内生权威可以为金贵进行基础性的正义供给。然而，村庄内生秩序为村庄个体提供正义供给的地方性规范取决个体在村庄差序格局中的具体位置；但是金贵的社会身份本身就具有一定的特殊性，其在村庄差序格局中的位置并不稳定，因而金贵的生活利益在其人生关系失衡之后往往无法得到有效保障。

小兵与华云对金贵的公然侵犯，不仅表明村庄内生权威无法为村民在人际关系失衡后提供有效的正义补缺；而且表明村庄正义供给机制本身的差序性：一旦金贵的人际关系处于失衡无序的状态，其自身不仅极易成为侵害的对象，而且在遭受侵害之后，村庄的正义供给机制无法对其实现有效的权益维护。这种正义供给机制类似于一种费孝通意义上的“差序正义”。[42]在宋村社会关系的差序格局中，金贵是一种依附性血缘意义上的自己人，小兵和华云则是天然的自己人。在金贵养父去世之后，金贵的社会身份不断去自己人化，随着金贵在关系结构中位置的变化，作为纠纷调解者的宋定贵和村干部与纠纷双方的关系距离发生了一定程度的变化，因而可能在纠纷的调解中迫于自己人的“社会引力”而对小兵和华云进行某种程度上的偏袒。[43]金贵找自己人宋定贵前来调解，希望民间权威能够帮助自己找回正义，但是宋定贵却反过来劝金贵在修建厨房中暂时停工，金贵去找村干部，希望村干部能主持公道，但村干部却置之不理。

对村干部而言，金贵受到欺负固然需要由村里来主持公道，但金贵私自扩大宅基地的行为本身是违法行为，在乡村社会去政治化的背景下，村干部不仅不可能进行依法调解，也无法按照治理的逻辑来进行村庄政治层面的调解。[44]不过，村庄内能够进行调解的房卡头人和村干部与纠纷双方并没有直接的亲属关系，基本上都只是一个房卡里的，在血缘上都出了四服，这样一来，作为调解人的第三方仅仅可能形成一种“冷谈气候下的弱派别性”，[45]即使调解人对双方的纠纷置之不理，也不会帮助其中的一方来欺负另一方。

在宋村，尽管国家送法下乡二十余年，但是国家法律所主张的权利与乡土社会秩序的维系之间并非实现了完全的亲和，在婚姻、田土、宅基地等方面，宋村几乎都实践着一种“无需法律的秩序”。[46]金贵通过土地置换的方式获得宅基地在村庄内普遍盛行，是一种土地获得的习惯法；而金贵通过乡情互动来确认自己的土地产权并完成集体产权集中化和私有化的方式都得到了村庄社会层面的广泛认同。尽管从国家法的角度看来，金贵的行为违反了农村土地集体所有制，但是在村庄内部的视角看来，金贵的行为实际上是一种在“地方性共识”指引下的“地方性规范”的地权实践。[47]在金贵维护自己的土地产权的救济选择中，金贵不可能直接寻求国家正义，因为他自己的行为本身就不符合国家法律的规定，是国家眼中的违法者。因此，就金贵而言，寻求权利救济的途径只可能是依靠民间权威和村干部来解决，而民间权威的式微和村干部治权的不足使得金贵所需要的正义迟迟不能到来。

（三）乡土正义的差序供给困境 

从费孝通的“差序格局”出发，赵旭东建构出了一种理解乡村社会正义秩序的理想型概念并称之为“差序正义”，其核心在于村庄社会对涉及正义是非的事件所作的评价的依据，是人与人之间的关系的差等亲疏，这便是村庄中的“差序格局的公平原则”。[48]金贵在纠纷的解决过程中所遭遇的“自己人”的疏离便体现了这种乡土中国特有的正义观。但是，本文所要提出的正义供给的差序格局并不直接对等于费孝通意义上的“差序正义”。“差序正义”本质上是费孝通所指的差序格局在村庄社会秩序中的体现，受到人与人之间关系远近的影响，差序格局便成为纠纷解决中的本土资源与社会制度环境，传统时期中国乡村社会便依靠差序格局来实现乡土社会秩序的可能。

然而，随着国家治理与乡土社会的双重转型，费孝通所指的乡土中国在理论与经验基础上都与当下中国乡土社会有巨大差异，[49]乡村社会中的纠纷已经无法依靠民间权威来进行解决，村庄纠纷的解决需要放置于“权威多元的场域”之中才能得到更好的解决，[50]这种多元的权威总体上被进一步的研究划归为“纠纷解决中的双重秩序”。在村庄生活理性的指引下，村民往往倾向于通过对纠纷解决路径的选择来实现自己生活利益的最大化，这种生活利益的最大化追求便是当下中国村庄内部独特的“乡土正义”。[51]乡土正义不仅与司法正义相对应，而且与传统的乡土中国正义观也具有明显的差异。这种中国社会转型时期的乡土正义具有高度的整合性，其正义的内含往往与村民自身的切身利益直接相关。但是这种分析视角只能看到村庄纠纷解决中内生秩序与外在秩序的互动和交织，身处其中的村民则将两者作为解决自身问题的一种选择性“资源”。[52]

宋村的纠纷及其解决困境则表明，乡土纠纷的解决不仅需要考虑具有独特内涵的“乡土正义”和纠纷解决中的“差序正义”与“权威多元”，更需要将纠纷解决的分析指引向村庄正义的供给体系。纠纷的解决不仅关涉到村庄社会对本土资源的使用和纠纷主体对纠纷解决路径的选择性利用，而且更是关乎到正义的供给系统。无论是社会还是国家，都不仅仅是纠纷主体可供选择的解纷资源，而原本就是一种乡土正义供给体系的组成部分。从赣南宋村的金贵在遭受侵犯性行为时所面临的正义供给体系，我们可以将“乡土正义”供给的体系大体分为内生自发型正义供给体系、内生体制型正义供给体系和官僚型正义供给体系，其所分别对应的纠纷解决主体是民间权威、村干部和国家机关。民间权威包括房卡头人、管局者、长老人物、理事会骨干等民间精英，村干部主要是指村组现任干部和退休老干部，国家机关则是指乡镇党委政府、司法所、派出所、人民法庭等基层国家机关。如果以纠纷主体为中心，这三个正义供给体系便构成了“乡土正义”供给中的差序格局。

本文的纠纷案例显示，金贵的依附性生存状态和乡村治理转型中内生社会控制机制的松动，决定了在金贵的社会关系失衡之后，由于“差序格局公平原则”，“乡土正义”供给差序格局中内生自发型正义供给体系失灵的必然性；而村庄治理的转型中内生体制型体系的不作为和无法作为也难以为金贵的正义需求提供必要的救济。村庄内生秩序的失控使得金贵只能需求国家权力的庇护，但是金贵在村庄所遭受的侵犯不仅在法律上不可调在司法上不可诉，其生活利益无法转化为受法律保护的法权利益，而且金贵的正义主张和国家的法律原本就具有内在张力，因此，最后依靠国家强制权力的官僚型体系也无法对独特的“乡土正义”提供有效的回应。由此，金贵便只能承受着具有乡村转型过程中的具有某种必然性的侵犯之痛和难以化解的主体焦虑。

如果说1990年代国家法律的下乡使得乡土社会原有的社会交往规则受到了某种破坏，使得村庄中出现了无数的“秋菊的困惑和山杠爷的悲剧”，[53]但是随着农村社会发生的巨大变迁，村庄社会内部自生的秩序变动也使得先前的社会预期变得难以维系，于是乡村社会内生出了对现代法律的需求。[54]但是，宋村的乡土纠纷及其解决实践则表明，尽管村庄社会内生秩序的式微使得原有的社会控制机制消解殆尽，但仅依靠国家法律并无法有效回应乡村社会的秩序需求，而一种可能的原因在于，乡村社会中的秩序需求具有社会利益层面上过去与现在的重叠和传统与现代的交织，单纯的现代法律资源在乡村社会秩序供给中总是会遭遇“最后一公里”的困境。[55]

显然，乡土正义本身的整合性使得当代中国农村社会的正义供给面临巨大挑战：随着农村社会秩序紊乱的加剧，大量的社会利益冲突大量涌现出来，而这种利益冲突并无法转化为现代法律系统所擅长应对的普世的权利裁判命题，现代乡土正义的差序供给的理想类型也许能使得不同的利益纷争能够在不同的供给体系中得到化解，但宋村社会纠纷在正义供给体系中的遭遇表明，中国农村社会当下最为显要的法制问题或法制形态特征并不在于现代法制对乡土社会的破坏或乡土社会与国家法律的内生性亲和，而在于对现代秩序（很大程度上并不一定是法律秩序）具有强大需求背景下的乡土社会与国家法律体系之间的系统张力。

六 “社会—法律”系统张力与纠纷主体的能动整合

在法律的实践过程中，法律系统往往对纠纷事实进行法治化的转化，[56]或是进行法律文本的虚假叙事，[57]通过这种“模糊的法律产品”的生产，[58]被裁剪出来的法律事实不断地为法律的成长提供了力量的积蓄和话语的合法性。然而，如果将法律作为一种为普通村民提供正义以维系乡村秩序的社会控制方式来看，法律系统必然需要认真对待纠纷事实以及制造纠纷的结构性索引事实，因为这不仅关乎到现代法律正义所看重的高度格式化的“是”与“非”，而且更加关乎到普通村民非格式化的生活利益以及以此为基础的“乡土正义”需求。由于乡土正义中所关涉到的乡土利益与国家法所支撑的法律权利利益存在着结构性的对接困境，法律系统的无奈在于其所能提供的正义产品与乡土正义需求之间可能存在的格格不入，这种现状实际上是乡土社会结构与法律系统之间的系统张力。吉登斯认为，“对特定抽象系统的信任或不信任的态度，很容易受到在抽象体系入口处的经验的强烈影响，···在交汇口的糟糕经验可能会导向某种听天由命式的玩世不恭，或者，只要有可能，就脱离某个抽象体系。”[59]在本文的纠纷案例中，作为基层法律系统接点的派出所便成为了村庄社会最终有可能与法律系统对接的一个模糊的“抽象体系入口处”。

乡土正义的维系与救济需要社会权力、村庄体制权力与国家权力系统不同层级的有力保障，但问题在于，村庄正义供给体系式微后，村民以追求生活利益为核心的权利救济之路往往无法走向法律之门。正因为那法律的门槛，金贵才最后指望利用华云对自己围墙的拆除来需找纠纷解决之道：

现在只好等着华云来砸自己家的围墙，这样就能让派出所介入，政府应该是讲道理的，让政府来评理，政府说给多少钱就给多少钱，到时大不了和他签个协议，这样围场最后就能保住了，以后自己儿子也不会有麻烦了。

金贵认为只要华云砸了围墙，在当下基层治安110制度的运作下和警务督察的压力下，遵循“有警必出、有难必帮”执法原则的派出所民警一定会下乡办案，[60]这样就可以惊动国家，也就有足够的理由来借助国家而不是严格意义上的法律来找回自己的正义。然而，国家所秉持的法定权利正义与金贵所需要的“乡土正义”之间本质上存在着某种难以调和的隔阂。尽管金贵并不指望派出所的调解能够为自己的权益提供保障，而是期望国家的调解能够帮助自己通过支付合法土地费用的方式来确保对村庄边缘力量的暂时控制。但问题在于，华云如果拆除围墙，派出所也只可能在自己的执法权限范围内就事论事，而不太可能对纠纷的具体问题进行实质性的解决，这种在缺乏村庄内生正义供给体系辅助之下的调解最终可能会流于“表象”。[61]

也许身处纠纷中的金贵意识到了这一点，所以他并不指望派出所能够为自己“维权”，而是寄希望于在华云砸掉自己的围墙后通过缴纳一定的罚款来确定门前土地的使用权。在金贵所处的纠纷事实中，不论是找民间权威、村干部调解还是向国家寻求救济，都已不是简单的纠纷解决的路径选择问题，更重要的是，金贵的策略行为包含着对国家正义供给体系与乡土正义需求张力的某种整合。值得注意的是，金贵的能动行为实际上可以视为一种中国人的生存式智慧和“日常计谋”，[62]这种日常计谋在乡土权利救济或社会利益争取中往往发挥着巨大的功用，可惜这一点在既有的乡土纠纷研究中并没有得到足够的重视。金贵的谋略表现为对国家法律系统资源的改造性利用，他并不指望基层治安机关能够解决纠纷，而是希望通过曲线救国的方式来维护自己的社会利益。实际上，金贵的这种谋略并非“弱者的武器”，[63]而是具有中国本土色彩的社会“维权”行动。因此，在法律系统与社会的交界之处往往存在着广阔的张力域，身处于这种张力域之中的纠纷主体实际上也能动地参与到社会—法律系统张力的整合中来。金贵在宋村的生活预期长远，其在纠纷处理中所考虑的远非当下的现实利益。对于金贵而言，保住围墙不仅有关家财风水，更关乎到自己子孙血脉绵延中的长久利益，正因如此，金贵才在纠纷的解决中积极寻求救济的途径。从某种意义上讲，能够保住围墙也有利于防止更多的边缘人对自己进行侵犯。尽管金贵充满着主体焦虑，但其言行却毫不妥协，而是静静地等待着华云的归来与国家的到来。

七 迈向纠纷本体论的乡土纠纷法律社会学研究

从社会理论常人方法学的认识视角出发，本文展现出乡土社会是如何逐渐与法律系统开始接近并最终发生关联的，本文通过一个宗族性村落的侵犯纠纷个案的呈现，揭示出侵犯性纠纷索引事实的社会构成：侵犯客体的个体关系结构的均衡性、侵犯主体的边缘性位置和村庄社会控制机制的有效性。个体关系结构的均衡使得宗族性村落中的客居者能够依靠血缘关联的嫁接和依附性生存结构的再生产而获得一定的社会身份合法性；但这种均衡的关系结构本身极为短暂和脆弱，因此一旦关系结构失衡，而村庄的正义供给机制无法对其关系的恢复进行有效的正义供给，那么村落边缘群体不轨行为的兴起，不仅会使村庄客居者遭受侵犯，而且会使其遭遇深刻的主体安全感危机。即使国家从村庄外部输入正义，也至多只能保障其财产权利不受侵犯，而其主体安全感的重新获得则依赖于村落正义的恢复和个体对关系结构失衡后的有效弥补。

对纠纷索引事实进行分析的目的并不在于对纠纷事实及前因后果的无限回溯和延伸，而是希望通过对纠纷事实内在生成机制的探究来为纠纷解决和社会控制机制研究做好铺垫，以往纠纷解决研究的局限性可能来源于对纠纷本体的忽视，因此关于纠纷的诸多研究应该立足于一种对纠纷索引事实的认识，而这种以纠纷事实及其解决实践为对象的法律研究领域可以被称之为乡土纠纷研究中的本体论。纠纷本体论不仅包含了纠纷发生之时的运作逻辑，而且重点在于讨论纠纷生成的社会结构事实，使得纠纷事实与村庄的“时—空”关系能够有效地关联起来，[64]从而使得纠纷事实所涉及的时间、结构与空间能尽可能地在村庄语境中得到完整的呈现，进而通过纠纷索引事实的探究来实现一种对纠纷的真正理解。尽管纠纷本体论所注重的是纠纷事实，但纠纷的本体论研究实际上最后将纠纷的分析指向了村庄社会秩序机制与村庄社会变迁、国家治理转型与正义供给机制、纠纷主体的策略行为的能动性等法律社会学理论问题。当然，随着乡土社会的加速变迁，乡土纠纷经验的复杂程度远远大于本文的理论呈现，加强对纠纷本体的深度理解，在村庄社会变迁、国家治理转型的基础上来理解处于法律系统与乡土社会张力域的村民的日常生活、社会行为是一种进行乡土纠纷的法律社会学研究的可取路径。

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[9] [英] 吉登斯：《社会的构成：结构化理论大纲》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第89—90页。

[10] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003—2009）》，北京大学出版社2011年版，第7页。这里是在一种研究目的的意义上进行表达，而非指“彻底解释”的方法。

[11] 李猛：《常人方法学四十年：1954—1994》，《国外社会学》1997年第2期，第19页。

[12] 李猛：《常人方法学四十年：1954—1994（续）》，《国外社会学》1997年第3期，第60页。

[13] 这里受到莫斯“总体的社会事实”概念的启发。参见 [法] 莫斯：《礼物：古式社会中交换的形式与理由》，汲喆译，上海人民出版社2002年版，第203页。

[14] 卢晖临、李雪：《如何走出个案——从个案研究到扩展个案研究》，《中国社会科学》2007年第1期，第118—130页；有的学者称之为“延伸个案研究”，参见朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931—1997）》，法律出版社2010年版，第36—45页。

[15] 栗峥：《乡土纠纷解决的路径选择与正义表达》，《中外法学》2011年第2期，第303页。

[16] 贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社2009年版，第355—365页。

[17] 贺雪峰：《论中国农村的区域差异——村庄社会结构的视角》，《开放时代》2012年第10期，第124页。

[18] 卡一般是指由共拜一个高祖的村民所组成的基本社会单位，同一小卡的村民具有高度的自己人认同。对自己人的研究，参见杨宜音：《“自己人”：一项有关中国人关系分类的个案研究》，载《中国社会心理学评论》（第一辑），社会科学文献出版社2005年版，第181—205页。

[19] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第23—26页。

[20] 对宗族的“司法功能”的研究，参见林耀华：《义序的宗族研究》，生活·读书·新知三联书店2000年版，第56—57页。

[21] 张静：《土地使用规则的不确定——一个解释框架》，《中国社会科学》2003年第1期，第119—120页。

[22] 杨华：《自己人的调解——从农村纠纷调解过程中的“举例说明”谈起》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2009年第2期，第192页。

[23] 陈柏峰：《村落纠纷中的“外人”》，《社会》2006年第4期，第119—123页。

[24] 费孝通：《乡土中国》，江苏文艺出版社2007年版，第27页。

[25] 林耀华：《金翼：中国家族制度的社会学研究》，庄孔韶、林宗成译，生活·读书·新知三联书店2008年版，第2页。

[26] 费孝通：《乡土中国》，江苏文艺出版社2007年版，第78页。

[27] 许烺光：《祖荫下：中国乡村的亲属，人格与社会流动》，台北南天书局2001年版，第205—211页。

[28] 宋村每个房卡内都有自己固定的负责操办自己人红白喜事的当家人，当地村民称其为“管局”。“管局”不仅统管仪式，而且负责主家红白喜事期间的一切开销，因而成为“管局”的村民必然在深得自己人的信任同时也能享受村庄社会内最大程度上的社会性面子。

[29] 瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第282—301页。

[30] 贺雪峰：《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》，《政治学研究》2000年第4期，第64—66页。

[31] 吴重庆：《无主体熟人社会》，《开放时代》2002年第1期，第121—122页。

[32] 参见贺雪峰：《新乡土中国》（修订版），北京大学出版社2013年版。

[33] 杨华：《纠纷的性质及其变迁原因——村庄交往规则变化的实证研究》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2008年第1期，第110—111页。

[34] 陈柏峰：《乡村江湖：两湖平原“混混”研究》，中国政法大学出版社2010年版，第98—134页。

[35] [美] 布莱克：《法律的运作行为》，唐越、苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第66页。

[36] [美] 布莱克：《法律的运作行为》，唐越、苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第72页。

[37] 吕德文：《乡村社会的治理》，山东人民出版社2013年版，第71页。

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[39] 贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期，第90页。

[40] 渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期，第118—121页。

[41] 杨华：《隐藏的世界：农村妇女的人生归属与生命意义》，中国政法大学出版社2011年版，第33—34页。

[42] 赵旭东：《法律与文化：法律人类学研究与中国经验》，北京大学出版社2011年版，第145—180页。

[43] [美] 布莱克：《正义的纯粹社会学》，徐昕、田璐译，浙江人民出版社2009年版，第124页。

[44] 贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2012年第1期，第38—39页。

[45] [美] 布莱克：《正义的纯粹社会学》，徐昕、田璐译，浙江人民出版社2009年版，第132页。

[46] 参见[美] 埃里克森：《无需法律的秩序：邻人如何解决纠纷》，中国政法大学出版社2003年版。

[47] 陈柏峰：《地方性共识与农地承包的法律实践》，《中外法学》2008年第2期，第298—301页。

[48] 赵旭东：《法律与文化：法律人类学研究与中国经验》，北京大学出版社2011年版，第166—167页。

[49] 陈柏峰、董磊明：《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》，《法学研究》2010年第5期，第36—38页。

[50] 赵旭东：《习俗、权威与纠纷解决的场域——河北一村落的法律人类学考察》，《社会学研究》2001年第2期，第81页。

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[55] “最后一公里”指的是乡村水利供给中农业水利资源与千家万户小农对接的问题，这里用于比喻国家的法律资源下乡难或下乡无效的问题。参见贺雪峰、罗兴佐等：《中国农田水利调查——以湖北沙洋县为例》，山东人民出版社2012年版。

[56] 苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第207—208页。

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[59] [英] 吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第79页。

[60] 林辉煌：《法治的权力网络——林乡派出所的警务改革与社会控制（2003—2012）》，博士学位论文，华中科技大学社会学系，2013年5月，第296—299页。

[61] 栗峥：《转型社会中乡土纠纷的变迁》，《学习与探索》2012年第12期，第58—59页。

[62] 这种认识受到了本土社会心理学的启发，这里并非在社会心理学的范畴内对“谋略”进行理解和使用。参见翟学伟：《关系与谋略：中国人的日常计谋》，《社会学研究》2014年第1期，第82—103页。

[63] [美]斯科特：《弱者的武器》，郑广怀等译，译林出版社2007年版，第35页。

[64] [英] 吉登斯：《历史唯物主义的当代批判：权力、财产与国家》，郭忠华译，上海译文出版社2010年版，第28—33页。

关键词：政策实践；形成变量；基础性偏差；执行性偏差；农民参与

一、问题的提出

政策实践偏差是政策执行过程中的常见现象，政策执行理论将其归咎为政策执行问题并重点关注政策实践中的偏差后果。国家政策执行理论认为，国家政策在基层执行过程中出现的偏差主要源于国家政策本身或官僚体系内政策执行主体两个方面。有的学者认为国家政策的文本规则与地方社会制度环境之间具有不同的嵌入性关系，两者不同的嵌入程度决定了政策执行的好坏，[1]而官僚系统内部政策执行主体方面的原因则较为复杂，比较有代表性的观点认为中央政策的失败来源于政策执行主体的“选择性执行”，基层的干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行村民欢迎的政策。[2]或是从政府组织制度的角度出发，认为中央政策的执行结果背离了政策设计的初衷是因为上、下两级政府之间的“共谋”所导致的。[3]

以上对农村政策在执行过程中走样的原因分析都集中在政策文本、政府执行偏好、政府制度设计等方面，其为国家政策执行偏差提供了具有说服力的解释，但作为国家政策执行过程中的重要环节，政策与乡村社会之间的关联却很少得到学界的理论青睐。国家政策研究的泛制度主义进路近乎本能地将国家政策的社会基础预设成为一个无需考量的理想类型，农村社会本体内部的社会结构特征与区域差异被化约为简单抽象的政策执行客体，这一理论前提设置的后果是扩大了政策执行对政策偏差的影响，而忽视了作为国家政策执行重要场域的农村社会对国家政策实践所造成的基础性偏差。如果将政策偏差后果视为一个总体性结果，那么其原因是由多种因素构成的，其基本的逻辑关联是多因一果。但是如果将政策执行偏差的后果进行分解，则因果关联就变得复杂起来，不同的政策后果可以由数个不同原因的综合作用所导致。如此，对政策执行偏差的原因性解释便变得无穷复杂甚至难以厘清。不过，从政策实践偏差形成的角度来看，可以大体上将促使形成最终的政策实践偏差后果的变量区分为基础性偏差与执行性偏差，基础性偏差主要是指政策执行的社会基础对政策实践偏移的作用与影响，而执行性偏差则主要是指政策执行理论范畴内的由政策执行行为所导致的政策实践偏差。从形成变量的角度来分析国家政策实践中的偏差现象不仅可以加深对现象本身的认识，而且有助于进行政策实践偏差矫正的理论探讨。

中央所制定的政策需要由地方政府来执行，在我国地方政府的层级中，执行主体大体上可分为省、市、县（区）、镇（乡）四级，其中乡镇成为执行国家各种政策的行政权力末梢，国家政策的执行实际上大量依赖于乡村两级组织。孙立平在研究国家权力的基层运作实况时重点分析了在国家总体性支配权力式微的前提下，基层政府为了完成国家的税费任务，乡镇干部不得不在收取农业税费的过程中对农民“软硬兼施”，使得国家权力在乡村社会中运作呈现出一种“正式权力的非正式运作”。[4]不过就当时的国家权力运作而言，最重要的不是国家权力的非正式运作，[5]而是国家权力的半正式运作，即在农业税费收取及治理税费钉子户的过程中对由村干部组成的代理人体制的高度依赖。换言之，国家农业税费政策执行对村干部的依赖，表明村干部成为了国家政策的半正式执行主体。既然在国家治理的当代经验中，国家政策执行的范畴早已超出官僚体制本身，其执行末端实际上是官僚体制之外的村庄代理人，那么国家政策执行的问题实际上同样构成了村庄内部的治理问题。村干部既是国家权力的代理人，又是村庄社会内部的权力精英，[6]国家政策在村庄场域内的实践不仅在政策执行过程中是最真实最重要的环节，而且也是最为复杂的环节。因此，从村庄本体的角度来加强对国家政策实践偏差的理解就具有进一步解释的理论空间。

农业税费取消后，国家的农村政策发生了由资源汲取型向资源供给型的总体性转向，当下农业政策主要是为了促进农业的发展、农村的建设和提高农民的生产生活质量。后税费时期的国家农村政策在乡村社会中存在着怎样的实践偏差，国家政策实践偏差与村庄社会之间存在着何种关联是本文关注的重点。本文以国家低保政策在农村的实践经验为例，来解析国家政策实践偏差的形成变量并进行类型学上的划分，并进而对解决政策偏差中具有伪村庄本体视角的农民参与理论进行在地化的反思。

本文的研究采用的是以结构化和开放式深度访谈为主要方法的实证研究方法，为了展开这一研究，2013年7月初至8月初，笔者与调研组同仁在河南省W村进行了为期一个月的乡村田野调查，对村组干部、村民均进行了深度访谈。W村位于城郊地带，全村农业以种植小麦和玉米为主，下辖7个自然庄，共12个村民小组，有2600多口人，近4000亩地，人均1.5亩地。全村设立村民小组建制，各个村民小组由小组长、小组会计和妇女队长全面负责小组内部的日常事务。

二、国家低保政策实践及其执行性偏差

河南省于2006年开始全面建立农村最低生活保障制度，当时全国性的农村低保制度尚未开始建立。W村的档案显示，低保政策执行在当时的主要特点是补助标准低，按照每人每月8元的标准进行补助；低保名额少，以案例村的情况来看，全村仅32户共82人中共63人享受到了低保；低保资源分配基本公平，从低保资金的适用对象来看，除少量低保人外，几乎做到了对老弱病残等社会贫困群体的经济救济。2007年国家开始全面建设农村低保制度之后，低保名额和低保补助金开始逐年上升。随着低保名额的不断增加，低保的评选开始成为村级治理中的问题之一。农业税费取消之后，国家基层出现了严重的治理危机，W村上访户、钉子户不断涌现，为了完成综治维稳的重点工作，在治理资源匮乏的情况下，不断增多的低保名额开始从救济资源变为治理资源。[7]低保政策实践偏差从某种程度上讲就是低保资源分配的“错位”，[8]从国家政策执行的角度来看，这种现象实际上就是政策实践偏差，但是值得注意的是，尽管政策执行偏差是政策实践偏差的主要构成，但国家政策在迈向实践的过程中必然会出现的偏差并不都是政策执行所致。

（一）低保政策的实践偏差

根据国家及地方低保政策的内容，国家低保政策的政策目标包括：1、顺利地甄别出符合国家政策条件的低保农户。2、建立公平、公正的低保评选机制，这是实现政策目标1的制度条件。3、实现有效的低保管理制度，其内容是实现对低保农户的有效检查。4、规范低保资金的使用、发放与监管。5、有效的低保动态管理及村庄退出机制。如果以上政策目标在实践中得到实现，就可以认为低保政策得到了顺利的实行。

根据低保政策执行实效来看，W村的低保政策的实践出现了巨大的政策偏移，就笔者调查时的低保政策执行现状来看，总体上可以归纳为：低保人大量存在，从2006年之后逐年增多；关系保、人情保无法被有效排除；低保评选去民主化。低保评选在规定中设置了多层次的评选办法，村民和小组长都应该参与其中，但是低保在实际的评选过程中由村干部控制，村民和小组长都没有决定权与话语权；死人保的出现。由于乡镇无法知道村庄低保农户的个人信息，以至于只要村级组织不向上反映，低保户去世之后乡镇也无法知晓，于是就出现了人已去世而低保资金依然下拨的现象；低保缺乏有效的退出机制。低保的总名额是大体固定的，新增加的困难户能够享受到低保，需要已经去世和不再低保资格的低保户的退出，但是在关王庙村，早已度过经济困难阶段的低保户却长年享受着低保；为了治理上访户、钉子户而出现的治理户侵占低保资源。

（二）政策执行性偏差及其展开

以上是W村的低保政策执行的偏差情况，是国家低保政策在农村的实践状况。政策执行的后果是政策执行过程的终点，但却无法从中归结出造成政策偏差的原因。由于其中的复杂关联非本文所能揭示，因此本节将从政策文本、政策属性、政策执行的政府治理架构来对低保政策执行的偏差后果进行分别表述，并将这种属于政策执行理论范畴的政策实践偏差称之为政策执行性偏差。

1、低保政策文本与乡村社会现实存在张力

根据低保政策的规定，低保政策的目标群体是低保户而非低保人，但是W村的村庄档案显示，在2006年地方政府开始实行农村最低生活保障制度时，便出现了低保人。当时低保名额少，村庄中的贫困户一目了然，将这样的农户评选为低保户几乎成为村庄内部的地方性共识。但是低保指标的不断增多使得低保户的形式要件在村庄社会经济条件均质化的前提下难以执行。另外，低保政策中的低保资格条件中不准家里有手机、电视等规定显然在家电普及的农村社会丧失了进行资格区分的意义；而对农民收入的核算不仅行政成本高而且在人口流动剧烈、家庭结构复杂多样的农村不具有操作化的可能。

2、低保政策的再分配属性弱化政策执行权威

根据政策类型学理论，作为社会保障政策重要组成部分的低保政策属于再分配型政策，再分配型政策的特点是政策本身涉及到资源与利益的分割和转移，因而容易引起因目标群体的积极争取而带来的资源分配困境。[9]另外，与强制性政策如农业税费政策相比，再分配型政策是典型的弱权威型政策，其政策内容主要是将国家的社会福利资源公平、公正地向农村社会中的贫困人群进行分配和转移。农业税费时期，乡村干部在工作方法上采用软硬兼施的工作策略，但国家权力软化表达的背后实际上具有国家强制性权力的有力支撑，这也是地方政府敢于通过强制性的措施治理税费钉子户的原因之一。现在的低保政策等惠农政策，其政策本意在于扶助弱势农民，不可能具有强制性权力的支持，而在以小私逻辑行事的村民看来，国家向农村输入的公共资源理应人人有份，于是“人人要低保、户户争贫困”成为较为普遍的现象。不论是乡镇干部还是村干部在执行低保政策的过程中不可能具有因为政策本身的属性所带来的权威性，因此国家政策塑造出来的服务形象难以转化为有效的政策执行权威。

3、乡镇政权运作体制构成低保政策执行的制度性约束

低保政策的执行在整个行政系统的末端需要乡镇政府来完成，而乡镇政府的“赢利性”使得乡镇的主要行政资源被配置于招商引资、土地开发、综治维稳等涉及到乡镇经济收入和压力型体制考评等中心工作中。[10]在乡镇机构设置上，低保政策的执行主体是作为行政事业单位编制的民政所，民政所不仅在乡镇政府内部没有巨大的行政管理权，也不属于上级指标考核的重点内容。另外，乡镇机构改革后，民政所的工作人员由原先的4个正式干部缩减为两人编制，而低保政策规定每年需要进行两次低保评定，而且每次都需要民政所100%入户抽查。行政资源的稀缺性、行政工作负担的沉重以及行政回报的稀少使得民政所的干部在低保工作上遵循“不出事”的行政逻辑。[11]

4、低保政策半正式行政方式在富人治村模式中失效

国家政策在农村社会的执行需要村干部的积极协助。农业税费时期最难执行的计划生育与农业税费收缴工作都离不开村干部的协助。农业税费取消之后，乡镇政府对村干部的制度性需求急剧减弱，而村干部也不再对村民“刮宫引产，逼粮要款”，1990年代紧张的干群关系得到了极大的疏解。但之后出现的则是乡镇权力与农村社会的“脱节”和村干部与村民关系的彻底松弛。[12]W村现任村干部几乎都是家产百万的村庄经济精英，W村所在的乡镇在土地开发中需要村庄富人利用自己的社会关系资源摆平村庄社会中的各种治理问题，而村庄富人则在土地开发中利用体制性身份获得巨大的工程利益。乡村两级之间开始成为以利益互惠为核心的利益共同体，其围绕土地的利益分配实质上是一种土地利益的“分利秩序”。[13]总体而言，“富人治村”[14]成为W村的村庄治理模式之后，村干部的角色类型开始自主化并进而具备相对于乡镇政权的独立性。低保资源被村干部垄断的后果在于国家向乡村社会输入的社会保障资源被村庄体制内部的权力—利益网络所侵蚀，而乡镇政府对村级组织的权力监控主要局限于“一票否决”级别的中心工作，低保工作处于权力监管的真空地带。

三、国家低保政策基础性偏差及其形成机制

以上本文基于W村低保政策的实践经验总结出了造成低保政策实践的执行性偏差，尽管既有研究已关注过这些原因，但这些原因没有在一个整体性的政策运作经验中得到完整的呈现，而本文则利用低保政策实践的完整微观经验实现了政策执行性偏差的整体性理解。除此之外，在对低保政策的村庄基础考查中，村庄社会本身实际上构成了对国家低保政策目标的消解力。也就是说，村庄社会本身成为了低保政策实践偏差的基础性原因，本文称之为低保政策实践的基础性偏差。低保政策基础性偏差的形成机制需要从村庄社会结构、社会秩序等方面进行把握。

（一）村庄权力—利益网络侵蚀低保资源

位于河南省中南部的W村是比较典型的“分裂型村庄”，[15]村庄内部各个自然村或行政村内部都有3—5个“门头”，这些门头实际上就是黄淮海地区农村社会的小亲族。[16]W村的刘楼庄有四个门头，其中最大的门头有200多口人。在村庄的日常生活中，门头内部的村民构成了社会交往较为密切的社会单位，一般的人情范围都在自家门头之内。门头不仅是村庄的人情单位、生产单位也是重要的价值生产单位。村庄内部的面子竞争都在门头内部或门头之间激烈展开。一般而言，村民小组内部的组长与小组会计都是小组内部门头的代表人物，而且极大门头内部各自会不断成长出村庄精英人物来担任小组长。[17]不过在村庄选举中，门头势力所发挥的作用比较微弱，对选举结果产生无法构成主要影响，但是门头中的代理人往往成为村庄权力精英操控对象。村庄的经济精英有能力将在小亲族内成长起来的村庄头面人物吸纳进入村庄的权力—利益网络之中。小亲族中的头面人物积极帮助候选人拉票、买票，其实质上是少数村庄精英对小亲族社会单位的政治利用。作为权力—利益网络中的互惠机制，村干部对协助自己竞选成功的村庄能人需要给予现实利益作为回报，其主要表现为对村庄能人提出的违反村庄规范但却不会引起村民激烈反对的利益需求。既然国家对农村有大量的社会保障资源，小亲族内部的能人为自己门头或自己家人争取低保资源，村干部就不可能拒绝。

尽管村干部在低保评选中具有决定权，但低保资源不可能彻底服从于权力—利益结构的无理需求，而必须照顾到村级组织在村庄治理中的合法性，同时也需要考虑到乡镇政府对村庄低保政策执行的监管。如果一旦被激愤的村民告发将会招致乡镇政府的行政指标考核上的惩罚。[18]于是，在村级治理层面，村干部只会利用少量的低保资源来作为权力—利益的隐蔽交换，而低保资源的分配在总体上还是做到尽可能的公平、公正。

 （二）乡土公平观生成低保分配平均主义

从2009年开始，国家增加了低保的名额，为了保障低保资源的有效利用，地方政府对低保开始实行分类评定制度，即将低保分为ABC三类，按照不同的等级要求来进行评选。[19]在低保的三个等级中，AB两类的标准都倾向于经济上十分困难的人群，具有较为明确的政策导向，而C类低保则不具有政策执行上的辨析度。因此，C类低保的评选成为村庄低保政策执行中的老大难。根据国家低保政策的规定，低保政策的目标群体是低保户。在W村，由于AB两类低保具有政策执行上的辨析度，这部分低保没有太多争议。但是C类低保往往被经济水平相差不大的农户争相索要，这些农户都认为自己的家庭条件情况相差无几，都具备C类低保的资格，与自己经济条件相近的农户有低保而自己没有将极大地刺激到村民的乡土公平观。尽管C类低保在总的名额中仅占10%，但这部分低保的评选最容易给村级治理带来困境。为了保障低保工作的顺利进行，村干部将小组长和村民代表排除在外，直接以村委会议来决定低保的人选，为了做到尽可能的降低村民的意见，C类低保基本上以低保人的形式进行评定，这样低保资源最后只能按照平均主义的原则被各户平均。

（三）“不得罪人”乡土逻辑消解低保退出机制

动态管理是低保政策本意的内在需求，从低保政策的政策目标来看，低保资源应该向经济长久困难或临时性困难的农村家庭进行倾斜，如果低保家庭的经济情况得到好转，那么在乡村两级政策执行主体的监管之下就必须进行取消。按照乡村两级执行主体对低保政策的执行的现实状况，对低保的动态管理在村庄内部依靠村民的举报。但是W村的小组是一个熟人社会，“不得罪人”的乡土逻辑是做人的基本准则，[20]考虑长远的生活预期使村民对应该退出低保而不退出的农户即使有所不满，也绝不会进行只有陌生人之间才会做出的举报行为。李西组的刘新立于2006开始被评为低保，家里有四口人，其妻子和两个女儿身体都很健康。当时刘新立被误诊为肝癌，一直按照肝癌来吃药，由于自己不能劳动，再加上两个女儿在上学，家里经济负担十分沉重，于是村干部就给他们一户四个人评了低保。当时村民觉得刘患的是癌症也活不了多长时间，对其全家都吃低保没有表示异议。但是后来刘发现自己是被误诊为肝癌，改变治疗方法后现在已经恢复健康。最近两三年，刘新立的家庭条件明显好转，去年家里建了很气派的两层楼房。但是自2006年第一次评上低保后，就一直吃着低保，大女儿出嫁后家里还有三个人吃低保。村民看在眼里怒在心里。但是当笔者询问村民时，大家都表示低保其实也没有多少钱，尽管觉得不公平，但绝不会去举报，因为“都是一个庄子里的，经常见面，怎么会干那种事 ”在国家强制性权力无法有效在低保的动态管理中发挥作用的前提下，村庄内的熟人社会机制实现了对国家所制定的政策监督举报规则的有力消解。

（四）农村家庭社会问题催生政策偏差

依靠农村社会内部的监督机制无法实现低保的有效退出，尽管乡镇政府每年都会取消一部分低保户的资格，但这种对低保指标的取消主要是依照低保政策的形式规定，如果发现家里有太阳能热水器或农户家里有电话就会取消低保，而这种政策执行形式主义不仅没有将应该取消的低保户取消掉反而使需要救助的农户失去了最基本的保障资源。李庄组的李宗伟今年30岁，其刚满10岁的儿子一直患有脑瘫，尽管2011年被评上低保，但是远不能解决家庭的基本生活。为了养家，李宗伟贷款买了一辆小型货车做水果生意，在经济情况并未好转的情况下，李家的低保被取消，原因就是民政所发现家里买了车不符合低保的条件。

低保政策在执行过程中，需要尽可能地保持低保资源向需求人群的供给，否则也是一种政策执行偏差。但是低保评选中需要可供验证的证明材料，但是乡镇政府的官僚主义运作逻辑无法满足村民的特殊需求。2012年，李庄一位老人患了脑瘫，这种重大疾病需要去县里检查以提供医学证明，但因为老人儿子都在外打工，留守在家的老人不愿意去检查，民政局又不愿意下来主动验证，因而村组织报上去了也无法得到批准。另外，低保人增多后得低保的多是老人，[21]但是W村的老人尽管与儿子分家但还是跟着儿子过，比如南刘庄的一位老人，眼睛瞎耳鸣，结果因为儿子家有太阳能热水器而没有上报成功。

不论是村庄权力结构对低保资源的侵蚀、乡村社会中的乡土公平观，还是低保动态管理中的不得罪人的乡土逻辑、村庄社会中的家庭结构原因与农村社会留守老人等现实问题，都展示出村庄社会本身对国家低保政策的政策目标的消解。如果说上节所述的国家政策的执行性偏差具有进行制度设计与体制变革方向上的优化可能，那么村庄社会本身的现实状况却只能成为国家社会保障政策执行的社会基础，尽管它构成了政策执行偏差的“原因”，但却是一种无法消弭社会现实。

四、低保政策执行中的“农民参与”

（一）公共政策执行中的农民参与理论

与政策执行研究中的政府制度视角不同的是，公共政策执行中的农民参与理论认为农民政治参与不足是影响公共政策执行的重要原因。在政策执行的过程中，目标群体本身是左右政策执行结果的重要因素，农民参与理论认为当前中国农民的政治意识开始不断高涨，因此政策接受者不再是被动接受政策的政策客体或政策对象，而是能够自觉认识到政策目标和

措施与自身利益间的关系，并作出积极反应的主体，即“政策接受主体”。[22]政策执行者如果能够积极地参与到政策的制定与执行过程中来，能够有助于政策制定的科学性，也能够确保政策执行获得成功的可能。从博弈论出发，农民参与理论认为公共政策本身所涉及到的利益极大地影响到农民对政策的态度，能够获得利益的目标群体将对政策的执行积极支持，而不能获得利益的群体则会对政策的执行进行干扰。农民参与理论并非没有考虑到农村社会的现实状况，其认为农村社会的本土文化或地方传统构成了对公共政策执行造成消极影响的阻滞因素，因此提升农民在公共政策执行中的参与度将有助于平衡或缓和国家政策与乡土文化之间的固有张力，从而保障公共政策的成功执行。农民参与理论基于村民自治的政治理论设想，认为农民参与到政策执行的过程中还能有助于对执行主体进行有效的监督从而保障政策执行的完整性与科学性。[23]总体来看，公共政策执行的农民参与理论希望从农村的民主政治中来对公共政策的执行问题进行分析和政策探讨，认为农民参与机制的建构是解决公共政策执行偏差的重要出路。

（二）农民参与理论的村庄社会基础

农民参与理论与目前学界主流最大不同之处在于从村庄层面来讨论国家政策执行偏差的原因和解决之道。不过农民参与理论对农村社会的现实基础的总体判断出现较大的认识偏差。相比于转型时期的中国，西方社会的整体结构早已稳定，国家政策执行中的问题可以侧重于从国家与制度上来进行分析，而且西方成熟的市民社会也使得公民参与构成了政策执行分析模型中的重要环节。[24]但是，中国农村社会不仅正在快速解体，社会关联度越来越低，农村社会关系的原子化是社会变迁的主要方向。伴随着农村社会经济的高度分化，农民内部出现了明显的阶层分化，各个阶层之间的社会关系、经济能力、政治倾向都有不同程度的差异，[25]因此村庄社会内部的利益早已多元化，甚至在利益密集农村，社会阶层之间都存在着显著的社会冲突与社会竞争。[26]就本文所指的W村而言，农民并非具有高度政治意识的现代公民，就村庄选举中的农民行动逻辑来看，村庄权力精英以80元就可以向村民购买一张选票，这表明村民的大多数行为绝非是在为权利而斗争，往往是简单的利益导向和社会关系导向，农民的行动逻辑既非传统中国社会的乡土逻辑，也非现代公民的权利逻辑，而是一种复杂的融贯状态，而这种融贯的行为逻辑构成了国家政策执行最现实的基础。农民参与理论实质上是利用西方的公共政策分析模式的社会基础替代了中国的现实国情和农村社会的复杂面貌，从而将农民假象为具有主体性的政策执行主体而非多远复杂的政策执行对象甚至是治理对象。

（三）农民参与理论的村级治理基础

就村庄的治理现状而言，农民缺乏政治参与的积极性，在富人治村的治理模式下，村庄体制性资源被村庄的体制精英所把控，农民在低保过程中很难发挥所谓的政治参与权利。也许更重要的是，低保政策的评选程序中对村民代表参与的规定实际上就是对农民参与的规定，但在村庄以权力—利益为导向的政治生态下，村民代表的政治参与也只可能为这张强大的结构之网所稀释或吸纳掉。从农民参与理论的角度来看，低保政策的评选可以考虑由村民进行普选，这就可以避免村庄权力精英对低保资源的控制。但正如前文所述，村庄的社会结构主要是传统社会遗留下来的小亲族结构和社会转型时期以来由村庄共同体瓦解所形成的权力—利益结构，这两种结构无法为农民的普遍参与提供现实条件。按照苗三组代理组长的话说，“低保不选还公平一些，村干部都是能人，还是能有点公心，让村民去选，恐怕那些最穷的人都评不少。”也就是说，民主选举就是将低保资源的分配交给村民，在村民都想得到好处的前提下，有可能人人都投自己一票。W村的小亲族十分发达，小亲族是村庄社会的行动单位，遇到选举投票，村民大多会投自己人，那么投票的结果更多的是势力大人数多的小亲族获得更多的低保名额，而真正需要低保救助的农户反而可能无法获得低保。另外，在农村的社会秩序之中，贫困户实际上是村庄“差序格局”中的边缘人，往往成为社会主流群体所排斥的对象。从这一点来看，村干部垄断低保资源实际上有助于利用体制性权威克服掉村庄的社会结构对低保资源分配的影响，使得低保资源在全村范围和大多数资源的分配上做到基本公平。如果将低保的评选交给村民来决定，那么无力进行拉票在村庄社会中没有资源与面子的贫困阶层可能无法被评为低保户。可以说，让更多的人来投票仅仅是缺乏对村庄社会了解的一种一厢情愿的理论追求，而并不符合村庄社会的实际情况。公民参与理论同样没有考虑到农村的治理现状，从复杂而多远的农村治理基础来看，公民参与理论对农民参与机制的理论建构也只可能成为美丽的理论乌托邦。

五、结语：公共政策执行的社会基础

农业税费取消以来，中央频繁出台了大量的惠农政策，然而政策实践中的偏差现象使得国家投入的公共资源没有被有效地输送到政策目标群体身上。本文基于河南省W村的低保政策实践状况，对低保政策实践偏差的形成变量进行了简要的总结，将国家政策实践偏差的形成变量划分为基础性偏差与执行性偏差两种类型，其中政策基础性偏差可分解为村庄权力结构、乡土公平观、不得罪人的乡土行动逻辑及农村家庭、社会问题等村庄社会结构特征，而政策执行性偏差则包含政策文本、政策属性、政策执行的政府治理架构等具体方面。本文认为，对政策实践偏差的理解需要加强对执行性偏差的系统梳理与基础性偏差的正确认知，

政策执行性偏差构成了政策实践偏差的主导型变量，但政策基础性偏差可以成为理解政策实践偏差现象与建构应对策略时的认识前提。另外值得注意的是，农民参与理论视农民为政策接受主体的观点缺乏村庄社会基础与治理基础的认识，其希图通过提升政策制定与执行中的农民政治参与程度来缩小政策实践偏差的构想只能成为一种理论上的乌托邦。

再好的公共政策也需要通过执行来将其落到实处，基于执行对公共政策运作过程的重要影响，目前学界将大量的理论笔墨投掷于政策执行本身。理论是灰色的，而经验之树常青。从社会保障制度之一的低保政策的实践经验来看，公共政策执行研究尤其需要加强对社会基础的认识，正是出于此，本文使用政策基础性偏差来指称公共政策执行的社会基础。在国家治理越来越常态化的前提下，公共政策无疑对于社会的长治久安和幸福增长具有巨大的促进作用，而公共政策的执行是其中的重要环节，但从微观经验来看，社会本身却构成了政策实践的现实基础，加强对公共政策执行的社会基础的研究应该成为公共政策执行理论的重要内容。

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关键词：征地社会基础；征拆体制；共识与博弈；农民阶层分化；土地纠纷；农民抗争；征地治理

一、导论

当下中国正处于快速发展和急剧的社会转型时期，城市化浪潮的推进和宏观经济的发展导致更多的土地资源进入土地资本市场以满足城市建设的用地需求。为保证村社集体所有的土地顺利完成土地国有化的产权转移，以宪法为基础以1986年颁布的《土地管理法》为主要框架的征地制度正式设立，但是在征地制度实践中，征地所导致的对钉子户的强拆事件[1]和群体性事件[2]被媒体关注和报道后立即成为社会广泛关注的焦点事件，征地中的地方政府被塑造成霸道、强权的利维坦，而失地农民则成为土地财产权利饱受侵犯的弱者。社会话语的权利化使得对征地的理论和政策研究也以没有经过反思的权利话语为研究前提，因而导致既有研究都在维权范式之内进行和拓展。征地问题的实质是村庄集体土地的国有化，因而征地的过程就是村社土地的产权转移过程。国家以低价向村集体及村民征收土地，将征收之后的土地作为国有土地投放进土地资本市场，从而保障市场经济的快速发展和获取巨额的土地收益。征地给农村和农民带来的直接后果是丧失赖以生产和生活的土地及村庄，因而国家在征地过程中必须向村集体和村民发放征地补偿。[3]在学界的理论视野中，我国征地制度及其实践中的最大问题在于地方政府在征地过程中通过极低的征地补偿侵害了农民的土地权利，从而无法有效保障农民的土地承包经营权和失地后的生存发展权。也正是由于这一原因，才导致了不愿被低价征地的钉子户和地方政府的强拆及农民的集体抗争，才导致了失地农民的上访和在政府面前的集体静坐。然而，征地过程中征地纠纷的发生除了政府方面的原因，失地农民也应当承担一定的责任，一些城郊村的农民为了通过征地致富而向政府漫天要价，这才导致了强拆的发生。[4]然而，失地农民的征地上访目前依旧缺乏具有扎实经验基础的专项研究。

正是由于学界对征地补偿制度及其实践的不满，[5]学者们才从不同的程度来反思当前的土地征收制度和作为土地征收制度基础的整个中国土地制度。[6]有的学者建构出基于农民土地承包经营权的土地发展权，认为土地发展权是土地承包经营权的派生性权利，因而农民应当享有土地进入资本市场之后的收益，国家应当按照土地被征收后的用途和市场价格来补偿村集体和失地农民。[7]这一观点被陈柏峰称之为土地发展权派生论，陈柏峰通过对土地发展权权利属性的法律分析，在反思英美两国土地发展权制度的基础上，论证了土地发展权国有模式的合理性，并提出了我国土地发展利益的配置机制应该充分照顾到大田农民和失地农民的土地发展利益的制度构想。[8]薛小建则从国家征地权力的宪法基础出发，将征地中国家与农民征地与被征地的关系置换为权利与义务的对等法律关系，要求国家在征地中应该充分尊重农民的土地财产权利和村集体的完整的土地所有权，赋予村集体自由的土地处分权利和充分的征地补偿。这一观点与土地发展权派生论颇为相似，均要求提高农民和村集体的征地补偿，只是该观点要求“农民通过集体所有对其使用的土地，应直接进入市场”，且由农民承包的土地和宅基地应进行“产权的自由交易”。[9]这一观点比土地发展权派生论更加主张农村土地权利的私有化，强调征地过程中国家和村集体、农民的平等市场关系，其观点的实质在于打破地方政府对国有土地一级市场的垄断，主张将土地资本市场直接与农村对接。以上所述的两种观点基本上代表了目前学界对我国征地制度的态度，即主张村集体和失地农民享受土地的市场收益，甚至是直接参与土地的市场交易。这种观点最大的问题在于没有看到土地价值的提升来源于国家对土地用途的管制所导致的土地资源的稀缺性和市场因素和国家与社会的后续投入所生产的土地外力升值。换言之，农民只是让渡出了土地这一物质实体，但是农民的让渡本身并没有使土地成为稀有物品，同样的，如果让农民享受土地市场收益甚至是直接参与土地的市场交易，那么土地的发展利益将无法分配给整个社会，而失地农民则会成为一个食利阶层，这两方面只会造成社会的进一步不平等和社会的对立扩大。

当前中国的征地制度在总体上能够保障中国经济发展的用地需求，问题则在于没有充分照顾到失地农民的发展利益。如何在村集体、失地农民的土地发展利益和全社会成员的土地发展利益之间找到平衡，并保障失地农民和“消失”的村庄社会的可持续发展，关键在于弄清中国征地的基本逻辑和真实经验以及征地所产生的社会治理后果。可以说，这一基本认识才是学界思考征地制度利弊和土地权利配置理论的前提，当前理论界对征地问题的理解产生重大偏差甚至是误判的根本原因在于对媒体报道的误信和对征地过程的制度化想象，也就是说，对征地认识缺乏村庄语境之内的体悟和理解。中国城市经济正在快速发展，近二十年来，征地运动已经制造出了5000万的失地农民，而未来的数十年将会有更多的失地农民产生，失地农民已经成为一个庞大的社会群体，为了保障中国经济的快速发展和整个社会秩序的稳定，厘清征地逻辑本身及其社会治理后果无疑具有重大的战略意义、实践意义和理论意义。2012年7月4日—25日，华中科技大学中国乡村治理研究中心在位于湖北中部的X村进行了关于征地问题的专项调研，本文主要从两部分来分析征地问题：文章第一部分，即第二、三两节将讨论征地的社会基础、征地体制和征地中的地权博弈；文章第二部分则是因征地而产生的社会和治理后果的分析，第四、五、六节将重点讨论征地与农民阶层分化、土地纠纷、农民上访之间的内在关系，笔者希望能为进一步的理论、政策研究提供一个关于征地的基础认识。

X村位于湖北省中部，地处市区南郊，紧靠207国道，对外交通便利，乘坐公交车可以直达市区。全村下辖10个村民小组，村民350多户，1408人，耕地面积3345亩，[10]林地1200亩，村中还有大量的开荒地和未计入土地承包合同的油水田，户均15亩使得地多人少成为x村的基本人地格局。X村农业种植一季两熟，大部分农田以种植水稻为主，兼种花生、油菜等少量经济作物，农业用水以水渠和堰塘灌溉为主，全村路面全部实现硬化，经过前两年的改田后，村庄农业生产已大量采用机械化，农村劳动力出现大量剩余，随着近几年村庄周边工厂的大量出现和劳动力价格的上涨，就近打工开始流行。X村最早的征地始于2003年镇办企业对六组的征地，之后比较有规模的征地是2009年因修建新民园路和兴建小区一期而对18户农户的征地以及2010年因兴建小区二期对10户农户的征地，现在已经在村里的两个组征地200亩准备进一步兴建小区。[11]X村原本是属于市里一个区的行政辖区，当时成为重点的项目扶持对象，后来市里将本村划归为一个新成立的高新技术开发区，在原行政区规划内的征地便开始停滞。目前，X村邻近的两个村都已经全部完成征地，村庄直接成为工业园区的一部分，村民全部分散上楼，成为正式的城市居民。在笔者进行调查期间，每天夜晚都能看到隔壁村工业园区的灯火通明，可以预想，X村也将很快变成大片的工业园区，村民将全部被集中住进新建的小区之内。

二、村庄社会基础与征拆体制分析

征地制度是中国政府为满足城市化进程的推进和经济发展所产生的土地需求而实行的一系列的土地法规和相关政策。在国家层面，征地制度体现为《土地管理法》等法律规定和由国务院制定的政府规章和部门政策规定；在地方政府层面，征地的制度则体现为一系列的政府文件（征地补偿标准）、执行办法和具体的征地工作方案。但是，中国是一个经济发展不均衡的大国，相同的征地制度在不同的农村会具有不同社会基础，地方政府在进行征地工作中也会实行不同的工作方法，农民与政府之间也会发生不同的博弈策略[12]和行动者策略，因而这一制度和农村社会差异的总体表现就是各地不同的征地实践过程和征地政策执行效果。所以，对征地问题的研究必须要有两个前提性认识：一是村庄征地的社会基础，这直接关系到征地过程的全面展开和征地可能产生的一系列村庄后果，看不到征地中村庄的社会基础，就不可能理解一个地区的村庄征地现象，也不可能发现征地现象之中的理论问题，也更加不可能经验地理解中国征地问题，最后将必然走向毫无经验基础的空洞理论分析；二是征地（拆迁）体制的实践分析，征地是国家/地方政府的行政行为，征地在一定时期内将成为地方政府的一项重要的中心工作，[13]研究征地问题而不知道拆迁工作的正式与非正式工作方法是不可能全面认识征地问题的；而且征地体制也是揭示征地的过程和本质的基础性因素。

（一）田多人少人地格局下村庄社会的建构性

X村的村民告诉我们，村里的人口一直不多，村民的生育冲动一直很弱，从上世纪六、七十年代起大多数农户家就只生一、两个小孩，在七十年代初期都只生一个小孩，而在生育高峰的八十年代也一般不会超过两个，现在则是生一个都觉得不好养。也就是说，分田到户之时，原先的田地并没有出现明显的分化，而之后田地也没有因为分家而明显变得越来越分散，田地这一中国农村最重要的家产在近40多年一直被集中地进行着代际间的继替，没有出现频繁的调地；否则只要人口越来越多，数次分家就足以瓦解大田种植的农业生产经营格局，村民也不会在土地上生活得虽不富裕但却从容自在，“他们在家种那点田，实在是玩儿一样，是一种享受，是一门艺术，也是一种生活。”[14]田多人少使村里的土地资源相对来说十分丰富，不仅每家的田地在15亩左右，而且每家的宅基地也很大，村里每家都是单门独户，户与户之间的居住距离相隔甚远，因此村里也很难有真正意义上的邻里一说。[15]村民除了农业生产，每家都以宅基地为中心进行家庭副业的展开，房前是大禾场，屋后则是竹林，房屋周边的空地则种植各种瓜果蔬菜，正房一旁的附建屋中养殖土鸡和家猪，这些蔬菜家禽几乎能满足农户平常的所有食物需求。可以说，村庄高度自给自足的小农生产生活模式和高度分散的居住格局成就了X村村庄生活的一份闲适，这种闲适不仅是社会意义上的，也是经济意义上的。高度的小农生产能够充分发挥土地的经济价值，即依靠土地的村民可以极大地减少日常生活的货币开支，从而有效缓解通货膨胀所带来的经济压力，土地不仅成为满足基本的粮食需求和提供一定的保障性经济收入，而且最为重要的是成为在高物价时代折抵货币支出的方式，从这一点来看土地对于村民具有更多的生产性意义。

1981年分田到户时，X村户均的土地达到几十亩，而在上世纪90年代农业税费最重时期，村庄的农田抛荒率依然很低，其中一个主要原因就是除了反映在土地承包合同的田地之外还有大量油水田的存在，村庄内部土地的充足使得高税费时期的村庄农业生产依然得到良好的保持，因此依附于土地的农民与土地的关系一直十分稳定，干群关系也没有其他地区那么紧张，也正是如此，征收税费时期，村干部的工作方式更多的是做思想工作、树立税费好坏典型和利用乡镇司法力量为征税费服务，而不是使用暴力手段。可以说，即使在中国当代农民最为艰难的时期，X村依然保持着过密化的农业生产，打工经济和外来文化对村庄的渗透和影响一直较小，从村庄的社会关系、社会结构到农民的价值观变迁的速率都相对较慢，总体而言，X村是一个缓慢变迁的村庄。土地的生产性意义使得村民过着从容而闲适的村庄生活，这在当地的农村并不多见。[16]

前面说的是村庄的地多人少的基本人地格局对X村生产生活的影响，其实家庭模式的简约化对于解释村庄社会也提供了重要的线索。X村的生育冲动近几十年来一直不强，这使得家庭结构会得到一定的简化，兄弟姐妹关系会明显弱化，家庭的人口少，血缘之间的关系不会十分复杂。在村庄内部生活需要村庄社会关系的支撑和扶住，血缘关系在X村天然地无法提供充足而有效的社会关系支持，这决定了村民倾向于发展非血缘性的社会关系，特别是地缘关系如生产小组内的关系以及村庄内部的其他关系如朋友之间的关系。也就是说，村庄内部的社会关系主要是一种人为主动建构的关系，而不是血缘性极强的亲属关系。[17]所以，这一基础性的村庄社会关系的特点决定了村民的社会行动和相关的村庄社会现象的可能：1、人与人之间的关系都是建构性的，因而人情成为建构社会关系的主要方式，村庄里人情的一大特点是名目繁多而且开支巨大，人情范围的宽窄就意味着农户的社会关系质量的高低和社会网络的大小，如果不走人情就等同于主动脱离村庄的社会生活，其结果将直接导致自己在村庄地位的边缘化；但是由于每个人能力的大小，在人情异化的背景下，有钱走人情就能建构大量的社会关系，而没钱走人情将脱离村庄的主流人际互动，可以说人情开始成为一项金钱和资本的游戏，决定着村庄内部的权力结构关系和村庄资本的分配，开始成为塑造村庄阶层分化的一种主导性力量，因而人情也就成为了对村庄经济分层进行社会确认的最佳指标；[18]2、人际关系的建构性在村庄内占据主导之后对非建构性的关系存在强大的瓦解力量，或者说进一步弱化了亲属性的社会关系；也可以说即使是亲属间的社会关系也同样需要进行小心谨慎的建构，这反映了村庄内亲属关系结构的脆弱和无力，如果建构不得当或是产生亲属矛盾，即使是血缘关系也会很快瓦解，甚至是老死不相往来，因为亲属之间并不存在一个超越家庭的长老权威来维系亲属间的紧密关联，反倒是建构性的社会关系网络支配着亲属关系，亲属关系屈服和依附于建构性关系；3、因此，外来户进入村庄极为简单，通过数次的走人情就可以顺利地在村庄内安生立命，而频繁的走人情就可以进入村庄上等阶层的社会网络，从而与村庄精英建构起庞大的社会关系，外来户甚至可以通过精心建构而成为村庄精英。外来户不仅在日常生活中不会吃亏，而且在村落纠纷中也不会受欺负。房东周大叔一家先前与外来户邻居发生纠纷，周大叔请自己的弟弟来帮忙，但是得到的答复却是 “各家的事各家管”；而村里的治保主任来调解时也没有偏袒周大叔，其原因就在于在建构的社会关系面前人人平等；4、在血缘性社会关系弱化的村庄，一旦出现兄弟多且紧密抱团的农户，则极有可能成为村庄里天然的强势社会力量，在进行村庄选举、参与村庄资源分配甚至是成为村庄灰色力量中都极具竞争和垄断力量。5、也因此，在征地中，政府和村里的工作组面对的是400多户的农民，而不是一个宗族或是少数的几个小亲族，征地工作就需要和大量的小农逐一谈判。另外，征地过程中社会关系的利用也是建构性为主的，更多是权力力量和社会资本的博弈。

以上主要是从人地格局和村庄社会关系两个方面来分析X村的社会基础，地多人少使得农户通过征地可以获得可观的征地补偿，而征地则有可能改变原先由田多人少所带来的稳定的村庄生产生活和社会关系，使得村庄原先的社会结构出现开始急剧瓦解，使得村民的价值观发生剧烈的变化；建构性的社会关系则成为征地运动中重要的过程性因素，只有通过这一村庄特征才有可能看清村庄征地中的博弈如何进行、村庄征地如何完成，也才可能看清农民因征地而起的土地纠纷和失地农民的上访抗争。也就是说，土地在村庄内部的配置基础和村庄的社会关系基础共同构成了村庄被征地的“物质—关系”资本，我们需要通过“物质—关系”这一村庄内部视角来分析X村的征地问题。

（二）压力型征地体制与征地补偿的内部分配

从国家主义的视角来看，征地显然是一项由国家主导、地方政府落实的国家行为，国家权力的巨大力量在征地过程中得以彰显，一个个村庄在征地中消失，一片片繁华快速崛起。征地虽然是由国家权力主导，但是其权力运行的最后基础却是乡村社会的权力网络。这和“送法下乡”中法律进入乡村需要村庄权力的转化和帮助的道理颇有相通之处，[19]只不过苏力所说的法律进入村庄是为了塑造乡村社会完成国家政权建设，而征地中的国家权力进入却是为了完成土地产权的国有化，最后的结果是乡村社会的消解全面。

一般来说，征地所涉及到的政府由市（县、区）一直到乡镇，项目大小的不同决定了征地（拆迁）中的行政体制大小，如果是市一级的项目，则征地的最高负责人是市领导，如果是区一级的项目，则征地的最高负责人是区领导。单从行政体制来看，主要负责具体工作的都是镇一级的工作组，他们完成了征地中99%的工作，只有重大事情如对钉子户的强拆决定是一定要由最高负责人决定的。在乡镇一级，乡镇工作组将征地列为重点中心工作来进行，但是从征地的具体工作来看，很大一部分的谈判却是由村干部和村庄的非体制精英共同完成的，没有村庄权力网络的帮助，国家权力只能无的放矢。在X村，书记、会计和治保主任就是村里的谈判工作小组；而像王达员这的精英人物就能够成为征地中有效的说服力量。一言以蔽之，征地中的国家权力无法有效识别权力发挥作用的对象，国家权力的眼睛无法认清农民的具体情况，只能依托乡村干部，而乡村干部也不可能独立发挥作用，他们需要大量的非体制精英的支持。也就是说，征地过程中最为重要的两个征地力量是乡镇权力和乡村权力，乡镇权力处于国家压力型体制之内，因而在征地中承受着巨大的政治压力；乡村权力不属于国家压力体制之内，不会因征地而承受巨大的政治压力，不会担心受到行政处罚和被摘帽子的危险。[20]正是受到巨大政治压力的乡镇权力和具有内生权威特征的乡村权力的结合才最终保证了征地工作的推进和完成。

作为乡镇日常中心工作一部分的征地依然需要在乡镇权力体制之内进行运作和完成，乡镇运作逻辑的一大特点是压力型体制的，当征地成为市、区一级下达给乡镇的政治任务时，征地工作就必须要在一定的时限内完成，否则就会带来严重的政治后果，甚至是被上级政府“一票否决”。[21]中国地方政府官员的升迁依靠的一个重要指标就是政绩，只有在自己任期内完成可观的政绩才有可能保住官职或是得到进一步升迁，现在要快速形成巨量政绩就只能依靠土地财政，而且要想发展其他工商业也必须要以得到可开发的土地为基础，所以大部分政绩都多少与土地挂钩，因而在任期政治的限定时间压力之内对土地的征地开发就成为了一项巨大的政治任务。这一政治任务层层下压，最后就全部落在了乡镇一级的身上，而如果无法完成，上级必然会对乡镇主官进行行政问责甚至在政治上给其穿小鞋，所以征地体制整体上就是一个必须在既定的时间完成既定的征地任务的政治压力体制。一方面是乡镇权力面临巨大的政治压力，一方面是乡镇权力对乡村权力的依赖，为了尽快完成征地任务，乡镇权力在无法对乡村权力施以政治压力的情况下，只能用征地补偿资本对其进行收买，这一体制性原因导致了村庄精英在征地过程中直接参与体制之内的征地补偿分配和土地开发的权力，这才使得征地中的村庄精英具有没日没夜给农户做工作的动力，否则就无法解释村庄干部何以在无政治压力的情况下能够甘愿完成压力体制之内的工作。在具体的与农户的谈判中，村干部主要是和农户谈补偿的大体价格，每次的谈判成果都要和乡镇领导汇报，而最后的价格也需要乡镇领导的拍板决定，村干部在征地中看似一个中间人角色，但他们实际上掌握着村庄土地的完整信息，只有他们知道征地补偿标准和被征土地、房屋两方面的完整信息，这种信息不平等使得乡镇权力和农户都成为了征地中的信息缺失方，正是凭借这这一信息优势，村干部和他手下的非体制精英成为了征地过程中最具有实际权力的人。[22]他们一方面可以参与乡镇权力的运作，从中可以得到巨大的好处，从而使他们获得了足够的物质资源的累积；另一方面又可以对农户的土地享有面积和价格上的议价权和决定权，他们可以帮助自己在村庄内的力量争取更多的补偿，从而积累自己的权威资源。

如果将乡镇权力和乡村权力看成一个整体性的征地力量，那么农户在面对这一征地力量时往往是无力的，也就是说大多数农户是根本无法与之抗衡的，乡镇权力借助村庄精英的社会关系网络，很快就能将大部分农户的土地和房屋征掉，原本属于村集体的土地很快就完成了几乎是不可逆的国有化土地产权转移。当然，农民并不是主观上的弱者，他们对征地是十分接受的，只是尽可能多的想得到征地补偿，国家和村庄精英做的很多工作主要是谈价格而不是谈征地意愿，在巨量的土地补偿面前，农民们几乎都是愿意被征地的或者说是愿意成为失地农民的。但是，正是因为征地体制的压力性，这就给少数的农民以博弈的资本和动力，他们利用一切手段和征地力量进行时间博弈和政治博弈，他们懂得国家的征地不能违法而且有时间压力，国家为了维护中央的合法性在农民的权利方面是永远与农民站在一边，这种博弈的极端就是征地钉子户的出现。可以说，征地中钉子户的出现是我国征地体制运作逻辑的必然结果，钉子户也反映出了基层政府权力运行的制度性困境。征地钉子户要么是表示坚决不同意拆迁要么是漫天要价，甚至最后没有被征地的农户在政府放弃征地后还去上访要求征地，政府为了完成征地任务最后不得不在最高行政主官的决定下进行强拆，也就是说征地体制本身的特点导致了钉子户的产生和强拆发生的必然性。

从征地实践来看，失地农民可以首先分为与征地体制共谋的村庄精英和这一共谋体制之外的绝大多数农民，在共谋体制之内的农民实际上成为了村庄内部的征地力量，他们不可能与自己进行征地博弈，而只可能是超越博弈而直接获得可观的征地补偿；剩下的农户则是征地的对象，其中大部分是普通农户，这些农户的土地会很快被征掉，而最后的少部分农户依靠在村庄内部的权威资源与征地力量进行博弈，从而得到远多于普通农户的征地补偿。这些农民的土地是村庄征地中的绝大部分土地，这些征地都可以顺利完成，这一过程实际上是由国家与农民共谋完成的土地所有权性质变更过程，[23]而不是媒体所说的地方政府侵犯村集体和农民权利遭到地方政府的侵犯而又无法反抗的过程。最后剩下的则是握有少量土地的钉子户，他们无法像作为征地力量本身的农户那样超越博弈，又不愿意成为大部分的普通农户，也不愿意成为通过博弈来换取更多的征地补偿的农户；他们实际上是在走一步具有政治风险的险棋，他们不是在与征地力量博弈，而是在与征地体制进行赌博。地方政府的征地不可能是一劳永逸的，征地行为随着城市化的逐步推进而分批次地展开，如果地方政府满足了钉子户的要求，在下一次的征地中征地标准将会被农户集体抬高，这必然使地方政府处于被动地位，这将给进一步的征地带来更大的困难。所以，为了保证本次征地和今后征地的完成，对钉子户的强拆会成为无可奈何的必然选择。在对钉子户的强拆中，行政主官也是在进行一场政治赌博，万一出现问题那就只好认输，但是在压力型体制之下，强拆成为了无法超越征地体制的最后结果。

以上是笔者在X村调查中总结出的征地体制，这一体制中的重要组成部分是村庄之上的乡镇政府（街道办），但是在村庄内部的征地进程具体展开中，地方政府的作用在于签订征地协议上关于价格的最后决定权和政治上的责任义务。在村庄语境下理解征地制度需要更多地关注具体的地权博弈和村庄内的体制性运作，只有这样才能最真实地了解征地是如何发生的。

三、征地共识与地权博弈

失地农民的权利在征地中不断被国家权力侵蚀，农民成为利维坦下的弱者，因此应该明确农村土地产权，保护村集体和失地农民的完整土地权利，国家应该以高额的资金投入来确保失地农民体面甚至是悠闲的社区生活。这种权利话语实际上是一种过度的社会中心话语，农民被塑造成为权利的受害者和道德上的绝对弱者。X村的征地经验表明，农民对征地不仅没有普遍性的排斥心理，反而是盼征地盼拆迁，在征地与否、确定征地补偿标准的博弈方式等分方面与征地体制力量形成了一种征地共识。所谓征地共识，是指在征地过程中，农民们对征地没有表示反对并且在这一共识的指引下为征地积极准备的共识性行为，这种征地共识实际上是一种农民转移地权的集体诉求；是指农民在征地过程中对补偿标准的模糊化处理，希望通过与国家的博弈来最终确定征地补偿的数额。国家为了推动城市的发展需要更多的用地指标，这是征地制度产生的根本原因，而农民则期望通过国家的征地补偿来实现土地农业利益的变现。可以说，征地共识是征地制度得以在X村落实的基础性社会共识，没有征地共识，征地谈判中的地权博弈就不可能发生，整个征地就不可能完成。

（一）作为地权博弈社会基础的征地共识

征地共识简单说来就是农民们愿意被征地被拆迁，也知道每家的征地补偿都不是整齐划一而是需要进行谈判和博弈的，即使基于土地承包面积的劳动力安置补偿标准是较为固定的，但是土地面积和房屋的估价是可以进行博弈的。虽然全国各地的农田征地补偿不同，但其标准的制定都是参考了当地的经济水平和土地市场化之后的价格来进行制定的，因此基本上都是合理的。[24]调研中每每当我们跟农民们说村里马上又要开始征地时，连80多岁的老人都会面露喜悦之情，其他的农民就更觉得这是赚钱甚至是发财的好机会。在X村，人均占有土地3—5亩，征地补偿相当于一家农户20多年的农业种植收入，再加上房屋补偿和其他补偿费用，每家农户都会有几十万甚至是上百万的存款，在这种情况下，农民愿意被征地是村庄的基本社会认知。从家庭结构的角度来看，X村里的户主按照年龄来看主要是35岁、45岁和55岁三个大的年龄段，对于年青的户主来说，征地补偿可以成为一笔可观的积蓄或创业资金，抚养子女问题不大；对于中年户主来说，征地补偿可以成为完成子女读书、子女婚嫁等人生任务的物质基础；对于子女已经外出工作或是已经结婚的中老年户主来说，征地补偿可以成为自己的养老资金或是给子女的一笔客观的遗产。也就是说，在X村，征地补偿对绝大多数家庭来说，都是利大于弊的，也正是如此农民们才会形成征地共识。[25]

征地共识除了在愿意被征地上有共识，在征地补偿博弈中也有共识，这种共识在原子化地区的农村尤为突出。在原子化村庄，农民在社会行动中以核心家庭为基本行动单位，因而征地工作便需要征地工作小组与每家农户进行单独的谈判，而每家都会有自己的博弈资本和博弈策略，从鸡毛蒜皮的生活讲究到自己对土地的感情，从房屋修建的不易、装修的金钱投入到失地之后生活前景的惨淡，都能够成为与村干部谈判的资本；这些村民们和熟知村民心理的村干部都知道，这其实也是也是一种征地共识，或者说是征地中的博弈共识，征地中的谈判就看双方如何出招拆招。具体来看，征地工作组对每家的情况都会首先进行逐一分析，每家的社会关系、村庄地位和田地房屋的大致面积价格都会在心里进行估算，在对需要征地的农户情况了解清楚之后才会开始主动与农户谈判。原子化地区的农村，大部分的农民都是普通农户，他们都是“一袋子马铃薯”，他们不会抱团也不会联合起来一起与征地力量展开博弈，即使是兄弟之间也是相互保密，这些农户是征地力量首先谈判的对象，也是最快征完地的对象；而只有在村庄内部极有社会资本或是比较走极端的农户才会和征地力量进行长期多次的博弈，这种博弈实际上是逼迫征地力量不断向征地体制内的上级领导抬高征地补偿，最终使自己获得巨大的征地收益。

（二）通过“物质—关系”资本的地权博弈

征地的事实过程就是为了完成土地权属的国有化，从而满足中国经济发展所需要的城市建设用地指标，这是理解中国征地的宏观背景。在村庄语境中，征地就是国家/地方政府将土地补偿发放给村集体和村民个人，以保证村庄人口对土地的成功脱离，使失地农民具备再生产生活的基本能力。在征地过程中，属于村集体的土地和宅基地由于土地承包的变相私有化，使村民对土地产生了事实上的私有化观念，虽然农民认为土地是国家和村集体的，但是长期的不调地和农业税费的免除，使得这种土地私有化的观念一直不断增强，从而形成了一种事实上的土地私有化。[26]因而，在征地过程中，土地的集体所有权向土地的国家所有权的转移变得更为复杂，要收回农民手中的土地，就必须与农民进行土地权利的博弈，而不是直接向村集体赎买土地。在土地没有被征掉之前，农民们依然享有对土地的使用权和经营权，在所有权不断被私有化之后，农民们实际上享有对土地的隐性的所有权，国家为了得到对农村土地的所有权，就必须要和农民进行谈判，而土地对于征地中的农民而言是一次性的博弈过程，即土地一旦被征，那么就只有自动退出村庄成为失地农民，进入城市成为市民。

在农民与国家的地权博弈中，土地和房屋本身是最有力的博弈资本，这构成了地权博弈中的物质基础，这些也是农民进行博弈和谈判最具合法性的资本，因此农民们在征地之前开始种房子、扩建房屋都是为了尽可能地扩大与国家进行地权博弈的物质基础。在X村，种房子被严令禁止，村民们之间为了不让自己吃亏就相互监督、揭发和举报，因而村子里种房子的行为几乎没有。但是，村民们也会偷偷扩建房屋，这从一些农户房屋上新砌的水泥砖就可以看出，而最为普遍的是每家都会投资四、五千元新建水泥禾场和搭建活动钢棚以及房前屋后都见缝插针式地种树，最夸张的是有的农户在征地的前一晚上在一亩地里种了上千棵树苗。村民们说，投资建个水泥禾场至少是可以赚回2000多元。

在X村，既然政府不准种房子，那么农户们就在谈判的基础上做文章，征地工作组在与农户谈判前都会请人测量土地和宅基地的面积并对房屋进行估价。农户们为了得到多的土地会给负责测量土地的工作人员送几百元一条的香烟，这样就能使10亩的地被测成十几亩甚至是更多；而房屋的价格评估则具有更大的活动空间，农户在与村干部谈判中一般是讲房屋的面积和建筑成本以及建筑装修的年份和好坏，但是有的农户以家庭成员的居住权为借口来找村干部博弈，“我不能因为为国家做贡献而子女没有地方住”是最为常见的理由，已经被征地的胡大叔通过自己原先的住宅面积为500平米的老房子在小区二期换了三套新房，一套自己住，剩下的两套准备给两个儿子结婚用。征地不仅使胡大叔得到了近30万的补偿，而且得到了三套房子，儿子的建房问题也得到了解决，现在自己继续做着贩卖花生和棉花的小生意。我们去他家时，房子装修得十分漂亮，连卧室都铺着实木地板，可以说胡大叔一家通过征地过上了富裕的生活，根本不是主流的学术、政策和媒体话语所说的农民失地后生活的惨淡与凄凉。

通过上述的方式来增加地权博弈的农户都是一般的普通农户，在X村真正厉害的农户则利用自己在村庄内外的社会权力来增加自己的博弈资本，这实际上是利用了自己在村庄内的关系资本。所谓关系资本，在村庄内一般而言是指亲属关系，农民通过自己某个在村庄内有地位和权力的亲属可以让其帮助多得补偿，村干部找该农户的亲属则是想让他帮忙减少征地补偿，而该亲属愿意出面则是为了从中得到好处或是积累自己的关系资本。村里的老治保主任告诉笔者，他家里的一个后辈在2009年征地时死活不愿被征地，村干部怎么谈都没有用，后来把他请过去做了几次工作就做通了，后来得到了20多万的补偿。这里值得注意的是，村干部主动找老治保主任时，老人并没有同意，在村干部表示可以给2万元的好处时，老人才愿意出马。关系也包括在村庄外的亲属关系，如果被征地农民有亲戚在政府工作，这层关系也能成为博弈资本。[27]另外，失地农户自身与村干部的社会关系则会发挥更为重要的作用，这些农户的地权博弈与普通农户的博弈具有很大的不同，普通农户都是通过以土地和房屋为博弈资本；而前者与村干部存在着复杂的社会交换关系，一次征地的博弈不过是征地之前利益交换的继续和拓展，征地之后依然会有持续的博弈环节，因此这些农户根本不用花心思来扩建房屋和贿赂土地测量人员。社会关系较强的村民能够在拉锯战中得到比一般的农户更多的补偿，而社会关系极强的农户则可以在某种程度上超越征地中的地权博弈，这其实是将博弈的链条放置于具有长期预期的村庄互动和社会资源交换之中。村民们告诉我们，村里一些农户在征地中很快就签了合同，几乎没有与村干部进行博弈的拉锯战，但是却能得到两套一期的别墅小洋楼，征地后家里的价值近20万的车都有一、两辆。

（三）征地对地权私有化实践的社会确认 

中国征地实践一般都是按照地方政府的项目规划来进行，而不太可能照顾的村庄的完整性而将整个村庄一次性征掉，因此很多村庄都是在较长的时间段内被多次征地的。X村的征地从2003年开始，至今已经快十年，X村用于灌溉的堰塘，不管是集体所有还是个人重新修建的都成为农户个人的田地面积，而且堰塘的补偿标准还要加上1.2的调整系数。1981年分田到户以来，村庄内的公共堰塘便分到个人，由各人向村里上交堰塘的水面承包费，但是水面承包费取消后，堰塘经过承包农户私自划分修缮后便成为归个人使用的私有堰塘，其他的农户无法使用公共的水利资源。在2003年的征地中，公共堰塘并没有成为征地补偿的范围，但是在2009年的征地中，一些农户将征地补偿的个人范围扩及公共堰塘，于是公共堰塘被作为农户私人所有的的土地而被纳入征地的田地之中。2009年修新民园路时，一组的张氏四兄弟承包的面积达20多亩的堰塘成为被征地的范围，当时村里没有将这一公共财产收归村集体，而是被村书记私自决定划为私人补偿的范围。村集体的这一默认行为表明了村庄正式权力间接支持了农户这一土地私有化的诉求，从而使得征地中对公共堰塘补偿归承包户这一私有化诉求获得了村庄权力的正式确认。村里的老妇女主任告诉笔者，正是当年的这一事件进一步加剧了公共堰塘的私有化，从此农户们纷纷开始修缮本来归集体所有的公共堰塘，其目的就是通过私人修善来完成对公共堰塘的占有。公共堰塘的集体权属在农户与村干部的博弈中莫名其妙地转移成为农户私人的土地承包范围，本来是由村集体所有权直接向国有化转移的土地产权行为，在征地实践中成为了从农户的承包地范围内进行的土地产权转移。

与X村的集体公用资源私有化不同的是，其紧邻的Y村在征地中将个人排除在补偿主体范围之外，牢牢地将集体堰塘等村集体资产控制在由村集体全部享有补偿的范围之内，从而保护了村集体的土地权利。两个村庄相隔如此之近，对公共堰塘的补偿实践却相差甚远，其中的直接原因就是村级组织弱化后，村集体缺乏可靠的代言人，原先强势的村级组织被村庄组织个人化所取代，而个人是非结构性的，在村庄公共事务的治理中，人治太盛而规则之治过于薄弱。因此在征地的地权博弈过程中，村干部个人如果放弃自己所代表的村集体的地权诉求，那么农户个人就会将其私有化。在2009年征地中公共堰塘的私有化事实中农户张氏四兄弟在原子化村庄中是少有的大户，村干部谁也不愿意得罪张氏兄弟，纷纷逃避自己的治理责任，最终导致了公共堰塘在整个村庄范围内的私有化。因此在征地过程中，村级组织需要加强力量整合，只有组织有力的村集体才可能具备与农户进行博弈的村庄治理权力，否则在征地中权利受到侵犯的不是农户而是无人问津的村集体，最后到头来也是村庄农户整体利益被少数农户所侵占。

四、征地放大农民阶层分化

上世纪90年代以来，随着市场经济、农村税费政策和打工经济等综合因素的影响，中国农村开始出现农民阶层分化，这已经成为认识农村和进行乡村治理研究的学术共识。[28]从阶层视角来看，当下的中国农村社会早已不是铁板一块，而是一个阶层分化甚至是开始出现阶层固化和阶层排斥的农村社会阶层结构。X村的调研发现，国家的征地行为对加速农民的阶层分化有巨大的外力推动作用，一般农民的阶层分化都是在村庄自身的变迁逻辑中展现出来的，而征地中的农民阶层分化则可以说是国家权力大力推动的结果，其分化的烈度和速度要远高于一般农民阶层分化，也就是说，征地放大了失地农民的阶层分化。

在征地过程中，农民通过自身所具备的“物质—关系”资本与征地力量进行地权博弈，具备不同资源基础的农户可以获得不同甚至是相差甚远的征地补偿，同样是有10亩地，但是有的农户能得到13万多的补偿，而有的农户则能够得到20万甚至是更多的补偿，而在房屋补偿中的博弈空间更大，有的能得到4套小区的新房。征地过后，村民虽然都住在同一小区，但有的农户只能勉强度日，不再能享受原先由高度自给自足的小农经营所带来的从容生活，而有的则可以衣食无忧，过上了舒适的城里人生活。从农业收入来看，原先种10亩地和种20亩地的两家农户虽然在经济收入上有高低，一年下来后者比前者能多赚不到3000元，以土地的亩数来看，这两个农户在村庄内属于不同的阶层；但是这两家的收入差距不会太大。征地之后，一家获得13万的补偿，一家获得26万的补偿，后者比前者的补偿多出了一倍，两家的经济差距一下子拉大开来；而从总体上看，这种农户之间的博弈能力表现为不同阶层之间的博弈能力。这还只是考虑到了两家相同的补偿标准，如果种20亩地的农户采用更多的博弈策略，就可能比种植10地的农户获得更多的征地补偿，那么两家的差距会进一步拉大。从理论上讲，种10亩地的农户也可以通过博弈来缩小差距甚至是反超种20亩地的农户，但是在X村，一个重要的现象是有关系有钱的“过撩”的农户才能种上更多的地，也就是说原先能种大田的农户必然具有在征地中的博弈优势。[29]与理解农民这个词汇需要多样化一样，理解失地农民这个词汇依然需要阶层化的视角。在X村，按照种植田亩的多少来看，可以对农户划分为6个阶层，分别是村庄富裕阶层、大田种植阶层、中农阶层、中下阶层、贫困阶层和特困阶层。这些农民阶层的社会关系资本从高到底依次减弱，所以在征地中，具备博弈能力和博弈资本的依然是村里的中上阶层。在征地过程中固然会有前面提及的个别农户所具备的超出本阶层的地权博弈能力，但这些农户在村庄不成主流，所以我们对X村的阶层分析依然着眼于村庄视角内的整体分析。下面我们分别对各个阶层及其在征地中的博弈策略进行分析，以揭示征地对失地农民阶层分化的放大作用。

（一）村庄富裕阶层

村庄富裕阶层主要是指村庄里经济实力特别雄厚的阶层，其所占比例大致为村庄农户总数的1.2%，他们通过承包水库进行农业水产养殖或土地工程开发来发财致富，其资产上百万甚至是近千万却依然生活的村庄之内。如村里的首富葛明灯从年轻时便开始承包700亩的水库养鱼，每年的收入都在几十万，另外他自己还有50亩的堰塘也在养鱼，多年来他通过土地流转使自己的耕地达到了50亩之多，现在都用来种观赏性树木，也能赚不少钱。在早年承包水库时，与他竞争的人就有不少，但他依靠自己的“拳头”力量承包水库近20年，暴力资本是他能够成为富裕阶层的基础，但是他对村庄的政治缺乏热情，只想通过自己的生意经营赚钱。虽然他还没有被征地，但是以他的土地和房屋，征地补偿不会少于600万和三套房屋，这在东部沿海的农村都是一笔巨款，在湖北中部则可以说是个天文数字。像葛明灯这样的村庄富裕阶层在征地前后实际上都很有钱，而有的农户却是通过征地变成了村庄的富裕阶层，如村里的书记在征地之前就只是个普通的农户，经济水平在村里算是中上，但决不是富裕阶层。征地之后，书记家的46亩地和建筑面积为540平米的房屋一共得到了110万元补偿，后来他用征地补偿首付40万款买了一台挖机，利用自己在村庄的地位和关系让自己的儿子和区里某领导的儿子一起承包土地工程，后来又买了一台挖土机和一台推土机，现在他还在养鱼，自己又买了一辆皮卡车，从资产来看，书至少有两、三百万。征地使得书记从种田大户成为了村庄内的富人，这与他自己田亩较多有关，但是更为重要的是，书记自己就是征地体制中的核心人物，他可以超越地权博弈来直接参与体制内部的利益分配。可以说，征地使得像书记这样原本的农户一下子成为了富裕阶层，也使得村里多了不少这样资产上几百万的食利阶层，他们一年的存款利息都有10多万。

（二）大田种植阶层

大田种植阶层一般是指种田面积远高于村庄平均水平的农户，在X村户均15亩的人地格局下，种植面积达到30—50亩（其中水田10—20亩）的可以称为种田大户，他们在阶层结构中占5.3%的比例。如果单独按照田土面积来说，前面提及的属于村富裕阶层的二人也是种田大户，但是他们的主要收入不是来源于土地种植，而是水产养殖和工程承包，他们虽然住在村庄，但是已经不是严格意义上的依附于土地，靠土地吃饭的农民了。一般来说，这些农户在村庄里的经济水平是很不错的，加上一些副业和打工的收入，一年的纯收入可以达到五万左右，而征地之后，他们可以得到50多万甚至是近百万的征地补偿。在X村，主要的灌溉就是水渠和堰塘，在公共堰塘私有化之后，运输漳河水库三干渠的U型水渠几乎无法使用，农田用水主要是依靠自己家的堰塘和利用大水渠的漏水，要种几十亩地就至少需要4—5亩的堰塘，这样下来挖堰塘就需要上万元，没有钱在X村就无法种植大面积的田地。因此，在X村水权私有化较严重的情况下，能够种得上大田的农户本身就是有钱有地位的农户，他们虽然无法超越博弈但是在村庄的博弈中不仅具有土地优势，更有社会资本优势。X村是典型的原子化村庄，村庄的社会关系是建构性关系占据主导地位，种田大户在村庄内经济水平很高，他们可以和书记等村干部保持良好的人情往来，以积攒社会资本和编织人际关系网络。征地一旦发生，他们可以利用自己的社会关系来与村干部进行充分的博弈，或者说他们只要以自己承包的土地来进行合理额博弈，征地补偿也会十分可观。

（三）中农阶层

中农阶层是指种田面积在15—25亩的农户，他们种植水稻的面积一般在10—15亩左右，他们是X村最普遍的农户，占农户总数的23.5%左右。这些农户大都是村里老实人，平时为人谨慎，小心翼翼地建构村庄的人际关系，遇事不走极端不轻易得罪人，是村庄内最本分的农民阶层。在村庄关系中，中农阶层一般无法与村干部和其他村庄精英平起平坐，甚至无法进入村庄政治的核心，但是他们具有中国农民最典型的精明和智慧，他们是村庄内最依附于土地，最关心村庄发展也是最勤劳的农民。不过也有例外，如作为外来户第二代的王怀清家里虽然从田地上来看是典型的普通中农，但是他善于经营人际关系，很快就成为村支书的能力干将，在书记宴请我们的饭桌上就有他的参与，另外他还略懂机械，靠自己买的耕作机一年也能有1万多的收入。但是，中农中更为普遍的是一般农户，X村4组的龙大叔有17.8亩水田、6亩旱地和6亩堰塘，一年的收入在3万元左右，家里的儿子、女儿都已结婚，现在老伴在市里帮儿子带小孩，自己一个人在家种地。与村庄的富裕阶层和种田大户相比，中农阶层在村庄中的社会地位趋近于一般的人民群众，既不是村庄干部又不是经济强人，有的农户在村里担任小组长或协管员，也只是在自己的小组内有一定的威望，但这些威望在征地的利益博弈中是不起作用的，龙大叔跟我们说，他这样的农民走人情只能在自己的亲戚和朋友之间走，他虽然和书记是同学，但是现在从来不去走书记的人情，因为书记那的人情虽然不是很高，但是去了书记家他们打牌都是输赢上千元，一般的农民在经济上无法承受，也就无力参与到村庄强人的政治经济游戏中，渐渐的也就被排斥出村庄的精英社会圈层。中农阶层中，像龙大叔这样的普通农户在征地中无法利用与村干部的利益关系，只能依靠自己的土地、房屋和临时的征地投资，龙大叔在笔者刚来调研时花了3500元在自己家门前修建了230平米的水泥禾场，希望能在征地中赚个千把元，除此之外就没有进行其他的征地投资。龙大叔告诉笔者，在征地中农户也是可以“混扯”一下的，所谓“混扯”就是农户在征地中通过各种不讲道理的蛮横方式向国家要求更高的征地补偿，其中包括土地面积、房屋质量、家庭情况甚至是自己对土地的感情，有的农户连自己家的厕所也要说价值不菲，希望能多点补偿；但是“混扯”也要有原则，也要“能够扯得到村干部”，没有过硬的社会关系就是“混扯”也没啥作用。中农阶层在村庄内虽然不是算富裕，但是经济上绝对是中等偏上，像龙大叔这样子女已经结婚的农户，人生任务的完成使他现在正处于人生中最快乐最自在的时期，征地补偿的20—30万元足够养老之用，而其他需要帮助子女结婚的农户利用这笔征地补偿也正好能够完成其人生任务。

（四）中下阶层

中下阶层的农户主要是种植面积在10—15亩左右的农户，他们的土地面积在村庄种田农户中无法满足家庭的经济需求，因此他们在经济上属于刚刚温饱的水平，这些35.2%的农户在征地之前虽然没有太多收入，但X村高度自给自足的小农模式完全可以保障中下阶层的生活问题，一年一、两万元的收入足以过活，外加农闲时的务工也可以挣到一笔可观的收入，如笔者房东家的大叔在调研期间几乎天天在外做瓦工，一个月下来就有3000多元。即使是中下阶层，这些农户也会有15万左右的征地补偿，但是一个问题是，村庄的富裕阶层、种田大户和中农阶层在征地之后会有闲钱，而中下阶层的15万元补偿除去给小区的新房装修之后便所剩无几了，如果是老人倒是足以养老，毕竟老人的生活水平低；但是如果中下阶层还要为子女的婚嫁操劳，那么15万的补偿显然不够，因为小区的房子面积只有130平米，儿子结婚后和老人一起住的可能性不大，房屋的空间显然不足，如果老人原来的房子面积能够置换两套房屋，就可以给儿子媳妇一套，但是城市小区式房子的装修比农村房子的装修要花费更多，一般来看也要10万元左右，这样一来老人不仅征地补偿款几乎用尽，而且自己也没有了土地，连吃饭都需要花钱买粮食。女子刚结婚的农户的年龄不会超过55岁，这时国家的失地农民保险也无法领取，何况X村的失地农民保险还没有全部办理。所以说，征地对于中下阶层的农民来说不是好事，往往是弊大于利。

（五）贫困阶层

中下阶层的境遇如此，村庄内29%的贫困阶层就更不用说。[30]原本7—8亩的田地就不够生活，贫困阶层原先在村庄内部依靠土地只能养家糊口勉强度日，现在征地之后土地全无，仅靠征地补偿款只能是是坐吃山空。但正如前述，X村的村民们在征地方面具有一致的共识，即使是村庄的贫困阶层也希望征地，他们觉得自己种田赚不到钱，征地之后还有10多万的补偿，可以说他们的补偿款还不够装修小区新房的，如果他们还有子女结婚的人生任务，征地补偿款倒是可以贡献给子女，不过这样一来他们就等于是一无所有了。

（六）特困阶层

然而，X村里5.8%的特困阶层在征地面前倒是表现的很是乐观，10组的李大叔自己和妻子都是残疾人，自己无法种田能力有限，在集体分田到户时便只要了不到5亩地，每年只有不到3000元的收入，过完年后几乎没有剩余，从结婚至今就没有多余的钱，生活除了种地、买小菜的收入，其他的全靠亲戚和国家政策的帮扶，两人一年得到的低保2400元快赶上全家的农业收入。笔者访问李大叔时，他倒是很愿意被征地，他表示自己现在种田已经很吃力，再过几年有田也种不了了，还不如被征地。但问题在于，即使征地后国家给补贴和城市低保，他在经济上和生活状况上不会比现在好，现在李大叔一家在吃饭上几乎不花钱，所有的粮食、蔬菜、鸡蛋和猪肉都可以自己供给，一旦被征地，这些全部要花钱，试问他们从哪里赚这些钱，失地农民保险要过10多年才能领取，这些年他们如何生活 越是村庄的贫困阶层，他们对未来的期望越是短视，在征地补偿面前完全无法保持冷静的生活计算和经济考量。六组的许大叔原本是本村的女婿，妻子是本村人，后来在婆家住不惯就搬回本村，但那时分田到户已经完成，回到X村后只分到4亩地，家庭生活十分困难，以至于后来人情都走不起，现在连组内的人情都很少走，只好提早退出村庄的主流人情圈，这样一来自己成为村庄内的单家独户，在村庄中处于极度边缘的地位。许大叔无法参与到村庄内日常的社会关系建构，必然会遭到社会关系的排斥和惩罚，在一般的办事中，X村的村干部都可以公开欺负他们。2003年村里的镇办企业征地，徐大叔家2亩水田被征，结果只得到2700每亩的补偿，徐大叔同意村里就直接说要把他抓走，后来和村里其他农户一起上访给他办失地农民保险，但村里的妇女主任却说每月1200元的钱只发了800元；2008年修建207国道占了家里的禾场，其他农户都得到了补贴，唯独他们家的3000元补贴一直被村里拖欠。徐大叔为了得到这笔钱，今年上半年便给村里苏会计家走人情，希望向村里要补贴时能都得到回复；2008年村里选举，村庄内的政治精英为了得到更多的选票，公开请全村的户主吃饭喝酒，但是没有一个派系请许大叔吃饭；2010年危房改造，村里其他农户在改造中都得到了5000元国家补贴，许大叔连有补贴的消息都是后来在镇卫生院看病时才知道的，现在找书记要，却遭到一口否决。现在面临征地，许大叔认为自己家的房子位于国道边，地理条件优越，希望能以此为理由在征地中尽可能多地获得征地补偿，以改变现状的生活境遇，大叔的妻子跟我们说，征地是他们家现在唯一的希望，两套房和一个车库是他们的基本目标。但是，从上述的几个事例之中可以推测，许大叔家在征地中不可能得到他们想要的好处。也就是说，处于村庄边缘的贫困和特困阶层，没有基本的土地面积也没有能够“扯得到”的社会关系，他们在征地中只能是处于弱者的地位，地权博弈还没有开始就已经结束，他们进入小区后只会处于更加卑微的地位。

上述分析表明，X村的村庄阶层在征地之前就已经存在，这也符合近几十年来中国农村社会分化的普遍现实；但是田多人少的人地格局使得村庄的阶层分化存在但不明显，各个阶层之间的经济差距总体上讲并不是十分明显，即使存在村庄富裕阶层也是极少数，而征地本身却在创造更多的富裕农户；我们根据已经被征地的农户和尚未被征地农户的基本情况，再结合X村的征地体制、地权博弈逻辑等方面进行综合的考量，发现和可以推测出X村的征地放大了农民的阶层分化，如果从征地的理想型来看，征地使得失地农民之间的经济状况和阶层之间的经济差距得到了巨大的拉大，甚至可以说征地之后的X村的社会关系的纵向层面将被完全撕裂，村庄阶层内部的固化和阶层之间的排斥会得到进一步加强。我们可以用一个简单的图表来表达这种前后的巨大变化及其内在的逻辑：

上表清晰地反映出，X村处于村庄上层的富裕阶层和种田大户占不到10%的比例，中农和中下阶层是村庄的主要阶层构成，占接近农户总数的60%，而贫困阶层和特困阶层则占30%左右。这里需要注意的是，X村的农业比较发达，人均的耕地面积远高于一般的中部粮食主产区的农村，村庄的贫困阶层只是在X村内的相对状况，实际上应该是温饱阶层。X村的各阶层中除了极少数富裕阶层，其他阶层之间的经济差距并不太大，但是征地之后，各个阶层通过自己的土地和关系资本的地权博弈，极大地拉大了阶层之间的经济差距。虽然各阶层的农户在征地之后变得比以前富有，但是村庄内部的阶层分化实际上被征地运动放大了很多倍。从总体上来看，认为失地农民的生活状况很悲惨的观点是不正确的，通过征地，将土地近20年的农业收入一次性变现后，X村的各个阶层均可以获得可观的土地收入，农户们的经济实力得到了全面的提高；但是问题在于， X村村民在征地之后的经济差距得到了巨大的扩大，村庄的富裕阶层被征地过程中的地权博弈更多地塑造出来，村庄内三个主要阶层集合之间的经济实力被过分拉开，以至于用失地农民来概括这些阶层分化进一步放大的农民显得可笑；最后，村庄的贫困阶层和特困阶层在经济实力得到增强后，原本可以用于规避通货膨胀的小农经济不再存在，这样一来他们的生活水平反而会不如从前，即使有失地农民保险，他们也不可能再回到之前低消费的从容生活。

五、地权共识瓦解下的规则混乱与土地纠纷

土地是农民赖以生存的根基，村庄内农民对土地权利的相互认可是农村生产生活有序进行的前提，这种地权的有序构成了村庄的地权秩序。地权秩序的稳定是农村社会稳定的基础，其稳定来源于农业社会在产权实践中对土地权利的模糊化处理和村庄内部地权共识的广泛存在，农民之间的土地虽然有固定和清晰的界限，但是并没有在土地产权的实践中得到清晰化，村庄内村庄的田土纠纷本身并不是土地产权的清晰化之争，而更多的是为了农业生产和村庄生活的方便；而且关于田地的土地纠纷并不是农业型村庄纠纷的主要构成。[32]X村的地权秩序包含四个主要的次级地权秩序，分别是耕地权利秩序、林地权利秩序、宅基地权利秩序和依托于公共堰塘的水利权利秩序，前两种地权秩序是村庄地权的主要构成，后两种主要在征地分析中具有地权秩序意义上的重要地位。这四种地权秩序的稳定带来了村庄地权的总体稳定，而地权秩序稳定的背后则是在村庄内部存在着调控地权秩序、化解土地纠纷的地权共识。地权共识表现于与村庄的土地有关的各种交易和基于土地的农户之间的社会行为之中：X村的买房搭地是村庄共同认可的契约行为，双方口头交易完成后，卖方将自己在村庄内的所有耕作地都随房屋的卖出而一同赠予，即使土地承包和户口没有变更，这一买卖行为依然会得到村庄内民间法的认可；村庄内的林地一直都不是重要的经济来源，X村的林地主要是供村民砍柴和开荒种地，村民们林地之间的界线虽然存在但是在日常的生活中并不重要，只是形式上的界线；属于集体公用的堰塘经过两、三家承包户个人投资修善后成为私有化的水利设施，在堰塘私有化过程中，资金不足的农户通过搭伙来共同修堰，修建完成后堰塘的产权依然处于模糊状态，而农户们在平时的使用中一直相安无事；村庄内按照一户一宅的原则来分配宅基地，农户搬出本组或搬出本村后，原来的宅基地自动退出，这是村庄生活中最基本的规范，国家的法律也是如此规定，被退出的宅基地无法复耕则会成为荒地，可由周边农户自主开垦和使用。但是X村所在的团林镇近几年来大搞开发，土地的征用引发才村庄内部的土地纠纷潮，根据司法所的调解档案（见表二），全镇2010年土地纠纷占全年纠纷总数的9.6%，2011年这一比例为14.5%，而2012年上半年处理的17件纠纷中土地纠纷就有6件，占处理纠纷总数的35.2%，可以证明，征地运动带来了土地纠纷的频发，随着征地的持续进行土地纠纷数量高居不下。下面笔者将从土地纠纷的类型、发生机制及其对村庄社会秩序的影响来展开分析。

X村的地权秩序原本一直十分稳固，即使发生土地和房屋等方面的纠纷，村庄内延用多年被村民所共同认可的乡间土地规范必然会起到调控土地纠纷、维系地权秩序的作用，村庄内对土地纠纷的调解就是以这种地权共识为依据。村庄内部的地权共识之所以能发挥作用，一方面是因为地权共识和建立于地权共识基础之上的社会规范产生于村庄社会内部，是村庄历史传统的延续和村民们之间的一种交往规则和在内心习得的约定俗成；另一方面是因为在没有被国有化之前的农业用地对村民而言只是具有小农经济意义的生产资料，也就说土地是不值钱的，因而村庄内的土地纠纷多是边界性纠纷，因土地而产生的权属性纠纷在X村的历史上并不多见。[33]农业税费取消后，国家对农村进行了一定的农业补贴，国家的惠农政策使得很多农村因土地升值而产生了不少土地纠纷，这些农村土地纠纷发生的一个重要原因在于，在农业税费时期，农民们不堪税费之重负而将土地大量抛荒，使得村庄内的土地发生流转，取消农业税费增加农业种植补贴后，原先抛荒或是将土地流转出去的农户又回来要地，这样使得土地流转双方产生了土地纠纷。[34]但是，X村因为存在大量的没有记入土地承包合同的油水田，分担了国家的土地税费，因而即使在国家农业税费最重的时期也很少发生土地抛荒。所以说，X村的地权秩序一直十分稳定。然而，国家在2004年开始对山林地进行确权和从2009年开始大规模征地之后，各种类型的土地纠纷频繁出现，总体上看，以土地的类型来划分，可以将X村的土地纠纷分为买房搭地和耕地流转中的荒地纠纷、林地纠纷、堰塘纠纷和宅基地纠纷。这些土地几乎构成了村庄土地的总体，近两年来土地纠纷的全面出现的主要原因是征地使得土地成为巨大的利益蛋糕，原先的地权共识在土地利益面前快速瓦解，村庄的地权秩序开始出现崩溃，而这也构成了乡村社会巨变图景中的一幕。

（一）买房搭地、荒地纠纷与“混扯”维权

X村的田地很多，有很多泥田[35]和荒地，这些土地经过改良和开垦后都成为了能够种植农作物的田地，但是这些田地面积并没有记入土地承包合同。在当地盛行的买房搭地和耕地流转中，荒地一般在买卖中也一起成为交易的对象。在X村，买房搭地[36]是众人皆知的乡村契约行为。一般来说，买房搭地多为口头协议，少有文本合同；而且所搭耕地不仅指承包耕地，还包括承包林地、开荒地等一切属于卖方农作范围内的土地。买房搭地行为本身是国家法所不允许的，但是这种行为本身得到了乡村社会的内部认可，即使买受方在买卖行为结束后的长时间内无法落户和变更土地承包合同，但这一契约行为得到了本地民间法和乡村社会本身的认可。这种买房的农民具有农村户口，但很多没有迁移户口，成为村里的空挂户，可以耕种农地但是不能享受粮食直补，土地承包合同也没有变更。征地前后，卖方看到土地补偿中的巨大利益，便回村向买房要回荒地，其理由是荒地并不算是耕地，当初并没有成为协议的内容之一，其实表面上看卖方是在依法维权，而实际上这种人是实行一种“混扯”逻辑，这种逻辑在村庄中是行不通的，但是他打着法律的幌子，村干部也没有办法。村干部为了在两方达成平衡，只好向买方做工作，让他给予一定的补偿。双方都不同意而使村里无法调解的，乡镇的司法所一般来说会按照村庄的地权共识来进行调解，即买房搭地或是土地流转中的荒地都应该成为当时交易的标的物。但是，现在征地的补偿远远高于国家的农业补助，一亩耕地的补偿是1.3755万，所以即使是买方愿意出几千元的补偿费，卖方依然不同意，这样不仅村庄调解失效，司法所的调解也难以解决问题。

（二）分家析产、林地纠纷与兄弟反目

X村的林地并没有太大的经济价值，很多都是用来砍柴和开垦成为荒地，这里可将林地大致地等同于耕地来进行分析。征地之前，林地的农业经济价值比一般的耕地要低出许多，，8组集体的300亩林地在几年前就以2万元的价格流转给了组里的协管员，但是在征地开始之后，林地的补偿价格与耕地相差无几，这样一来原先因为卖房搭林地及以其他各种方式流转林地的农户都纷纷不满，8组的10多户就恨不得将协管员暴打一顿，觉得自己实在是亏大了。征地使得农户们以确定产权的方式来争夺国家的林地补偿，即使是兄弟之间也无法幸免。1984年，孙长友为兄弟之长，由于兄弟较多，孙长友便将房屋、林地一起作价1200卖给孙长江，其中林地4亩，旱地6亩，自己则搬迁到本次3组居住，这实际上是一次分家析产的行为。由于时间已久，山上的林木大量被盗和自然死亡，现已成为耕地，自孙长友走后，山林的管理及林地的承包费用均由孙长江支付，20多年来，孙长友从未管理过山林，也未向孙长江及村委会反映要收回山林。直到2009年，喜民园工程开工，需要征用7组孙长江屋前的山地，孙长友才向村委会反映自己对山林地的权利。X村的历史习惯是卖屋都是连山林、耕地以及其他附属物一并卖给对方。村委会调解数次，两方都没有达成一致，后来镇司法所于2009年7月—10月对两人的纠纷调解数次，依然无法达成一致，便只好对此纠纷案进行了调解终结。后来两人去法院打官司直到二审终审也没有解决两人之间的纠纷，我们调研时，听说孙长友正准备去上访，而两兄弟现在关系彻底破裂，双方在人情上都不再来往。原本相安无事的两兄弟因为征地而成为司法审判中的两造双方，20多年前，两兄弟的房屋、林地买卖的标的才1200多元，即使按照今天的物价指数也不会一笔大数额的交易，当时没有书面协议本身就表示交易双方的信任和协议的约定俗成，当时的交易其实也是一种模糊的产权转移，关键的问题在于，征地本身就是一个清晰产权的过程，因为征地补偿中土地的所有人只能是清晰的，否则就没法进行土地补偿；但是征地之前村庄内部的产权没有清晰化的需求和意义，即使是房屋买卖行为也并没有看成是一个法律行为。在邓氏两兄弟的林地纠纷中，我们看到双方都希望将原本模糊的产权清晰化，但是在通过调解甚至是司法判决的进行权力界定的过程中，双方的纠纷反而越发激化，这可能才是当前征地所导致的土地纠纷中无解的原因之一。

（三）合伙投资、堰塘纠纷与水权私有

X村的农田灌溉主要依靠漳河水库三干渠的送水和村庄内的堰塘，1981年分田到户后，公共堰塘分到农户名下，由承包户每年象征性的上交几十元的水面承包费。1990年代之后，水面承包费取消，但公共堰塘仍归原先的承包户使用。2003年之后，村庄内部开始出现公共堰塘的私有化，所谓公共堰塘私有化，就是指原先由农户承包的公共堰塘在经过农户私自的投资修善后便独占堰塘的使用权，使得其他的农户无法使用公共堰塘进行农田灌溉，只不过这时公共堰塘的私有化并没有得到村庄正式权力的认可。2009年的征地中，村集体没有及时主张被征之地中公共堰塘的所有权，结果导致公共堰塘成为农户自己的补偿范围，从而使得公共堰塘的私有化得到了村庄正式权力的间接认可，从此全村的公共堰塘被彻底私有化，而这种私有化实际上是对公共堰塘用水的私有化，实质上是一种水权私有化。在以后的征地中，这些被私有化的公共堰塘均成为农户的承包地补偿范围。在X村，有的农户对公共堰塘进行划分私有化的过程中也会发生纠纷。X村一组的一户李连斌原先承包了一口堰塘，在投资修堰时资金不够，便请另王大财入伙，两人一起对半投资来共修堰塘，而此前的水面管理费一直由李承担，后来这口堰被征掉，王认为自己没有得到足够征地补偿（补偿款的一半）便找李要补偿款，后因补偿款要远高于当时的投资总额，李认为堰塘本来是自己承包的，不能因为王在修善时投资了一半就要一半的补偿款。我们驻村调研时这起纠纷还没有得到解决。

（四）规则失范、宅基地纠纷与邻里紧张

村庄内的宅基地是严格按照一户一宅的原则在进行宅基地的分配，一般来说，村民们对这个规定都是严格遵守，几乎从来没有过对这一规范和法律规定的硬性违反，如果村庄关于宅基地的纠纷，也都是农户建新房时多占了邻居家的宅基地，这种纠纷实际上是房屋边界纠纷。在X村，六组的张大叔本来和其他三户住在一块，后来张大叔搬出，原先的宅基地就自动退出。X村的宅基地面积很大，除去房屋的面积，房前屋后的面积也有一、两亩甚至更多，在张大叔搬走后，原先的三家便将张大叔之前的宅基地进行了分配，应当说这一行为是完全合理的；但是征地开始后，张大叔又强行搬回老宅居住，要求邻居归还宅基地，为此张大叔现在还一直住在老宅中，其理由是农民的生存权。现在的张大叔与邻居们的关系十分紧张，可以说，张大叔的这一蛮不讲理的行为严重违反了村庄的地权共识，其行为的背后显然是高额的征地补偿在作怪，没有征地补偿，张大叔不可能做出如此极端的行为。也就是说，为了得到巨额的土地利益，村民们不顾村庄原有的地权共识和地权秩序，违反村庄社会规范的越轨行为时有发生，却得不到任何惩罚，这一现象足以证明村庄内部的社会秩序正在瓦解。

以上分析表明，X村原来的地权共识土崩瓦解，“混扯”的规则、法律的规则和生存权的规则都一下子涌现出来，这些规则的多元打破了原先地权规则序列中的共识性因素，争夺土地利益成为了首要的地权规则，只要是能够得到土地补偿，任何村庄规范都可以被打破，这种原生的价值性土地规则被各种工具性规则打破的局面可以被称为地权的规则混乱。这种地权规则的混乱导致原本稳定的地权秩序出现极大的动荡，这种动荡在总体上就表现为村庄内频发的土地纠纷和村庄、乡镇及法院对这种土地纠纷调解和判决的失败。土地纠纷的大量出现所反映的重点问题不是调解机关的工作量变大，而在于基于巨大利益产生的土地纠纷具有对村庄社会关系甚至是社会结构的巨大的破坏作用，前面提到的孙长友一案就是典型，土地纠纷越是调解，纠纷双方就越是主张自己的土地权利；而调解方越是企图将双方的土地权利清晰化，纠纷双方的矛盾就越大，最后导致双方关系的彻底破裂。也就是说，土地产权明晰化的过程就是依托于土地的社会关系和秩序破裂的过程。现在X村的征地才进行了不到三分之一，村庄内部的各个方面的土地纠纷都已出现，可以预计，一旦征地全面展开，村庄内将会发生一个土地纠纷高潮，那时村庄的地权秩序将全面瓦解，村庄内的社会关系将发生结构性的紧张，而这种村庄社会危机并不会在征地结束之后得到立即解决，因为受到破坏的村庄社会关系将被集中重塑为一个小区内的社会关系，那么这样一来，征地之后小区的社会关系恢复和建设将会面临重重挑战。

六、精英上访与失地农民抗争

X村的上访现象比较突出，村庄里的老上访户有5户左右，这些农户上访的原因各异，有的是政治问题，有的是为了维护自己的土地权利，而有的是为了改变政策，这些上访类型基本上可以在有理上访、无理上访和协商型上访的上访类型框架中得到解释。[37]如殷东林上访是为了进行村庄的政治斗争，其诉求是要求恢复党籍，这是典型的无理上访；田利佑上访是为了要回被书记强占的林地；詹志国上访是为了维护本组失地农民的土地权利和争取失地农民的养老保险；孙长友上访是为了和自己的弟弟争夺林地的权属，其目的是土地征地补偿；而许行政上访是对国家的政策不满意，其上访的目的为了改变国家对民办教师的待遇，他常年来联合周边的退休民办教师一起上访，但是没有任何成效。这些人上访的原因和所属的学理类型各异，但一个共同的地方是，他们全部都是村庄精英。本文主要是考察与征地有关的上访，调查发现，在村庄内的征地上访中，村庄内部的精英发挥着主导作用，村庄精英们为了各自的政治、经济诉求而单独上访，有的是为了通过征地上访来解决自己的政治问题和进行政治斗争，在这种上访中，征地不过是村庄精英间进行政治有游戏的借口和理由；有的普通村民为了维护自己的土地权利而上访长期无效，在与村庄精英上访联合起来之后采取得了成效，这实际上是维权诉求与谋利本质的一次完美共谋。

（一）政治争斗在征地上访中的展开

相对于中国的官僚制而言，乡村社会本身就是一个相对封闭而且完整的政治场域。在乡村社会中，村庄政治决不仅仅表现为每三年一次的村庄选举，村庄政治每天都在发生，只是它表现的更隐蔽，也更为生活化。另外，村庄政治的叙事也更为漫长，处于政治较量和争斗中的人物生活于村庄之中，只要一天还能与村庄发生关联，他就不可能退出村庄的政治舞台。也就是说，村庄的生活本身就是一种政治常态。[38]下面我们将通过政治民族志的方式来展现一起政治争斗在村庄社会及征地上访中的展开，以希望能够展现出村庄精英的征地上访的本质其实是漫长的村庄政治较量长河中的一朵浪花，既不是维权也不是谋利，而是一次具有政治意义的权力较量，这场较量在超村庄视角看来确极有可能是一个普通农户的维权之路或是一次为了经济利益的无理上访，从某种意义上来讲，上访的政治博弈视角的引入能够让人更清晰地看到这种上访类型的本质。

X村的殷东林在1970年代便是村里的主任会计，作为镇上点名培养的干部，他原本极有可能成为未来村庄权力的掌舵人；但当时的村书记为了巩固自己的权力而将其排挤出村，殷东林被迫在镇水管所任干事。1993年，殷东林辞去镇上的工作，回家给母亲守孝两年，这一年，村里开始为连续工作十年以上的村干部办理养老保险，村庄政治的一个特点是，正式政治参与的成本很低，普通的农户只要愿意进入，光凭自己的能力就可以竞选村干部，只要不是书记、主任这样的核心人物，一般的村干部都是有机会的。另外，村庄内党员人物不多，党员的身份本身就是稀缺可贵的政治资本和进行政治较量的基础，因而党员身份在村庄内极为重要，其重要程度要远远高于一般的政治场域。1995年，殷东林重新回归村庄的政治舞台，继续出任会计并兼村委会主任，在得知办理养老保险事宜后便要求补办，但村里以当时他并未在村任职为由拒绝其要求。1997年，殷东林举报村书记邓长东在任代出纳期间，在农业局粮棉厂项目中以重支贪污，最后因项目问题涉及镇区相关官员，镇纪委仅核实金额3800元，对邓长东处以留党察看两年处分，邓长东就任书记仅八个月便因此下台。其继任者为孙长友，新上任的邓书记让老书记刘振兴为副书记，自此形成了以孙长友、刘振兴、治保主任张克勤依托连襟关系建立的一派。1998年，陈世兴以还未补办村干部养老保险和工资为由，扣留村肥料款8000元；同时在当年村党员生活会上以粮棉厂问题发难，但遭到其他党员群起而攻之；随后在全市开展的党员保持先进性“评促”活动中，以“贪污”村集体资产的材料被上报镇党委，并被其除名；但陈世兴认为，其这是村里与镇上借题发挥，伪造材料，自己就算有问题也应该由纪委以“挪用公款”为名处分，党员除名的处罚过重。从1999年开始，殷东林以要求恢复党籍为由进行上访，要求查看当年的处分材料，并追究相关人员的责任，但一直没有得到有效的答复。2003年，X村开始修建三峡工程500KV高压线工程，补偿标准为每亩1.2万，但孙长友仅付给村民每亩10元青苗费、土地补偿每亩2700元，个人将补偿款克扣一万多元，后因陈世兴弟弟的房屋遭铁塔雷击，引发陈世兴上访才发现项目补偿中存在问题，殷东林抓住这一点举报，在同年将其告倒，使孙长友被开除党籍。2006年，村民田利佑服刑归来，发现自己名下的山林在林权证上则被划归到村支书名下，其向村中反映，被告之无原始合同不算数；于是田利佑转而向陈世兴求助，陈世兴取出其掌握的五组全部村民的原始山林承包合同发放给村民，并鼓动上访。2009年，山林问题在田利佑到省里上访两次后同征地补偿问题一起解决，书记所占林地返还给田利佑并给予五万元赔偿，在征地中田利佑又获得了小区第一期的两层别墅一套和现金20万；在同年的喜民园路工程动工，须征用陈世兴2亩耕地，陈世兴提出要解决党籍和保险问题才愿意征地，镇纪委书记出面做工作，决定从村集体中拨出5万元一次性补偿其保险问题，并保证不会因为这个钱追求其责任，陈世兴接收该方案；但其党籍问题被以“找不到材料”为由拒绝为其恢复。2011年，殷东林以书记（被征地地46亩，补偿110万）补偿款拿得过多、不公平为由开始向高新区纪委、街道办上访举报。2012年 7月2日，陈世兴以书记抢占山林、贪污补偿款、个人多索要补偿款为名向区纪委举报，并等待8月份继续上访。

从上面的村庄政治田野素描中可以看出，殷东林从登上村庄的政治舞台开始便一直进行着村庄政治的较量，对其打击最大的是他在党员中被除名，从此他便无法再通过村庄竞选来进入村庄权力的核心，这也是他一直为恢复党籍而上访的重要原因；当然，他也不放弃任何一个可以将自己的政治对手打倒的机会，2003年他利用输电塔征地一事便成功将书记拉下马。2009年X村开始大规模征地之后，殷东林看到征地中的巨大利益，便利用自己早已谙熟的政治游戏规则，继续以失地农民这一弱者的身份来进行上访，村里迫于政治压力只好给殷大量的好处和征地补偿来缓解陈与书记的紧张关系。2011年和2012年，殷东林继续上访，主要是为了举报村书记的贪污问题，这其实与自己的征地补偿没有任何关系，但是他依然坚持上访。在已经无法进入村庄政治核心圈的殷东林看来，上访是他进行政治较量和捞取经济利益最好的途径，村庄的不断妥协就表明陈的上访具有巨大的政治影响力。殷东林虽然没有再次回归村庄政治权力核心的可能，但是这并不妨碍他称为X村政治场域中的主角，征地之前的上访使他顺利地整垮了对手，征地中的上访使他在获得地权博弈资本进而换取巨额的同时夸大了他在村庄政治中的权威；而在他自己的地被征之后，他的继续上访足以表明，这种村庄政治精英的带有强烈的政治诉求和政治目标的上访具有足够漫长的历史路径，征地不过是村庄政治较量的短暂一幕而已，这种政治角斗征地之前就早已发生，而在征地之后则将继续上演。但是在国家信访部门看来，殷东林也许就是一个普通的农民，他的上访要么是无理的，要么是有理的，脱离于村庄的政治语境来看待农民上访问题将会极大地遮蔽信访干部的视野，使得信访部门在信访案件的处理中过于对村干部进行政治施压，这正是这一政治压力成为这些政治类型上访户的巨大政治较量资本和征地过程中的地权博弈资本。难怪村书记向我们要正义，“现在政府只讲策略，不讲调查不讲事实，也不讲原则和正义。”

（二）维权与谋利的共谋

X村的征地最早是在2003年，当时是镇办企业的发展征用了村里六组的200多亩地，涉及到农户10多户，当时的征地补偿给的很低，每亩只有2700元，远远低于国家规定的补偿标准，征地后农民的养老保险也一直没有解决，而且再征地过程中采用了关押农户等暴力非法方式。征地结束后，这些农户联合起来去政府上访，但是一直都没有成效，征地补偿和养老保险的问题一直都没有解决。这些农户的上访均为有理上访，但是他们的上访诉求涉及到复杂的政治、政策和行政操作层面的问题，就一直没有得到合理的解决。从2003年之后，村民章红梅和徐明月开始进行过几次上访，去区里上访是从2007年开始，当时连材料都没有带，只是进行了口头反映。后来为了村民们不会写材料，只好请村里的律师代写，几页纸的材料就用了1400元，村民们的上访虽然是合理的，但是村民们上访的问题涉及到复杂的土地问题，而村民们都是普通的农户，根本无法了解上访的基本策略，无法懂得基层的问题一定要到上级政府的信访部门才会使得基层的政府产生巨大的政治压力，这样比较复杂的历史问题才能得到一定的解决。相比于上一小节提到的殷东林所具有的高超的政治博弈技巧和对上访体制运作逻辑的谙熟，章红梅等农户才是村庄政治中的真正弱者，但是这些弱者正是因为自身社会关系资本和政治力量的薄弱，不仅不会得到村干部的重视，也不会得到乡镇干部的理解和尊重。据章红梅和徐明月反映，她们上访中一直被基层政府的干部欺骗，去信访办得到的最多的答复就是尽快解决，她们总结是自己不会上访，上访是需要能力和技巧的。

詹志国也是六组的村民，是现任村支书的堂弟，他早年在村边开餐馆，2002年与老婆离婚后，净身出户的他外出打工，直到2007年才回到村子。在听说了村子被征地的事后，他发现自己也被征地3亩多地，于是便开始和章红梅等人一起上访。詹志国虽然能力很强，但是在此之前也没有上访经历，2007年开始上访时，他并不知道该如何上访，特别是土地上访，占上访的第一阶段是直接到区里上访，后来得到了书面答复，但是问题一直没有得到解决，后来又到市里上访，去过市里的各个部分，都反映多情况，但是市信访办一直没有给过答复。詹没有办法只好到省里上访，后来也得到了书面答复。从2007年到2009年，占的上访主要是针对2003年时村里征地时的土地补偿问题和失地农民的养老保险问题，这些问题在这三年的上访中一直没有得到解决，为了让能詹继续上访，六组的失地农民集体承担了占去上访的往返路费，直到2009年，占在村妇女主任的帮助下，得到了当时失地农户的全部土地和补偿信息，并联合组里的老人一起去区政府门前静坐，这时政府才答应给村民办理养老保险，现在六组的失地农民中符合年龄的已经开始领取养老保险，村民章红梅和其丈夫就是依靠每年2万多的养老保险在生活和照顾孙子。2009年和2010年，占继续上访，但是这时村民们认为养老保险既然已经办理就没有再上访的必要，之前土地补偿的问题也不再追究，所以就不再支持占上访的费用。但是，占依然坚持上访，为了给地方政府施加政治压力，占在这两年中均去北京上访，但是他每次去都是反映问题，并没有在北京滞留，都是去接他的干部刚到北京，占就已经回到了村庄。占告诉我们，在北京多留着意义不大，有的上访户在北京不肯回去，无非就是要接访的干部满足他们的无理要求，比如我们在湖北恩施调研时有的上访户去北京不肯回来就是要让地方政府的干部陪他们北京7日游，回来时还要求坐飞机。占认为，这样意义不大，不是为了解决问题，他去北京仅仅是给地方政府压力，事情反映清楚就可以。2010年占去北京上访回来后，村里为了解决占经常上访的问题，就主动支助占的女儿读大学的费用，每学年给2500元，连续两年一共5000元。占接受了村里的学费支助，他认为这是他应该得到的。但是村里后来又主动给他5万元的土地补偿，让他保障再不上访，但是他拒绝了这笔钱，认为他是代表六组的失地农民在上访，不能对不起他们。2011年，詹开始继续上访，但是上访的理由中增加了对村里进行1600亩农田改造中的问题，这一年他又去了北京。从2007年至今，詹志国连续上访六年，这几年来，詹没有稳定的收入，2007年回村后一直是打短工和开车，从今年开始搞水产养殖，据占反映，他上访不知道耽误了多少时间，去北京3次，去省里不下10次，去市里和区里不下百次。在访谈结束时，他表示今天十八大之前会再次去北京，继续反映问题。

与普通农户的单纯的维权上访不同的是，村庄精英上访更加突出技巧和上访的政治策略，村庄精英知晓上访的程序主义套路和政治节点时期，只有在国家和地方政府最需要稳定的时期进行上访，才能给其最大的政治压力，也只有这样才能将这些政治压力转化为在村庄的政治语境中进行博弈甚至是较量的有力武器。詹志国现在已经成为了X村里的专业上访户，现在他的主业就是上访，只要有闲暇就整理和收集上访材料，并和村庄内外的其他上访户相互交流上访的信息和心得，但是他们从来不联合上访，因为他们都有各自的诉求和秘密。村民们的上访诉求和詹志国2011年之前的上访需求都是具有强烈的维权倾向，但是占在2011年开始的上访中开始以村庄内的整体土地问题为主要的上访诉求，这似乎表明了占上访策略的改变，他开始有意将原先一个村民小组的问题扩大为整个村庄的问题，也就是说，占认识到只有将问题反映的越严重，上级才会越重视。从上述的叙述中可以看到，占上访的策略和方式在几年的上访生涯中得到了不断的完善，上访的生活使得他十分擅长于通过上访来解决自己的日常性问题。他前妻所居住的小区物业管理中的水管改造问题和商铺租赁问题都是占通过上访得到解决的，他说上访现在是解决问题成本最低最方便的方法。可以说，上访对于詹志国最初而言是为了进行维权，之后是为了谋利，现在则成为了他生活的一部分，成为了他的生活逻辑。

（三）失地农民抗争的本质

在现有的上访研究中，维权范式[39]是学界的主流，其主要观点就是认为上访数量高居不下的原因就是地方政府在治理中对农民权利的侵犯，因而在中国征地问题的研究中，维权话语也占据主流地位，认为基层政府和村级组织在征地过程中侵犯了农民的土地权利，这才导致了相关的土地上访或征地上访。但是，通过X村的调查，我们发现村民不仅在征地前后具有了高度的征地共识，而且在征地过程中，村民们通过物质—关系资本的运作来与整个征地体制展开充分的地权博弈，希望以此获得更多的征地补偿。也就是说，村民们是十分愿意土地被征的，只是他们希望在土地权利国有化的过程中能够得到更多的利益和实惠。不可否认的是，也正如前面提及的，在征地过程中，关系资本强的农户通过地权博弈能够获得更多的地权变现，甚至是可以超越博弈，直接获得大量的利益，这的确是不公平合理之处；但是这并不是学界主流所说的地方政府对农民土地权利的侵犯。相反的是，在征地经验之中，需要引起注意的有如三个方面：

第一，在征地过程中，农民们除了土地征用的基本标准外并不愿意全面标准的彻底公开和不可改变。维权范式的一个重要结论是征地中土地补偿各项标准的不合理和不公开，村民们没有获得相应知情权；但是X村的征地经验表明，土地征地的过程实际上就是通过国家向村集体和村民给予一定补偿的方式来完成村集体所有农户承包的土地的国有化，在具体的操作中就是村民承包地的国有化的过程，一户户农户土地的国有化才构成了一个村庄土地的国有化；而在这一土地国有化的过程中，村民只有在与征地体制单独博弈的过程中才可能获得土地权利变现的利益最大化，如果一切按照国家的标准来办理，农户将无法实现单独博弈中的利益增量，也正是这一原因，农户几乎没有真正愿意按照国家的征地标准来办理的，都是希望通过自己博弈资本的运作，如与村干部的私人关系、对征地人员的贿赂、与村干部的利益交换和上访等方式来获得征地补偿的最大化。也就是说，在国家/地方政府出钱征地与农民/村集体收钱失地的过程中存在着一个巨大的博弈空间和经验过程，而学界所认为的侵权—维权范式只是一种书斋式的学术想象，并不完全符合中国征地经验中的基本事实。

第二，与权利侵犯话语想象相反的是，中国征地经验中与权利相关的启示是另外两个客观事实和理论问题。X村的调查发现，在征地所带来的村庄土地急剧升值的背景下，村民们纷纷将村庄的公共堰塘私有化，因此来希望扩大自己的被征地面积，而村集体组织的弱化和村庄社会的现实状况则使得村干部缺乏对这一土地私有化行为的治理权力，[40]从而间接支持了这一私有化行为。这样看来，在征地中不仅不是村集体组织侵犯村民的土地权利，倒是村民们侵犯了村集体的土地权利，即侵犯了村庄社会内全体村民的发展利益。另外，征地所带来的一个后果是村庄内土地纠纷的全面出现，村民之间不顾基本的乡土逻辑，开始通过各种极端方式来主张和争取土地权利，而村庄内部的调解机制又无力解决，这给乡镇司法所甚至是派出法庭带来了巨大的调解压力。在征地背景下土地纠纷的频发是不可避免的发展性问题，在村庄的语境内来理解需要重点关注的就是这些土地纠纷发生的内在机制及其社会后果，这实际上比土地纠纷表面所凸显出来的权利之争更为重要，也更为紧迫。

第三，失地农民抗争实际上是一个不具有普遍意义的命题，即在普遍意义上的一个假命题。通过对X村失地农民的上访调查足以证明，在失地农民中，绝大部分农民都与征地力量进行了成功的地权博弈，土地被征后，村民们住进小区的居民楼，村级组织通过举办广场舞会等文艺活动加强新型小区的社会整合建设；而即将被征地的农户也十分愿意被征地，住进小区和手持可观的征地补偿是农民们的生活期盼，即使仅仅是主观意义上的美好意愿。[41]以失地为借口进行上访的农户中，除了最早被征地的农户的确是遭受了权利侵犯，其他的上访行为都是村庄精英借助征地和社会上流行的维权话语所进行的政治较量和谋利行动，这些上访户虚构了征地中的侵权事实，遮蔽了征地逻辑中的客观真相，失地农民的上访既不是因为无法生活的“底线抗争”，也不是因政策表动为表达自身利益的“反应性抗争”，[42]而是一种政治意义上的虚假抗争，这一点尤其值得土地政策和信访工作部门的重视和反思。

七、结语

本文的目的在于通过对鄂中村庄征地的个案考察，来呈现中国征地的复杂经验和真实逻辑。调查表明，村庄的征地不是国家权力进入与农民被动接受的简单事实，而是具有更为复杂的村庄社会政治面向。村庄征地发生的可能来源于村民之间面对国家征地所具有的高度默契——征地共识，而村庄征地发生的展开则来源于国家征地体制—村庄政治权力—村民关系资本三层力量的相互交织与博弈，整个征地的过程可以被表述为征地权力结构的构成及其运作。在征地场域中，处于征地一线的地方政府是国家征地体制的代理人，在征地工作中，地方政府实行高度的压力型工作模式，征地指标和任期政治是地方政权无法动摇的行政高压线，而综治维稳又是地方政权必须坚守的政治任务，因此国家的征地力量无法在乡土社会中自由施展，乡镇权力亦无法直接与村民的地权诉求对接，因而需要甚至是依赖村庄政治权力的协助和转换。借助村庄干部和非体制精英的联合动员，村庄内的征地力量和被征地的农户广泛地动用各自的关系资本和政治策略来展开双向的多次地权博弈。以上才是中国征地中集体土地所有权向土地国有化所有权转移的基本逻辑和真实经验，在具体的征地经验中，不具备强大博弈资本和博弈能力的绝大部分村民很快被征掉土地，只有少量的强势农户和钉子户能够坚持到征地时间序列的最后一刻和触摸到国家征地体制所能容忍的补偿标准的最高额度，这时的农户不仅仅是在进行地权博弈，而是在进行一次具有政治意义的地权赌博，在恰到好处的土地补偿标准主动结束博弈的农户能够得到高额的土地补偿，而一味漫天要价的农户能很有可能成为政府强拆的对象。

如果不进入村庄征地的具体语境，就不可能把握住中国征地的逻辑和真相。从宏观的角度来讲，征地的过程其实就是更多的村庄消失的过程，也是村庄的农民所赖以生存的家园消失的过程，当然也是城市化的浪潮推进的过程。中国的征地制度就是为了保证国家城市经济快速发展所需要的土地资源能够得到更快更好的开发，从这一点来看，中国当下的征地及其制度保障都是合理的，征地运动所产生的更多的治理问题不是国家对农民土地权利的侵犯，而是村庄征地中地权博弈的本身和村庄内开始大量兴起的土地纠纷和因征地而引起的上访问题。也许更为重要的是，村庄在征地结束后的消失所带来的社区内的社会整合问题和村民的价值观的剧烈变迁所带来的社会问题。甚至可以说，征地成为一个引发社会和学术界广泛关注的问题的原因，在于治理意义上的“征地”是一个中国处于快速转型期中的必然现象，征地所涉及的农村国土面积和农村人口数量都是非常巨大的，失地农民已经成为一个庞大的社会群体。在基层治理性危机突出，地方政权的治理权力和话语权力不断流失的背景下，征地可能导致更多的社会问题和治理问题，希望本分的分析能够为征地问题学术讨论和政策研究的进一步推进提供一个常识性的认识。

致谢：本文为在由华中科技大学中国乡村治理研究中心组织的2012年暑期征地专题调查基础上写作而成的调查报告，文中主要内容均来源于与杨华、龚春霞、周娟、贺海波、梁哲浩、石峰枫、彭福林等各位师友的集体调查和夜晚讨论，特此表示感谢！

参考文献：

[1]  参见维基百科“宜黄9·10强拆自焚事件”， http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%AE%9C%E9%BB%84%E2%80%9C9%C2%B710%E2%80%9D%E5%BC%BA%E6%8B%86%E8%87%AA%E7%84%9A%E4%BA%8B%E4%BB%B6，2012年8月20日最后访问。

[2]  参见维基百科“乌坎事件”，http://zh.wikipedia.org/zh/%E7%83%8F%E5%9D%8E%E4%BA%8B%E4%BB%B6，2012年8月20日最后访问。

[3]  根据《土地管理法》第四十七条的规定，我国的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附作物和青苗补偿费。

[4]  陈柏峰：《征地拆迁与农村治理》，《上海国资》2011年第5期。

[5]  这种不满的背后必然是对中国土地制度本身的不满。

[6]  这种不满也包括国外的学者，参见[美]罗伯特·C.埃里克森：《复杂地权的代价：以中国的两个制度为例》，《清华法学》2012年第1期。

[7]  刘俊：《土地所有权权利结构重构》，《现代法学》2006年第3期；胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期。

[8]  陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012年第4期。

[9]  薛小建：《征地补偿制度法律问题探讨》，《政法论坛》2010年第5期。

[10]  村民告诉我们，村里的耕地亩数分为大亩和小亩，小亩是国家规定的标准亩（一亩≈666㎡），农户自己耕地的面积很多是大亩（一亩≈800㎡），文中的亩应该是村民们所说的大亩。

[11]  新建的小区一方面是给失地农民的补偿性住房和新农户的宅基地住房，一方面是X村正在打造城乡一体化房地产项目中的商品房住宅小区。

[12]  X村总体上看还是一个农业为主的村庄，与沿海大城市郊区的村民不同，这里的村民与政府和村干部的博弈主要还是以村庄内部的社会资本和乡土逻辑为基础，本中的博弈不是完全意义上西方经济学博弈论中的博弈；而是中国传统意义上的社会博弈。采用博弈论的征地理论研究可参见：赵骏、范良聪：《补偿博弈与第三方评估》，《法学研究》2012年第1期。

[13]  关于地方政府中心工作与国家政策方面的研究可参看：吕德文：《中心工作与国家政策执行——基于F县农村税费改革过程的分析》，《中国行政管理》2012年第6期。

[14]  贺雪峰：《老人农业有效率》，http://www.snzg.cn/article/2012/0703/article_29418.html，2012年8月22日最后访问。

[15]  房东家女儿指着50多米远的房子说那是她家邻居。

[16]  调研小组中有位成员是土生土长的当地人，他也很惊讶于X村小农经济的发达程度，他告诉我们当地一般的人地格局都是“人均一亩三分，户均不过十亩”。

[17]  村庄建构性关系的强大不一定与家庭人口有关，甚至不是主要相关，例如笔者的老家也在湖北中部农村，村子里的家庭生育冲动就比较高，但是村庄的社会关系依然是建构性的。

[18]  陈柏峰：《仪式性人情与村庄经济分层的社会确认》，《广东社会科学》2011年第2期。

[19]  苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第27—53页。

[20]  当然，村书记这种需要得到乡镇党委认可和支持的人物在征地中会承受很大的政治压力，但村庄内的其他征地工作者则毫无这方面的压力。

[21]  对乡镇运作逻辑的精彩分析可参见：欧阳静：《策略主义：桔镇的运作逻辑》，中国政法大学出版社2011年版。

[22]  这里“信息”可以被看成是一种福柯意义上的“知识”或是吉登斯意义上的“资源”，由此分别产生一种“知识—权力”或是“资源—权力”。参见[法]福柯：《古典时代疯狂史》，林志明译，生活·读书·新知三联书店2005年版；[英]吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，王铭铭校，三联书店1998年版。

[23]  征地中农民的地权观及农民与国家的关系参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003—2009）》，北京大学出版社2011年版。

[24  ]按照《土地管理法》中的补偿没有充分考虑到农民失地后的发展情况，国家的征地补偿标准的确偏低，但是在补偿的实际操作和地权博弈中，补偿额度都会高于国家规定的补偿标准。这样来看，征地补偿制度实践对制度表达的现实偏离正好平衡了补偿制度与农民切实需求之间的张力。

[25]  已有学者表达过类似的观点。参见贺雪峰：《农民为什么盼拆迁》，http://www.snzg.cn/article/2012/0605/article_29033.html，2012年8月20日最后访问。

[26] X村所在区人民法庭的庭长向笔者分析征地中的土地纠纷时就认为中国农村土地已经在观念和事实上私有化，只是没有被法律和制度正式确认。

[27  ]X村没有这方面的直接案例，但是笔者湖北老家村庄内征地时，就听说被征地的农户主动找村干部说自己的亲戚在镇上的教育部门做一把手，后来村干部联系后，镇教育部门直接以支农补贴的形式支付给村干部2万元，这笔钱最后便成为给该农户的土地补偿款。

[28]  具有扎实经验基础的研究参看：陈柏峰：《土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调查的分析》，《中国农村观察》2009年第3期；杨华：《当前我国农村社会各阶层分析》，《战略与管理》2010年第5/6期；杨华：《农村土地流转与农村社会阶层的重构》，《重庆社会科学》2011年第5期；贺雪峰：《取消农业税后农村的阶层及其分析》，《社会科学》2011年第3期；陈柏峰：《中国农村的市场化发展与中间阶层——赣南车头镇调查》，《开放时代》2012年第3期；杨华：《“中农”阶层：当前农村社会的中间阶层——“中国隐性农业革命”的社会学命题》，《开放时代》2012年第3期；林辉煌：《江汉平原的农民流动与阶层分化：1981—2010》，《开放时代》2012年第3期。

[29]  土地面积本身就反映了农户在经济收入、村庄内外社会关系和政治权力关系的实力程度。参见杨华：《当前我国农村社会各阶层分析》，《战略与管理》2010年第5/6期。

[30]  这里的贫困实际上是一种村庄语境内（地多人少）的相对贫困，而不是国家扶贫指标意义上的经济贫困。

[31]  该百分比不是村庄信息的完全统计，也无法反映征地前后村庄阶层的流动情况，在征地尚未完成的前提下本数据的功能在于反映村庄各阶层在村庄内部的大致比例。

[32]  已有的关于村庄纠纷的全面研究表明，土地纠纷大致占村庄纠纷总量的9%。参见董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社2008年版，第100—101页。

[33]边界性纠纷多是分了争夺田土房屋边界，而权属性纠纷则更多指对某一耕地、山林、宅基地和堰塘的所有权。

[34]  郭亮：《农村土地纠纷的类型及原因》，载《重庆社会科学》2011年第11期。

[35]类似于沼泽地，不能种水稻也不能种经济作物。

[36]  所谓买房搭地，是指1981年分田到户之后，原本居住在村庄内的农户向本村或外来户销售房屋时搭售自己种植耕地的买卖行为。

[37]  相关研究参见陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期；陈柏峰：《分类治理：信访运作机制法治化的探索》，《战略与管理》2011年第9/10期；陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。

[38]  其实村庄内的家庭才是基本的村庄征地单位，家庭构成了村庄微观政治的权力场域。参见吴飞：《浮生取义——对华北某县自杀现象的文化解读》，中国人民大学出版社2009年版。

[39]于建嵘：《当前农民维权活动的一个解释框架》，《社会学研究》2004年第2期。

[40]  关于乡村治权的精彩研究参看申端锋：《维权与治权：和平乡农民上访与乡村治理（1978—2008）》，华中科技大学博士论文，2009。

[41]  本文第四节中已经论及不同农民阶层失地后的经济状况。

[42]  贺雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社2009年版，第199页。

关键词：英美法律；美国法理学；波斯纳；法学方法；中国法学

新近出版的《英国和美国的法律及法学理论》并不是20世纪伟大法官兼法学家理查德.A.波斯纳的一本大作，其实，相比于波斯纳的其他法学著作，这只是一本由波斯纳在1995年访问牛津大学时的三场讲座的基础上修改而成的讲演集，这这本小书出版之前，除去其成名作《法律的经济分析》，波斯纳早已出版了《正义/司法的经济学》（1981年）、《法理学问题》（1990年）、《性与理性》（1992年）等法学大作，也就是在本书出版的1995年，《超越法律》和《衰老与老龄》也与其一同问世。如果考虑到波斯纳的写作主题“跨越了古今美外，从初民社会到同性恋，从文学到经济学，从老龄化到艾滋病，从原子能加速器到反恐，从反垄断到美国情报系统改革，每本都是该学科最前沿的研究之一。”[1]这本书可能实在太小，也许正是因为其内容的单薄而迟迟没有被引进中国；但是学术成果质量的好坏往往与其内容的长短不成正比，卡多佐的《司法过程的性质》就是一本小而“厚重”的大作，费孝通的《乡土中国》对中国社会科学的影响力至今没有一部书籍能与其比肩。从内容和方法论的启发意义上看，这本小书完全不输给波斯纳的其他著作，在惠及中国法学和中国法律实践的层面上可能是波斯纳的其他著作所无法替代的。也正是如此，笔者才斗胆向读者介绍这本小而独特的法学理论著作。

一、法和法律体系的地方性：“盎格鲁—美利坚”神话的破灭

《英国和美国的法律及法学理论》一共由三个部分组成，全书直接按照波斯纳在牛津所做的讲座的顺序来进行编排，考虑到本书的三个部分在分析方法和内容上都具有相对的独立性，我将直接按照书本的写作顺序进行逐一的展开。在讲座一中，波斯纳比较了20世纪下半叶两位最重要的法律学者哈特和德沃金的法律思想，并从对两人法学观点的差异进行法律制度层面的解释。波斯纳认为，哈特和德沃金的法理学在英美两国的语境中所探究的核心命题均为“法是什么”，虽然哈特并不刻意追求法之定义，但却始终无法超越“法的概念”的拷问。其实，哈特的法理学就是为了缝合法理学研究与法律运作之间的割裂，而初级规则和次级规则的结合是哈特的法律本质的独特理解；而德沃金的法理学也同样追求对法的本质的探究，虽然“法是一个阐释性的概念”离哈特的标准答案相差甚远，但作为整体性和阐释性的法律就是他最后的答案。[2]纳从自己的分析进路出发，以纽伦堡审判、预期推翻判决和判决规则法三个领域为例，对“法是什么”这个命题进行了有力的证伪。他认为，不可能存在脱离具体语境的法，哈特和德沃金的法理学冲突正是对法的地方化实质的最好证明。

波斯纳认为，这两位法理大师都通过对自己的法理体系的构造来掩盖各自背后的政治关怀：作为实证主义法学家的哈特坚持法律相对于政治的独立性，因而对“法”出了狭义的界定；而作为反实证主义法学家的德沃金则坚持对“法”的定义进行宽泛的理解。如果波斯纳早些访问牛津，可能会少了一些支持自己论断的资料，幸好在波斯纳开讲座的前一年哈特的《法律的概念》出了第二版，那本书中所增添的后记成为了波斯纳批评哈特的最好材料。哈特的后记本身是为了回应德沃金及其他批评者的指责而进行的补充论证；但波斯纳认为，“哈特注定不能自圆其说，因为他试图要维护根本无法维护的东西，即脱离了特定语境的‘法’的定义。”[3]当然，如果将哈特换成德沃金，这一论证在波斯纳看来依然成立，德沃金在自己的法律帝国中所探寻的终极目标又何尝不是一副适用于所有法律体系的法理哲学画卷，但是，在波斯纳看来，这样的企图追求普世性的关于“法是什么”的法律理论画卷注定是要失败的，其最后的原因在于法在本质上就是地方性的。也许正是如此，要想脱离英美两国的法律制度来理解哈特和德沃金的法理学也必定使人迷失。

如果说哈特和德沃金的法理学都根植于本国的法律制度，那么就必须要从两国的法律制度入手来解释两人法理学的产生基础和问题之所在。波斯纳认为，两者之间的区别在很大程度上源于英国法律体系相对于美国而言更为接近以德国为代表的大陆法系。他从分析英国出庭律师的司法功能入手，发现英国出庭律师的职能在实际的司法活动中是名实分离的，也就是说，出庭律师在功能上完成了属于法官的司法职能，因而应该将英国的出庭律师作为法官来进行分析。这样一来，英国实际上就具有更多的法官，从而极大地影响到了人们对英国法律制度性质的判断。波斯纳认为，法官对律师的高比例在两个方面极大地影响了作为普通法系国家英国的法律制度的亲大陆性，一是法官在司法实践中的功能性增强使得英国法庭在实际上成为了颇为近似与的大陆法系国家的法官主导式审判，而这与美国的由律师主导的法庭审理具有很大的差异；二是法官的增加会促进英国法官的职业化，从而使英国的法官更多的具有了大陆法系法官体制的职业化结构特征。从总体上看，英国的法律制度更加类似于大陆法系国家而不是美国，在这个意义上，美国“法”和英国“法”是两个不同的地方性概念，“盎格鲁—美利坚”法律体系的神话就此破灭。

二、法学方法的普世性：美国法理学对英国司法的审视

波斯纳讲座二的题目是普通法，其特点是从法律经济学的角度对英国的司法判决进行了美国法理学意义的解析，其分析的重点主要是侵权法、合同法和赔偿法等在英美两国的法律实践中均具有重大意义的法律领域。波斯纳在这个部分一反前面反复提及的法的地方性，而开始关注社会科学尤其是法律经济学对法学的强大的改造能力和对司法实践的指导性意义。波斯纳在这个部分重点展示的是他所倡导的社会科学，特别是经济学对司法实践的优化意义，除了在讲座一开始所引用的汉德公式，其他的案例皆来自英国的司法判决。

书中所提及的司法案例不少，但给笔者印象最为深刻的是汉德公式、Rooks诉Barnard案和de Balkany诉Christie Menson＆Woods Ltd 案。汉德公式所涉及到的案例并没有发生在英国，而是在法律经济学运动尚未兴起的1947年的美国。汉德法官的司法创造经过波斯纳的理论建构变成为了著名的汉德公式，虽然它的学术影响远大于司法影响，但汉德公式从司法判例法学理论再成为法律标准的发展历程对中国的法学和法律实践是有启发意义的，或者说与中国的法学和法律实践中正在发生的与汉德公式相类似的司法规则的形成具有相通之处，即使不是也不太可能是经济学意义上的。例如中国法学界比较流行的“大调解”和“能动司法”就与汉德公式命题颇为相近，只是中国法学界更多的是局限于国家司法策略层面的分析，而没有对中国基层社会中的司法智慧进行有效的理论提炼和学理论证，更多的本土资源没有视为司法实践的制度基础，也没被转化成为法律制度的组成部分。在Rooks诉Barnard案这个侵权法案例中则体现了美国的法律经济学分析与英国传统的司法分析的对立，波斯纳在此案中运用经济学方法论证了惩罚性赔偿的可判性，从而得出了与英国法院完全相反的司法审判结果。波斯纳大胆地指出，Rooks诉Barnard案表现出来的是欧洲传统的法律思维的过渡二元两分化，正是因为“传统的法律思想家在民法和刑法，以及侵权和合同之间划了非常明显的界限”，所以才导致了此案在英国的司法实践中遭受到了民刑对立思维的严重影响。如果采用法律经济学的司法思维，那么此案中的民法为补偿损害观念是不存在的。也许正是经济学的论证实在太令人折服，以至于波斯纳是如此自信地呼吁：“把经济学引入英国普通法中的侵权并使之发挥作用，能使它得到改进。”[4]最后的de Balkany诉Christie Menson ＆ Woods Ltd 案虽然没有用经济学的法律思维推翻英国法院的司法审判结果，但是却从另一角度显示出了美国法律经济学在简化司法思维、优化司法实践和提升司法效率方面的积极意义。

在波斯纳看来，美国的法律经济学的强大之处不仅在于能将司法实践中的诸多形而上学式的争论数学化，从而将各种法律冲突转化成回归实践的确定性；而且在于能够利用经济学思维改造传统的法律思维，重新塑造司法实践中的法律标准。其实，波斯纳自身所坚持并坚信的法律经济学只是法律社会科学中的个案，他自己也承认了这一点。如果从这个意义上来看，我们可以从本书中得到的启发就是，对法学的知识需要秉持一种怀疑的态度，一定要相信这个世界上没有什么知识真的就是真理，就一定要死守着。在中国的法律实践中完全可以用非传统法律的思维来进行法律思考，用其他学科的思维来推进法律实践和法学创造的改进。

三、法律制度分析中的整体主义

从1995年开始，《经济学人》这本著名的杂志开始发出改革英国法律体系的呼声，其重点就在于废除英国法律对风险代理费合同的禁令和败诉方付费用的规则。波斯纳反对的理由很简单：《经济学人》的观点没有考虑英国法律制度的整体性，即忽视了这两项法律规则联合使用后在整个英国法律体系中的合理性和这两者“都是一个系统中正在运行的部分”[5]，英国的这两个法律规则在英国法律体系的运行中使得出庭律师在司法实践中更多的行使着法官式的司法功能，从而保证了英国司法在具备少量法官的前提下依然能够正常运转。如果真的按照《经济学人》的观点来实行英国的法律改革，那么就不能单独进行某方面规则的变更，而应该考虑到改变法律规则之后的一系列法律后果，这里的法律后果既指法律体系之内的后果也包括可能产生的治理后果和社会效果。这种司法整体主义的视角实际上已经将对司法改革的问题的思考上升到了司法哲学或法律哲学的高度，这种思考方式在思考法律战略问题上无疑具有普遍意义。在接下来的分析中，波斯纳从诉讼成本、法律体系的规模和法律体系的成效几个方面对英美两国的法律系统进行了逐一的比较。需要指出的是，波斯纳的在这部分分析在方法论上具有更强的社会学色彩，所以讲座三揭示出了传统的比较法学所难以发现的法律图景。

在对英美两国法律制度差异的文化论解释中，波斯纳提及了国民性和政治因素两个非法律变量，他的结论不一定正确，但这种尝试无疑也是具有启发性的。至少从这两个因素出发，我们能够英国国民的服从性和议会制、美国国民的自由价值追求和分权制对各自的法律体系的作用和影响。

四、对中国法学的启发

以上就是我对《英国和美国的法律及法学理论》这本小书所作的宏观鸟瞰，这里我着重谈谈本书对中国法学的启发。

第一，我们应该如何对待西方的法学思想，或者说我们如何能更好地理解西方的法学思想 这个问题实际上与中国法学的自我创造有密切关联，中国法学的基本品质就是移植性[6]，西方的法学思想在很大的程度上成为了我们进行法制建设和法学生产的基础资源甚至是衡量好坏与否的国际标准。波斯纳的分析让我看到，即使是在美国法学界，尽管来源于欧洲的传统法理学长期占据着主流地位，以波斯纳为代表的法官兼法学家从司法实践的角度出发，不断挖掘美国法律的本土资源，经过长期的坚持和完善，并以波斯纳的《法理学问题》为标志，完成了真正美国意义上的法理学的创造，并在法学和法律实践中产生了巨大的影响。波斯纳这本书的第一讲，实际上就是用具有美国特色的法理学向以哈特和德沃金为代表的欧洲传统法理学开炮，并用扎实的法理分析论证了司法法理学在法理学领域的合法性地位。虽然中国法理学的研究很薄弱，但是我们应该向波斯纳学习，学习他们这些美国法理学家的自主创造精神，坚决杜绝用西方的法理学来替代中国法理学的思考，这里的西方法理学不仅是指欧洲传统法理学，也指美国的司法法理学。笔者坚信，只有将法学的创造根植于中国的法律实践和法治经验之中，[7]才有可能形成中国法学的主体性，也才可能创造出对中国的法律实践具有真正意义上的促进作用的法学知识来。如果我们能够具有这样的基本意识，我们才有可能更好地理解西方的法学理论并利用这些法律思想资源来进行中国法学主体性的塑造。

第二，对英国法律哲学传统对中国法治理念和法学研究进路影响的反思。中国的法制内涵的普世性理解和中国法学研究的概念法学思维以及对司法实践的不够重视可能来源于英国法律哲学传统（包括沿袭英国法学传统的传统美国法理学）的影响。如果怀着更加中间的立场来对待西方的两种法理学范式，那么学界对“法”、“法治”等法学大词的理解就会与现在发生很大的不同。中国法学现在不仅需要西方传统法理学的知识，更需要美国司法法理学的大量引进，笔者相信，这不仅会对中国法学的研究产生巨大的影响，也必然会在间接意义上对中国法律制度建设和法律实践产生不可忽视的作用。不过更为重要的是，这种类型的西方法学/法律知识对我们中国法律人的法律思维的影响。既然美国的法官法理学更加注重司法过程和法官的主体性，那么中国的法理学也可以从这一法理学传统中得到启发。我的意思并不是说中国的法学特别是法理学要直接照搬美国，这样不是又走回到老路上去了 我想中国的法理学也可以更加注重对司法个案的法理挖掘和理论提炼，因为这样不仅能使我们的法学知识质量更高，即变得更为“审慎和理性”，也可以为中国社会的发展和法制建设贡献出有用的法学知识，从而使得整个中国社会更具有“法律道德共识”。[8]

第三，从具体的法学研究思路来看，波斯纳在这本小书中所使用的法理分析、经济学分析和关于法律制度运作的社会学分析等法学分析方法都颇为值得中国法学借鉴和学习。中国的西方法律思想研究也可以从波斯纳的分析中找到一种新的研究视角：国内解读哈特和德沃金法律思想的成果也不少，大多是沉迷于对其法律著作文本的梳理和两者论战中法律思想的比较分析；但是像波斯纳这样从英美两国法律制度层面审视哈特和德沃金的还很少。也许更为重要的是，波斯纳的这种分析实际上是打通了法律思想与法律制度及其实践之间的隔膜，将法律思想与法律制度进行融合式的思考，这种研究方法不仅适用于法律思想史的研究，即使是对当下法律制度的研究也具有很强的启发意义。

第四，要想读懂波斯纳的书并不简单，但一旦读进去了之后就会体会到一种智识上的愉悦和挑战。不少同学甚至是老师都曾向笔者抱怨波斯纳的书太难懂，其实一个重要的原因是中国法理学知识太缺乏美国司法法理学的影响，这使得中国读者在面对美国法理学时容易产生一种知识上的困境，也使得中国法律制度的建构和法律思维的养成缺乏充足的法学知识资源和理论储备。这里并不是说中国的法学一定要向美国法学那样发起一场法律经济学运动，而是说中国法学的发展可以从波斯纳的法律经济学中得到启发。中国法学不能再过几十年了还是在幼稚病中无法康复，中国的现代化进程和社会发展需要中国法学的智识贡献，所以从这意义上来讲，波斯纳在这本小书中所运用的法理分析、法律经济学分析和具有社会学色彩的法律制度的运作分析都可以也应当得到中国法学家的重视。

五、结语

在这本书中，波斯纳运用具有美国特色的法理学、法律经济学等法学方法对英美两国的法律制度展开了比较研究和制度运作研究。美国的司法法理学和社会科学法理学深刻地揭示出了英国法律制度所具有的大陆法系特征，这有力地挑战了西欧的法理学传统和盎格鲁—美利坚法律体系的神话。另外，波斯纳的分析还对英国的司法实践进行了重塑式的理论审视，甚至是对英国的司法判决提出了相反的分析和判断，在全书的最后，波斯纳对英国司法改革进行了整体主义司法哲学层面的反思，这种法学研究方法和法律思想有利于破解中国法学研究视野狭窄和知识/理论资源不足的困境，颇为值得中国法学进行学习和借鉴。

波斯纳在本书中所展现的基于法的地方化的立场的法理分析已经对西方的传统法理学构成了强大的挑战。同时，我们也应该学习波斯纳在学术上的开放心态和包容精神。他在本书的最后就提出了美国的法律制度也应该多向英国学习，以实现对诉讼增长的限制。既然他认为“美国人可以学习英国人而又不变成英国人”，[9]那么中国法学又为何不能学习西方法学而又不变成西方法学呢 

参考文献：

[1] 苏力：《走不出的风景——大学里的致辞，以及修辞》第191页，[北京]北京大学出版社2011年版。

[2] [美]德沃金：《法律帝国》，李常青译，第80页，[北京]中国大百科全书出版社1996年版。

[3][4][5][9] [美]波斯纳：《英国和美国的法律及法学理论》，郝倩译，第13、51、67、104页，[北京]北京大学出版社2010年版。

[6] 邓正来：《中国法学向何处去》第17页，[北京]商务印书馆2011年版。

[7] 陈柏峰：《“迈向实践”的法学》，载《学术界》2010年第3期。

[8] 苏力：《从药家鑫案看刑罚的殃及效果和罪责自负》，载《法学》2011年第6期。