一 问题与进路

中国法院组织形态饱受批评，其中最为盛行的是“司法行政化”的观点，认为法院组织形态带有明显的“行政化”色彩，削弱了法官的独立审判空间，影响审判公正。[1]这一批评具有积极意义，有助于促进增强审判权运行的自主性。自“一五改革纲要”（1999-2003）制定和实施以来，不同时期改革的重心有所差别，不过历次司法改革有关法院组织形态方面的举措都将“去行政化”作为重要目标，在增强法官行使权力独立性方面取得了明显的成效。近几年实施的“四五改革纲要”（2014-2018）以通过“去行政化”实现放权作为基调，强化独任法官与合议庭的地位及责任，弱化院庭长的管理权限。然而从实践经验层面看，“四五改革”方案的实施状况并不完全契合改革设计者的期待，学者们普遍倡导的法官独立的目标也并未完全实现。在此方面，一个突出的表现是改革在具体实施中对法官行使权力的边界有所保留，强调对法官行使权力进行“全过程监督”，[2]强调要处理好放权与监督的关系。[3]对于这种状况，有论者认为是改革不彻底，没有深入推进“去行政化”。如果主要原因在于改革不彻底，那么依靠高位推动实施就可以促进彻底改革。然而问题是否真的只是如此 

经过历次人民法院改革纲要的实施，我国法院组织形态发生显著变化，不过在一些方面也保持了一定的稳定性。这表明我国法院组织形态有着较为稳定的深层结构，只有深入把握其中的机制，才能更好地认识利弊得失。特别是2019年2月最高人民法院发布的“五五改革纲要”（2019-2023），这份改革纲要在延续此前改革方向和一系列具体部署的基础上，无论是政治性方面，还是审判权运行方面，抑或法院其他管理方面，都更加凸显法院行使权力的整体性，而非法官个体意义上的独立。[4]然而“去行政化”话语的盛行，使得很多人忽视了对法院建构与运行整体性逻辑的恰当把握。组织形态是一个组织在时空之中的表现形式。形态是一种结构性要素，不同的元素经过有机的排列组合会构成多种形态。[5]《人民法院组织法》《法官法》等法律基于司法权的特征，对法院的职权、组织机构、人员构成、人员管理、上下级法院关系等要素做出了规定，这些规定为基层法院组织形态设定了基本框架。不过，影响基层法院组织形态的构成要素并不限于相关法律所设定的框架，也包括由其他制度文本（尤其是党内法规）、实践活动所形塑的结构性因素。实际上，许多批评者所认为的“行政化”也并不单指前述法律所设定的基本框架，还包含其他因素的影响。不过，这种“去行政化”话语用笼统的标签遮蔽了法院组织形态与党政机关组织形态的显著差异，同时也忽视了我国法院组织形态的深层影响或形塑机制。若要把握其中的深层机制，需要以更为开阔的视野整体性地考察法院的建构和运行。

对于问题的诊断，或者说什么是需要解决的问题，基于不同的立论基础和出发点会得出不同的结论。概括而言，学术界有关法院组织形态的讨论主要有两种范式。

一种是“个体本位”范式。这种范式居于主流地位，得到许多学者以及部分深受这些学者主张影响的政策实践者的赞成。从个体本位来看，法官是以个体名义直接裁判、直面外部社会并承担责任，法院组织形态应当以个体法官行使权力为中心。也就是说，在个体本位范式中，法官个体具有独立意义，个体的法官是中立、正义且富有智慧的，最能够实现司法公正，[6]而法院内部层级式的组织形态不利于实现司法公正，要排除院庭长等管理者对独任法官或者合议庭行使权力的管理和影响，要减少甚或取消副院长、庭长、副庭长设置，[7]弱化甚至取消审判委员会。[8]个体本位范式的指向是实现以“法官独立”为核心内容的“法院独立”。[9]在学术界，个体本位范式在很长时间都居于笼罩性的支配地位，深刻地影响着人们对中国法院的认知及塑造。

另一种是“整体本位”范式。整体本位范式是针对个体本位范式解释力之不足而逐渐形成。整体本位体现在两个层面：一是作为实然状态的整体本位，二是作为研究视角的整体本位。在很多情况下，这两个层面紧密相连。认为中国法院建构与运行的实然状态是整体本位的学者，通常倾向于采取将法官个体行为置于法院整体组织形态、将法院建构和运行置于整体政治架构和社会条件中考察的研究进路。在诸多研究中，苏力有关基层司法制度的研究较早带有此种范式的特点。[10]在此之后，左卫民有关法院院长的角色、审委会运行状况等问题的讨论，[11]侯猛有关最高人民法院的研究，[12]刘忠关于法院院长选任、法院内部治理、分庭管理制度等问题的探析，[13]喻中对以法官个体独立为基础的“司法中心主义”的反思，[14]方乐关于审判运行机制的探究，[15]都在不同程度或不同侧面体现出整体本位的取向。明确提出“整体本位”的是顾培东。在顾培东看来，中国法院改革的方向不是要从法院整体本位转向法官个体本位，而是要在坚持法院整体本位的基础上，从院庭长主导转向以法官为主导。就研究进路而言，无论从宪法制度安排，还是从法院在政治结构中的地位，抑或从司法生态看，考察中国法院都更适宜采取“法院整体本位”。[16]

按照美国学者托马斯 库恩（Thomas S. Kuhn）的观点，科学首先是学界共同认可的假设、理论框架及方法构成的范式，当范式受到挑战以至于无力应对时就会出现新的范式。[17]之所以会出现“整体本位”范式，根本原因在于中国法院建构和运行的实然状态体现的是“整体本位”，而采用“个体本位”范式认识“整体本位”的中国法院会出现种种不适应或者张力。尽管“个体本位”是认识法院建构与运行的一种视角，也有其一定的经验基础（典型的经验基础是英美法系的法院），然而许多论者将之用于认识中国法院时赋予其规范意义，以此作为评判中国法院的标准。一些学者虽然用实证分析或者说社会科学的经验研究方式研究中国法院，然而潜在预设依然是个体本位，以“错误法社会学”[18]或者是“差距研究”（gap studies）[19]的进路讨论中国法院建构和运行如何“出错”或“扭曲”，而忽视了对中国法院正常运行状态的考察。

本文以“整体本位”范式作为引导，注重对经验场域的整体关注以及对研究对象的整体把握，[20]试图揭示法院组织形态的深层机制。在具体操作层面，文章以基层法院作为研究对象，采取整体性的视域，将基层法院组织形态置于县域治理的场域中考察。县域治理是对县域公共事务的治理，治理主体包括党委、国家机构、企业、社会组织以及公民个人等。[21]由于历史和现实的原因，党委和政府是县域治理最重要的主体，法院及其他国家机构均要参与到党委政府主导的县域治理之中。需要注意的是，中国有四级法院，不同层级法院的组织形态有很大程度上的同构性，然而在功能定位、机构设置、具体机制方面也会存在不少差别。[22]研究中国各级法院的组织形态是一项系统工程，对某一级别法院，甚至对某些地区或某种类型法院的研究，都无法替代对其他级别、其他地区或其他类型法院组织形态的研究。若要深入且完整地认识中国法院的组织形态，需要通过对不同层级、不同地区、不同类型法院开展经验研究才能达成。

之所以将此问题放置在县域治理中考察，是因为尽管《人民法院组织法》《法官法》等法律在设定基层法院组织形态上起到显著的建构作用，然而实然状态下基层法院的组织形态还会受其在县域治理场域中与外部多种主体的实际互动的影响或塑造。因此，考察基层法院的组织形态，就不能只考察其制度建构意义上的一面，还要结合正式制度与非正式制度、制度建构与运行状况一并考察。[23]除此之外，还有一个重要的考虑在于，县域治理在我国的国家治理体系中居于基础性地位，县域法治构成国家法治体系的基础环节。[24]如政治学者所言，县一级构成国家政权体系最为完整的基层结构，具有“地方国家”（Local State）的特点———“地方层次的国家组织，是国家在地方层次的完备体现物。它是国家在地方的代表，其行为不仅体现着具有普遍性的国家性，而且还带有鲜明的地方性”。[25]不仅如此，最高人民法院也强调基层法院应当在县域治理中发挥作用。[26]在此意义上，由县域治理视角考察基层法院组织形态的深层机制，能够较好地体现整体性的研究进路。近年来，笔者先后在山西、江苏、湖北、四川等地开展调研，对基层法院院庭长、审判执行法官、辅助人员，以及中院法官、地方党政干部进行了深度访谈，查阅大量文件和统计数据。

 

二 基层法院的对外承接机制

县域治理有两套体制，一套是科层体制，另一套是党政体制。[27]在科层体制中，基层法院是行使审判权和执行权的专门机构；在党政体制中，基层法院是需要承接和完成党委决定的治理要求的机构。在这两种体制之间，党政体制有着比科层体制更高的权威。在基层法院，承担吸纳和整合县域治理要求功能的是法院党组；在党组中，与县域治理联结最为紧密、参与度最深的是院长。

（一）通过院长吸纳县域治理要求

中国法院管理实行院长负责制，在法院与外部政治系统的互动中，法院院长的角色最

为重要。在党政体制中，法院院长的另外一个身份是党组书记。[28]法院院长有着政治家、管理家、法律家等多重角色，[29]各个层级法院院长的角色存在一些差别。总体而言，最高人民法院院长、高级人民法院院长的主要角色是政治家，政治性置于首位，司法技术为其次，当司法技术和政治性冲突时，政治性优先；中级人民法院院长、基层人民法院院长的司法技术要求相对强一些，司法技术和政治性被等量齐观。[30]在审判执行业务方面，基层法院院长需要将县域治理要求吸纳到重要个案的考量之中；在司法职能延伸方面，基层法院院长推动法院以延伸司法职能的方式参与到地方社会治理中。具体而言，法院院长吸纳县域治理要求主要有如下几种方式。

一是参加地方党政机关组织的会议。以笔者在四川省C市（县级市）法院统计的数据为例。在这些会议中，党委召开的会议最多，其次是政府、政法委召开的会议（图 １）。由此可以看出，在县域治理的诸多主体中，与基层法院联系较为密切的是党委、政府、政法委。从法院的参会主体看，院长参会次数最多（表1、图2）。这表明院长是法院与外部党政系统发生联系的最重要的主体。这些会议大多数是县域治理的一般性会议，不需要法院实质性地参与其中，院长参加会议主要是了解相关政策情况和工作部署，对全县各个方面工作的基本情况有总体上的把握。部分会议与法院职能存在紧密联系，需要法院在其中发挥重要作用。对于这些会议，院长参与讨论、提出法院的方案、促成决策达成。

在基层法院，只有极少数案件会转化为对县域治理有显著影响的案件。此种案件一般都对县域治理的重点工作、中心工作有影响。常见的重点工作或中心工作有招商引资、工业园区建设、征地拆迁、创建卫生城市等。由司法案件到县域治理案件的转化主体是党委，[31]转化机制主要是党委召开的会议。通过召开会议，党委对案件的治理属性作出判断。在有的情况下，政法委会直接召开协调会议确定案件的治理属性。一般来说，现在政法委在案件处理中主要起到协调作用，不会对案件的审理提出终局性意见。[32]鉴于县委书记在县域治理中的领导地位，除了以会议的方式来界定案件属性之外，县委书记在会议之外表达的个人意见也会成为影响案件治理属性的因素。[33]湖北省 N市C县法院院长在访谈中谈到：“有些问题是通过会议的方式讨论和决定。在有的问题上，县委书记在会议之外的态度、承诺、指示也会起到重要影响作用。对于县委书记的这种表态，我们在办案中也是会考虑的。”基层法院院长会参与到这一转换过程中。一方面，院长将法院的专业性认知和判断传输到党委或政法委；另一方面，院长将党委以及其他县域治理主体的治理考量传输到法院。法院院长是两方面信息的重要结合点。由于独立审判话语的影响以及防止领导干部干预司法机制的构建，法院院长一般不会直接、深度介入到个案的实际审理过程中，而是起到协调、引导的作用。如果这些案件被提交审委会，院长主持审委会展开讨论。在审委会讨论中，院长会将了解到并且认为重要的县域治理考量因素提出供参会人员讨论。

二是参加调研活动。在基层法院领导班子成员中，院长的调研任务最多。最高人民法院在《关于加强人民法院领导干部调研工作的规定》（法发〔2014〕10号）中指出：“各级人民法院要把领导干部调研工作列入党组重要议事日程，定期研究，定期安排，定期检查，确保落实。主要领导干部要率先垂范，带头开展调研。”“地方各级人民法院和军事法院等专门法院的其他领导干部到基层调研每年累计不少于60天。”“各级人民法院领导干部要在基层确定1至2个调研联系点，定期开展调研指导。”“各级人民法院领导干部到基层调研要多同当地群众座谈，多同当地党委、政府、人大、政协负责同志以及人大代表、政协委员座谈沟通，多深入农村、企业、社会组织中了解情况，多同基层法院干警座谈交流，向群众学习，向实践学习。”法院院长的调研安排既有来自地方党委、人大的要求，也有来自上级法院的要求。对法院院长调研工作进行督促和考核，是地方党委、人大以及上级法院对基层法院进行调控的重要方式。院长在调研中不仅要关注与具体审判业务有关的问题，还要关注与当地社会治理密切相关的问题。对此，最高人民法院的上述规定要求：“对于涉及党和国家工作大局以及对当地经济社会发展具有重要参考价值的调研报告，还要及时送交相关部门参考。”由此可见，院长参与调研成为基层法院与外部系统密切联系的重要方式，也成为县域党政系统、上级法院了解基层治理情况和基层司法状况的一种途径。

三是建立联系点。建立联系点是“从群众中来，到群众中去”工作方法在制度实践层面的体现。基层法院与地方党政机关都会根据县域治理的要求，与相应的乡镇或村居建立联系点。在基层法院，与联系点对接的主要工作由院长承担，副院长也会在分管工作范围内承担部分联系工作。与其他乡镇、村居相比，建立联系点关系的单位与该乡镇、村居之间的联系会更为频繁、紧密。各个单位的联系举措会有一定的共性，通常是根据党委确定的中心工作调整和部署。例如现在全国推进 “精准扶贫”，法院也要参与其中。有的联系举措会有特殊性，与各个单位自身的职能特点相关。如江苏省 X市H区法院与当地Z镇建立了综合治理共建关系。按照签订的联系工作计划，H区法院和Z镇的主要领导每半年研究一次法治共建问题，交流双方法治建设工作经验；法院主要领导不定期到该镇开展调研，了解法治建设开展和落实情况，帮助解决法治建设中存在的问题和困难。联系点实际上成为法院院长了解县域治理（特别是乡镇、村居层面的治理）状况的重要联结纽带。

（二）通过党组整合县域治理要求

《人民法院组织法》《法官法》均无关于法院党组的规定，但是依据党内法规，四级法院都设有党组。法院党组是同级党委的派出机构，也是法院内部的权力运行中枢，成为党实现“嵌入式领导”或者说将党的话语体系及意志嵌入司法场域的重要组织载体。[34]法院党组的绝大多数成员拥有党组成员和法官双重身份。法院党组成员的具体构成没有明确、固定的要求，一般来说由院长、副院长、纪检组组长、政治处主任作为党组的基本班底。随着执行局的重要性日益显现，在有的地方，拥有中共党员身份的执行局局长也会进入党组。党组内成员排名比较固定，与职务重要性、资历深浅有关。

法院内部领导结构中存在党组和领导班子这两套高度重合的结构。党组是党内班子，领导班子是行政班子。一般来说，党组成员都是领导班子成员，少数领导班子成员如果非中共党员则不属于党组成员。近年来，最高院要求审委会专职委员进入行政班子，但是专职委员一般来说并不是党组成员（表2）。这就形成了党组内嵌于行政领导班子的双层结构。按照中国政治运作的一般逻辑，在各个非党的国家机构和单位中，重大事项应当先由党组讨论研究决定，再由行政班子推动执行。[35]基层法院很少有民主党派人士，党组和领导班子的人员重合度很高，形成党政一体化的决策模式。

在进入到法院的县域治理问题上，党组发挥着整合县域治理要求的作用。这种整合作用主要体现为两个方面：

一方面是党组成员分工汇集县域治理要求。除了院长之外，党组其他成员也需要承担汇集县域治理要求的作用。其他成员主要在分管工作范围内，了解有关县域治理的信息。在法院内部，党组成员之间会形成一定的分工（表2）。院长的大部分时间和精力用于处理法院与外部关系的工作上，具体业务工作的管理主要由领导班子其他成员承担。与对院长更强调行政能力不同的是，对于领导班子其他成员更为重视其业务能力，分工安排主要考虑业务专长。一般来说，除了政治处主任、纪检组组长之外，副院长承担对口管理范围内的重要行政事务管理、审判执行业务管理、审判绩效管理、审判态势管理以及作风管理等工作。

对于一些引起地方党委、人大、政府关注，与县域治理紧密相关的案件，分管副院长或专职委员会亲自对外协调沟通。在这些案件的办理中，分管领导成为法院内部汇集县域治理要求的重要主体。院长之外的党组成员需要承担接受地方党委考核、联系人大代表政协委员、挂钩村居企业、开展调研等工作，这些均是法院与外部系统发生联系的重要途径。党组成员可以在开展这些工作的过程中，了解各自分管领域中与县域治理相关的问题。党组运行实行的是民主集中制，党组成员在汇集与县域治理相关的情况后不能独自决定，而是要向院长汇报。这样一来，与县域治理相关的信息最终会进入院长的视野。

另一方面是党组会议研究县域治理要求。基层法院党组的领导作用主要通过党组会

议的形式体现。党组会议上对重大问题进行研究，特别是涉及到人事的问题需要经过党组会议讨论。党组会议一般是一个月召开一次，有时候会根据问题的重要性，由党组书记决定临时召开党组会议或者延期召开。结合各地基层法院的情况来看，党组会议一般有这样一些基本规则：（1）党组书记决定议题，党组成员提出议题；（2）党组书记召集并主持会议；（3）实行民主集中制原则和少数服从多数原则；（4）必要时可召开党组扩大会议；（5）及时向县委汇报法院党组会议对一些重要事项的讨论情况。按照这样的规则，法院院长根据自己以及领导班子其他成员了解到的县域治理情况，综合权衡考量之后决定召开党组会议，将其中的重要问题提交党组会议讨论。法院党组还会召开党组扩大会议，根据情况要求党组成员之外的其他相关人员列席会议。为了确保中央以及地方党委的政策得到顺利实施，法院党组还会在党组会议上讨论绩效考评方案，通过考评机制推动法院工作按照中央和地方党委的要求开展。为了保证地方党委能够及时了解基层法院对一些县域治理问题的态度和应对举措，法院党组会议的一些相关会议纪要需报送同级党委。

按照法律规定，审判委员会是人民法院内部的最高审判组织。但是调研发现，法院内几乎所有接受访谈者都认为在许多与县域治理相关的案件上“当然是党组会议说了算”，党组事实上享有重大案件的真正决定权。从人员构成上看，审判委员会的成员与院党组的成员并不一致。审判委员会成员比法院党组成员多，二者之间有一定的重合度。审判委员会吸收专职委员、主要业务庭（局）的庭（局）长、资深法官作为成员，党组成员中的大部分都是审委会成员。在这种人员构成状况下，审判委员会权力的有效行使依赖于党组，特别是院长的权威。从法定职能上看，审判委员会是审判议事机构，可以调动的权力和资源有限。就法院内部而言，党组掌握的人事和财政权力是审委会有效运行的重要组织保障；就基层法院与外部系统的关系而言，法院党组可以在重大案件处理中发挥与地方党委政府沟通和协调的作用，从而为案件处理提供多方面的保障。

 

三 基层法院的内部调控机制

县域治理要求不仅需要通过基层法院院长和党组吸纳与整合，还需要进入法院具体的审判和管理过程中，由内部调控机制传输和回应。这种内部调控机制的设置，不仅需要回应法律职业主义（Legal Professionalism）所说的审判管理问题，还要回应整个治理体系所提出的要求。

（一）层级式的传输机制

传输机制所要解决的问题主要是，如何将已被法院党组吸纳和整合的县域治理要求传输到法官；法官在审判执行及其他工作中，如何将感受到的问题传输到法院管理层，进而通过管理层反馈到党委主导的县域治理体系中，促进传输到法院的县域治理要求的调整和改进。

中国法院内部基本的组织架构是按照科层制（bureaucracy）原理建构和运行的。[36]按照共产党的组织原则，法院党组实行的是“集体领导，个人负责”的领导和执行体制。这种体制与法院内部“审委会—院长—分管副院长—庭长—合议庭—承办人”这一纵向层级式管理体制相联结，形成“命令—服从”的调控机制。基层法院对县域治理要求的传输，正是通过内部的这种调控机制来实现。具体主要体现在以下两个方面。

第一，院庭长对审理执行过程的监督是层级传输的重要依托。从法定程序上来看，重大案件中的县域治理考量进入法院之后，经分管副院长、院长的审慎权衡提交到审委会，由审委会集体研究。近几年的司法改革取消了院庭长签发案件制度，赋予承办人独立签发的权力，因此在一般案件的审理中，层级式管理对审判运行的影响并不大。不过对于一些涉及县域治理问题的案件，层级式管理可以为地方党委政府对案件的治理考量进入司法过程留下制度性渠道。如四川省A市中院一位庭长在接受访谈时就认为：“院庭长把关其实也是党对司法进行领导的重要方式。”除此之外，这种层级式管理机制也为承办法官吸收外部治理考量并将之融入办案过程提供制度保障。在这样的制度条件下，不仅法院管理层有“过问”案件的动力，承办人也有主动向庭长、分管院长请示的动力，甚至来自于承办人方面的这种动力还更大。这种制度性渠道能够比较有效地保障审判执行过程与外部系统之间的有效互动，将县域治理要求传输到承办法官。

第二，职级晋升是层级式传输的重要保障。法院内部的职务分为审判管理职务、非审 判管理职务、党内职务这三种。尽管司法改革将司法人员脱离公务员序列实行单独管理，但是法院内部依然（并且也需要）存在职级晋升，而且也会与公务员序列进行隐性比较。职级晋升与法官的收入待遇、社会认同联系紧密。影响职级晋升的主要有三个方面因素，一是法院管理层意见，二是民主测评意见，三是工作资历和业绩。在这三个方面中，法院党组掌握最终决定权，党组成员对分管的普通工作人员、中层副职、中层正职有建议权，院长对所有人员的晋升有事实上的最终决定权。在各个业务庭（局）内，庭（局）长对本庭（局）内法官的岗位安排、职级晋升有重要的影响作用。访谈中不少法官坦言，在职级晋升上，来自党组、院庭长的影响非常显著。这构成法院内部秩序的“深层结构”，[37]形成了一定程度上的服从和支配关系。正是因为存在这种“深层结构”，法院内部对案件审理执行的监督机制才能够实质性地运行。

如果离开了审判执行监督和职级晋升机制，来自县域治理的要求就难以顺利地在法院内部传输。法院中处于不同层级的人员对县域治理要求的感受能力和获取的信息存在差异。与承办法官相比，院庭长（特别是院长、副院长）承受着来自地方党委领导和人大监督的约束。分管副院长和庭长通常是某个方面的业务骨干，与普通法官相比，有更为丰富的业务经验，对县域治理要求的把握能力也会更强。与之相比，一般承办法官并不需要直接面对这样的监督约束和责任要求。除了在审判执行业务上需要经过这种层级式的传输过程，在司法职能延伸的事务上，县域治理要求也需要经过层级式的传输过程整合法院人员和资源参与其中。例如，江苏省X市H区法院出台《服务辖区经济发展实施意见》《服务台资高地十项举措》，开展“法官进千企”法律宣讲活动，发放《关于企业防范经营法律风险六十项提示》宣传册。这些意见和活动方案是在院党组会议或者院长办公会形成，通过分管领导和业务庭（局）长传输至相关庭室，调动该庭室的力量参与其中。

不过，法院内部并不是强行政化而是弱行政化的运行模式。这在一定程度上使得层级式传输并不是单向的，而是存在信息传输的反馈机制。法院内部的行政化色彩之所以相对较弱，这与审判活动的办案方式存在很大关系。审判活动采取合议庭制和独任制两种基本方式，只有少数案件的裁判是由审委会最终决定。在“四五改革”之前，随着案件数量日渐增加，“案多人少”压力不断增大，院庭长在绝大多数案件中的把关作用实际上主要体现为审核而非审批，承办法官在审理绝大多数案件中的自主空间比较大。山西Ｊ市Ｑ县民庭庭长在接受访谈时曾言：“法院里人与人之间关系的行政化色彩并不是非常明显，行政化色彩最多的可能是在法官与书记员之间。绝大多数案子怎么处理，实际上都只是法官自主决定。在发表意见讨论案件的时候，大家都是一人一票，庭长只不过是多了一个将案子提交给分管副院长，进而提交到审委会的权力。”在案件审理中，院庭长与承办法官之间通常并不存在严格的“命令 －服从”关系，合议庭或独任法官坚持自己的看法而不接受院庭长意见的情况也并不鲜见。

除此之外，法院内部的单位制结构也弱化了单向的行政化运行。法院不仅是法官的工作场所，也是其生活和社会活动的重要场域，在这样的场域中，法官具有“单位人”的身份特点。一方面，单位制中存在“依赖性结构”，[38]法官需要服从单位领导的要求；另一方面，单位领导也要敢于为法官承担责任和抵御外在压力。[39]这种单位化的环境使得普通法官与院庭长等管理者之间，不仅有工作中的正式交往，也有许多基于日常生活和社会活动而产生的非正式交往，这两种交往常常交织在一起。在有些情况下，非正式交往可能对管理者构成“反制”。如有法官在接受访谈时所言：“领导同志也要会做人，会懂得下属的难处。领导同志如果不会做人，下属要是被逼得比较厉害，在平时工作中都可能给他‘难看’，让他下不了台。大家都是一个单位的，总是抬头不见低头见，没有必要闹到那个地步。”在这样的交往模式下，普通法官与院庭长等管理者之间的信息传输渠道就相对多样和开放，而非简单的自上而下单向传输。除了制度规定的途径之外，承办法官还可以基于在单位生活中形成的一些非正式关系网络传输和反馈信息。

正因为法院内部的行政化色彩相对较弱，特别是随着主审法官责任的加强，这种行政化特点会进一步弱化，因此县域治理要求在法院内部的传输并不是单向的，而是存在由承办法官向院庭长反馈的过程。实际上，在对提交审委会的案件的讨论中，尽管审委会发挥重要作用，承办法官依然有很大的自主性。在基层法院，审委会在绝大多数情况下会尊重承办法官对重大、疑难、复杂案件的初始意见，在此基础上形成案件处理的结论性意见。[40]审委会的讨论实行少数服从多数的原则，少数不同意见保留并记录在卷，在意见出现重大分歧时，会议主持人可以视情况暂缓做出决定，待进一步调查研究后再讨论。因此，承办法官和合议庭发表意见的空间比较充分。

（二）行政主导的回应机制

回应机制所要解决的有两个重要问题，一是将传输到一线法官的县域治理要求具体实施于审判执行业务中，二是将法院形成的实施方案与外部系统的需求进行衔接。基层法院对县域治理要求的回应机制以行政主导的方式运行。行政主导的回应机制之所以能够运行，关键在于作为法院权力核心的党组掌握干部管理权，从组织方式上保障了党组对法院重大事项的决定权。行政主导的回应机制的作用主要体现在以下两个方面。

一是保障回应方案在法院内部实施。对此，一方面将经由党组整合、层级传输的回应方案布置到相关承办法官、庭室；二是在法院内部形成协调联动机制，以组织、动员法院内部资源，回应县域治理要求。前一点体现为以“行政主导（党组、院长办公会）—审委会讨论—业务庭（局）管理—承办人与合议庭执行”为主要环节的运行过程，后一点体现为法院内部各个部门资源的整合。

对于涉及个案的回应方案，法院行政主导的会议需要与审委会讨论相结合，从而确保回应方案的合法性。经由审委会讨论，有助于形成更为稳妥的意见，也有利于为承办人和合议庭分担办案压力和风险。对于审委会形成的决议，合议庭及相关业务部门必须执行；如有特殊情况，需要改变决议的，由院长或分管院长提交讨论。决议未经半数以上委员讨论通过，不得随意改变。这就在制度层面保证了经由审委会讨论形成的决议的执行力。除此之外，审管办起到管理和督促作用。审管办协助院党组开展目标考核管理，定期复查发改案件，承办法官需对复查结果进行答辩，最后由审委会对发改案件做出决定性结论。如果最终被审委会认定为“问题案件”，承办人和庭长要承担责任。法院的目标考核由党组主导，为了防止目标考核不理想，分管副院长、庭长、承办法官都会重视所管理或办理案件的实际处理效果。基层法院副院长是由县（市、区）委组织部考核，法院内部的考核对其影响和约束的力度并不是很大；但是庭长是由法院内部考核，在这种考核压力下，庭长有动力去推动本庭案件得到妥当处理。一些涉及县域治理但不涉及个案的问题，则是通过党组会、院长办公会讨论确定回应方案。

在应对一些重大案件时，不仅地方党委政府会成立领导小组，基层法院也会成立发挥应急指挥和协调作用的领导小组，统筹协调立案、审判、执行、法警等多部门力量，形成纠纷化解合力。与审判案件中主审法官有较大自主权不同的是，开展审判职能延伸事务需要整合法院内部的人力和资源，甚至在一定程度上要打破各个庭室之间的边界，组织多庭室的人员参与其中。例如许多基层法院会与当地一些单位、企业、村（居）委会签订挂钩联系协议、合作共建协议，开展“法官进机关”法制讲座，以及“送法进军营”“送法进校园”等活动。这些活动往往涉及多方面法律知识，需要多个庭室的人员参与。如果缺乏由院党组为核心的行政力量主导推动，严格恪守各个业务庭室之间的权责边界，这些活动就会很难开展。

二是实现回应方案与县域治理体系衔接。在审判执行业务上，法院的回应方案需要与以地方政法委牵头的协调机制相衔接。在基层法院内部，开展此类衔接活动的主要是院长、分管副院长以及庭长。法院院长是政法委员会的成员，从法院工作全局角度参与到与县域治理紧密相关的案件的协调中；如果所涉案件重大且属自己分管庭室，分管副院长会在院长授权和法院内部分工的职责范围内参与协调，与相关党政机关、企事业单位沟通；如果涉及到县域治理问题的只是一般案件，主要由相关业务庭庭长（或副庭长）承担对外协调沟通的职责。这些协调沟通工作对协调人的行政能力、级别规格、社会资本等均有一定要求，并不是普通承办法官可以顺利开展的。对此，湖北省N市C县法院一位副院长在访谈中谈及：“通常的观念都认为，出面协调的人员的级别越高，显得对协调的事情越重视，这也就越会得到对方重视。如果院长、副院长不去协调，人家可能认为法院不重视这个事情，也就不会把这个当回事，就可能只是敷衍。

基层法院需要衔接的县域治理构成主体非常广泛，包括党委、人大、政府及职能部门、乡镇、企业、学校、基层组织等。法院与各个政府部门、企事业单位、基层组织之间并不存在制度上的直接联系，需要通过地方党委领导、政法委主导的综合治理体系建立相互之间的联系纽带。地方综合治理委员会通常会根据工作需要，成立专门工作领导小组。以江苏省X市H区综治委2014年设置的工作领导小组为例，有社会矛盾化解工作领导小组、实有人口服务管理工作领导小组、特殊人群服务管理工作领导小组、社会治安工作领导小组、政策法规工作领导小组、预防青少年违法犯罪工作领导小组、学校及周边治安综合治理工作领导小组、护路护线联防工作领导小组。其中，基层法院参与的有社会矛盾化解工作领导小组、特殊人群服务管理工作领导小组、社会治安工作领导小组、政策法规工作领导小组、预防青少年违法犯罪工作领导小组。在这些领导小组中，法院通常由一名副院长担任领导小组副组长或者领导小组成员。通过纳入到综合治理体系之中，基层法院与县域治理相关主体之间可以建立起常规性联系，便于开展工作衔接。

 

四 对法院“去行政化”问题的审视

在县域治理场域中，基层法院与地方党政系统存在紧密联系，既需要参与到县域治理之中，也需要地方党政系统的支持。法院的构建和运行深嵌在这样的体制架构中，这种紧密的联系必定会影响到法院组织形态。对于在这种体制架构中运行的法院，就不是通过强调“去行政化”能够实现组织形态重构的。实际上，当下我国法院建构与运行中带有的某些“行政化”特点，并不主要是院庭长权力欲望膨胀的结果，也并非主要是由于各级法院领导层故意忽略所谓的“司法规律”，而是与法院职能工作的实际状况与需求相关。[41]在我国现有的体制结构中，基层法院对党政体制的嵌入以及对地方治理的参与，这是影响法院组织形态的深层因素。县域治理要求并不只是通过外在于法院的权力结构来传递，还需要通过法院内部的具体组织机制来衔接。这些组织机制支撑着法院与外部体系之间的联系，有助于法院应对外部复杂性和内部复杂性。[42]就组织形态而言，基层法院一方面会通过内部的组织化机制吸纳和传输县域治理要求，另一方面也需要通过内部组织化机制向以地方党委主导的县域治理体系反馈和回应。从上文的描述和分析看，基层法院现有的组织形态对法官形成了较强的控制力，以与外在政治系统相适应；不过另一方面，这种组织形态也为法官独立行使审判权留下了较大的空间。

由此可见，法院的组织形态受到更大范围的治理结构影响。法院选择什么样的组织形态，很大程度上并不是取决于法院本身，而是深受外部治理结构以及法院在此种治理结构中的位置影响。在党政体制中，法院的组织形态是“党管政法”[43]这一重要治理原则在法院内部得以实现的组织载体。[44]法院组织形态的调整和变动，关系到其运行和管理秩序如何与国家整体的治理体系相兼容。推动法院组织形态的变革，离不开对此种深层因素的考量。总体上看，此种兼容性与法院所承载的通过审判实现社会公正的功能和目的并不相冲突。实际上，在基层法院，绝大多数案件与县域治理体系并无太多交集，通过法院内部的审判执行过程即可得到解决。随着独立司法理念的强化、法官责任制的推行、审判权运行机制改革的实施，法院组织形态能够为法官独立审判这些案件提供比较充分的制度保障。从调研了解的情况看，在绝大多数案件的审理过程中，法院管理层与法官之间行政化的命令—服从关系已经非常少见，实际上是按照非行政化的方式来运行。前面所言的法院组织形态与整体治理体系之间的兼容性，并不会影响到绝大多数案件的公正处理。对于外部治理主体对进入司法程序的案件的不当干预问题，可以通过完善司法责任制和防止领导干部干预司法的责任追究机制来抵御和化解，而并非通过“去行政化”就能够解决。

相反，在基层司法场域，如果强力推行比较彻底的“去行政化”改革举措，会面临一些问题和挑战，不利于在司法过程中实现社会公正。对此，可以从以下几个方面来认识。

一是部分基层法官的业务素养与“法官独立”的要求之间存在张力。东部地区以及中西部中心城市的基层法院法官的业务素养总体上比较高，但是广大中西部地区基层法院一些法官的业务素养还不太完备，与法官独立审判所要求的业务素养之间存在不少距离。特别是一些经济发展水平比较低的地区的基层法院，面临人员结构老化、文化层次偏低、法律专业毕业生少的问题，如果没有来自院庭长、审委会对法官的管理和约束，办案质量就很难得到充分保障。调研时，江苏省X市H区法院分管刑事案件的副院长就曾言：“我的刑事审判业务水平肯定是全院最好的。如果离开了副院长这一层级在审判业务上把关，刑事审判的质量肯定会受到影响。”除此之外，在县域范围内，人与人的交往总体上比较注重熟人关系，在这样的社会生态环境中，[45]若无来自法院内部管理层以及法院之外的党政系统的监督，个体法官的行权过程也会存在道德风险，以至于侵蚀司法公正。

二是基层法院和县域治理体系需要面对复杂的社会矛盾。近年来，我国社会矛盾日益多样化、复杂化，许多纠纷隐含着深层次的社会问题，相应案件中的问题往往涉及面广，法律问题和政治问题、社会问题相交织，一些案件的处理会超出法官个体的能力。[46]这些进入司法程序的案件如果没有得到妥当处理，还可能演变为更为严重的社会和政治问题。县域治理处于各种社会矛盾的直接触发点，需要直接应对诸多社会问题；与上级法院相比，基层法院所处的审级以及区域位置决定了需要直接面对这些问题。处理这些案件需要审慎的考量权衡，调动多方面治理资源。前面所讨论的对外承接机制和内部调控机制的作用的发挥，有助于法院以整体力量把握案件审理和执行的裁量尺度，促使案件得到妥当处理，在个案中取得较好的综合效果，实现社会公正。

三是基层法院组织形态需要与外部治理体系有效衔接。在地方党委主导的社会治理责任体系中，如果简单恪守完全意义上的“法官独立”，会影响一些关涉地方发展、稳定的案件的妥当处理，甚至会增加地方党政系统的治理责任和政治风险。面对这种局面，地方党政系统不可能不重视与基层法院的协调沟通，会通过政法委、人大、上级法院等途径保持对基层法院的影响；法院管理层必定需要在一定程度上维持内部的层级式管理，确保内部运行与外部治理体系的衔接。如有学者所言，“制度上及实践中的责任约束和追究制度，也推动着行政化决策方式的刚性发展”。[47]

四是基层法官需要通过一定的制度化渠道获取“地方性知识”。尽管法官可以在个人工作及生活中获取地方性的风俗民情、治理需求。然而，高度个体化的方式并不能保障法官普遍获得司法活动所需的带有地方性特征的信息。在此方面，法院内部依托对外承接机制和内部调控机制所开展的活动（尤为突出的是一些职能延伸活动），有助于以法院整体的力量增加法官获取司法活动所需的“地方性知识”的有效性和广泛度，从而提升法官在个案审理和执行中妥当把握法理、事理与情理的司法能力。

因此，在与县域治理相关的少数案件以及审判职能延伸活动中，基层法院需要与县域治理体系发生比较密切的联系，二者之间的联结情况，对县域治理以及法院的案件处理会产生直接影响。如果二者之间缺乏有效联结，会降低县域治理效能、影响相关案件的妥当处理，甚至会引发更多的矛盾和问题。就法院组织形态而言，如果过于强调法官独立，对法官缺乏一定程度的约束和控制，外部治理要求就很难传递到审判执行业务中。

与上级法院相比，基层法院是初审法院，其主要的功能定位在于化解纠纷，实现“案结事了”，实现规则之治的功能相对而言处于第二位。基层治理中出现的矛盾是诸多社会矛盾的源头，如果许多问题不能在基层治理体系中得到有效化解，就可能演变为更严重的问题，增加社会震荡和政治风险。这些案件的审理和相关工作的开展，往往蕴含着对法律条文以外的诸多社会和政治因素的考量，在很大程度上需要依靠地方党政系统的支持。这些问题和矛盾，不仅是作为司法问题而存在，也是作为地方党政系统需要面对的县域治理问题而存在，地方党政系统同样需要承担起促进消除矛盾、化解纷争的功能。因此，基层法院所处环境的这种特质，对法院内部组织架构与外部社会和政治系统之间的融合度提出了比较高的要求。如果要促使法院内部运行与外部系统达成比较高的融合度，一定程度的行政管理模式就很难避免，这有助于县域治理体系能够比较灵活、有效地应对进入司法程序的一些重大案件和县域治理难题。[48]

 

五、结语

法院组织形态与外部系统之间的联结问题，并不只是当下中国所独有。例如，美国学者马丁 夏皮罗（Martin Shapiro）指出：“在整个欧洲，人们和法官自身都把法官看成是政府官员，他们组成了国家高级行政机构中的一个部门，这一部门的组织形式、激励机制以及运作方式都与其他部门十分相似……司法独立和司法官员被同化为政府官僚机构的行政人员这两个方面在欧洲大陆国家一直处于相互斗争的状态。”[49]当然，不同国家的法院组织形态会有差异性，即便是相似的内部组织架构在不同国度的运行效果也会存在差别，而且许多差别是“基于各国特殊的历史状况而产生的”。[50]

在中国这样一个带有明显能动性特质的国家，法院内部的微观权力结构是多方面权衡的结果，服务于法院的内部治理秩序以及国家的整体治理秩序。就此而言，在中国语境中，如有学者所说，“法院的内部治理，是整个政党政治治理的表现”。[51]亦如达玛什卡所言，在能动型国家，“社会生活的全部领域，即使是那些发生在幽暗私隐之处的事务，都有可能接受以国家政策为标准的评价，并按照国家政策的要求被加以塑造”，“当一个国家开始接近于实现其最充分的能动主义潜质的时候，司法与行政便开始融合”。[52]对于决定司法体制改革方向的主导政治力量而言，政治系统如何对法院进行控权和放权、法院内部管理如何展开，这都是需要细致考量的问题。随着提交到法院的纠纷日益复杂、司法审判对社会的影响愈发增加、党政系统对法院更加重视，法院需要构建有助于应对外部复杂性的组织架构和运行机制。历次司法改革的总体趋势是向法官以及合议庭放权，与此同时也在不断构建和完善对法官行权的管理机制。之所以要存在一些管理机制，除了司法廉洁方面的考量之外，很重要的考量正是在于为法官以及合议庭行权与外部系统的有效衔接提供制度保障和组织基础。在我国各个治理层级中，县域治理主体对外部的接触和回应最为直接；在各个层级法院中，基层法院与外部系统的互动最为直接。在这种环境中，基层法院组织形态的建构和运行就不可能是一个孤立的问题，也不是单纯依靠“司法中心主义”的进路就可以实现有效的制度设计，而是需要结合其在县域治理场域中的地位和作用来作出妥当的安排。

 

[本文为作者主持的教育部人文社会科学研究一般项目“人民法院的内部管理及其改革研究”（19YJC820037）的研究成果。]

[1] 参见张卫平：《论我国法院体制的非行政化———法院体制改革的一种基本思路》，《法商研究》2000年第3期，第3-11页；陈瑞华：《司法裁判的行政决策模式——对中国法院“司法行政化”现象的重新考察》，《吉林大学社会科学学报》2008年第4期，第134-143页；李传松：《法院审判活动行政化之克服》，《法学》2010年第8期，第118-125页；谢佑平、万毅：《司法行政化与司法独立:悖论的司法改革——兼评法官等级制与院长辞职制》，《江苏社会科学》2003年第1期，第139-143页；蒋惠岭：《法院组织法修改与司法制度改革论丛之九──审判活动行政化之弊害分析》，《人民司法》1995年第9期，第32-34页。

[2] 参见《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》（法发〔2017〕11号）。

[3] 参见李少平：《正确处理放权与监督，坚定不移全面落实司法责任制》，《人民法院报》2018年3月28日第5版。

[4] 最高人民法院副院长李少平在关于“五五改革纲要”的答记者问中指出，应当从法院整体责任的角度，来理解“让审理者裁判，由裁判者负责”。参见《“五五改革纲要”暨中国法院司法改革白皮书新闻发布会》， http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-144122.html，最近访问时间[2019-05-15]。

[5] 对于“组织形态”的详细讨论，参见杨少杰：《进化：组织形态管理》，中国发展出版2014年版，第32-40页。

[6] 参见谢佑平：《论以审判为中心的诉讼制度改革——以诉讼职能为视角》，《政法论丛》2016年第5期，第109-115页。

[7] 参见陈瑞华著：《司法体制改革导论》，法律出版社2018年版，第170-171页。

[8] 参见徐向华课题组：《审判委员会制度改革路径实证研究》，《中国法学》2018年第2期，第28-55页。

[9] 参见蒋惠岭：《“法院独立”与“法官独立”之辩——一个中式命题的终结》，《法律科学》2015年第1期，第48-55页；陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，《中国法学》2014年第2期，第20-49页。

[10] 参见苏力著：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。

[11] 参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》2014年第1期，第5-25页；《审判委员会运行状况的实证研究》，《法学研究》2016年第3期，第159-173页。

[12] 参见侯猛：《中国最高人民法院研究——以司法影响力切入》，法律出版社2007年版。

[13] 参见刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，《法律科学》2015年第5期，第17-29页；《条条与块块关系下的法院院长产生》，《环球法律评论》2012年第1期，第107-125页；《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》，《清华法学》2014年第2期，第146-163页；《规模与内部治理——中国法院编制变迁三十年（1978—2008）》，《法制与社会发展》2012年第5期，第47-64页；《论中国法院的分庭管理制度》，《法制与社会发展》2009年第5期，第124-135页。

[14] 参见喻中：《法治中国建设中的独立审判——与张新宝先生商榷》，《东方法学》2014年第4期，第134-137页；《从立法中心主义转向司法中心主义 ——关于几种“中心主义”研究范式的反思、延伸与比较》，《法商研究》2008年第1期，第22-28页。

[15] 参见方乐：《审判权内部运行机制改革的制度资源与模式选择》，《法学》2015年第3期，第26-40页。

[16] 参见顾培东：《法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择》，《法学研究》2019年第1期，第12-17页。

[17] 参见[美]托马斯·库恩著：《科学革命的结构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社2012年版，第36-43页。

[18] 以揭示规范与事实之偏离与分裂为己任的主流法社会学研究被称为是“错误法社会学”。参见泮伟江：《超越“错误法社会学”：卢曼法社会学理论的贡献与启示》，《中外法学》2019年第1期，第37-53页。

[19] See Jon B. Gould and Scott Barclay, “Mind the Gap: The Place of Gap Studies in Sociolegal Scholarship,” Annual Review of Law and Social Science 8 (2012), pp. 323-335.

[20] 关于法律经验研究的整体论进路的阐述，参见陈柏峰：《法律经验研究的机制分析方法》，《法商研究》2016年第4期，第52-53页；王启梁：《法学研究的“田野”——兼对法律理论有效性与实践性的反思》，《法制与社会发展》2017年第2期，第136-138页。

[21] 参见杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期，第14页。

[22] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》提出“推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威”。此后，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019——2023）》提出“优化四级法院职能定位。完善审级制度，充分发挥其诉讼分流、职能分层和资源配置的功能，强化上级人民法院对下监督指导、统一法律适用的职能。健全完善案件移送管辖和提级审理机制，推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。推动完善民事、行政案件级别管辖制度。推动完善民事、行政再审申请程序和标准，构建规范公正透明的审判监督制度”。

[23] “在许多情形下，非正式过程运作比比皆是，与我们从官方的正式制度或文本资料上看到的正式、理性的形象时常形成鲜明的对比”。周雪光：《寻找中国国家治理的历史线索》，《中国社会科学》2019年第1期，第95页。

[24] 参见公丕祥：《新时代的中国县域法治发展》，《求是学刊》2019年第1期，第1-14页；《传统中国的县域治理及其近代嬗变》，《政法论坛》2017年第4期，第3-11页。

[25] 贺东航：《当前中国政治学研究的困境与新视野》，《探索》2004年第6期，第54页。

[26] 最高人民法院院长周强在指导陕西省延安市富县人民法院党组专题民主生活会时指出：“建设好县级法院，更好广发汇司法在县域、乡村治理中的重要作用。”参见徐隽：《在县域治理中发挥好司法作用》，《人民日报》2014年7月21日第5版。

[27] 科层体制具有专业分工、法定性、技术主义、职责边界明晰、事本主义等特质，各个构成部分按照法律规定履行职责，完成相应的专业事务。党政体制则强调由党委进行全面领导，实现对县域治理主体、资源等的整合与协调。参见杨华：《县域治理中的党政体制：结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期，第14-15页。

[28] 法院院长同时有党组书记身份，但出于行文简便考虑，本文将法院院长、党组书记统一称作“法院院长”或“院长”。

[29] 参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》２０１４年第 １期，第 ５－２５页。

[30] 参见刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，《法律科学》2015年第5期，第28页。

[31] 对于进入到司法程序的案件，本文区分了“司法案件”和“县域治理案件”。在本文的语境中，前者包含了后者。

[32] 中共中央政治局2018年12月27日审议通过的《中国共产党政法工作条例》第十二条关于政法委的职责任务规定：“（四）了解掌握和分析研判社会稳定形势、政法工作情况动态，创新完善多部门参与的平安建设工作协调机制，协调推动预防、化解影响稳定的社会矛盾和风险，协调应对和妥善处置重大突发事件，协调指导政法单位和相关部门做好反邪教、反暴恐工作。”有研究表明此种状况在多年之前就已经开始出现。侯猛教授的研究表明，基层政法委员会在案件协调过程中往往处于被动和消极的角色，而不是通过积极的方式介入。政法委的消极角色实际上也导致协调案件数量并不是很多。参见侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法大学学报》2003年第5期，第103-104页。

[33] 此种隐性的个殊化影响方式可能会因个人利益而造成不当干预。近年来，预防领导干部干预司法的制度建构正在实施和不断完善。参见陈柏峰：《领导干部干预司法的制度预防及其挑战》，《法学》2015年第7期，第37-45页。

[34] 参见胡德平著：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学国际关系与公共事务学院博士论文（2014年），第124页；张文波：《功能、身份与政治——人民法院党组的治理机制》，《交大法学》2018年第3期，第79-91页。

[35] 中共中央于2019年4月印发修订后的《中国共产党党组工作条例》第四条第（五）项规定：“坚持正确领导方式， 实现党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一。”

[36] 美国法学家达玛什卡（Mirjan R. Dama ka）分析指出：“在大多数社会主义国家中，司法组织中所呈现出来的严格等级制的特征远较传统的大陆法系国家来得更为明显。因此，科层式理想型的分析框架将有助于揭示社会主义法律程序中的某些特征。”[美]米尔伊安·R.达玛什卡著：《司法和国家权力的多种面孔：比较视野中的法律程序》（修订版），郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第23-31页。

[37] 参见刘忠：《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》，《清华法学》2014年第2期，第146-163页。

[38] 参见李汉林、李路路：《资源与交换——中国单位组织中的依赖性结构》，《社会学研究》1999年第4期，第44-63页。

[39] 参见吴英姿著：《法官的角色与司法行为》，中国大百科全书出版社2008年版，第180-181页。

[40] 参见方乐：《审委会改革的现实基础、动力机制和程序建构——从“四五改革纲要”切入》，《法学》2016年第3期，第138-140页。

[41] 参见顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，《中国法学》2014年第5期，第287页。

[42] 关于“外部复杂性”和“内部复杂性”的讨论，参见[美]理查德·波斯纳著：《波斯纳法官司法反思录》，苏力译，北京大学出版社2014年版，第5-12页。

[43] 参见侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，《法学研究》2016年第6期，第3-16页；周尚君：《党管政法：党与政法关系的演进》，《法学研究》2017年第1期，第196-208页；刘忠：《“党管政法”思想的组织史生成（1949-1958）》，《法学家》2013年第2期，第16-32页。

[44] 无论是革命时期还是当代中国，亦无论是中国还是西方抑或其他国家，政党政治是现代司法制度构成和运作的不可避免的因素。参见苏力：《中国司法中的政党》，《法律和社会科学》（第1卷），法律出版社2006年版，第256-284页。

[45] 参见顾培东：《当代中国司法生态及其改善》，《法学研究》2016年第2期，第30-31页。

[46] 实际上，类似状况并不只存在于中国。例如，美国法学家考默萨就认为：“在人数众多、事件本身错综复杂的时候，社会对于法治的需求也是最大的，但此时也是法治的供给最为短缺的情形。这并不是说司法制度就不能担当起那些棘手的社会问题的重任，而是说，法院不太可能长时期广泛而深入地介入社会问题的解决。”[美]尼尔·K.考默萨：《法律的限度》，申卫星、王琦译，商务印书馆2006年版，第173页。

[47] 顾培东：《人民法院内部审判运行机制的构建》，《法学研究》2011年第4期，第10页。

[48] 近些年司法改革的总趋势是试图弱化这一结构，以实现“去行政化”。但是这个改革举措是否能够真正实现，还有待观察。更为重要的是，学界目前对于司法的“行政化”问题的判断可能会存在一定的偏差。对此问题的讨论，参见顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，《中国法学》2014年第5期，第284-302页；《法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择》，《法学研究》2019年第1期，第3-22页。

[49] [美]马丁·夏皮罗著：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第213页、214页。

[50] [美]马丁·夏皮罗著：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第213页。

[51] 刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，《法律科学》2015年第5期，第26页。

[52] [美]米尔伊安·R.达玛什卡著：《司法和国家权力的多种面孔：比较视野中的法律程序》（修订版），郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第104页、第115页。

一、引言：中国土地制度的宪法解释之争

改革开放以来，中国的城市化不断推进，取得了举世瞩目的成就，但是也引发不少问题。在对诸多问题的讨论中，围绕土地制度的争论尤为突出，而如何凝聚在这一问题上的共识，成为全面深化改革的重要议题。中国现行宪法（以下称“八二宪法”）诞生于改革开放之初，此后，许多重大问题会被上升到宪法层面讨论。为了消弭分歧、凝聚共识，不少学者将土地制度改革问题置于宪法的层面讨论，尤其是宪法第十条确立的城市国有土地和农村集体土地二元划分的基本格局。在全面依法治国的背景下，决策层更加重视树立和维护宪法权威。在这种情况下，围绕“八二宪法”土地条款的讨论和解释就显得尤为重要。正如有宪法学家所认为的那样：“如何理解1982年宪法第十条不只是一个普通的文本解释问题，还直接关系到中国社会的和谐稳定与可持续发展。”[1]为了适应改革的需要，“八二宪法”土地条款先后于1988年、2004年历经两次修改。实际上，对许多研究者来说，也并不是简单地回到宪法文本中探寻制宪者意图或宪法条文原初含义[2]抑或字面意涵，而是诉诸宪法的权威地位，通过一定的解释方法，对宪法土地条款作出能够取得普遍认可的解释方案，从而推动土地制度的完善。

在这场讨论中，不少学者通过规范宪法学（或宪法教义学、宪法释义学[3]）进路解释宪法。规范宪法学强调“依据宪法进行法律的而非政治的、价值的论证”[4]，通过宪法解释，尽可能以技术化的方式为争议问题提供宪法判断的规范前提，在既有成文宪法框架内限定各种利益纷争。不过，到目前为止，在宪法土地条款上的规范宪法学解释并未达成普遍的共识，不同论者在此问题上依然存在诸多分歧。如果说改革的深入推进需要宪法共识，那么，为何在普遍诉诸宪法的情况下还缺乏宪法共识 不同论者的分歧究竟是什么 这些分歧是否以及在多大程度上可以通过宪法解释予以纾解 这些是本文所要回答的问题。文章的分析表明，土地制度上的分歧很难通过宪法层面的规范解释来消除，不同主张的存在反映出的深层问题是对土地增值收益分配以及中国宪制有着不同的认识和期待，对中国将走怎样的城市化道路存在分歧。在这种情况下，对现行土地制度要以“慎言违宪”的态度来对待，这样有助于保持中国宪制的稳定，保障国家合理平衡多重主体之间复杂利益关系的战略性调节能力。

 

二、土地制度的规范宪法学解释方案

目前在土地制度问题上，规范宪法学解释占据话语谱系的主导地位。规范宪法学解释者希望通过这种学术努力达成宪法解释的共识，为所期待的土地制度改革提供宪法层面的规范依据和理论支撑。

（一）主要论证逻辑

有经济学家从是否违宪的层面提出“征地悖论”一说。[5]这一论断的提出在一定程度上推动了许多研究者对“八二宪法”土地条款进行讨论。在此问题上，不少学者将宪法第三十三条第三款“国家尊重和保障人权”作为论证的逻辑起点。这与规范宪法学解释者所持的基本预设存在密切的联系。规范宪法学解释者以社会契约论作为理论基点构建政治秩序的正当性，认为现代宪政的出发点在于：人们自愿签订社会契约，建立主权国家，将个人权利让渡一部分给国家，是为了更好地保障每个人的基本权利和自由。而反映社会契约精神的根本性法律文件 宪法 的目的和本质在于保护个人基本权利不受国家侵害，宪法的具体条款要从属于此。[6]

规范宪法学解释有两个基本观点：一是城市国有土地和农村集体土地均属于私法意义上的财产，应当平等保护；二是城乡二元土地性质划分以及以此为基础形成的禁止集体建设用地入市、国家垄断土地一级市场的土地财政模式，违背了平等保护财产权利的宪法要求，有违宪之嫌。按照此种进路，许多学者强调要“赋予农民更大的财产权利”。这主要体现在农村集体土地入市和征地两个方面。在农村集体土地入市问题上，一是应当放开对小产权房的管制，赋予其合法性，二是允许农村集体建设用地不经征收即可进入与城市建设用地同样的市场。农民在符合规划的前提下可以自主建设或者与开发投资者合作，这样有助于农民自主实现城市化，而现有制度却排斥了农民自主实现城市化的可能性。就征地问题而言，主要有三点主张：一是要严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地可以征收，但经营性用地应由用地主体与农民直接谈判、交易；二是应按照城市国有土地相同的市场价格给被征地农民补偿；三是土地增值收益的一次分配应通过市场机制直接由被征地农民享有，二次分配再由国家通过税收机制将部分土地增值收益返还社会。

（二）具体解释方案

1、对农村集体土地入市问题的解释

这一问题集中体现为对宪法第十条第一款的解释。对此，以下几种观点具有代表性。一是可以所有权说。有学者认为宪法第十条第一款是授权性规范应被解释为城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有，城市可以建在国有土地上，也可以建在非国有土地上。[7]二是主权所有说。这种主张认为这一款只是主权意义上或者行政管理意义上的“所有”，而非财产权意义上的“所有”，政府缺乏因土地所有权而获得土地增值收益的理由。[8]三是比例原则说。从合宪性分析的角度来看，由土地所有中衍生的集体财产利益包括附着于土地的一切财产利益，这同样包括因土地开发而产生的土地增值部分，而严格限制集体土地开发和使用权转让违反了比例原则中的“过度禁止”原则。[9]四是确认过去事实说。有的学者认为，这一款只是对当时背景下的城市土地国有现状的确认，不具有面向未来的规范效力，不能据此将那些在改革开放后因城市化而“入城”的集体土地转变为国有土地。有学者进一步认为，这一规定是特定历史时期的产物，随着社会的发展应当取消，要删除“城市的土地属于国家所有”的规定。[10]尽管上述几种方案的具体解释进路不同，却有着共同的关切点和解释目的，即将宪法条款解释为并未限定城市建设只能在国有土地上开展，从而为破除国家垄断土地一级市场、允许在农村集体土地上开展城市建设提供宪法规范层面的依据。

2、对征地问题的解释

宪法第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。对这一款的解释，关键在于对“公共利益”的认识。对此，许多学者依循区分公益性用地与经营性用地的思路进行规范解释，试图将征地范围限定在“公共利益”的范畴中。例如，有学者认为，如果不是基于公共利益的需要，国家不得将非国有土地征收为国家所有，而是应当依照宪法第十条第二款以及第十三条的规定，在尊重非国有土地产权的基础上，通过平等谈判协商来购买相应的土地；公民、法人或者其他组织如果需要使用土地，也应当通过平等协商来购买相应的土地。[11]至于何为“公共利益”，一般认为学校、医院、公园、道路和其他基础设施等公益性建设体现公共利益，而工厂、商业楼盘等经营性开发则不应被视为是为了公共利益。

在征地补偿问题上，许多持规范宪法学解释进路的学者认为宪法规定的征收补偿应该是体现被征收土地市场价格的“公平补偿”。例如，有学者认为2004年通过的宪法修正案第二十二条和二十四条有关“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家尊重和保护人权”的规定蕴含了征收主体在征收土地时必须履行“公平补偿”的要求，按照市场价格补偿被征收人是最佳的“公平补偿”方式，因为“‘市场价格’是当事人在同意进行交易的前提下，通过讨价还价、谈判协商和互相妥协而形成的价格”[12]，“如果只允许国有土地存在市场价，不允许集体土地有市场价，那就没有坚持物权的法律上平等保护原则”[13]。按照物权平等保护原则，城市土地的国家所有权与农村土地的集体所有权作为两种“所有权”应当受到平等保护。

与征地补偿紧密相关的是土地增值收益分配。持市场价格补偿论的学者普遍认为土地增值收益的一次分配应通过市场机制直接由被征地农民享有，二次分配再由国家通过税收机制将部分土地增值收益返还社会。在有的学者看来，“充分民主讨论后确定的税制不仅具有民主正当性，与发展权国有化模式相比，其对公民权利的侵害最小”。[14]在此意义上，一些学者赋予市场机制以规范意涵。这种规范意涵是建立在市场/国家二元划分的理论预设之上，认为市场蕴含着民主、公平与自由的价值追求，通过市场机制实现的利益分配格局最具有正当性；国家权力的实施则带有强制性甚至是压制性，往往会产生负面效应。然而，这种规范意涵是否以及在多大程度上成立，依然需要接受现实经验的检验。[15]

 

三、对规范宪法学解释方案的审视

持规范宪法学进路的学者希望“通过宪法解释技术来寻求一种能为社会各个阶层所接受的解释方案”，[16]但是时至现今，在宪法层面对此问题展开的讨论并未消除不同论者之间的分歧。

（一）逻辑起点层面的质疑

规范宪法学进路以保障私有财产权利为核心，强调宪法的根本目的是为了保障个人基本权利，主张赋予农民更大的财产权利。然而，从宪法解释的角度看，这种论证忽视了中国宪法序言、总纲确立的价值体系、政治架构、经济体制，也未能就宪法第三十三条第三款与序言、总纲之间的关系作出细致的阐述。

正因如此，对此持不同观点的学者将宪法第六条关于“生产资料的社会主义公有制”的规定作为逻辑起点，认为宪法第十条是对第六条的落实，而不应将宪法第三十三条第三款作为解释土地条款的逻辑起点。[17]该逻辑起点可以追溯到新民主主义革命和社会主义改造时期，中国革命消灭了土地食利阶层，建立了土地公有制，为中国土地制度宪法秩序奠定了基础，也为中国赶超型现代化提供了重要的制度保障。[18]土地制度的这种宪法秩序主要体现在三个方面：一是中国消灭了土地私有制和土地食利者阶层；二是国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权二级市场，对土地增值收益实行“涨价归公”；三是国家对土地用途进行管制。[19]这进一步体现为《土地管理法》第四十三条、第四十七条、第五十五条、第六十三条。

不过，有的规范宪法学解释者认为现行土地制度（尤其是国家垄断城镇土地一级市场以及土地财政模式）形成于20世纪90年代，而非“八二宪法”颁布之时，因而“中国土地制度的宪法秩序”一说不能成立。[20]然而，从论述逻辑看，追溯中国革命历史遗产的学者意在强调新民主主义革命和社会主义改造确立的城市土地国有化和农村土地集体化的基本状况为国家垄断土地一级市场创造了历史条件。在此意义上，“八二宪法”的规定是国家垄断土地一级市场的宪法基础。由于存在这样的宪法基础，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出“国家垄断城镇土地一级市场”的决定。依照此次会议精神，1995年实施的《城市房地产管理法》规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”此后，1998年修订的《土地管理法》规定，除“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地”之外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

然而，依循规范宪法学进路的学者认为“当我们在谈宪法、宪法秩序，或者要判断一个事件或者一项制度是否符合宪法或宪法秩序时，都应当以宪法关于人权保护的规定为基础和准绳”[21]，而前述学者所言的中国土地制度的宪法秩序“忽视了宪法作为根本法对于公民财产权的保护功能”[22]。由此可见，在对宪法土地条款的解释中，不同立场的学者所选择的逻辑起点并不一样。然而，以何者作为宪法解释的逻辑起点，这并不是通过论证就可以阐明和说服的问题，而是需要依靠信念，但信念恰恰是无法辩论的。

（二）经验基础层面的反思

更为重要的审视来自经验基础层面。在一些学者看来，许多规范宪法学解释者对中国土地制度的经验基础的把握存在明显偏差。具体而言，经验基础层面的质疑或分歧主要体现在以下几个方面。

一是被征地农民的征地补偿标准。在征地补偿问题上，规范宪法学解释者普遍认为被征地农民获得的补偿过低，难以维持体面的生活。然而，对此持不同意见的论者则认为，十几年前确实在较大范围内存在失地农民的征地补偿标准较低，获得的安置和保障不足，以至于因失地落入困境的情况，但是近十多年来，全国范围内征地补偿标准普遍提升，甚至达到农民家庭种田、打工几十年都难以挣得的。特别对于城郊农民而言，土地一旦被征收，征地补偿款往往非常多，尤其是涉及房屋拆迁，被征地农民获得的补偿会更多，以至于在一些大城市城郊农村，屡屡出现农民因征地拆迁而成为百万富翁、千万富翁的现象。[23]

二是征地冲突事件的概率及起因。在许多规范宪法学解释者看来，征地中发生冲突的根源在于以国家垄断土地一级市场作为制度基础的土地财产激发了地方政府扩大征地面积、快速推进城市化进程、获取更多土地增值收益的利益激励，助长了地方政府与开发商的利益结合，但是被征地农民抵制政府征地，由此引发了诸多矛盾。不过，对此持不同意见的学者指出，近年来由于征地程序和手段日益规范，征地中出现的冲突是小概率事件，城郊有征地机会的绝大多数农民盼望征地，征地中出现冲突的实质是激烈的利益博弈。[24]随着征地补偿标准日益提高，征地中的利益博弈会更为突出，冲突也会更加激烈。目前中国正处于快速城市化时期，在土地利益巨大的背景下，征地不可能不出现冲突，问题的关键在于如何将冲突控制在一定的范围内。[25]

三是对公益性与经营性的区分。许多规范宪法学解释者认为应当区分基于公共利益的征收与基于经营性需要的征收。但是在经验操作层面上，这两种征收难以精确区分。对此，国土资源部前副部长李元认为：“我国正处在快速城市化、工业化的过程中，土地的开发利用完全不同于已经完成了城市化、工业化的发达国家。今后很长一个时期，我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主，不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。因此，强求现在就去界定发达国家都没有完全界定清楚的事情，不仅难以做到，而且无法操作。”[26]事实上，尽管党的十七届三中全会已经提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地”，但是政府征收经营性建设用地的行为从未停止。对此，有学者认为不能从“八二宪法”第十条的规定得出政府所征收的地块一定要用于公益事业或公共工程，而是要看政府的具体征地行为是否有助于促进社会整体利益。[27]

四是土地增值收益分配主体的类别。许多规范宪法学解释者所说的“农民”实际上是指城郊农民，其政策倡导所实现的也是城郊被征地农民利益的最大化。[28]但是在批评者看来，这些学者在为“农民的利益”呼吁时，忽视了对“农民”作出分类，以一小部分农民代替了绝大多数农民。实际上，在参与土地增值收益分享的农民中，存在城郊农民、大田农民、进城务工农民三类（已在城市拥有房产的城市居民是通过城市房产升值来获益），不同类别农民的利益诉求点存在显著的差异。在特定时期土地增值收益总量有限的情况下，给予城郊被征地农民越多的补偿，意味着其他类别的农民能够从中分享的收益就越少。在此意义上，征地冲突表现为“官民冲突”，但是从深层次看是不同利益群体基于土地增值收益分享而产生的“阶层冲突”。[29]从政策层面看，国家并未将被征地农民作为土地增值收益的唯一享有主体。例如，从2004年开始，中央一号文件就强调“确定一定比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力”。此后十年间，随着国家不同时期对农村建设重点的改变，中央一号文件对土地出让收入用于农村建设部分的要求也会随之调整。此外，2006年财政部、建设部、国土资源部发布通知，要求各地从土地出让收益中安排一定的资金用于城镇廉租房建设。

对土地条款解读所产生的不同主张，不仅会提供解释方案，也会提供解释方案的经验基础。不过，对宪法土地条款问题似乎很难形成普遍的、共通的经验基础。不同学者在此问题上对现实经验存在不一样的感知，这既与所观察到的经验现象的差异有关，也与各自所持的价值取向的不同有关。例如，尽管许多规范宪法学解释者也认识到参与土地增值收益分享的农民的多样性，然而此种经验体会并未使得这些学者与其批评者持相近或相同的观点。在规范宪法学解释者看来，“宪法财产权的功能并不在于建立一个财产无差别的大同世界，而是对既有的财产利益进行保护，不能因为一个公平的理想否定宪法基本权利是近代宪法存在的理由之一，这也是中国宪法变迁的方向。”[30]然而在批评者看来，此类主张是在保护和再造不劳而获的土地食利者阶级，不具有正当性。这显然是差异甚大的评判。之所以会存在如此分殊的认识，源自双方所持的“基本的价值判断”不可通约。在很多情况下，分享经验只是对“非基本的价值判断”的调整发挥作用，更为完整的经验感知有助于不同学者反思原先所持的价值取向。[31]然而，这种有关保护宪法基本权利的论断构成了许多规范宪法学解释者的“基本的价值判断”，这一价值判断并不会因为批评者提供不同的经验现象而调整或改变。深层次来看，此种不可通约性是中国现代社会思想中自由理念和平等理念“二歧性”的持久历史性紧张[32]的一种体现。

 

四、土地制度宪法解释的复杂权衡

上述分析表明，尽管解释的是同样的宪法文本，规范宪法学解释者与其批评者得出的却是明显不同的结论。对此，不能局限于宪法文本，而要关注文本之外的对文本解释有深刻影响的因素，这样才能把握这场争论的实质以及土地制度对中国宪制的深层次影响，更好地认识宪法解释所需的复杂的权衡取舍。

（一）土地制度宪法解释争论的实质

围绕土地制度产生的争论指向的是对宪法文本的解释，但实质并不是文本解释本身，而是利益分配。规范宪法学解释者及其批评者提供的利益分配方案存在显著的差异，焦点在于土地增值收益的一次分配和二次分配的权力/权利由何种主体掌握。如果从法律解释学上看，“这里存在的问题仍然不是语词本身具有什么含义，而是我们希望它具有什么含义的问题”，“所谓的语义不清之争实际是发生在这个语词之外但又与这个语词相关的一个社会利益之争。这恰恰表明了语词的含义是在社会中由人赋予的，因此是可以由人来争夺界定的”。[33]

为此，许多学者诉诸土地发展权与土地所有权之间的关系来为所持主张提供法律论证依据。在很多规范宪法学解释者看来，土地发展权源于土地所有权，是从土地所有权中分离出的一种物权，是土地所有权的派生权利，应当由被征地农民享有土地增值收益的一次分配，二次分配再由国家通过一定的机制（尤其是税收机制）来实现。[34]而在另外一些学者看来，土地发展权因国家管制权的行使成为一项独立的权利，而非源于土地所有权，土地增值收益的一次分配应归国家，被征地的农民个人或集体不能基于土地的集体所有权要求享有一次分配，国家在进行二次分配时注意提高被征地农民的补偿安置水平，同时将部分增值收益分配给其他主体（例如没有被征地的大田农民、进城务工的农民工）。[35]由此可见，许多学者都诉诸土地发展权的来源来为土地增值收益一次分配提供权利论证依据。实际上，对于解释者而言，并非先有了某种权利配置因而认同某种利益分配方案，而是认为某种利益分配方案更符合自己所期待的公平正义标准，从而形成并强化了对某种权利配置格局的认同，而权利话语则为此提供一定的正当性论证依据。

除此之外，为了寻找“中国土地制度的宪法秩序”的宪法依据，反驳规范宪法学解释者所坚持的“同地同权同价”主张，有学者采取的重要论证策略是区分所有制意义上的所有权与民事法律关系意义上的所有权。在所有制层面，“国家所有”与“集体所有”不是平等的法律关系，而是整体与部分的政治关系，部分要从属于整体，这样的制度设置是在社会主义按劳分配体制下实现社会财富公平分配的一种手段。[36]这种论证与其批评对象共享相同的论证方式，也是诉诸规范解释，不过二者依循的规范基础存在差别。然而，在社会主义公有制、按劳分配原则的层面讨论这一问题，并不能构成对从基本权利保护出发的论点的有力批评，因为这取决于参与讨论者是否相信国家所有与集体所有是政治关系，是否相信要采取按劳分配的原则。在许多规范宪法学解释者看来，国家所有与集体所有不应当是政治关系，也不应当以“按劳分配”原则取代“基本权利保护”原则。

更具有实际意义的并不是在法律规范层面阐释，而是要进入到利益分配之中。实际上，对宪法土地条款的任何解释，都是为特定利益分配方案提供法律论证（也是政治修辞[37]）。也就是说，利益分配的立场和方案决定着对宪法土地条款的解释，而不是对宪法土地条款的解释决定着利益分配。一旦回归到利益分配问题，这就回到宪法解释的政治属性中，要解决不同主体之间可能存在冲突的利益问题。参与农地非农使用增值收益分享的主体有多种，在特定时期土地增值收益总量一定的情况下，给某些群体分配更多的土地增值收益，意味着分配到其他群体的土地增值收益会减少。如果回到利益分配问题，这就很难有完全共识的答案。

（二）土地制度对中国宪制的深层次影响

规范宪法学解释方案从基本权利理论出发讨论土地条款的宪法意涵，然而如果从利益分配的角度看，只是从基本权利保护的视角认识这一问题的宪法意涵还远远不够。[38]以基本权利理论为基础所作出的规范解释，从国家与社会二元论的角度展开，重在把握国家与民众关系这一维度。这种视野构成许多研究者认识中国土地制度合宪性问题的理论基础。然而，对于一个政治共同体而言，宪法所起到的功能不仅体现为处理国家与民众关系，还需要面对多元分化、存在显著分层的社会构成，为不同利益群体之间的利益协调提供基本的制度架构和价值导向。除此之外，无论从宪法文本看，还是从实际需要看，中央与地方关系都构成中国这样的大国重要的宪制问题，而且国家与民众关系的处理也离不开中央与地方关系的恰当界定。

在土地制度问题上，国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系均有体现。从表面上看，土地增值收益的一次分配与二次分配的权利配置关涉的是国家与民众关系（尤其是被征地农民）之间的关系，但进一步看，还影响到不同利益群体之间关系、中央与地方关系。然而，如果只从基本权利理论出发，看到的主要是国家与民众（尤其是被征地农民）之间的关系，而看不到社会构成的复杂性，尤其是利益诉求存在显著分殊的不同群体在此问题上的分歧，同时也看不到土地制度变动对于中国这样的发展中大国的中央与地方的关系可能产生的重要影响。但是，对于决策层而言，这些都是需要加以仔细权衡的深层次问题，而不能只从特定群体的“基本权利”的角度来设定土地制度的宪法解释及改革方案。具体而言，需要注重从以下几个方面来认识土地制度对中国宪制的深层次影响，在此基础上作出审慎的权衡取舍。

其一，需要权衡土地增值收益一次分配机制的选择对国家与民众之间的政治关系可能产生的影响。从历史和现实经验看，土地增值收益社会化主要有税收财政、公共企业、土地财政三种模式。[39]土地私有制国家通常采取的是通过收取土地增值税和不动产税实现土地增值收益的二次分配。在土地财政模式形成之前，我国主要是采取公共企业模式来实现土地增值收益的社会化分配。市场经济体制建立以及分税制改革之后，特别是1998年住房制度改革之后，国家通过土地财政直接掌握土地增值收益一次分配。在市场经济条件下，通过公共企业实现土地增值收益的社会化分配已经不成为主要的政策选项，因此需要重点比较的是税收财政模式与土地财政模式。从经济学角度看，二者的重要差别在于交易成本的高低。税收财政的效率高度依赖国家与纳税人之间的博弈，其有效运行需要以健全的征税体制机制为基础。与之相比，建立在土地公有制基础上的土地财政模式获取土地增值收益的效率更高。当然，这一模式也有交易成本，一方面是土地公有制建立之前的革命成本，另一方面是政府在征地中与被征地对象之间的博弈成本。其中，革命成本是历史基础，无需被纳入到现实考量之中。如果中国学习西方国家，转向以税收财政为主的模式，需要考虑税收财政与政治制度的匹适性。从经济学角度所言的税收财政运行的交易成本问题，如果从政治学或者宪制的角度看，这是相关利益主体之间政治地位和政治关系的配置问题。如果以税收财政替代土地财政，同时又要为城市化的推进积累大量资本，无疑需要中国由以间接税为主转到以向个人征收直接税为主，民众的纳税负担会大幅增加。从历史经验看，这意味着国家与民众之间需要基于直接税建立相互之间的政治关系，需要国家对民众让渡权利，政治架构会发生调整甚至转型。[40]

其二，土地增值收益分配需要有助于促进城市化的主体顺利实现城市化。这一问题的关键在于如何协调城市化中不同利益群体之间的关系，保持我国城市化的总体稳定有序。从许多发展中国家的城市化历程看，城市化改变了社会结构，蕴含着诸多社会和政治风险。实际上，西方国家城市化早期阶段也频繁出现大规模的社会震荡。这种风险和震荡并不是主要来自农村居民或城市居民，而是主要来自进城务工群体。进城务工群体因其流动性会带来诸多不确定和不稳定因素。据国家统计局发布的最新数据，2017年全国农民工总量28652万人，比上年增长1.7%。其中，外出农民工17185万人，增长1.5%；本地农民工11467万人，增长2.0%。[41]这部分群体构成中国城市化的主体。中国绝大多数农民家庭形成了“以代际分工为基础的半工半耕”的模式，这种模式为农民在城乡之间双向流动和通过代际接力方式快速城市化提供了基础，也有助于保持农村和城市的总体稳定。[42]对此而言，农村宅基地及承包地没有市场化，为农民在城市化中可进可退提供了重要的制度保障。不过，新生代农民工的价值观念、生活方式等均与前一代农民工存在显著差异，对城乡间双向流动的务工和生活方式的接受度已明显降低，更期望能够在城市定居。若要实现大量农民工在城市定居，就要能够让其在城市有稳定的居所和持续的收入。这需要国家在土地增值收益分配上向促进农民工更好地实现城市化倾斜（尤其是要加强保障房供给），而不能任由体现城郊被征地农民利益最大化的主张占据更为主导的位置。如果这一目标不能实现，必将影响中国城市化进程中社会秩序的总体稳定。

其三，土地增值收益分配机制要与我国注重发挥“两个积极性”且强调中央权威的中央与地方关系相适应。改革开放之后，从农业部类积累的资本逐渐难以支撑城市快速发展的需要。20世纪80年代后期，深圳、厦门等经济特区开始仿效香港，出让城市土地使用权，为城市基础设施建设融资。1994年实施的分税制改革减少了地方政府在税收收入中的分成，这是“八二宪法”时代开启的“影响最为深远的一次财政权力重新配置”。[43]为了调动地方的积极性，中央将土地出让收益划给地方。在当时，土地出让收益规模小，并不构成地方政府重要的收益来源。随着城市化的不断推进，尤其是住房制度改革的实施，城市土地增值收益迅速增加，土地财政成为地方政府重要的收益来源。在中国目前的税收体制中，生产环节的税收（尤其是增值税）是财政的主要部分，主要归中央财政。生产环节的税收之所以能够以较快的速度增长，重要的原因在于地方政府拥有土地财政，能够给企业提供大量补贴，从而有助于维系和提升企业生产能力以及持续缴税能力。一旦普遍缺乏来自地方政府提供的补贴，在既有的税收体制中，企业将普遍难以承受沉重的税收，竞争力会降低。在这种情况下，为了保持企业的竞争力，中央需要向地方大规模让税。从宪制角度看，中央向地方大规模让税，意味着中央与地方权力关系的深刻变动，中央的权力和权威会伴随着对地方的大规模让税而降低。然而，这种预期后果与中国自分税制改革以来建立的偏重中央集权的中央与地方关系并不契合。与此同时，这也会改变甚或降低中央向中西部落后地区和纯农业地区实施财政转移的能力，加剧不同区域之间发展的不平衡。

最后，需要对中国城市化发展处于何种阶段作出正确判断。学者们之所以对宪法土地条款有不同观点，很重要的原因在于对中国城市化发展速度以及所处阶段有不同的判断和期待。一些学者批评国家垄断土地一级市场，他们认为在“城市化”等同于“土地国有化”的模式下，地方政府的权力没有得到有效约束，人为地加快了城市化的步伐，导致城市的盲目扩张，因此要改变国家垄断土地一级市场的制度，保护农民和农民集体的土地权利，放缓城市化步伐。不过，在另外一些学者看来，需要反对“摊大饼式”的城市化，但也需要意识到中国还将在较长时期内处于城市化快速发展的阶段，国家垄断土地一级市场是快速城市化阶段的现实所需。然而，中国的城市化是快了还是慢了，这并不是规范解释本身就能给出判断，而要依靠超出规范文本的价值取舍以及对宏观经验的系统把握。如果城市化处于启动和快速发展阶段，扩大城市增量是首要的，土地财政因极为有效的融资功能就必定需要继续存续；如果城市化进入以维护存量为主的阶段，土地增值收益的获取就可以从土地财政的一次性获取转向税收财政的持续性获取。[44]不过，在这一问题上的重要难点在于，中国是发展不平衡的大国，东中西部地区的城市化水平存在差异，一线城市与二、三线城市的城市化阶段也存在差别。对于一线城市，城市化可能正在进入或者已经进入以维护存量为主的阶段，但对于不少二、三线城市，城市化可能还处于以扩大增量为主的阶段。只有对中国城市化发展处于何种阶段作出正确判断，才能对土地制度作出适应中国现代化需要的宪法解释。实际上，国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系均深受城市化影响，在城市化的不同阶段，这几对关系会呈现不同的形态，进而影响中国宪制的调整与运行。

 

五、余论：慎言违宪

围绕土地制度问题产生了许多争论，不同学者基于各自学术理路对此作出了回答，集中体现为对“八二宪法”土地条款的不同解释。本文重视的不只是解释方案本身，更是思想背后的利益。[45]在这些争论中，土地增值收益分配是争论的实质，其他问题是这一实质的扩展。然而，这样的利益分配问题恰恰很难通过对宪法的规范解释形成共识[46]，分歧不会因一定的规范宪法学解释方案占据话语谱系的主导地位就消弭。对于决策层而言，重要的是要能够把握特定解释方案蕴含的利益取舍以及对宪制的综合影响。在此意义上，即便决策层最终选择了某种解释方案，也并不一定意味着这种解释具有绝对意义上的真理价值，而是因为这种解释更契合决策层对相应土地制度实践后果的系统权衡考量。这样的权衡考量应当是审慎的，也是需要有决断力的。由此，对中国现有土地制度要“慎言违宪”[47]，要让宪法成为一件宽松的外衣，而非紧缩的外衣，从而为决策层的复杂权衡提供制度空间，为城市化所需的回旋余地留有充分的宪法基础。

进一步来看，这种宪法基础的存在，有利于保障决策者在处理国家与民众关系、不同利益群体之间关系、中央与地方关系等多重关系中拥有较高效率的制度手段。在围绕土地增值收益分配而展开的利益关系极为复杂的情况下，由国家垄断土地一级市场、掌握土地增值收益一次分配主导权的制度设置，对于国家调控土地这一重要的战略资源具有显著意义。土地增值会产生巨量的社会财富，如果国家无法有效掌握配置土地增值收益的主导权，这会使巨量社会财富流向少数群体，弱化国家对前面所谈及的多重关系的调节平衡能力，加剧社会财富分配的失衡。不可忽视的是，实践中确实存在土地财政异变的情况，特别是土地财政的使用状况不透明、一些地方盲目扩张城市范围等问题，这些需要通过合理的制度设计和公共理性来予以调整、转变，但不能由此否定国家垄断土地一级市场的必要性。从宪法层面看，与国家在此问题上的战略性调节平衡能力相比，土地财政在具体实施中出现的某些异变并不是主要问题，而可以在不改变土地制度基本架构的情况下，通过具体的制度改进加以克服。实际上，宪法确立的基本框架只是提供了一定的基础或条件，代替不了具体、精细的制度设计与运行，更不可能一劳永逸地解决所有问题。然而，以“慎言违宪”的态度对待宪法，是这种基础或条件得以存在的政治前提，也是政治理性的体现。

 

〔本文为国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（16ZDA062）的阶段性成果〕

[1] 张千帆：《农村土地集体所有的困惑与消解》，《法学研究》2012 年第 4 期。

[2] 在此问题上，有学者给出了一种“原旨主义的解释”，不过同时也强调“原旨主义立场回顾但不固执历史”。参见彭錞：《八二宪法土地条款：一个原旨主义的解释》，《法学研究》2016 年第 3 期。

[3] 规范宪法学与宪法教义学（或宪法释义学）存在非常紧密的联系，规范宪法学“有志于恢复宪法教义学作为宪法学研究之主流立场的应然地位”，其方法论的主体是宪法教义学的立场和方法。参见白斌：《宪法教义学》，北京：北京大学出版社，2014 年，第 3 4 页。因此，在文本语境中，不对“规范宪法学”与“宪法教义学”（或宪法释义学）作出区分。

[4] 张翔：《宪法教义学初阶》，《中外法学》2013 年第 5 期。

[5] 周其仁教授认为：“悖论在于：非公共利益性质的农地转用怎么办 不经过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了‘全部城市土地为国有土地’的宪法准则；征地也违宪，因为不合‘为了公共利益才可征地’的宪法准则。”周其仁：《农地产权与征地制度 中国城市化面临的重大选择》，《经济学》2004 年第 4 期。

[6] 参见张千帆：《宪法不应该规定什么》，《华东政法学院学报》2005 年第 3 期。

[7] 参见程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，《法制与社会发展》2014 年第 1 期。

[8] 参见华新民：《中国城市土地所有权的梳理和追问》，《东方早报》2012 年 11 月 27 日。

[9] 参见李忠夏：《农村土地流转的合宪性分析》，《中国法学》2015 年第 4 期。

[10] 参见傅鼎生：《“入城”集体土地之归属 “城中村”进程中不可回避的宪法问题》，《政治与法律》2010 年第 12 期；曲相霏：《消除农民土地开发权宪法障碍的路径选择》，《法学》2012 年第 6 期。

[11] 参见程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，《法制与社会发展》2014 年第 1 期。

[12] 程雪阳：《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014 年第 5 期。

[13] 叶必丰：《城镇化中土地征收补偿的平等原则》，《中国法学》2014 年第 3 期。

[14] 程雪阳：《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014 年第 5 期。

[15] 规范宪法学解释者对“市场/国家”二元划分规范意涵的设定有经济学依据。尤其在新自由主义经济学中，此种二元划分是基本的理论预设。从经验层面对此理论预设的一种审视，参见蔡美儿：《起火的世界：自由市场民主与种族仇恨、全球动荡》，刘怀昭译，北京：中国政法大学出版社，2017 年。

[16] 程雪阳：《八二宪法与中国城市土地的国有化》，《文化纵横》2013 年第 2 期。

[17] 参见桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014 年第 4 期；张睿：《82 宪法中土地所有权条款的正当性基础 基于社会正义与市场经济理论的分析》，《法制与社会发展》2013 年第 2 期。

[18] 参见贺雪峰：《中国土地制度的宪法性质》，《文化纵横》2013 年第 6 期。

[19] 参见贺雪峰、桂华、夏柱智：《地权的逻辑Ⅲ：为什么说中国土地制度是全世界最先进的》，北京：中国政法大学出版社，2018 年，第8 9 页。

[20] 程雪阳：《也论中国土地制度的宪法秩序：与贺雪峰先生商榷》，《中国法律评论》2015 年第 2 期。

[21] 程雪阳：《也论中国土地制度的宪法秩序：与贺雪峰先生商榷》，《中国法律评论》2015 年第 2 期。

[22] 程雪阳：《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014 年第 5 期。

[23] 参见陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012 年第 4 期；贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误》，北京：东方出版社，2013 年；贺雪峰、桂华、夏柱智：《地权的逻辑Ⅲ：为什么说中国土地制度是全世界最先进的》，北京：中国政法大学出版社，2018 年；华生：《城市化转型与土地陷阱》，北京：东方出版社，2013 年。

[24] 对征地拆迁中利益博弈的精彩分析，参见陈柏峰：《征地拆迁上访的类型与机理》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2016 年第 1 期。

[25] 参见贺雪峰、桂华、夏柱智：《地权的逻辑Ⅲ：为什么说中国土地制度是全世界最先进的》，第 14 页。

[26] 李元：《中国城市化进程中的征地制度改革》，《中国土地》2005 年第 12 期。

[27] 参见贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误》，第 126 页。

[28] 从区域差异角度看，这突出地体现为实现发达地区尤其是珠三角地区被征地农民利益的最大化。参见贺雪峰：《现行土地制度与中国不同地区土地制度的差异化实践》，《江苏社会科学》2018 年第 5 期。

[29] 参见贺雪峰、桂华、夏柱智：《地权的逻辑Ⅲ：为什么说中国土地制度是全世界最先进的》，第 214 222 页。

[30] 参见李忠夏：《农村土地流转的合宪性分析》，《中国法学》2015 年第 4 期。

[31] 经济学家阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）区分了基本的价值判断和非基本的价值判断：“如果没有对于事实假设的可理解的修正能够使一个人修正一个价值判断，那么这个价值判断对这个人来说就可被称作是‘基本的’。如果这种修正能够发生，这个判断在他的价值系统中就是‘非基本的’。”希拉里·普特南：《事实与价值二分法的崩溃》，应奇译，北京：东方出版社，2006 年，第 93 页。

[32] 参见刘小枫：《现代性与现代中国》，上海：华东师范大学出版社，2018 年，第 8 页。

[33] 苏力：《解释的难题：对几种法律文本解释方法的追问》，《中国社会科学》

[34] 参见程雪阳：《土地发展权与土地增值收益的分配》，《法学研究》2014 年第 5 期。

[35] 参见陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》2012 年第 4 期；华生：《城市化转型与土地陷阱》，第 159 173 页。

[36] 参见桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014 年第 4 期。

[37] 政治修辞非常重要，不过“修辞即便导致了确信，也不等于确实；真信也不证明所信为真。……杰出的政治修辞不等于、更不能替代正确有效的政治判断”。参见苏力：《修辞学的政法家门》，《开放时代》2011 年第 2 期。

[38] 参见张翔：《基本权利的规范建构》（增订版），北京：法律出版社，2017 年，第 43 48 页。

[39] 参见赵燕菁：《投资型住宅需求与社会财富再分配》，《北京规划建设》2010 年第 6 期。

[40] 系统的理论分析，参见赵燕菁：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，《城市发展研究》2014 年第 1 期。有关西方国家民众基于抗税而产生的宪政实践的梳理和讨论，参见刘守刚：《西方立宪主义的历史基础》，济南：山东人民出版社，2005 年，第 256 278 页。

[41] 参见国家统计局：《中华人民共和国 2017 年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[42] 参见夏柱智、贺雪峰：《半工半耕与中国渐进城镇化模式》，《中国社会科学》2017 年第 12 期。

[43] 参见欧树军：《“看得见的宪政”：理解中国宪法的财政权力配置视角》，《中外法学》2012 年第 5 期。

[44] 参见赵燕菁：《国家信用与土地财政 面临转型的中国城市化》，《城市发展研究》2016 年第 12 期。

[45] 政治学家伯林（Isaiah Berlin）曾言：“对于各种观点、社会运动、人们的所作所为，不管出于什么动机，应该考虑它们对谁有利，谁获益最多。这些并非愚蠢的问题。”拉明·贾汉贝格鲁：《伯林谈话录》，杨祯钦译，南京：译林出版社，2002 年，第 121 页。

[46] “对那些事先并不趋于接受某宪法理论家之政策规定的人们，这一宪法理论无法具有一种获取一致意见的力量。这是因为，宪法理论与道德理论同样都是规范性的，是抽象的、非经验的并且常常与强烈坚持的道德直觉或政治承诺有冲突；因为宪法理论都是解释性的，而一个古老文件的解释是否精确，这是无法验证的或者无法以其他方式证明的”。理查德·A. 波斯纳：《道德和法律理论的疑问》，苏力译，北京：中国政法大学出版社，2001 年，第 170 页。

[47] 美国宪法学家佩里（Michael J. Perry）奉行“塞耶谦抑主义”，认为合宪结论才是宪法审查的常态，而对于违宪结论的得出则是需要谨言慎行。参见迈克尔·J. 佩里：《慎言违宪》，郑磊、石肖雪等译校，北京：清华大学出版社，2017 年。

 

 

随着社会转型不断推进，我国基层从结构到生态都发生了变化，基层政权建设面临诸多难题和挑战。中共十九大指出要“巩固基层政权”，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”。基层政权建设千头万绪，错综复杂，抓住其中的主线是有效破解难题、探索建设进路的重要前提。

 

一、基层政权建设的核心问题：政-民关系

（一）国家政权建设中的政-民关系

国家政权建设有两个基本维度，一是中央与地方关系，二是国家与民众关系。一方面，中央与地方关系的界定决定着国家的基本政治架构，为国家治理的实施奠定框架基础，国家与民众关系是在中央与地方关系以及由此构建的制度体系中展开。中央与地方关系作为特定时期的结构性因素，会传递到国家与民众关系的具体互动中并发挥作用。另一方面，国家与民众关系对于中央与地方关系的调整也会产生显著的影响。在不同时期，随着国家与民众关系的变化（例如，二者之间是以国家向民众汲取资源为主还是以国家向民众供给资源为主），中央与地方关系也会随之变动和调适，从而以新的中央与地方关系回应国家与民众关系的改变。随着社会多元化、群体分化以及社会自组织能力增强，国家治理的趋势是以国家与民众关系作为主线。[1]

中央与地方关系的重点在于中央与省级的关系，而市、县、乡三级并不属于中央与地方关系的主要内容。也可以说，中央、省级与市、县、乡之间分别主要掌握“治官权”和“治民权”，从而形成“上下分治”的治理体制。[2]从理论分析的角度看，可以将国家与民众关系进一步划分为中央与民众关系、地方与民众关系。在我国，中央与民众关系主要体现在政治象征层面，并且通过国家基本的政治架构呈现和运行，处于融洽状态：一方面中央不断强调人民是国家的主人，另一方面民众对中央有着高度的认同感。但是在民众与地方之间，尤其是民众与基层政权之间，会经常存在矛盾和张力。流传甚广的“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”是对国家与民众关系不同层次性的略显极端的表达。中央与民众关系是间接的、抽象的，也是富有道德性的，地方与民众关系则是直接的、具体的，有时是去道德性的。在“上下分治”的治理体制中，越往基层，所需要回应的主要问题就越集中于地方与民众之间的关系，而中央与地方关系则是其外部结构。在基层治理中，诸多社会矛盾都会体现或者置换为基层政权与民众之间的矛盾，如果不能有效处理这些问题，最终会影响国家与民众关系的有效展开，甚至会引发整个政权体系的合法性危机。因此，在国家政权建设中尤其需要重视基层，而在基层政权建设中尤其需要重视基层政权与民众的关系（以下简称“政-民关系”）。

（二）政-民关系的历史经验

在传统帝制时期，皇权不下县，形成了“双轨政治”。从表面上来看，“只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道”[3]。也就是说，一方面是自上而下运行的皇权，另一方面是自下而上运行的绅权和族权，二者平行，互相影响。清朝初期，国家开始在乡村实行政权建设；[4]清末新政以后，国家试图将权力进一步向县以下延伸，构建乡镇一级政权。民国时期，国民党在农村普遍推行保甲制，在城市对各种民间组织团体实行严格控制。当时的基层政权建设侧重于建立管控体制，未能广泛有效地与民众相融合，以至于在国家权力向基层扩展的进程中出现政权建设的“内卷化”。[5]

新民主主义革命时期，共产党在根据地开展政权建设，建立了一整套政权体系，并且通过党的组织体系对社会的嵌入以及开展社会革命再造阶层结构，实现了根据地政权对基层社会的深度介入。1949年之后，国家逐渐确立向基层延伸的完整的组织体系，彻底改变了中国历史上松散的政-民关系，在政权与民众之间普遍建立起直接的、密切的互动，国家能够对基层实行强有力的管理和控制，民众对基层政权产生很强的依附性，从而形成国家对社会的“总体性支配”[6]。这种政-民关系具有显著的约束-服从的特点，基层政权正是在这样的政-民关系的基础上运行。可以将这一时期的政-民关系概括为约束服从型政-民关系。这种政-民关系依托于以生产资料公有制和“单位社会”为基础的利益交换机制以及权威强制体系而展开。“单位社会”在城市体现为绝大多数社会成员被纳入特定的单位之中，由单位实行管理；在农村则体现为形成具有高度统筹能力的集体组织，农民的生产和生活均附属于集体。在“单位社会”中，绝大多数民众所需的各种资源基本上都是由单位或集体掌握并分配。在资源分配过程中，民众感受到来自“组织”（进而言之是来自“国家”）的关心和帮助，从而产生对政权的认同；与此同时，民众也对“组织”形成了高度的依赖，这也是其对政权的依赖性的突出体现。在此基础上，单位制和公社制成为国家权威向全社会深度辐射的重要依托。在这一时期，城市单位和农村集体构成了国家政权的末梢，确保国家权力能够延伸至每一位社会成员。在中国历史上，国家权威第一次如此广泛深入地进入基层，进入到每一个民众的生活之中。

这种约束服从型政-民关系并未导向国家可以绕过民众意愿而实行统治的“威权体制”。共产党对政权与民众之间关系的政治定位带有厚重的政治伦理，将党与群众的关系作为政权与民众关系的内核，[7]而不是简单地将政权视为实现统治的组织体系，将民众视作统治的对象。在这种定位中，共产党强调各级政权的“人民性”，民众是构成其执政基础的“群众”，并且高度重视各级政权与群众之间的密切联系。这种政治定位在话语层面的重要体现便是强调为人民服务和走群众路线。基层政权的运行受到这种政治伦理的规范和约束，这种规范和约束为政-民关系中具有较高政治能动性的互动提供了可能。

改革开放之后，作为国家政权末梢的单位和集体的组织性和管控力弱化，基层的政-民关系亦随之改变。在城市，随着商品房制度的普遍建立，社会成员的居住形态发生变化，单位制赖以存在的生活基础日渐薄弱。在农村，家庭联产承包责任制推行之后，具有较强管控力的公社制解体；农业税费改革后，村集体与农民之间依托农业税费而形成的联结纽带消失，二者联系的紧密度进一步降低。时至现今，基层政权建设面临诸多挑战，而其中的根本之处在于政-民关系的变化。

 

二、基层政权面临的根本挑战：政-民关系的变化

政-民关系的变化突出地体现为基层政权对民众的控制力、动员力弱化，民众对基层政权的依赖性、服从性降低。如果从社会控制的基本构成要素来看，[8]可以从三个方面来认识这种变化。

1、利益调节能力减弱

随着市场化改革不断推进，社会的利益格局发生深刻的调整，利益问题在社会矛盾中居于主导位置。无论是民众相互之间，还是民众与国家之间，均是以利益为主展开互动，能否形成有效的利益调节机制成为影响社会稳定有序的关键因素。由此，政-民关系的变化首先就体现为基层政权利益调节能力减弱。

从根本上来讲，利益调节能力减弱源自于市场经济条件下资源配置机制的改变，社会成员借助市场机制获得了更大的自主性。在市场成为民众获取资源主要途径的情况下，基层政权能够掌握的交换资源大幅度减少，通过为民众提供利益而形成的管理与服从关系趋于弱化。但是在客观上，二者之间又存在基于利益调节而形成的管理与服从关系。离开了利益调节，基层政权对民众的管理就会失去必要的依托。政-民关系变化的根本之处正是在于民众在获取现实利益问题上对基层政权的依赖性显著降低。

而市场经济的发展又必然使得社会成员之间共同利益的制度基础发生改变，导致利益的明显分化，以至于在很多情况下对共同利益的探寻多是停留于抽象倡导层面。这种分化状况引发了一些蕴含着阶层及群体之间主要对抗，对社会发展和稳定具有深层次影响的“基础性社会矛盾”，[9]基层政权对不同群体（甚至个体）之间利益关系调节的难度显著增加，利益调节中的平等原则与区别对待之间的张力凸显。以城市管理为例，是更加注重城市环境卫生和城市整体品质，还是更加注重某些群体，特别是社会底层群体的基本生活需求，涉及非常复杂的权衡，不同群体的利益诉求存在显著差异。[10]即便是同一群体，在不同场所或者不同时期的利益关切点也会存在分殊。基层政权难以对许多利益调节问题作出简单的取舍，而且也难以主要通过思想教育的方式化解利益调节难题。

如果从基层权力运行的角度来看，利益调节过程中存在的权力运行不规范问题，进一步弱化了基层政权实施利益调节的能力。近年来反腐败力度加大，暴露出利益调节中存在的许多不规范现象，甚至是严重的腐败问题。在利益调节过程中，相关群体，尤其是强势群体有强烈的动力通过“潜规则”或权力管理漏洞“寻租”，以实现有利于自身的利益格局，而一些基层权力行使者也有动力“设租”。这种现象的普遍存在，从根本上减损了基层政权利益调节的有效性和正当性。

2、权威辐射力下降

政-民关系的变化还体现在基层政权权威辐射力下降。这一问题表现为多个层面，尤其突出的有这样几点：一是强制力弱化。改革开放以来，受到相互竞争的地方经济发展因素驱动，国家强制力呈现增长趋势，[11]基层政权的强制力无论在技术手段上还是在经费保障上均不断提升。然而在许多具体的执法场景中，强制力难以得到有效实施。在一线执法中，执法者经常遭受执法对象的抵制，但是受制于复杂的执法环境，尤其是不利的舆论因素，执法者在很多情况下不敢启用必要的强制举措，以至于普遍出现“弹性执法”[12]。二是干部的人格化魅力淡薄。对于民众而言，基层政权的权威并不只是一种抽象的存在，也会是非常具体的感知，尤其会体现为权力行使者的人格特质。然而，现在普遍存在的问题是，在行政理性化逻辑的影响下，基层干部与民众之间的联结纽带薄弱，干群之间缺乏经常性的面对面互动。再加上政治生态中存在的问题，干部的人格化魅力更加难以生成，不少群众对干部很难产生认同和信任。在许多基层干部缺乏人格化魅力的情况下，基层政权的权威辐射力也会随之下降。三是权威辐射力得以实现的组织基础弱化。单位制解体之后，城市中并没有形成新的普遍的组织形式，城市居民总体上处于松散的原子化状态。随着公有制企业改制的陆续推进，越来越多的社会成员进入私有企业，然而私有企业以利润为导向，不再对企业职工承担许多社会管理职能，国家权威难以通过私有企业有效地辐射到每一个职工。在农村，近十多年来，国家加大资源投入，但是在许多地方，自上而下的转移支付要么直补到农户，要么通过“条条”直接实施，而没有将资源输入与加强基层组织相结合，以至于基层组织不断弱化，管理与服务能力严重不足。[13]

权威辐射力下降表明基层政权对民众的直接管控力减弱，民众对权威的感知度降低。在通常情况下，基层权力者难以采取单向度的方式进行管理，而是要尊重民众意愿，采取具有一定协商性的方式行使权力。反之，在日常情境中，如果权力者采取强制性方式实施管理，则会出现权力受阻，甚至会触发带有群体性对抗，产生影响局部或全局稳定的“非常规性纠纷”[14]。特别是在制度秩序与物质基础之间“失调”的情况下，[15]强制性地行使权力会加剧政-民关系的紧张和冲突，损害基层政权的合法性。

3、意识形态濡化效果降低

我国基层政权运行中主要存在两套意识形态话语，一套是以“为人民服务”的政治伦理为内核的政治话语，另一套是现代法治话语。为人民服务的政治话语将政-民关系纳入党群关系之中，在基层政权与民众之间构建了厚重的道义期待。在这样的政治话语中，基层干部不能拒绝群众的诉求，而是要对群众带有感情，积极回应和解决群众的困难。决策层和民众均会以这样的政治话语要求基层干部，基层干部处于自上而下和自下而上的压力之中。

然而现实的困境在于，基层政权并不具备回应和解决民众所有诉求的能力，这就会增加民众因诉求得不到有效回应而产生的不满。在这两种带有不同取向话语的影响下，基层干部的激励机制也不够畅通。在以物质利益为基本导向的社会中，“为人民服务”的政治教化所能产生的激励作用明显降低，而现代法治话语在对公务人员权责进行规范的同时，也意味着弱化了基于为人民服务政治伦理所产生的精神激励以及无限的责任。在这两种话语存在一定张力的情况下，许多干部和民众更倾向于采取实用主义的态度，在不同话语之间灵活选择，从而为自身谋求有利处境。

意识形态濡化效果的降低还导致利益划分正当性依据缺失。在新中国前三十年，集体主义话语发挥着重要的利益调节作用。正如邓小平所说：“我们从来主张，在社会主义社会中，国家、集体和个人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，个人的利益要服从国家和集体的利益。”[16]在上世纪70年代末80年代初，集体主义已经开始弱化，但是集体主义赖以实现的经济和社会制度基础依然存在。随着市场化改革的实施，单位制瓦解，社会不断分化，这种话语失去了得以有效运行的组织载体和共同利益基础，其统一和支配作用被打破，全社会的意识形态格局呈现为以个体本位为主的多元化状态，其中尤为突出的是权利话语兴起。在意识形态格局日渐多元的背景下，任何群体，甚至任何个体，可以在不同时空场景中切换使用不同的话语，向社会管理者表达和争取有利于自身的利益格局，甚至质疑或批判某些管理举措，而社会管理者在很多情况下难以依靠有效的话语资源获取民众对管理行为的普遍支持。由此，政-民关系的张力更为凸显。

在政-民关系弱化的情况下，基层政权建设需要加强政-民关系。当然，这并不意味着要回到约束服从型政-民关系，实际上约束服从型政-民关系已经难以成为政-民关系的主导模式。基层政权建设需要结合发生的变化，探索契合现实的新的政-民关系。

 

三、基层政权建设的方向：建构新型政-民关系

与约束服从型政-民关系相比，新型政-民关系应当更加注重回应性和协商性。所谓回应性，是指随着民众需要国家予以回应的问题日益增多，基层政权只有保持和提升有效的回应能力，才能得到民众的普遍认同。所谓协商性，是指基层政权在通常情况下并不能实行对民众的单向度管理，在许多问题上需要通过协商来获取民众对管理行为的认可与遵从。强调回应性和协商性，并不意味着此前的政-民关系中不存在回应和协商，而是表明这两个特性在现在的政-民关系中显得更为突出，其重要性已经远远超过政-民关系中的约束性与服从性。

从建构新型政-民关系的角度来看，以下几个方面应当成为基层政权建设的重点：

1、将提升公共服务水平置于基层政权建设的中心位置

公共服务是民众与基层政权互动的主要领域，提升民众对公共服务的获得感是密切政-民关系的重要方式。近十多年以来，民众对公共服务的需求显著增加，公共服务供给状况成为民众评判基层政权的重要依据。在此问题上，需要注重从平衡性和匹适性两个方面提升公共服务水平。公共服务具有社会财富再分配的属性，体现国家调节社会利益的价值取向。由于存在显著的社会分化，不同群体对公共服务的获取程度存在较大差别，特别是阶层地位较低群体的公共服务可及性偏低。对此，公共服务供给需要更加注重平衡性，尤其要增加弱势群体的公共服务可及性。在供给与需求的对接中，公共服务匹适性的提升离不开民众对供需对接过程的参与。也就是说，基层政权在提供公共服务的过程中需要增强与民众的协商性互动，从而实现对民众公共服务需求的有效回应。从社会管理的角度来看，提升公共服务水平也具有显著的意义。公共服务过程会产生大量数据，通过“互联网+”模式可以将这些数据转化为实施有效管理的依据，而大量数据在管理中的运用可以为决策提供重要的信息来源，进而推动改善公共服务。就此而言，甚至可以说，管理就是服务，服务就是管理，而且服务是一种更为精致、深入的管理。

2、通过党的组织体系增加政-民关系的紧密度

在我国，党的组织体系既是政权体系的重要组成部分，也是社会的有机构成部分。在基层政权建设中，需要以多种方式将党的组织体系嵌入到社会的各个主要方面，增加政-民关系的紧密度。从历史经验来看，在基层社会，党组织作用的有效发挥必须依靠熟人社会基础。实际上，在现在的社会条件中，若要有效地发挥党组织的作用，尤其是增强党组织与民众之间的协商性互动，也离不开构建一定的熟人社会基础，或者说需要在一定的熟人社会中发挥党组织的作用。在此问题上，关键之处是要在党员（尤其是党员领导干部）和民众之间建立经常性的联系纽带，使党员的作用能够在地化发挥，尤其是实现在日常生活中发挥党员的作用。这种联系纽带的建立需要依托一定的熟人社会条件，采取与党员、民众的生活和工作取向保持高度正相关的方式，而不是单纯依靠行政性的指派。例如，近年来浙江省诸暨市对机关党员干部实行“干部返乡走亲”活动，要求机关干部定期返回家乡走访群众；在社区和农村，采取“就近、就亲、就情”的方式，由党员从近邻、亲戚、朋友中选择联系若干户居民。这样的做法比较好地实现了将党员嵌入社会中，发挥党员汲取民情、回应民意的作用。

3、构建简约的基层治理体系

简约治理是与科层制行政相对的治理形态，强调运用半正式或准正式的方式实现相对低成本、具有灵活性和高效性的治理。[17]随着国家治理现代化的展开，国家日益注重以制度化、规范化的正式行政方式进入基层。在这种思路的影响下，无论是在农村还是在城市，村居两委承担大量行政事务已经成为普遍现象，两委干部的专职化特征突出。正式行政方式有助于承接国家自上而下的行政任务，回应民众的一些需求，然而在基层社会，许多事务非常细碎，民众在生活中遇到的不少问题难以主要依靠正式行政方式准确地对接和回应。也就是说，正式行政方式有回应“大事”的能力，而回应“小事”的能力则比较薄弱。如果过于依赖正式行政方式，会因缺乏回应“小事”的能力而导致基层政权悬浮，政-民关系疏离，并且还会产生极其高昂的行政成本。为了应对这样的问题，不少地方建立乡风文明理事会、邻里纠纷调解会、老年人协会、志愿者协会等群众性组织。地方党委政府以及村居两委对这些组织进行引导和支持，实现了社会治理资源的广泛整合，从而以较低的运作成本保持对“小事”的有效回应。这些群众性组织实际上成为基层政权向末端延伸的重要组织形式，是基层治理体系的组成部分，有助于基层政权以相对简约的组织形态实现政-民关系的有效互动。

4、把握现代科技在基层治理中的功效及限度

随着现代科技条件的进步，基层治理日益依赖科技手段，在很多情况下，政-民关系的互动也主要是通过技术治理方式展开，基层治理的行政理性化特征突出。现代科技，尤其是互联网、大数据等技术的广泛运用，有助于迅速搜集、研判和处理治理信息。技术治理得以有效运作的重要前提是被治理事务实现了较高程度的规则化。在基层，大量事务已经可以规则化，能够主要通过技术治理的方式解决，不过基层也存在许多尚未达到较高规则化程度的事务，这一问题在中西部农村地区体现得尤为明显。不规则事务难以与技术治理的逻辑相匹配，而是需要基层干部与民众之间直接的协商性互动。此外，技术治理遵循的是提升基层治理与科层行政体制对接效率的逻辑，也就是说是“对上负责”的逻辑。面对不规则事务，技术治理蕴含的这种逻辑可能缺乏对民众实际需求的回应。因此，需要防止的偏失是基层干部过于倚重通过技术治理与民众进行间接互动，而轻视与民众直接面对面的互动。特别是在具备一定熟人社会基础的环境中，尤其需要注意防止普遍出现这种偏失。实际上，基层治理所需的诸多信息，除了要依靠现代科技搜集和处理之外，也需要依靠干部与民众之间经常性的面对面互动。这种互动有助于在基层场域中形成和增强一定的熟人社会条件，从而降低治理信息的获取和运用成本，矫正单纯依靠现代科技手段可能产生的信息偏误，提高治理的即时性和精准度。同样重要的是，如果干部与民众直接的面对面互动长期缺位，干群之间的认同感和信任度必然会降低，基层治理危机也会由此而生。

 

四、结语

在社会更加分化和多元、民众主体意识增强的背景下，政-民关系这一维度的重要性日益凸显，成为基层治理的主线，基层政权建设需要围绕政-民关系的合理建构而展开。在我国国家治理中，存在“总体性诉求”与“现代性诉求”之间的张力。[18]政-民关系中的协商性与回应性增强，表明“现代性诉求”在国家治理中的重要性更加突出。然而，在今后比较长的时期内，我国依然存在赶超型现代化的任务，国家需要保持较强的控制力和动员力。这意味着新型政-民关系的建构并非在短期内就可以完全实现，而是需要经历一个较长的过程。这既是历史的惯性使然，更是由现实的复杂性所决定。

* 四川大学法学院专职博后，主要研究方向：党政体制、司法制度、基层社会治理。

[1] 参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织社会学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第439页。

[2] 参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

[3] 费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007年版，第280-281页。

[4] 参见胡恒：《皇权不下县 ——清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社2015年版，第322-323页。

[5] 参见[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版。

[6] 参见王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。

[7] 参见刘磊：《“刁民”的兴起：以党群关系的变迁为视角》，《文化纵横》2016年第5期。

[8] 以社会控制作为思考的切入点，意味着主要是从基层政权的角度考察政-民关系的变化。美国政治学家查尔斯·林德布洛姆（Lindblom Charles Edward）将交换、权威和说服作为社会制度的基本构成要素以及社会控制的要素机制或基本方法。参见[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治-经济制度》，王逸舟译，生活·读书·新知三联书店1997年版。

[9] 顾培东教授将我国的社会矛盾划分为基础性社会矛盾和非基础性社会矛盾。参见顾培东：《能动司法若干问题研究》，《中国法学》2010年第4期。

[10] 参见陈柏峰：《城管执法冲突的社会情境——以<城管来了>为文本展开》，《法学家》2013年第6期；刘磊：《执法吸纳政治：对城管执法的一个解释框架》，《政治学研究》2015年第6期。

[11] 参见樊鹏：《社会转型与国家强制：改革时期中国公安警察制度研究》，中国社会科学出版社2017年版，第343页。

[12] 参见陈柏峰：《基层社会的弹性执法及其后果》，《法制与社会发展》2015年第5期。

[13] 参见贺雪峰：《治村》，北京大学出版社2017年版，第130-134页。

[14] 参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，《中国法学》2007年第3期。

[15] 参见大卫·洛克伍德：《社会整合与系统整合》，载郑莉、仝雅莉编选：《和谐社会的探求：西方社会建设理论文选》，浙江大学出版社2010年版，第141页。

[16] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第337页。

[17] 参见吕德文：《治理现代化进程中的简约治理》，《云南行政学院学报》2017年第6期。

[18] 何艳玲教授认为中国国家建设过程一直并存着两个不同的任务，即总体性诉求（主要包括：党的执政地位稳固、国家自主性的保留、动员能力的保留）和“现代性诉求”（主要包括：现代国家的出现和个体主义的兴起）。其中，前者强调稳定，具有闭合性，而后者强调回应，具有开放性，这两者的互动塑造着中国国家治理特质。参见何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》2018年第2期，第42-45页。

 

一、问题的提出

20世纪90年代初期，随着私营经济在沿海地区发展，先富能人开始逐渐走向村庄政治舞台。近些年，在不少地方，富人治村成为普遍现象，引起广泛关注，有学者甚至认为“富人治村时代已经来临”[①]。目前关于富人治村问题的认识主要有两种取向：第一种是从竞争式政治民主化的角度出发，认为富人治村可以成为推进乡村社会民主化进程的重要力量，其积极意义远大于弊端。另一种则指出富人治村会产生严重的政治后果，消耗村庄公共资源，导致因经济分层而进一步产生政治分层和政治排斥、侵蚀和动摇党的执政根基，阻碍普通村民对村庄政治的参与。前一种可以称为是竞争式民主政治的视角，后一种则主要是参与式民主政治的视角。这两种研究视角对富人治村在基层政治发展上的利弊展开了深入讨论，都持有比较明显的政治关怀和政治价值追求，在不同程度上都存在对中国农村基层政治发展的浪漫主义想象。这两种研究中对富人治村所做的考察，基本都是以存在比较明显的阶层分化的发达地区农村或城中村、城郊村为经验背景。但是，富人治村现象不仅存在于这些地区，也存在于一些并不存在明显阶层分化地区的农村。

不存在明显阶层分化的村庄却存在富人治村现象，这看起来似乎是一个悖论，需要对这看似悖论的现象作出理论解释。从上个世纪80年代末90年代初开始，一些学者对农村的阶层分化进行研究，指出随着农村改革的推动，特别是市场化改革的深入，我国农村出现了分化。有学者从职业的角度考察农村的分化，认为基于不同的职业，农村出现了明显的以职业为主要标准的阶层分化[②]。近些年，有学者考察了一些政策的推行效果对阶层分化的影响，例如指出随着土地流转的大规模推行，一些地方出现于基于土地流转形成的比较明显的农民阶层分化[③]。但是，在认识到部分地区农村出现阶层分化的同时，也不应把这种阶层分化状况普遍化，从宏观层面认为我国农村已出现阶层和阶级的分化，否则就会以偏概全。如果夸大了农村阶层分化的普遍性，并以此为基础讨论富人治村现象，可能会忽视富人治村在类型上的多样性及其对基层治理的复杂影响。

根据笔者及所在研究团队近年来在全国各地农村的考察来看，除少部分（例如沿海发达地区、大中型城市的城郊村或城中村）外，全国绝大多数地方的农村（特别是广大中西部地区的农村）虽然存在不同程度的农民分化，但远没有出现严重的分化，更没有出现阶层或阶级意义上的分化。我国绝大多数地方的农村没有出现明显阶层分化，这在有学者看来表明我国农村存在“去阶层分化机制”[④]。因此，考察中国农村出现的富人治村现象，不仅要在存在着阶层分化的农村考察，也需要在不存在明显阶层分化的农村中，结合“去阶层分化机制”考察富人治村现象。由此，可以观察到更为多样的富人治村现象，推进对富人治村问题的理解。

 

 二、农村分化的类型与性质

（一）阶层分化的村庄

有明显阶层分化的村庄主要存在于沿海发达地区的部分村庄以及部分城郊村、城中村。这些村庄之所以呈现明显的阶层分化，根本原因在于经济基础层面出现了分化。具体到不同的村庄，经济基础层面产生分化的原因有所差别，具体来说有这样几种主要类型：其一是存在可以带来丰富经济利益的自然资源的村庄[⑤]。村庄内部存在煤矿等矿产资源，使得村民收入来源发生分疏，少部分人占据自然资源并致富，大多数人并没有从中获得多少利益，村庄内部出现突出的经济分化。其二是一些涉及征地拆迁的城郊村、城中村[⑥]。在这类村庄，征地拆迁带来了巨量的利益输送到村庄内部，不同村民因涉及征地拆迁的面积、种类的差别，或因其社会关系网络、获取利益的能力的差异，导致了征地拆迁过程中不同农民家庭获得的补偿款存在差距，引发了村民间收入的巨大差别，征地拆迁中的阶层博弈既促成了精英阶层内部的利益联盟，也产生或加剧了其他阶层与农村体制内精英的对立，重构了村庄内部的阶层关系。其三是一些沿海工商业比较发达地区的部分农村[⑦]。在这些地区，农业生产的重要性日益弱化，工商业占据主要位置，绝大多数村民的主要收入来自工商业。工商业的发达带来了村民收入的显著差别，甚至可能出现亿万富翁与贫穷村民同时出现在一个村庄的情况，村民之间形成了明显的分层。

存在明显阶层分化的村庄的共同根源在于存在密集的利益，并且经济层面有巨大分化。在社会分层研究中，经济因素是影响阶层形成的重要因素。马克思以生产关系为基础，按照生产资料的占有情况划分社会阶层或阶级；韦伯立足于市场关系，倡导的是一种多元分层理论，以财富、权力和声望这样三位一体的标准来划分人们所属的社会分层；涂尔干也是从生产领域中对“阶级”做出考察，但是基于功能主义的立场，认为由于财产的分配不均而导致的社会不平等具有合法性[⑧]。在诸多社会理论中，划分阶层或阶级的核心要素都是经济因素。在这些村庄，因经济因素带来的阶层分化产生的影响是全方位的，形成了阶层之间的“区隔化”，不同阶层的农民在社会交往、闲暇方式、社会活动、人情往来、价值观念等方面存在明显的差别[⑨]。以经济上的严重分化为基础的村庄内部阶层分化，对村庄生活和农民交往所依赖的血缘关系和地缘关系产生非常大的影响，断裂了不同阶层的村民之间基于血缘和地缘关系形成的交往模式，重构了不同阶层之间及阶层内部的互动关系。

存在明显阶层分化的村庄多处于工商业比较发达或者特色农业发展地区，市场经济的发展对农民家庭生产结构和生活方式产生很大影响，农业生产和农民生活日益市场化。村庄内部绝大多数村民都被不同程度地卷入了现代工商业发展的市场经济浪潮之中，不同的家庭处于市场经济产业链条的不同环节，获得的收益空间存在很大差异。在这样的利益密集型的村庄中，基于经济活动和市场运作而形成的利益结构和产业结构往往比较固定，很难用农业型村庄的生产和生活标准来衡量，其产业结构在很大程度上已经实现了“离农化”、“非农化”，并且这种趋势是不可逆的。这样的村庄内部的利益分配结构的形成，就会与市场机会、自然资源、社会关系以及村庄内部的政治权力格局存在紧密联系。在经济上占据优势或者为了谋取经济上优势的人，会在村庄政治舞台上努力发挥作用，村庄内部的政治角力往往会显得更为激烈。许多富人治村正是在这样的背景下出现。

（二）去阶层分化的村庄

全国95%左右的农村是工商业不太发达的农村，随着市场化改革的开启，以及一些涉农政策的实施（例如现代农业发展、土地规模流转等），这些农村形成了外出经商农户、规模经营农户、半工半农农户、小农兼业农户、举家务工农户、村庄贫弱农户等几种农户群体。尽管这些农民之间存在不同程度的分化，但是远没有形成阶层或阶级意义上的分化和区隔。

这些农村的绝大多数农民家庭收入主要来源于打工收入和务农收入，打工收入通常占据了家庭总体收入的60%以上，承载着促进家庭收入增加的功能；务农收入尽管所占比例相对略低，不构成许多家庭的主要收入，但承载着保证收入底线以及保障低廉有效的家庭再生产的功能。这种“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构，使得大部分农民家庭能够达到农村“中等收入”，具有在村庄中过上相对体面生活的经济能力。这样的农民群体在这些农村中占据了70%左右，他们的心态相对比较保守，对村庄秩序的稳定发挥着重要作用。[⑩]尽管这些村庄中也存在收入较高的群体，他们多是外出经商户或者规模经营户，但是在村庄内部基于血缘和地缘关系而形成的“差序格局”[11]和“伦理本位”[12]的价值规范依然是这些收入较高的农民群体在村庄日常生活交往中需要遵循的主导规范，他们一般会恪守村庄熟人社会的交往规则。这种基于血缘和地缘关系而形成的规范秩序，在很大程度上缓解和制约了农民之间因经济分化而产生的情感隔阂和交往疏离。此外，在这样的村庄还出现了少部分经济状况富裕的上层出走村庄进入城市的现象。于是，在这样的村庄，形成了以血缘地缘关系为关联模式的社会基础、以半工半耕结构为收入结构与生计模式的经济基础、以上层走出村庄为生活面向的价值基础的“去阶层分化机制”。[13]这样的村庄里的分化是流动性的、可逆的，会随着不同农民家庭的家计模式的调整、生命周期的变化而发生变化。农民可以根据自己家里收入状况、家庭劳动力条件、代际变更阶段、国家或地方政府农业发展政策等方面因素，在不同的农业生产类型之间做出选择。在有些阶段可以增加外出打工的投入，在有些阶段可以增加在家务农的投入，在条件适当的时候也可能选择外出经商，以此来适应家计状况所需，最大可能地增加和改善家庭收入状况。

因此，在这样的村庄中，尽管存在一定程度上的经济分化，但是农民的观念却没有体现出明显分化，相反，许多人会认为“今天你家的条件好，不代表能够永远好”，“三十年河东三十年河西”，家庭在村庄中的经济地位、社会地位都会具有流动性，而非处于一成不变的固化状态。在村庄生活中，无论是有钱的人，还是贫困的人，都是要“学会做人”，凡事要知感情、讲人情、留面子，否则就会背负着比较强烈的村庄舆论压力，有钱人如果这样的，会被其他村民视为是“为富不仁”；穷人如果这样，则会在村庄交往中被彻底边缘化。[14]

在去阶层分化的村庄中，缺乏密集的利益，一般缺少足够的动力机制诱使村庄政治舞台上产生激烈竞争。村干部内部以及村干部，与村民之间在经济状况上尽管会有一定程度上的差别，但总体来说不会过于悬殊。在这样的村庄中，村干部一般是兼职的，其家庭主要收入来源仍然是建立在“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构之上，村干部工资收入及与之相关的其他收入仅是家庭收入的一个组成部分。村干部在退出村庄政治之后，也需要回到一般农民的家计模式，其生产结构和生活方式和一般农民不会有太大差异。在这种情况下，村庄政治精英谱系通常并没有体现出明显的阶层分化特征。

 

三、农村分化的类型与富人治村的形成

（一）阶层分化的村庄中富人治村的形成

阶层分化村庄中富人治村格局的形成，与社会基础层面的因素和政策层面的因素有很大关系：其一是当地已经存在的明显的阶层分化的现实状况；其二是国家在村干部选任上以重用“先富起来的群体”为主要导向的政策。在这两个因素中，前一个方面的因素发挥得是基础性的作用，而后一个方面的因素则是在现实状况的条件下做出的一种政策选择，很大程度上是在适应明显阶层分化的现实状况。

阶层分化的村庄中的富人治村的形成机制具体来说包括这样几个环节：

1、工商业过程中出现的经济严重分化的现实是其基础性影响因素。在沿海发达地区的农村、部分大中城市的城郊村或城中村，因为产业结构转型、城市化进程等因素的影响，当地农民的生产结构、职业选择已经发生了非常明显的分疏。这些地方的农民的利益收入来源日益多样化和“离农化”，嵌入于工商业的运作过程中，农业收入在家庭收入中所占的比重轻微，一般的农业型村庄中所普遍存在的“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构和家计模式在这种类型的村庄中已逐渐瓦解，甚至不复存在。正因此，村庄内部缺乏有助于中和、缓解和制约农民家庭收入日益分化的经济基础因素，村庄内部不同家庭由于对市场机会的把握程度、对各方面资源的占有情况、对社会关系的建构能力等方面存在比较明显的差别，有些家庭能够在工商业过程中获取较多的利益空间，有些家庭则可能难以适应这种转变，于是村庄内部的经济分化日益突出。参与治村的富人，由于对市场经济的适应能力比较强、在巨量财富进入村庄的过程中抓住了机会，实现了自身的经济财富的积累与扩大，处于村庄内部社会分层的前端。他们掌握的经济财富的积累及扩张，既构成了其参与村庄政治的经济实力基础，也是其参与村庄政治的重要动力。如果没有足够的经济实力，在这样的村庄中很难实质性地参与到村庄政治中。

2、阶层分化对村庄内部血缘和地缘关系的损害是其价值性影响因素。村庄中基于经济严重分化产生的阶层分化，破坏了村庄熟人社会中基于血缘和地缘关系所形成的差序格局和伦理本位的交往方式。这既体现在不同阶层之间的血缘和地缘关系被破坏，也体现在同一阶层内部的血缘和地缘关系的强化和重构。如果存在血缘或地缘关系的人之间的阶层地位差别比较大，基于相同或相近阶层地位的认同就可能会强过基于血缘或地缘关系所形成的认同。同一阶层的人之间，特别是经济精英阶层中，利益共同点更多、利益关系更为紧密，基于这种紧密的利益关联更容易形成对本阶层的认同，会更为积极地在本阶层内部构建关系。在存在明显阶层分化的村庄中，还可能存在血缘关系或地缘关系嵌入到阶层分化关系之中的情况。在这种情况下，存在同一血缘认同或同一地缘认同的人之间会互帮扶，促使本血缘圈层关系或本地缘圈层关系中的人有更好的获取经济利益的机会，从而出现某些血缘关系或地缘关系的人更多地处于村庄分层结构的上层，而另外一些血缘或地缘关系的人更多地处于村庄分层结构的下层的情况。当村庄内部基于血缘关系或地缘关系的差序格局和伦理本位的规范体系，在阶层分化的影响下受到冲击时，与之相随的一系列价值评价体系也会受到影响，在这个过程中被破坏或重构。

3、阶层分化中出现的村庄政治“区隔化”过程是其政治性影响因素。村庄政治的“区隔化”体现在如下几个方面。首先，从国家的政策导向来看，这些地区的村庄干部的选用标准主要倾向于使用富人。当前指导许多地方农村基层组织建设的基本政策是实施“双培双带工程”，要求农村各级党组织要坚持把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村组干部，使广大农村党员在带头致富和带领群众共同致富这两个方面充分发挥先锋模范作用。这种政策导向使得富人有了进入村庄政治及县乡层级的政治的直通车和便捷渠道。这样的政策还促使形成了“富人是政府眼中最好的村干部人选”的意识形态，在政策导向层面上形成了对其他阶层农民参与村庄政治的排斥。其次，从村庄内部的政治过程来看，村庄的政治权力在不同阶层中的分配份额存在巨大悬殊，权力的运作已被富人阶层掌控。国家层面的“双培双带”的政策话语已渗透到村庄内部为绝大多数人接受。在村干部竞选中，“富人治村”的观念在发挥着重要的排斥作用，富人凭借其雄厚的经济实力和广泛的社会关系，用大量金钱参与到村庄选举和村庄日常治理中，村庄政治权力的具体运作出现“货币化”特征。其他阶层的村民因为没有可与富人相比的经济实力，无法参与到已高度“货币化”的村庄政治中，被排斥在村庄政治的具体运行过程之外[15]，甚至可能出现阶层之间的“怨恨”[16]。这就形成了“富人治村—政治排斥——富人治村”的循环。

（二）去阶层分化的村庄中富人治村的形成

在去阶层分化的村庄中，虽然存在一定程度的经济分化，但是这种分化状况并不足以使村庄内部出现经济实力明显比其他家庭高出许多的富人（群体），因此通常缺乏产生富人治村的基础性条件。但是在特定的条件下也会产生富人治村。这样的村庄中因为不存在财富实力非常突出的富人，因此富人治村往往表现为本村走出去的在外从事工商业致富者回到村庄参与村庄政治。这种类型村庄中富人治村的形成机制大致包括这样几个环节。

1、国家以项目制为主的对农村的资源输入是其基础性影响因素。税费改革之前，国家与村庄的关系主要体现为资源汲取型关系，容易导致基层干部与农民之间的紧张，在这种背景下，富人缺乏参与到村庄政治的积极性。农业税费改革取消了基层财政的汲取能力，促使基层财政从税收型财政向依附型财政转变[17]，国家与村庄的关系逐渐形成资源输入型关系，国家通过财政转移支付向农村注入大量支农资金，开展乡村公共治理。目前国家对农村输入的绝大多数资源都通过采取项目制的方式实施，项目制成为国家向农村输入资源的主要方式。项目制运作包括国家部门的“发包”、地方政府的“打包”和村庄的“抓包”等具体过程和机制[18]。村庄公益事业能否开展、公共设施状况能否改进，与能够争取到的项目的层级和数量有很大关系。在这种背景下，村干部争取项目的能力就成为村庄公共建设得以改善的重要因素。与一般农民相比，在外从事工商业的富人的社交人脉网络更为丰富，与政府各个部门之间的关系更紧密，其争取项目的能力比较突出。他们可以依靠自己的私人关系网络，到承担项目发包职能的政府部门为本村公共建设争取到项目。在项目建设中，富人可以利用自己的经济实力提前垫付项目款项推动项目的有效实施。与此同时，有些富人也可以通过承担项目工程，从中获得经济收益。

2、村庄熟人社会内部存续的规范体系是其价值性影响因素。根据分化程度的差异，可以将去阶层分化的村庄划分为低度分化的村庄和中度分化的村庄，在这两类村庄中农民的关系模式分别呈现出合作型关系和竞争型关系[19]。但是无论是何种关系类型，这些村庄中人与人之间的交往方式基本都是遵循基于血缘和地缘关系而形成的熟人社会价值规范，体现出明显的伦理取向。这样的村庄中存在着一定的价值生产能力[20]，村庄内的生活无论对于村干部还是村民，都是实现人生价值的重要场域。在这样的场域中，人们在乎基于熟人社会内部关系所形成的村庄舆论的评价，凡事要讲亲情、讲面子、讲人情。从本村走出到外面“闯荡世界”的人，虽然平时的工作和生活重心主要在城市，但并没有与村庄断绝联系，一方面他们对本村依然有比较强烈的价值认同，另一方面本村人也从来没有把这样一些人当做是外人。在这样的熟人社会规范体系中，在外致富的人有一定的义务回馈乡里，村庄内的人也会对那些为本村发展做出贡献的人给予积极正面评价。而且，他们为村庄建设作出贡献，可以给本家族（或家庭）在村庄中带来荣誉，或者有助于本家族（或家庭）在村庄内的人情面子竞争中处于优势。

3、基层政府在乡村社会中的治理需求是其政治性影响因素。基层政府在经过税费改革和乡镇体制改革后，与乡村社会越来越疏离，造成政权与乡村社会相脱离的悬浮状况，基层政府对村庄的治理能力弱化。与此同时，基层政府主要职能开始向服务型转变，对乡村社会的治理要求主要体现为构建公共服务体系。在许多地方，村庄公共服务体系难以得到有效改善，面临新的治理危机。公共服务体系难以有效建立，有这样一些基本原因：其一是村级组织缺乏充足的资金实力，其二是村庄内部缺乏有效的治理技术来解决公共服务建设中出现的“搭便车”、“钉子户”等问题。在不存在阶层分化的村庄中，治村富人拥有的大量资源具有显著的治理意义。富人捐资投入到村庄公共事业的建设中，可以在很大程度上解决村庄公共建设资金缺乏的困境。在应对“搭便车”、“钉子户”问题上，治村富人也有“优势”。富人拥有很强的经济实力，为村庄建设投入大量资金，这就很容易在村庄内树立个人权威。通过个人垫资甚至完全由个人捐资，可以消除反对力量的影响、克服少数“钉子户”漫天要价或搭便车。一些治村富人会坚持“不要一分钱报酬、不报销一分钱费用、不经自己手花村里一分钱、不给农民摊派一分钱”，减少了政府或农民投入的村级组织运作成本。这通常也是基层政府和许多农民欢迎的。在发展主义的观念和政绩考核体系的影响下，基层政府一般会有很高的热情促成富人担任村主职干部，希望依托治村富人承接各项行政任务，树立农村建设的“典型”，推动招商引资、计划生育、维护社会稳定、新农村建设等工作的开展。

 

四、富人治村的类型特征及其影响

阶层分化村庄的富人治村和去阶层分化村庄的富人治村存在于不同类型的村庄环境中，其类型特征存在差异，对村庄治理的影响也有差别。

（一）阶层化村庄的富人治村：逐利逻辑与政治排斥

阶层分化村庄中的富人治村得以存在基础性影响因素是已经普遍、深刻地存在的经济分化，这是价值性因素和政治性因素得以发挥影响的前提条件。这类村庄中的严重的经济分化的重要原因在于村庄内部可能因为种种原因（例如：产业结构以工商业为主、存在重要的矿产资源、城市化扩展带来的征地拆迁等），集聚了巨量的经济利益，成为利益密集型村庄。

在这样的村庄中，富人治村的核心逻辑围绕着密集的利益开展，可以将治村的富人的核心逻辑概括为是“逐利”的逻辑，“求名”的逻辑则是其辅助性逻辑。富人之所以积极参与到村庄政治中，前提是拥有了大量的经济实力，参与村庄政治有助于给他带来更多的获利机会，这是其参与村庄政治的主要动力。这种情形下的富人治村往往并不只是一个富人的治村，而是有一定数量的富人群体参与到村庄政治中。尽管从某些个体来讲，可能是出于桑梓情怀回报家乡，为了获得比较好的社会声望和名誉，但是作为一个群体而言，富人参与村庄政治的真实的核心动机仍然是为了“逐利”，遵循的是“一步领先、歩歩领先”的利益竞争。这类村庄中富人治村的“逐利”逻辑在村庄治理整个过程都有体现。

在参与竞选的环节，参选人为竞选投注的资金量对竞选结果往往有决定性影响。在多个富人参选人的竞争下，村庄选举的经济门槛越来越高，参选的富人为竞选成功需要投入大量资金。普通村民一方面被这样的高门槛排斥在参与资格之外，另一方面又寄希望于在选举活动中得到参选富人给予的利益。在村干部人员安排上，通常会形成由一个经济实力明显突出的富人占据主职村干部的位置，围绕其周围的若干有着不同经济实力的富人分别担任副职；或者会形成若干经济实力相当的富人，基于派性竞争分享不同的村干部职位，从而形成一定的分利秩序。参与村庄政治的富人希望通过对村干部职位的划分，形成有利于自己获利的职位和渠道。在具体的村庄治理中，当选的富人村干部会利用掌握的权力，将村庄内部资源通过各种各样的方式导向有利于自己得利的分配结果。例如，可能利用干部身份扩展自己的工商业经营规模，也可能会利用干部身份在征地拆迁中为自己获取更多利益。在这个过程中，会出现富人村干部与其他阶层村民之间的利益争夺，而且往往是富人在利益争夺中占据优势地位，形成对其他阶层的利益排斥。在村庄治理中，由于富人群体主导了村级组织，而且村庄内部的血缘和地缘关系被阶层关系割裂，其他阶层的村民难以借助村庄熟人社会的传统交往规则参与村庄的议事和具体治理活动中，普通村民的大量诉求难以找到有效的表达途径，基层民主严重萎缩。

（二）去阶层化村庄的富人治村：求名逻辑与政治融合

在去阶层分化的村庄中，村庄内部仍然有一定的价值生产能力，传统熟人社会内部的人情、面子、亲情都还比较完整地存在，基于血缘和地缘产生的带有熟人社会伦理色彩的村庄规范依然在不同程度发挥作用。这种情况下，富人治村具有不同与阶层分化村庄中的富人治村的特征。总体来说，由于村庄内不存在巨量利益（随着国家通过项目制实现资源进村，这一情况正在改变，在不同村庄有所差别），富人参与村庄治理的核心的逻辑是“求名”的逻辑，“当村干部，就是图个这个名”，而“逐利”逻辑则是辅助性逻辑。

这样的富人，其个人生活和产业重心通常是在城市，但是他依然在乎村庄内部的评价，荣誉和名声的重要来源是村民的看法。这样的富人尽管早已离开了村庄，但是其人生意义的重要方面依然可以在村庄内实现，因此往往有比较大的动力为本村建设做贡献，“你选择了当村干部，就选择了奉献”。通过对村庄的付出，富人在治村过程中获得了乡里乡亲的认可，获得了自我价值的实现，即便是“绕着村子看看，心里都会很有成就感”。

在具体的治理活动中，求名逻辑对逐利逻辑构成制约。在这样的村庄中，治村富人如果想在村庄内获得好名声，需要有实力并愿意为村庄发展投入精力和金钱。如果治村富人主要是为了在村庄里面谋取利益，例如违反规定占用集体土地发展自己的产业、根据与自己关系亲疏远近分配村庄资源，这会引起相当一部分村民不满，很难获得好的名声，村民会在换届选举中通过选票表达不满，把主要为了在村庄内部谋利的治村富人选下去。在这样的村庄，村庄熟人社会内带有伦理性的价值规范还在发挥作用，以“求名”为主要追求的治村富人在村庄治理中往往会受到村庄内部价值规范的影响，在这样的价值规范的制约和引导下重视普通村民的利益表达，重视村庄长远利益的发展。在具体的选人用人上，治村富人会重视搭配能够与自己齐心合力的人，会出于减少工作阻力及村庄派性的考虑而安排某些家族或姓氏的人担任部分副职，但是一般来说不会过于凸显任人唯亲的色彩，阻碍普通村民对村庄政治的参与。因而，村庄政治总体上体现出政治融合的特点，村干部与村民之间可以建立相对比较融合的互动关系。不过，在国家通过项目向村庄输入资源的背景下，一些治村富人的逐利倾向逐渐显现，村庄政治的融合度会发生变化。

 

五、结论与讨论

根据农村分化程度的不同，可以将富人治村的类型划分为阶层分化村庄的富人治村和去阶层分化村庄的富人治村。这两种富人治村的主要形成机制、类型特征及治理效果存在较大差别。学界目前有关富人治村的研究对于因村庄分化程度不一样而形成的富人治村类型的多样性的认识还不够充分，对于富人治村的评判（无论是赞成还是反对），都过于局限于某些存在明显阶层分化地区（特别是沿海发达地区）富人治村的经验背景，忽视了尚未出现明显阶层分化的村庄中可能出现的富人治村现象。

阶层分化村庄的富人治村，受制于已出现的深刻的经济分化，富人治村在很大程度上是不可逆的。在这种情况下，基于对富人治村可能带来的村庄治理或村庄生活的排斥机制和区隔化问题的批评，尽管有一定的批判性和进步意义，但是缺乏充分的现实考量。在这种类型的村庄，富人治村在很大程度上是已经存在的阶层分化和阶层区隔的产物，不同阶层之间的交往互动难题是这种阶层分化和区隔的结果。严重的阶层分化决定了村庄政治精英通常只能从富人阶层中产生，国家政策导向一般只能朝着这一方向调整。在已经存在严重阶层分化且富人治村不可逆的情况下，具有现实性的做法并不是削弱甚或试图扭转这种富人治村趋势，而是要在发挥其村庄治理作用的同时，通过党和国家的政治纪律及法律层面的制度建设，完善对村级组织的管理、监督和控制，努力保障普通村民在村庄治理的利益和诉求的表达渠道，防止治村富人谋取大量不正当利益。

去阶层分化村庄中的富人治村，在国家与乡村关系由资源汲取型转为资源输入型的过程中逐渐出现。富人因其有充足经济实力和社会能力，能够为村庄建设争取到项目资源并推动项目实施；富人因受到基于血缘和地缘关系所形成的村庄熟人社会内部规范的制约和影响，其人生价值意义的重要面向是在村庄熟人社会中产生和获得，其参与村庄政治的主导性的逻辑是为了追求更好的名声。在村庄治理中，治村富人有能力承接起基层政府的诸多治理任务，改善村级治理的效果，不过，在这个过程中也会出现村庄治理的公共性被削弱、公共治理权力“私人化”运作的问题。但是，由于存在带有伦理性的村庄规范的影响和制约，富人治村对村庄治理状况的整体改善能发挥着重要的积极功能。随着越来越多的国家资源进入村庄，参与治村的富人的谋利性可能会逐渐凸显。但是，这不应成为在政治上否定富人治村的理由，而是应该通过财经纪律的制度建设，加大对村级组织的规范和制约，在发挥其积极效果的同时，防止其因谋利性凸显而破坏村庄治理。

本文依据是否存在阶层分化对富人治村划分了两种类型，这两种类型的提炼是对不同分化情况下富人治村基本机制的分析。在现实中，由于阶层分化程度的判断很难用客观指标准确界定，因此也难以对这两种类型的富人治村做出精准划分。现实中的富人治村可能是两种基本类型的富人治村在不同程度的结合，富人治村的治理成效和影响会呈现出比较复杂的样态。国家如何通过加强村民自治制度建设，重视对富人村干部的培养和引导，使其成为基层治理中的积极的、富有建设性的力量，这是基层组织建设工作需要面对的重要问题。

 

* 作者简介：刘磊，四川大学法学院博士研究生，主要研究方向为法律社会学、基层社会治理，联系方式：18708129512，lawyerll89@163.com。

[①] 《乡镇论坛》编辑部：“富人治村新时代”，载《乡镇论坛》2004年第6期。.

[②] 陆学艺、张厚义：《农民的分化、问题及其对策》，《农业经济问题》1990年第1期。

[③] 徐嘉鸿：《农村土地流转中的中农现象——基于赣北Z村实地调查》，《贵州社会科学》2012年第4期。

[④] “去阶层分化机制”概念最先由贺雪峰教授提出，系统的理论阐述和总结可参见杨华：《中国农村的去阶层分化机制》，《南通大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[⑤] 董江爱、王铁梅：《煤矿产权与农村政治——基于煤矿资源的农村公共权力运作分析》，《政治学研究》2011年第6期。

[⑥] 参见贺雪峰：《论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础》，《政治学研究》2011年第6期；杨华：《征地拆迁对农村阶层分化的影响——基于湖北省荆门市城郊农村的调查》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2015年第1期。

[⑦] 参见贺雪峰、谭林丽《内生性利益密集型农村地区的治理——以东南H镇调查为例》，《政治学研究》2015年第3期；袁松：《富人治村——浙中吴镇的权力实践（1996-2011），华中科技大学博士论文（2012年）。

[⑧] [英]罗丝玛丽·克朗普顿：《阶级与分层》，陈金光译，复旦大学出版社2011年版。

[⑨] 参见刘锐、刘小峰：《农村阶层分化与“住房地位群体”》，《人文杂志》2014年第5期；印子：《农村日常生活区隔化与农民阶层分化再生产——基于浙北农村调查的分析》，《北京社会科学》2015年第7期。

[⑩] 陈柏峰：《城乡二元结构中的农村中间阶层》，《人文杂志》2014年第7期。

[11] 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版。

[12] 梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社2011年版。

[13] 杨华：《中国农村的去阶层分化机制》，《南通大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[14] 王德福：《做人之道——熟人社会里的自我实现》，商务印书馆2014年版。

[15] 林辉煌：《富人治村与基层民主：浙东个案考察 》，《法律和社会科学》第十卷（2012）。

[16] 杨华：《阶层怨恨：理解沿海发达地区农民上访的一个框架》，待刊稿。

[17] 申端锋：《财政下乡：现代国家的基层财政建设》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[18] 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》，2011年第4期。

[19] 杨华：《农村阶层关系研究的若干理论问题》，《人文杂志》2013年第4期。

[20] 贺雪峰：《现代化进程中的村庄自主生产价值能力》，《探索与争鸣》2005年第7期。

 

（毛泽东是群众路线的主要推动者）

 

在当代中国的政治语境中，党群关系是认识国家与社会关系的关键，是理解中国政治运作状况的基本因素。以党群关系为核心所建构起来的国家与社会关系，不同于基于西方历史经验所形成的以强调“国家－社会”二元对立的关系。共产党对于党群关系有特殊的定位，认为党群关系好比“鱼水关系”，要保持党与群众之间的“血肉联系”。早在建国初期，共产党最高领导层就指出了党群关系的重要性：“如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固。”［1］时至今日，最高领导层依然反复强调要密切党群关系。

在新的时期，党群关系仍然具有根本性意义，但是干部的“群众观”和群众的“政党观”、“国家观”均已发生很大变化，党群关系面临着许多新问题、新挑战。特别是在基层，官员与民众之间形成了紧张的关系，基层治理中的矛盾和冲突时有发生。在不少基层干部看来，现在的群众已经和以前不一样了，“现在‘刁民’越来越多”；在许多民众看来，现在的干部也不像以前的干部那样勤勤恳恳为老百姓做实事了。可以说，基层干部与民众相互之间的政治信任已经出现危机，党群关系发生了很大转变。尽管基层干部在公开场合很少使用“刁民”这个词，因为这不符合政治正确，但是不少干部在私下里都会用这个词来指代那些不服管、认死理、狡猾、好闹事，或者投机取巧的人，常常感慨缺乏“手段”治理“刁民”。现在“刁民”（本文在中性的意义上使用“刁民”这个词，并不必然意味着对其做出否定性评判）这个在官方政治话语中不具有政治正当性的词频繁出现在基层治理中，这反映出怎样的治理困境，表明党群关系发生了什么样的深刻变化 

 

▍从“刁民”到“群众”

在中国古代，官民关系与“顺民－刁民”的划分是相连的，统治者对待顺民和刁民的态度不一样：顺民安分守己，不惹是生非；刁民不服管理，无事生非，一定不是好人。“顺民－刁民”的划分并不是一种对事实的描述性划分，而是一种建立在官民关系不平等基础之上的治理话语。在古代，这样一套话语符合主流的政治需要，可以成为统治者对民众进行治理的话语资源，统治者可以借助这样一套话语来获得对不服管理者进行惩戒的正当性。在这样一套话语中，民众是否成为“刁民”的关键并不在于其个人品性是否“刁滑”，而在于其言行是否对统治秩序构成了一定程度的冲击。从小处来看，统治集团会将诉讼行为与“刁民”联系起来，以否定诉讼，推崇无讼；从大处来看，统治集团要将对统治秩序的反抗与“刁民”的个人道德品性相联系，首先从道德层面进行否定，为从政治上对其进行否定做准备。

在共产党的意识形态中，这种不平等的官民关系被党群关系代替，“群众”成为了对民众的一般性称呼，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的”，［2］“六亿神州尽舜尧”。［3］在党群关系中，“顺民－刁民”的划分不具有政治正当性，“刁民”这个词“是对劳动人民的侮辱”（毛泽东语）。共产党塑造的党群关系，扭转了传统社会中不平等的官民关系，确立了群众的历史主体地位，至少在政治正确的层面确立了党与群众之间相对平等的关系。党群关系是一种带有浓厚政治伦理的道德化的关系，将“人民群众”推向了崇高的位置，而党的宗旨则是“全心全意为人民服务”，以群众的利益为落脚点和最终归宿。

但是群众并不是同质的，而是有差别的。在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东指出，“任何有群众的地方，大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子”。古代的“顺民－刁民”的划分被“积极分子－中间分子－落后分子”这种划分取代。在这种划分中，古代的“刁民”不存在了，进入了人民群众的范畴。对于因群众中的“落后分子”而引发的问题，要作为人民内部矛盾来解决，采取“批评－团结－批评”的方式，对于“落后分子”中的“落后分子”（大致相当于现在许多基层干部所说的“刁民”），必要的时候还可以采取一定的强制举措，通过劳动来对其实现改造。在这样的党群关系中，群众“积极”与“落后”的界定标准主要在于群众是不是认同并积极地跟着党所确定的路线、方针、政策以及具体部署。党的各级组织是是非对错标准的主要掌握者和定义者。党的各级组织实际上处于双重位置，一方面要服务于群众，另一方面也要教育群众。也就是说既要当群众的学生，也要当群众的先生，而且是先当好学生，才能当好先生。党的各项工作则需要采取“领导骨干和广大群众相结合”的方法，“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。［4］因此党的各项工作的开展过程实际上成为了一种能动性的政治互动过程，通过组织、动员、吸收群众参与，将党的事务变成群众工作，党成为对群众有责任心的党，群众则成为有一定觉悟的群众，不仅党的施政意图得以贯彻，而且群众的意见诉求得以表达并能够被党吸纳。

在实践中，“积极分子－中间分子－落后分子”的划分并不是本质性、一成不变的，而是会的变动，并且划分标准的变动会形成一定的政治互动和治理机制。随着划分界定者所处的政治位置的差别，被某些人认为是“落后分子”的群众，在另外一些人看来则可能是“积极分子”；反之亦然。这种变动的划分标准在实际操作中形成了各级党组织内部、党组织与群众之间复杂的互动关系。这一套话语既可能被用来有效治理损害集体利益的“落后分子”，也可能成为被官僚体系用于压制不同意见的专断性力量，当然也可能成为调动“积极分子”监督和制约官僚体系的重要方式。正如毛泽东所言，“谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉”。［5］在这种情况下，官僚主义者眼中不听话的“落后分子”（亦即官僚主义者所言的“刁民”或者“个别坏人”），却很有可能成为监督制约官僚主义的有觉悟的“积极分子”。这种动态的划分，表明党群关系并不是没有张力的，而是一对矛盾统一体。

 

▍党群关系的组织化：对“刁民”现象的抑制

在革命以及建国之后的很长一段时间内，党群关系的互动依托于一定的组织形式，党通过组织的方式与群众发生联系，而不是由党直接面对一个个分散的个体。在革命中，共产党逐渐探索出了有效率的组织制度，将支部建在连队上，构建了扁平化的官兵关系，保持了党对军队基层的有效领导。此后，共产党把“支部建在连队上”这一重要的组织建设的原则扩展到整个基层社会治理体系的构建中，形成了“单位社会”，全面实现了党群关系的组织化，党和群众在政治上和日常的生产生活中形成了一种特有的紧密关系。这种组织基础对于党群关系产生了非常广泛、深刻的影响。

这种组织化的党群关系中存在一套日常性的政治信任机制。在单位中，群众感受到的党是具体的党，党所了解的群众也是具体的群众，总体上而言，党与群众相互之间存在较高的信任度。单位制中的党组织成为了党中央及各级地方党委与群众之间的联结纽带。从群众的角度来看，许多与工作、生活密切相关的资源都由单位或集体的党组织掌握并分配，在党组织对这些资源进行分配的过程中，群众感受到党的关心和帮助，从而对党产生认同，相信党是努力为群众排忧解难的。从党的角度来看，基层党组织对单位或集体内每家每户的情况比较了解，知道具体的而非抽象的群众的所思所需，从而对群众普遍形成一种政治信任。

这种信任机制还依托党群之间相对平衡的权责关系来维系。对于党组织而言，要对单位或集体内的群众承担分配就业、保障福利、化解纠纷、解决困难等方面的责任和义务，同时也有对群众进行管理的权力。依托单位或集体，党组织能够比较及时地了解、掌握和回应群众的需求和反映的问题。对于群众而言，可以从单位或集体中获取必要的利益，可以依托单位或集体的组织条件对党的干部进行监督，同时也需要为单位或集体承担相应的义务。

组织化的党群关系中还存在一套治理机制，对“落后分子”的识别和治理总体上是在组织体系内部完成。各级党组织掌握了大量的资源，有管理福利分配、岗位调整、职务晋升等权力，单位或集体中的每一位成员对组织有高度的依赖性。每个人工作和生活所需的绝大多数资源都是通过组织的渠道获取，进而与国家的资源分配体系产生紧密联系。单位或集体可以依托组织所掌握的资源，通过组织内部的奖惩机制来实现对“落后分子”的治理。单位或集体内部总体上是一个熟人社会，成员之间彼此比较熟悉，这有助于形成一种基于地方性知识的信息识别机制。治理“落后分子”的前提是要识别“落后分子”。识别和建构“落后分子”不仅仅是依靠官僚体制就可以完成，还需要与单位或集体内部的地方性共识有一定的契合度，这样才能获得组织内部大多数成员的认可和支持，保证治理“落后分子”的举措的正当性。

总的来说，在单位社会中，尽管会有“落后分子”，也面临如何治理“落后分子”的问题，但是现在许多干部所言的“刁民”问题在当时并不突出。单位制中形成的党群之间的政治信任关系，在很大程度上既保证了党对群众所反映问题的回应性，也保证了大多数群众积极支持党的工作。一方面，单位或集体通过组织的方式，构建一套相对比较完整的价值评价体系和奖惩机制，引导和规范组织内的党员干部和群众的言行，教育“落后分子”，抑制“落后分子”中的“落后分子”（相当于现在许多干部所言的“刁民”）。另一方面，群众通过单位体制向国家反映问题，由单位或集体为其与上级单位或党委政府沟通、协调，绝大多数问题都可以通过组织化的方式来反映和化解。

 

▍党群关系的变动与“刁民”问题的凸显

随着改革进程的推进，党和国家日益进入了理性化建设的轨道，党群关系开始转变，由原先的紧密关系，逐渐转向疏离。党群关系究竟应该向什么样的方向发展，成为了一个难题，进入了发展方向不确定的徘徊期。在党群关系变动过程中，“刁民”是对这种变化最为敏感的人，他们以自己的实际行动来回应党群关系的变化。“刁民”能够抓住因社会转型和国家治理转型所带来的政治缝隙，提出自己的主张。与一般民众相比，“刁民”更容易触碰到党群关系及官僚体制的政治神经，成为影响党群关系互动方式、官僚体制运作机制的重要力量。

改革进程推动了中国的社会转型，单位制下的熟人社会不断解体，向陌生人社会转变，党群关系的组织基础逐渐松动，原先行之有效的信任机制和治理机制失去了组织条件。时至今日，城市中绝大多数人已经不是生活和工作在单位体制中，紧密的党群关系失去了相应的组织基础。在农村，农业税费改革是一个重要节点。在取消农业税费之前，尽管农村集体的统筹能力随着人民公社体制的解体和人员流动性的增强而弱化，但是由于存在农业税费，集体还可以保持一定程度上的统筹管理能力。取消农业税费之后，地方政府在农村的主要工作由向下汲取资源转变为向上争取资源，不需要依靠组织农民完成工作任务，村集体层面的能力也普遍衰弱甚至瓦解，党群关系失去了有效的组织条件。

党群关系所依赖的组织基础日渐弱化之后，党与群众很少有在日常生活和工作中的互动机会，群众不再是通过日常的生活和工作来认知具体的党，党也不是通过日常的生活和工作来了解具体的群众。党与群众之间缺乏经常性的积极的互动，党的基层组织日渐悬浮，党群关系变得不断疏远，也变得更加抽象。随着组织基础弱化，基层党组织与群众之间的信任关系被严重削弱。曾经行之有效的“积极分子－中间分子－落后分子”的划分方法也由于划分标准日益模糊和不确定而很难奏效，已经难以依托组织条件用确切的标准来衡量究竟谁积极、谁落后，更难以依靠这样的划分来开展分类治理。组织基础弱化甚至瓦解，疏远了党群之间的关系，加大了党群之间互动的信息成本。如果党不主动地、经常性地与群众互动，那么群众就不了解党，党也不了解群众，彼此之间的政治信任就很难建立。由于缺乏信任机制的约束，党的干部与群众相互之间的机会主义行为就更容易发生，群众就更容易变“刁”，党的干部也更容易变得漠视群众诉求。

当前影响党群之间信任关系的另一重要因素还在于利益问题更为突出、复杂。改革进程开启之前的中国社会，利益格局变动相对不大，绝大多数的利益问题都是通过单位内部、单位与单位之间的制度联系来确定和划分。这种有限的利益调整还受到“国家利益或公共利益高于个人利益”这一套规范约束，党群之间因利益问题产生的冲突的激烈程度相对较低，相互之间的信任关系比较容易建立。改革开放之后，中国社会的利益格局发生了很大的调整。特别是进入新世纪之后，利益话语逐渐兴起，越来越多的主体开始主动地主张自己的利益要求，这与改革之前的时代中个人利益计算不具有正当性形成了鲜明对比。在这个时期出现的严重的腐败问题、一些引发不公正的利益分配的改制举措，侵蚀着政治生态，也侵蚀着群众与党之间的政治信任。利益话语的兴起、政治信任的淡化，为许多“刁民”站在自身立场的角度公开向他人、向国家提出利益要求提供了正当性依据，利益结构调整诱发了“刁民”大量产生。“刁民”提出的利益要求有很多种类型，博弈的激烈程度也会有差别。有的是为了单纯个人利益提出要求，例如城市规划区内的居民出于谋利的动机“抢种”房子；有的是为众人利益提出要求，例如特定职业群体的上访。“刁民”提出的要求的共性特征是合法性非常模糊。正因为其提出的利益诉求的合法性非常模糊，甚至有的还有违法嫌疑，所以在基层干部看来这些人是“无理取闹”，是对既有法律规则和治理秩序的挑战。

但是此时的难题在于，中国社会的利益格局尚未完全定型，在很多领域还存在非常频繁甚至非常激烈的利益博弈，利益博弈的过程实际上也是重塑规则的过程。利益格局大变动，相关的规则还未完全固化，更多的人有为自己争取利益的动力和空间。“刁民”日益成为一个治理难题也是利益博弈激烈化的一种突出表现。较之于一般民众，“刁民”对于社会利益格局的变动及变动空间的大小有更为敏锐的捕捉能力，能够抓住利益调整的许多缝隙来主张自己的要求。“刁民”日益增多，反映出党群关系的深刻转变，党群关系中温情脉脉的一面开始逐渐被弱化，而利益博弈的特点逐渐增强。在这个“触动利益往往比触及灵魂还难”的时期，党群之间的政治信任因“公共利益”与“个人利益”之间的冲突、不同阶层群体之间的利益冲突的影响而受到冲击。在缺乏获得普遍认可的正当利益标准、缺乏一定的利益激励、缺乏适当的组织基础的情况下，党就难以组织和动员群众，群众就更多只是旁观者，群众就更像是毫无“公共责任心”的“刁民”。

对于基层干部而言，法治话语的兴起和维稳体制的运行是制约对“刁民”进行有效治理的重要影响因素。从中央到地方，各级党委和政府都将维稳作为中心工作，面临“一票否决”的考核压力，这种压力越到基层就越重。在基层干部看来，“刁民”闹事是不稳定因素，要迅速平息事端，只要有助于尽快消除不稳定因素的办法就都可能采用。但是法治话语强调约束国家公权力，限制了基层政府的强制手段，减少了治理“刁民”的方式。在强制手段难以有效使用的情况下，基层干部往往只能采取利益兜底的方式来尽快平息事端。但是，这种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的治理思路，减损了基层党委政府的政治威信，影响了大多数民众对党和政府的政治信任，进一步诱发更多人的利益化、无规则化的“刁民”心态，党群关系变异为简单地讨价还价的短期利益关系。这是一种短期的维稳观，而非长期的维稳观，不注重制度化地回应和解决深层次的社会矛盾和问题，在暂时平息了一些问题的同时，却可能隐藏着更大的社会矛盾和冲突，进一步加剧社会治理困境。

于是乎，在基层治理中党群关系似乎陷入了一个怪圈。对于群众而言，一方面普遍对远离自己的党中央保持高度的政治认同和道义期待；但是另一方面却对靠近自己的党的各级地方组织，特别是基层组织非常不信任。流传甚广的“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”，这首民谣是对已经发生变化的党群关系的一种形象表达。对于党而言，一方面，越往高层，党的领导干部越是从政治正当性的层面强调群众的重要性，强调“群众利益无小事”；但是另外一方面，越到基层，党的干部越是感觉到群众构成的复杂，认为现在的群众越来越“刁”，甚至认为与群众相比“干部才是弱势群体”。

 

▍重建党群关系面临的挑战及方向选择

党群关系的有效互动，离不开特定的政治过程、组织条件和社会基础。而在当今，这些都已经发生了很大变化。现在的党群关系，虽然在话语层面还基本上延续着共产党的历史传统，但是党群关系的实际形态已经和以前很不一样，很难简单延续过去的一些做法。对于中国共产党来说，当前的党群关系面临一系列挑战。许多基层干部所抱怨的“刁民”治理困境，则是这些挑战的表征。

第一，在社会结构日益原子化的总体趋势下，出现“刁民”将会成为一种社会常态。很多学者从美好的政治愿景出发，呼吁要重建基层组织，塑造新时期下党群关系的组织基础，以此来保证党群关系的良性互动。但是，随着社会结构日益原子化，执政党和国家依托组织方式对社会所能实现的控制力必定会衰退。尽管重建社会联结纽带的努力还可以在局部地方展开，但是这一努力很难在较大范围内改变日益原子化的状况。在这种情况下，由于缺乏有力的组织条件的引导和约束，而且个体之间的利益要求日益多样化、复杂化，出现对治理秩序构成一定程度挑战的“刁民”将会成为一种常态。基层干部需要对这种状况的出现有充分的心理预期，需要逐渐“习惯”在工作中会出现“刁民”，不可能寄希望于群众都理解并服从国家的管理。

第二，在利益政治时代，利益分配问题日益成为党群关系的核心环节。共产党在革命过程中逐渐形成的党群关系总体上是一种紧密化、道德化的关系，但是随着“刁民”治理困境的凸显，“刁民”心态日益普遍化，群众越来越多地以利益化的态度来要求党和政府，与此同时，党和政府（特别是地方党和政府）也倾向于以利益化的思路来应对这些问题，试图用“人民内部矛盾人民币解决”的方式来化解。当精明的，甚至赤裸裸的利益计算充斥在党群关系的互动过程中时，这也意味着党群关系的重大转变，原先党群关系上那层温情脉脉的面纱正在被渐渐吹开：许多地方党委和政府多是迫于“刁民”治理困境的压力而对出现的问题做出回应，而没有积极主动、细致深入地与民众沟通并反思决策过程和实施过程的正当性与合理性；不少民众并不信任地方党和政府做出的承诺，而是倾向于以“刁”“闹”的方式，通过实际的利益博弈来为自己争取利益，迫使地方党和政府做出调整和妥协。在这种情况下，思想教育的方式往往显得很乏力，作用甚微，重建党群关系需要正视群众中多元、复杂的利益问题，着力于构建协调利益格局的长效机制。

第三，在法治日益成为主要治理方式的情况下，需要认识到法治方式在重建党群关系这个问题上的作用存在一定的限度。随着执政党和国家的组织体系日趋理性化、去政治化，各级干部越来越倾向于采取技术化、程序化的法治方式来应对群众的问题。特别是在基层，党和政府的干部就更是有对于法治化的内在需求，希望通过法治的方式来明晰权责边界、获取强制权力、规范民众行为、规避治理风险。法治化在规范权力运行的同时，也意味着党群关系（在中国的语境下包括政府与民众的关系）应该是明确的，民众遇到什么事情可以找党和政府，什么事情不可以找党和政府，这些都是明确的。但是，这种思路与饱含特定政治伦理要求的党群关系之间，与承担组织、动员、意识形态整合的政党功能之间是存在张力的。党群关系恰恰要求党和政府做工作要耐心细致，要关心群众生活，帮助群众解决困难。如果片面强调用法治的方式来规范党群关系，这可能也意味着党群关系中那种富有弹性和道德感的政治伦理色彩在淡化，党群关系中潜在的丰富的政治活力将会被消解。对于共产党而言，需要对此做出审慎的权衡。

“刁民”问题的凸显正是党群关系变化、国家与社会关系变动的晴雨表，“刁民”成为了推动治理转型的重要力量。重建良好的党群关系，离不开克服“刁民”治理困境。“刁民”治理困境的形成机理非常复杂，受到组织基础、利益调整、维稳体制、政治生态等方面因素的综合影响。总的来说，克服“刁民”治理困境，改善党群关系，需要以政治和法治并举作为基本方向。政治进路的要义在于通过从严治党，改进政治生态，提升党和政府对群众需求的回应性，恢复党群之间的政治信任，推动确立正当利益原则。法治进路的要义在于通过制度建设，一是建立和保障基层治理中的利益协商机制，二是建立规范化的强制体系，以保证必要的国家强制手段的合理性和正当性。

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。从官方新的治理话语的表述来看，执政者试图通过意识形态领域的创新和变革，以法治化的方式理清国家与社会的责任边界，推动逐渐向建设有限政府、法治政府、服务型政府转变。这在很大程度上也是执政党在应对国家与社会关系的新变化所做出的重要调整。这一思路重在强调法治，但是对党群关系的政治内核可能还缺乏充分的考量。也许，这并非是缺乏审慎的考量，而是适应现实不得不做出的调整。不过，如果沿此路径，对于今后新的党群关系，党做好准备了吗，群众做好准备了吗，党和群众的政治心理能够接受这样的调整和变化吗 现在还很难回答这些问题。如何创造一套新的话语来有效阐释现在以及今后很长一段时间内的党群关系，这是摆在执政者和理论界面前的一个重要的政治命题。

 

注释：

[1][5]毛泽东：《一九五七年夏季的形势》、《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，载《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版。

[2][4]毛泽东：《〈农村调查〉的序言和跋》、《关于领导方法若干问题》，载《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版。

[3]毛泽东：《七律二首·送瘟神》，载《毛泽东诗词》，人民出版社1963年版。

 

引言

自上世纪八十年代中期起，我国开始实施扶贫开发战略，先后制定并实施《国家八七脱贫攻坚计划》（1994—2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划。经过约三十年的持续努力，我国在消灭贫困、增加群众生活福祉上取得举世公认的成就，实现了世界上最大规模的减贫。[1]党的十八大以来，中央高度重视扶贫工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。”“精准扶贫”的提出是为了在脱贫攻坚阶段完善扶贫资金的瞄准机制，提升扶贫资金的使用效率。从1980年代中期开始扶贫开发以来，我国扶贫瞄准机制经历了以贫困县——贫困乡（镇）——贫困村——贫困户为基本瞄准单元的调整过程，不断下沉扶贫瞄准单元。为了提高扶贫资金项目对贫困人口的覆盖率，国家从2001年开始采取贫困村瞄准机制。国务院扶贫开发办公室和地方扶贫部门于2001年在全国确定了148131个重点村，分布在1861个县份，其中有82256个重点村分布在重点县，占到全国重点村总数55.6%。[2]此后，国家和地方政府又陆续认定了不同层级的“贫困村”。当前我国扶贫工作总体采取县级、村级以及贫困户相结合的方式实施扶贫瞄准机制，以县域作为扶贫资金的基本整合统筹单元，以贫困村、贫困户作为扶贫资金的主要使用主体。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作，各级党委和政府层层动员参与到精准扶贫工作中。在这样的背景下，调查研究农村精准扶贫的运行机制，发现其中存在的实践难题，对于推动精准扶贫工作的有效开展、提高扶贫实效具有现实意义。

既有研究对于精准扶贫的认识主要涉及以下一些方面。一是对精准扶贫战略的阐释。一些研究在全面建成小康社会的目标任务下分析了精准扶贫战略提出的背景特征、经济社会环境及主要工作方法，讨论精准扶贫的必要性和现实意义。[3]二是对精准扶贫运行机制的研究。例如有的考察了项目制的扶贫运作机制[4]，有的研究了精准扶贫中的多维度瞄准机制[5]。三是对精准扶贫过程中出现的实践难题的讨论。有学者指出精准扶贫中面临贫困户参与不足、扶政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果较差等困境。[6]上述研究从多方面对精准扶贫进行了讨论，但仍存在一些不足之处，突出地体现在这样两个方面：第一，对村庄内部精准扶贫的过程缺乏较为全面的经验性把握，没有细致梳理从识别到帮扶整个过程的实际操作样态。第二，对精准扶贫问题的认识总体上是基于发展式扶贫的思路，但是缺乏对当前农村普遍存在的家计模式、农村产业特征与贫困问题之间的关联进行分析。有些研究发现了精准扶贫中存在的一些实践困境，但是没有进一步以此为基础对发展式扶贫的思路做出反思。

本文所关注的问题是，实践中的“贫困村”是怎样产生、“贫困人口”是如何识别，具体村庄中面临的贫困问题有什么样的特征，当前扶贫的手段与实际存在的主要贫困问题之间是否契合，精准扶贫中存在怎样的实践困境。文章以正在湖北省E市某省级贫困村W村开展的整村推进精准扶贫工作为例，考察当前精准扶贫工作的运行机制，分析其中的实践难题。W村位于E市S乡，地处国家划定的连片特困地区武陵山区，平均海拔600米左右，最高处五望山海拔达1100米，国土面积20平方公里，耕地面积3002.82亩（其中，水田393亩，山田（即旱地）2609.82亩）。W村现有人口638户，2402人，其中劳动力1489人，人口自然增长率为3.5/‰，人口密度为120.2人/㎞2。全村以种植、养殖和劳务输出为主要收入，种植主要以玉米、土豆、红薯、油菜为主，少数种植水稻。

 

一、精准扶贫的识别过程与识别偏误

精准识别是各项扶贫措施得以开展的基础，对后续帮扶措施的实施会产生重要影响。精准识别工作要求“精准到村”和“精准到户”在贫困识别问题上，国家根据扶贫资金的整合情况，采取自上而下逐级分配指标的行政压力来推动。[7] 这种运作机制影响了贫困识别结果的精准度。

（一）“贫困户”的识别

1、“贫困户”的识别难题

在精准识别中，E市“以人均收入（2014年国家设定的家庭人均收入为2736元的贫困标准）为基本标准，综合考虑环境、住房、劳动力、生产资料、教育、健康等因素”进行整户识别，开展“建档立卡回头看”检查工作。为了推动精准识别、建档立卡，E市民政局出台农民家庭收入核算标准[8]。在信息不对称的情况下，工作人员在入户识别中面临识别标准的精确性与农户家庭收支状况的模糊性之间的矛盾，难以准确核算农民家庭。因此在识别过程中普遍存在农户虚报家庭收入水平的情况，入户识别主要是走过场。为了推动开展新一轮入户识别工作，E州曾于2015年10月份组建了两个工作专班对全州扶贫开发建档立卡数据质量进行核查。工作专班的一份报告指出这一问题带有普遍性：“本次核查发现，所到村虽然都走了程序，但手续不严谨，工作不细致，标准把握不准、不均衡。少数村仍然存在贫困户申请表空白、村民评议记录空白、贫困户公示公告空白、《扶贫手册》空白等现象。核查过程中，有近20%的村对建档立卡数据的真实性没有进行‘回头看’的核实工作。” [9]

2、“贫困户”的类别

按照E市精准扶贫政策的要求，建档立卡的贫困户被分为四种类型：一般贫困户、低保贫困户、低保户、五保户。其中，低保贫困户是指不是全部家庭成员都享有低保的情况，低保户是指全家所有成员都享有低保的情况。除了低保贫困户、低保户和五保户之外的贫困户均为一般贫困户。王家村2015年建档立卡贫困户有212户、645人，其中低保贫困户有28户（31人），低保户有40户（77人），五保户有8户（8人），一般贫困户有136户（529人）。

在实际操作中，低保享有者和五保户均被纳入贫困人口。截止2015年11月，W村低保总户数68户108人，五保户有8户8人，均是建档立卡的贫困户。但是如果严格按照收入标准，现有的低保评定结果中至少有50%的人并不符合政策文本设定的标准。[10]在安排帮扶措施时，村干部实际上并没有区分“低保户”与“低保贫困户”，而是将二者统称为“低保户”。按照精准扶贫方案，对于低保、五保享有者采取政府政策兜底的方式扶贫。除了低保、五保之外，一般贫困户的家庭情况相对好一些，之所以把这些家庭纳入贫困户，主要是为了达到“贫困户”指标以便于申报“贫困村”。

由此可见，W村目前在册的“贫困户”具有这样两个特点：第一，按照是否符合政策标准为依据，可将贫困户分为真贫困户和假贫困户，其中后者占到绝大部分比重。依据前面的数据可以估计，真的贫困户大约能占到20%，假的贫困户大约有80%。[11]第二，认定识别过程形式化。村干部主导“贫困户”建档立卡识别认定过程，普通村民的参与度低。

（二）识别过程和操作方法

1、目标替代：手段与目标的错位

国家针对“贫困县”“贫困乡”“贫困村”设置相应的项目资金。“贫困县（乡、村）”指标与项目资金分配紧密相关，能否争取到项目资源对地方主政者的政绩有直接影响。在行政指标的压力下，认定“贫困村”的工作出现了目标替代，手段与目标之间出现了错位，完成行政指标任务成为出发点，而不是准确识别和认定“贫困村”。

E市属于武陵片区的贫困县，“贫困乡”“贫困村”指标相对比较多，全市除城区中心镇之外，所有乡镇均为“贫困乡（镇）”，各个贫困乡（镇）至少有70-80%的村被认定为是“贫困村”。W村于2012年被认定为省级贫困村。按照当地2012年“贫困村”认定标准，贫困家庭人均年收入低于2230元，贫困人口占全村总人口的33%以上。上级政府向S乡下发“贫困村”评定工作的指标，要求在规定时间内完成申报工作。W村村委会当时申报“贫困村”主要有两点考虑：一是上级有这方面的工作指标任务，二是因为有些公共基础设施项目专门针对贫困村。前一种是自上而下的行政压力要求，后一种则是自下而上的村庄内部的内生压力，希望借此改善村庄公共基础设施条件。在这两种压力下，W村村干部申报了“贫困村”。

2、制作材料：操作过程的形式化

在行政压力的影响下，“贫困村”的申报和认定过程存在严重的形式化，识别环节是否“精准”并不是执行者真正重视的问题。

上级政府规定申报期限，为了在规定期限之内完成申报工作，村干部并没有入户专门调查并征求意见，而只是由几个村干部按照平时了解的情况，直接把一些家庭纳入到贫困户中。在当时地方政府并没有要求村委会公示贫困户名单，普通村民没有参与到认定过程中，绝大多数被认定为“贫困户”的农户都不知此事。申报“贫困村”的主要目的是为了便于申请公共基础设施建设项目，而不是为了解决每个“贫困户”的个体性问题。因此，村干部担心公示名单会引发一些新的问题，部分被认定为“贫困户”的人会借此向村委会和政府“要资源”。按照当时的“贫困村”认定标准，W村实际上最多只有15%的人口符合条件。为了达到贫困人口占全村总人口的33%以上的要求，村干部采取纸面上“做作业”的方式，[12]通过制作材料把实际上不符合贫困人口标准的许多家庭也纳入进“贫困户”行列。

在2012年被认定为“贫困村”后，W村建档立卡的贫困户有245户，共计786人。这一数据一直延续到2014年。根据脱贫工作要求，2014年全年减贫数量为33户141人，但是在2015年精准扶贫成为中心工作之前，扶贫工作并没有引起各级政府重视，多是在走过场。例如2014年脱贫工作实际上是由村干部通过“做作业”的方式在账面上完成，选择“贫困户”中条件比较好的33户先“脱贫”，整个脱贫过程并没有告知“贫困户”。

从W村个案来看，精准识别过程存在明显偏误，W村并不是达到政策设定标准的“贫困村”，而是在行政压力和项目引导双重逻辑下被制造出的“贫困村”。

 

二、精准扶贫中贫困问题的类型

精准扶贫的脱贫标准中区分了“贫困户的脱贫标准”和“贫困村的脱贫标准”，据此可以将W村贫困人口的“致贫原因”和“贫困状况”区分为个体性贫困问题和公共性贫困问题。

（一）个体性贫困

个体性贫困是指建档立卡中各个贫困户分别面临贫困问题。个体性贫困的表现形式比较多，致贫原因多样化。例如按照W村建档立卡名册的统计大致存在这样几种主要的贫困状态和致贫原因：因缺技术致贫（20户，占9.4%），因缺资金致贫（15户，占7.1%），因重大疾病致贫（50户，占23.6%），因精神病致贫（4户，占1.9%），因痴呆致贫（7户，占3.3%），因残致贫（15户，占7.1%），因劳动力少致贫（101户，占47.6%）。在这些情形中，因重大疾病致贫、因精神病致贫、因痴呆致贫、因残致贫共计76户（共计占35.8%），与低保、五保家庭全部重合；因缺技术致贫、因缺资金致贫、因劳动力少致贫共计136户（共计占64.2%）。

在个体性贫困中，需要区分真贫困户面临的个体性贫困（以下简称“个体性贫困I”）、假的贫困户面临的个体性贫困（以下简称“个体性贫困II”）。在W村，面临个体性贫困I问题的均为低保户、五保户；建档立卡信息中，一般贫困户以及部分低保户面临的是个体性贫困II，其中绝大多数家庭的致贫原因是由村干部在台账信息中编造的，实际上这些家庭并无重大疾病或者伤残，家庭收入状况一般处于中等或者接近中等水平。

个体性贫困I反映出的主要是完善基本社会保障、确保基本生存的问题。这些家庭因为重大疾病、伤残等原因，长期性或者阶段性地陷入生活困境中。这些贫困人口的自我发展能力非常有限，家庭和个人的基本生活和生产能力存在严重缺陷，尤其缺乏参与市场从事劳动的能力。开发型扶贫对这些贫困户的边际效益几乎为零，政府兜底救助是帮助其走出生活困境的重要途径。[13]

政策制定者认为除了低保、五保等贫困人口之外，建档立卡中的其他“贫困家庭”面临的主要问题是发展条件不足，需要在这个方面进行帮扶。但是在W村的村干部看来：“农民如何致富问题可能并不是那么突出。有劳动能力的青壮年基本上都会想法设法通过各种方式打工赚钱，这也不需要干部去为他们想，他们自己会想主意。”在W村，除了少数鳏寡孤独和因病因残的低保户、五保户缺乏劳动力外出务工而只能依靠务农收入之外，绝大多数农户的主要收入来源来自于在附近务工或者是在外地务工。有劳动能力的青壮年都会外出打工，留在村庄里的至少80%以上都是中年妇女或者是60岁以上的老年人，这些人要么是需要在家照顾家庭而不能外出务工，要么是已无充足的劳动能力外出务工。以代际分工为基础的半工半耕的家计模式，[14]一般来说足以保障家庭人均收入高于贫困线标准。

（二）公共性贫困

公共性贫困不是一家一户分别面临的贫困问题，而是整个村庄所有人都面临的贫困问题。这主要体现在村庄公共基础设施和村庄整体产业发展这两个方面。这两类问题都具有公共性，不是一家一户单独面对和解决的问题。前一方面主要关系到如何改善农村基本生产生活条件，后一方面主要是农民是否有可能以及如何从村庄的产业结构中增收致富。

W村的村庄公共基础设施落后，影响到村民的生产生活状况的改善。第一，水资源严重不足。全村基本没有农田水利设施，80%以上的农户无安全饮用水源，主要依靠储存雨水保证生活用水。第二，电力供应不足。全村近20平方公里仅有50KV变压器8台，其中1台变压器需要覆盖周围3.5平方公里100多户的用电，但是用电高峰仅有160KV左右的电压，电压不稳定，无法满足生产生活的基本需要。第三，道路建设滞后。目前仅有村委会到S乡集镇的5.5公里村级公路已硬化，其他村级公路尚未硬化，通组道路均为机耕路，给村民出行和运输带来很大不便。第四，网络信息不畅。全村没有光纤接入，村委会尚未实现网络化办公，没有一户购买并使用电脑。

除此之外，按照E市的精准扶贫方案，需要解决的公共性贫困问题还包括这样几个方面：有村级便民服务中心、卫生室、群众活动场所，村容村貌整洁美观，农村生活生产污染治理到位，全村无因贫困原因辍学现象发生，为有意愿者提供劳动技能培训，村级班子战斗力强，村规民约健全完善，村集体经济收入达到5万元以上。[15]目前W村已有一栋两层村委会办公楼，村卫生室设于办公楼之内；办公楼内设有图书室，不过很少有村民来使用；全村没有因贫辍学的现象。村委会附近的生活垃圾由乡镇城建办安排保洁公司清理托运之外，绝大多数家庭的生活生产垃圾没有实现有效治理；劳动技能培训尚未开展过；村集体没有集体经济收入。

关于农业产业结构，W村的整村推进扶贫规划指出该村产业结构上的问题：“农村经济结构单一，农业生产效率低下，农民增收渠道狭窄，全村没有形成经济效益较好的产业链条，农业结构不合理，粮食种植比例大，单纯的种植业抗风险能力弱，增收难度大。群众文化素质不高，产业发展意识不强，劳动力技能低，对先进科技知识的认识不高，接受能力不强，从而导致农村产业结构调整难，经济发展步伐慢，而传统种养业的经济效益日益下滑，使得农民增收困难。”[16]为了促进农业产业结构调整，在精准扶贫工作开展之前W村于2013年引进了一个工业辣椒合作社，有60户参与，种植了70多亩辣椒。但是辣椒种植合作社在收购、销售上存在风险，在带动村民致富上发挥的作用非常有限，农户继续参与种植辣椒的积极性不高，有至少一半的农户打算退社。

 

三、精准扶贫中的扶贫资源配置

湖北省政府建立了“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的贫困县资金整合机制——“统筹资金的主要权力在县级。充分赋予县级政府统一负责、统一部署、统筹使用资金的权力。县级政府可根据扶贫开发工作实际需要，按照规划调整和改变项目资金用途，报相关主管部门备案，省市所有相关部门须积极支持配合”。[17]但是在扶贫资源的配置上，W村的个案表明存在着扶贫资源配置错位、扶贫资源配置不足、资源利用效率低的问题。

（一）针对个体性贫困问题的资源配置

针对个体性贫困问题，当地党委政府采取了结对帮扶的工作措施，组织和动员多方主体参与结对帮扶。在E市，结对帮扶具体分为这样几种类型：专业合作社带动帮扶、亲戚邻里相互帮扶、富户大户引导帮扶、企业个人参与帮扶、本村在外创业人士认领帮扶、救助机构定向帮扶、党员干部结对帮扶、落实政策兜底帮扶。按照2015年9月份的工作方案，W村具体落实结对帮扶措施。

但是这样的结对帮扶方案在可操作性上存在欠缺。这个方案中对村里专业合作社、养殖场的帮扶安排实际上只是村干部做的账面材料，并没有告知这些合作社和养殖场。从我们对村里合作社、养殖场了解的情况来看，他们本身的经营效益很有限，难以有能力承担起带动帮扶的作用。因而在2015年12月初的结对帮扶方案中，村委会决定把专业合作社和养殖场的结对帮扶任务全部取消，放入党员干部结对帮扶中，把帮扶任务分配到各个帮扶单位。这样一来W村个体性贫困的结对帮扶措施实际上只有两种，一种是党员干部结对帮扶，另一种是政策兜底帮扶。

不同单位的帮扶能力和帮扶方式并不一样，各单位会按照自身能够提供的资金和方式提供帮扶。但是各个单位提供的帮扶举措却存在与农户需求难以对接的问题，农户的参与积极性不高。例如市畜牧局在W村有40户结对帮扶对象，制定实施了扶持养殖业的帮扶奖励政策。[18]但是W村在册贫困户中许多已经养鸡，主要是用于自己食用而很少出售；有些农户已经养了羊，不愿意再花钱买母羊，没有养羊的农户基本上也不太愿意花时间精力饲养；约30%左右的农户还养牛，但并不是母牛，而主要是为了耕田，以几家共养为主要模式。

W村全村2015年计划减贫数量为84户250人；2016年全年计划减贫数量为128户395人，届时将实现整村全部脱贫。在W村建档立卡的212户贫困户中，政府政策兜底的贫困户全部被列入2016年的任务，其余的一般贫困户的脱贫任务由几个帮扶单位分解承担在2015年和2016年两个年度内完成。由于党员干部结对帮扶的实施难度比较大，因此2015年脱贫名单是由村干部把建档立卡中家庭条件比较好的先列出来，分到各个单位的结对帮扶任务中。一些单位难以提供较多的扶贫资源，只好采取“做工作”的方法，[19]想方设法与结对农户“处好关系”，应对本年度的脱贫任务考核要求，其目的是要促使农户在脱贫任务完成表上签字。如W村支书所言：“这些家庭实际上也并不算困难，结对扶贫的各单位人员要想完成这一年的脱贫任务，主要是要与这些农户处好关系，过年过节的时候买点一两百元的东西去问问帮扶对象。吃了人家的嘴软，拿了人家的手短。” 可见参与扶贫的单位的目标与精准扶贫政策设置的政策目标之间出现错位，扶贫单位不是为了帮扶农户“脱贫”，而是为了从精准扶贫任务中“脱身”。

（二）针对公共性贫困问题的资源配置

精准扶贫中针对公共性贫困问题的资源配置主要有两个方面，一是对村庄公共基础设施建设的资源投入，二是对村庄产业发展的资源投入。

第一，公共基础设施建设存在项目资源配置不足的问题。W村申请“贫困村”主要是为了争取针对“贫困村”的基础设施项目。但是从2012年到2015年正式推进精准扶贫为止，W村并未因为有了“贫困村”这顶帽子就争取到任何公共基础设施建设项目资金。在2015年和2016年的整村脱贫规划中，供应自来水、硬化道路、增加变压器、联结网络这几个方面的公共基础设施建设需要上千万的资金投入，资金缺口非常大。例如W村已获批并且列入2015年度脱贫工作任务的5公里主干道硬化项目由于项目资金未到位，到2015年12月尚未实施。项目资源配置不足受到乡镇项目资源存量和项目资源分配逻辑的影响。在项目资源的获取和分配中，乡镇党委政府一方面要向上级政府和各职能部门争取项目资金，另一方面要在本辖区范围内分配项目资金。争取到项目资金是分配项目的前提，也是乡镇主要领导工作能力的重要方面。在项目资金的分配上，乡镇党委政府并不是依据普遍主义的逻辑在各个村之间平衡配置，以至于村与村之间在项目资金的配置上很不均衡。在S乡有两类村庄属于“重点区域”：一是高山的烟区村庄，因为烟叶税收是当地主要的地税来源；二是低山区域中领导挂点的村庄。例如L村是省委书记的挂点村，同时也是E市、S乡主要领导的挂点村，近几年上千万的项目资金都投到了L村。

第二，村庄整体产业发展中存在项目资源投入错位和资源耗散问题。S乡政府在W村推动实施了四项产业发展项目：核桃500亩（总投资额49.5万）、枣子200亩（总投资额19.8万）、柑橘400亩（总投资额39.6万）、柚子400亩（总投资额39.6万）。在具体实施中，树苗钱全部由政府出，农户不需要花钱，但是农户积极性并不高。地方政府因为扶贫工作需要推动实施产业发展项目，但是考虑到经济作物有很高的市场风险，地方政府又不希望这些经济作物的种植形成规模。因此，在推行这些种植项目的过程中，当地政府并没有积极扩展市场渠道，也没有强制要求农户种植，而是由村干部找关系好的亲戚朋友“做工作”，请这些农户“帮忙”种植，从而让这些项目得以实施。着眼于调整产业结构的项目资金在具体实施中很难发挥推动农民致富的效果，与农民实际所需之间存在配置错位的问题，大量项目资金在投入和使用过程中被耗散，资金使用效率低。

 

四、精准扶贫的“内卷化”困境及其改进

（一）精准扶贫“内卷化”的形成

农业税费改革之后，农村集体经济日益薄弱，在许多地方已经瓦解，绝大多数农村的建设和发展主要依靠外部资源输入。在大量外部资源注入的背景下，如何高效配置和使用资源成为重要问题。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作，国家以政治动员的方式调动了体制内外大量的资源投入到精准扶贫中。本文的个案表明，精准扶贫中出现了“内卷化”的问题，[20]大量资源的利用效率低，存在资源配置不足、错位和耗散的问题，离扶贫“精准”的目标之间有很大偏差。

首先，针对个体性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。除了对低保户、五保户采取政策兜底之外，其他的结对帮扶方式中均存在严重的扶贫资源配置错位和配置耗散的问题。精准识别环节并没有真正做到识别精准，大量不符合标准的农户被识别为“贫困户”。精准识别环节出现严重偏差，原因在于以自上而下行政压力推动“贫困村”“贫困乡”申请和评定。尽管有关精准识别的政策文件要求务必做到识别精准，但是农民的家庭收入状况难以准确衡量。一些实际贫困人口没有达到相应比例的村庄、乡镇，通过制作台账的方式完成“贫困村”“贫困乡”的申报和评定。

其次，针对公共性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。项目资源的分配遵循的是特殊主义而非普遍主义的逻辑，难以均衡配置公共资源。[21]容易成为“典型”、基础条件比较好的重点村庄获得非常多的项目资源，公共基础设施条件在短时间内得到很大改善，但是许多一般条件的村庄以及基础条件比较差的村庄，在项目资源的分配中处于劣势。[22]随着精准扶贫的政治压力增大，地方政府项目资源配置开始根据每个阶段划分的脱贫计划向特定阶段有整村脱贫任务的村庄倾斜，但是受制于有限的财政能力，面临着资源供给不足和难以有效整合的困境。在精准扶贫的项目资源分配中，旨在调整贫困村产业结构的项目资金所占比重过高，但是相关项目资源并没有真正发挥带动农民调整产业、增收致富的功效。农村产业调整和经济发展受到自然环境、地域特征、市场条件等多方面因素影响，以行政逻辑代替市场逻辑，农业产业结构往往难以调整成功。

“精准扶贫内卷化”表明，国家对扶贫投入了大量资源，动员了政府体制内外多方面主体参与其中，但是巨大的资源投入和强力的政治动员却面临资源使用效率低的问题。前一方面体现的是资源投入环节的问题，后一方面体现的是资源使用环节的问题，二者共同构成“内卷化”困境。从扶贫资源的投入和使用看，W村扶贫个案体现出的主要问题是：第一，对贫困人口的基数评估和统计存在很大偏差，存在大量并不符合标准的“贫困户”。第二，推动农户致富的扶贫思路不利于扶贫资源精准利用，难以契合当前农村普遍存在的家计模式和产业结构特征。第三，公共基础设施建设的项目资源分配，面临着项目制的特殊主义逻辑与许多村庄存在的普遍性需求之间的张力，项目资源配置方式亟需改进。

（二）精准扶贫的改进：完善保障型扶贫

当前推行扶贫工作需要准确判断扶贫工作面对的主要问题，在此基础上探寻有助于解决当前扶贫工作面临问题的方式。从1980年代至今30多年的扶贫经历了不同的阶段，不同阶段的扶贫工作所要面对的主要问题以及扶贫举措会有差异。从宏观上看，中国农村贫困的性质已发生重要转变：贫困的分布由区域性、整体性贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困人口的构成以边缘人口为主要组成部分。[23]从微观上看，W村的精准扶贫个案呈现的扶贫难题是这一宏观层面变化的佐证。村庄里真正的贫困人口实际上是以鳏寡孤独病残为主的边缘群体，这些群体在劳动能力和市场适应能力上都存在严重残缺，难以通过产业发展来实现脱贫致富。就全国来看，W村精准扶贫个案中的“内卷化”困境带有很大程度的普遍性。“贫困乡”“贫困村”“贫困户”的认定主要依靠自上而下的行政压力和行政在指标，而非真正结合实际存在的贫困状况，近年来许多地方不断出现为“戴贫困帽子、过富裕日子”而修改地方经济社会数据的现象。

总体来看，我国扶贫工作经历了由整体性的发展型扶贫到区域性的发展型扶贫的转变，目前则主要处于保障型扶贫阶段。保障型扶贫体现在两个主要方面，一是公共性保障，即农村公共服务和公共基础设施建设；二是个体性保障，即完善针对处于贫困状况的农户的基本生活保障体系。当前精准扶贫实践中出现“内卷化”困境，根源在于对我国贫困问题的阶段性特征的把握存在偏差，以发展型扶贫的方式来应对保障型扶贫的问题，采取的方式和所要解决的主要问题之间存在错位。克服精准扶贫实践中的“内卷化”困境，需要着眼于总体上处于保障型扶贫的阶段性特征，以此为基础从公共性保障和个体性保障两个方面设置扶贫举措，完善农村保障体系建设，改进和提高农村公共服务层次、公共基础设施条件以及社会保障水平。

具体来说可以从这样一些方面着手。就个体性保障而言，一方面需要国家从财政资源上予以保障，完善社会保障体系的覆盖面和保障层次；另一方面需要完善农村社会保障体系具体实施过程的治理机制，防止国家投入的社会保障资源耗散在乡村治理过程中。其中，特别要注意完善农村低保的保障水平和治理机制，[24]以有效发挥政策兜底的重要功能。[25]在村庄治理层面，健全的治理机制有助于保证将个体性保障资源分配到生活困难的农户，防止因不正当因素的影响出现分配秩序背离扶贫政策目标的问题。就公共性保障而言，需要准确把握农村中存在的公共性贫困问题的特征，调整过于强调产业扶贫的资源供给模式，更加重视以农村公共基础设施和基础服务为主要内容的资源供给，集中有效地利用国家惠农资金。

 

五、结语

从纵向历史过程来看，“整体性的发展型扶贫”——“区域性的发展型扶贫”——“保障型扶贫”这三个阶段的划分大致成立。不过中国是一个政治经济发展不平衡的大国，许多历时性问题需要共时性解决，具体到不同地区，扶贫问题所处的阶段和类型可能有所差别。现在总体上进入保障型扶贫阶段，但是由于各地发展不平衡，区域性发展型扶贫在有些地区可能依然是重要的问题。因此，具体扶贫实践需要结合各地发展程度的差异，在准确认识和判断当地扶贫主要问题和类型特征的基础上，找到与之适应的应对方式。[26]

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》指出，当前阶段的扶贫工作的总要求是：“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”一方面国家注意到扶贫开发和保障制度这两个方面的工作，另一方面也强调基本的框架和定位依然是发展型扶贫，希望通过进一步开发来解决当前以及今后的农村贫困问题。这是针对全国扶贫工作做出的整体布局，需要各地结合当地贫困问题的具体情况，把握特定条件下扶贫工作面对的主要问题，在开发式扶贫和保障式扶贫之间寻求恰当的结合点。如何准确认识各地贫困问题的阶段性特征，这会是精准扶贫工作中需要面对和解决的重要问题。

[1] 采用中国标准（1986年为人均年收入低于206元，2010年为1274元），1978-2010年间中国累计减少了2.5亿贫困人口；参考国际扶贫标准，中国共减少了6.6亿贫困人口。全球贫困人口数量减少的成就93.3％来自中国。参见澎湃新闻网：《扶贫转向》，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271664，2014年10月17日。

[2] 刘坚主编：《新阶段扶贫开发的探索与实践》，中国财政经济出版社2005年版。

[3] 左停：《精准扶贫战略的多层面解读》，《国家治理》2015年第36期；李小云：《新时期农村贫困问题及其治理》，《国家治理》2015年第38期；汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》2015年第5期。

[4] 李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，《北京社会科学》2016年第3期。

[5] 吴雄周、丁建军：《精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查》，《湖南社会科学》2015年第6 期。

[6] 葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》2015年第5期。

[7] 李小云、唐丽霞、许汉泽：《论我国的扶贫治理：基于扶贫资源瞄准和传递的分析》，《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。

[8]其中详细规定了主要农产品的净收入区间、务工收入的基本标准（按照湖北省最低工资标准每人900元/月）、手工业收入的工资标准（木匠、漆匠、泥瓦匠等有一技之长的手艺人，按日收入为120-150元/人，工作日按照离家外出天数的50%计算）、临时工收入标准（在家务农，每月有一段时间在外做工的人为临时工。按照实际务工天数计算，标准为日收入60-80元/人）。参见《E市民政局关于印发农村居民家庭经济收入核定标准的通知》（2015年3月9日）。

[9] 《关于对全州扶贫开发建档立卡数据质量核查的情况报告》（2015年10月29日）。

[10] 这个做法比较普遍。S乡的统计数据显示，全乡低保总户数793户、1417人，纳入建档立卡贫困户的有729户、1315人，以以户为单位，纳入率为91.9%；五保户136户、138人，纳入建档立卡贫困户的有128户、130人，以户为单位，纳入率为94.1%。

[11] 在本文的估算中，把五保户全部算为符合政策条件的贫困户，把低保户中50%的算为符合政策条件的贫困户。

[12] 欧阳静：《“做作业”与事件性治理：乡镇的“综合治理”逻辑》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[13]徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第3期。

[14] 贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版，第108~109页。

[15] 《关于印发<E市贫困户、贫困村脱贫摘帽验收标准>的通知》（E市扶组发〔2015〕18号）。

[16]《湖北省E市S乡W村整村推进扶贫规划（2015-2016年）》（S乡人民政府 2014年10月28日）

[17] 《省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》（鄂政发[2015]63号）。

[18] “每户饲养林下鸡100只以上（含100只），250只以下（不含250只），按照每只6元的标准给予奖励；饲养250只以上（含250只）的，每户奖励1500元。每购买1头能繁母猪，每户奖励1000元；购买2头及以上，每户奖励2000元。购买1头能繁母牛，每户奖励2000元；购买2头及以上的能繁母牛的，每户奖励6000元。一次性购买能繁母羊10只以上（含10只），20只以下（不含20只）的，按照每只300元给予奖励；买20只以上（含20只），每户奖励6000元。以上奖励政策，贫困户只能享受一个项目的奖补政策。”参见《E市畜牧兽医局精准扶贫实施方案》。

[19] 易江波：《“做工作”：基层政法的一个本土术语》，《法律和社会科学》第13卷第2辑。

[20] “内卷化”一词由人类学家戈登维泽（Alexander Goldenweiser）提出，用于描述文化艺术在达到特定结构特征后呈现固化形态，难以产生新的创造，而是代之以在形式上的不断精细化。此后格尔茨、黄宗智、杜赞奇等分别将这一概念引入到研究中。在乡村治理研究中，有学者指出乡村治理内卷化的问题，认为取消农业税后，在项目资源输入的背景下出现了地方政府与地方势力结盟的新结构，这个结构吸取大部分自上而下输入农村的资源，侵蚀乡村社会公共利益，导致乡村治理内卷化。参见刘世定、邱泽奇：《“内卷化”概念辨析》，《社会学研究》2004年第5期；[美]黄宗智：《华北小农经济与社会变迁》，中华书局2000年版；[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社2003年版；贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省 K 镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期；陈柏峰：《乡村江湖：两湖平原“混混”研究》，中国政法大学出版社2011年版。

[21] 李祖佩：《项目下乡、乡镇政府“自利”与基层治理困境——基于某国家级贫困县的涉农项目运作的实证分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第5期。

[22] 李元珍：《典型治理：国家与社会的分离——基于领导联系点的分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[23] 都阳、蔡昉：《中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整》，《中国农村观察》2005年第5期。

[24] 刘磊：《基层社会政策执行偏离的机制及其解释——以农村低保政策执行为例》，《湖北社会科学》2016年第8期。

[25] 国家扶贫办主任刘永福近日表示：“这一次7000多万贫困人口，要做到全部如期脱贫，不留锅底，最后如果通过扶贫的措施不能全部脱贫，也要通过低保的措施兜底。” 参见《扶贫办：2020年贫困人口若不能全部脱贫 低保兜底》，人民网：http://finance.people.com.cn/GB/n1/2015/1215/c1004-27931029.html。

[26] 贺东航、牛宗岭：《精准扶贫成效的区域比较研究》，《中共福建省委党校学报》2015年第11期。

 

引言：农村土地制度变革的争论

随着我国城市化推进，土地制度改革成为广泛关注的话题。当前土地制度改革的焦点和难点在于农村土地制度问题，围绕农村土地制度改革的讨论，既涉及具体操作层面的问题，更涉及宏观战略层面的考量。就宏观层面看，相关讨论的根本分歧在于对城乡关系的认识存在差异，一些具体分歧背后体现为对城乡关系的不同期待。以对城乡关系的认识为分水岭，可将当前有关讨论分为城市中心论和城乡并举论两种基本主张。农村土地制度改革的城市中心论是目前的主流观点，认为农村土地制度设置应变革不利于城市化发展的制度因素，推动、加速农村人财物向城市流动。这部分论者总体上对城市化道路持充分肯定的态度，认为城乡关系应以城市化为中心。然而，部分学者对此持谨慎的乐观态度，认为中国城市化应当走稳健的道路。

当前及今后较长时间内中国如何定位城乡关系，这是选择城市化道路的关键，也是农村土地制度改革的关键。对城乡关系的不同判断和定位，将影响农村土地制度改革方向的选择，会导向不同的城乡关系，进而对中国现代化进程产生不同影响。从世界经验看，土地制度问题是影响城乡关系的重要因素。^[1-3]本文以理解城乡关系为切入点，梳理农村土地制度改革不同进路的基本逻辑，辨析城市中心论的偏差，探寻有利于促进城乡关系协调、适宜国情的改革道路。

 

一、理解城乡关系是农村土地制度改革的关键

从历史经验看，城乡关系是中国革命和建设需正确处理的一对关系，农村土地制度变革与城乡关系的定位及调整存在紧密关联。^[4]革命时期，中国共产党以“延安道路”的方式实现乡村革命，“创造性地解决农村在多重压迫下解体的问题”。^[5]121在建设时期，国家与乡村关系发生转变，城乡关系有了新特点，包括农村土地制度在内的许多制度设置均与之相关。

（一）新中国城乡关系的历史演进

1949年新中国成立，新民主主义革命取得胜利，《共同纲领》宣布“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。在1950年《土地改革法》和1954年《宪法》中，城乡土地私有制均得到法律上的确认。随着社会主义改造和建设的推进，国家逐渐确定优先发展重工业的战略，以剪刀差的方式强制实现农业对工业、农村对城市的支持，同时也以国家强制的方式反馈农业和农村，以“缩小三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别），实现城乡统筹。但这个阶段总体偏重于工业和城市，农村处于附属位置。[①]为适应这一发展战略的需要，国家重建城乡关系，[②]农村土地制度也随之发生变化。建立在土地私有制基础上的小农经济难以为工业发展提供大量资本积累，粮食收购出现困难，土地改革后出现新的贫富分化和土地集中。在这样的背景下，经历初级社、高级社和人民公社等不同阶段，逐渐确立农村土地集体所有制，最终形成“三级所有、队为基础”的农业集体化生产模式。

1956年社会主义改造完成后，受制于当时偏重重工业的产业结构，城市吸纳劳动力的能力有限，国家加强对农村人口外流的行政控制，收紧城市用工单位的招工权限，限制临时工的数量和雇佣期限，但未能遏制农民外流的势头。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，实行严格限制农民向城市流动的户籍管理规定，在法律上确立城乡二元户籍制度，确认和固定了特定的城乡关系。^[6]

由农村土地集体所有制和城乡二元户籍制度构成的制度性的城乡二元结构在很大程度上固化了城乡差别，城乡福利供给体系和水平存在很大差距，形成“剥削性城乡二元结构”。^[7]25 不过，这种城乡二元结构有其特定的历史合理性，便于国家从农村有效提取剩余，提高资本积累的有效性，确保优先发展重工业战略的实现，为长远发展奠定了基础，同时也避免了近代中国在国家政权建设中出现的赢利型经纪替代保护型经纪的“国家政权内卷化”现象。^[8]在这个阶段，国家发展战略总体偏向重工业和城市，但也强调要处理好工业与农业、城市与农村的关系，在农村建立了强有力的组织体系，组织动员农村大量劳动力开展农田水利基础设施建设，[③]并以集体化的方式重建乡土文化。^[9]

改革开放后，城乡关系出现新变化。随着国家发展战略调整及对外关系扩展，地域间、城乡间壁垒逐渐松动和瓦解。“包产到户、包干到户”的改革逐步在全国推行，最终普遍形成家庭联产承包生产责任制，农业集体化生产模式瓦解，农村土地权属关系发生变动：土地集体所有制得到保留，农民获得土地承包经营权。去集体化带来农村大量劳动力从土地中解放出来，农民收入来源多元化。^[10]235-254改革开放初，城乡关系朝着缩小城乡差别的方向发展，但1980年代中期以后，特别是1990年代，农村大量资源流出，城乡差别日益扩大，以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”^[11]为症候的“三农”问题成为关注焦点。在此形势下，农村土地制度开始调整，“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”为中央提倡并写入法律，弱化了农村土地的集体属性。^[12]

（二）当前影响城乡关系的若干重要因素

与许多发展中国家一样，中国于21世纪进入城市化转型世纪，^[13]1-2处于快速城市化的大潮中。如果说1980年代和1990年代中国农村土地制度问题主要是在“老三农”危机的背景下展开，进入21世纪，特别是取消农业税费后，农村土地制度问题更多是在嵌入城市化转型的过程中凸显，或者说是在“新三农”问题的背景下产生，农村土地问题在“新三农”问题中处于核心位置。[④]在城市化转型中回应和构建怎样的城乡关系，成为新阶段农村土地制度改革必须面对的问题，相关改革设计需对中国城乡关系的基本面向有充分把握。当前，以下几个方面会对城乡关系产生重要影响。

第一，城乡二元社会经济结构会在较长时间内存在，但功能已发生重要变化。从1980年代开始，附着于城乡二元户籍制度上的城乡差别性福利体系逐渐削弱，特别是随着国有企业改制的推进，许多基于户籍制的城乡福利性差别待遇已从户籍身份上剥离，如教育、医疗等方面实现了较高程度的市场化。当前，城乡二元结构基本取消了对农民进城的制度性限制，城乡差别主要是社会经济结构层面的差别。从功能上看，城乡二元结构已由原先的剥削型二元结构，转变为保护型二元结构，^[14]为进城务工农民顺利往返于城乡间抵御市场经济风险，为发展危机的“软着陆”提供了重要的缓冲地带。^{[15] 203-208}

第二，农村土地增值收益分配问题成为影响城乡关系的核心因素。城市化中因征地而产生增值收益分配问题的土地占农村土地总量的比重很小，但却因涉及巨大的利益空间而成为制度改革的焦点，由此产生的冲突时有发生。执政党和各界呼吁要尽快“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。[⑤]土地增值收益分配问题，不仅关系到增值收益在各主体之间的分配，而且对我国城市化进程的速度和质量、农民工进城方式、农业经营模式选择等会产生重要影响。

第三，农业经营模式的选择是影响农村稳定和城乡关系的重要因素。目前围绕土地承包经营权问题存在的争议与农业经营模式的选择问题紧密相连，主要涉及赋予农民何种权利、推进何种方式的土地流转和规模经营。截止2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%，农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。[⑥]农业经营模式会对农村土地流转方式、农民进城务工安居的现实可能性空间、农村基层组织体系构建等产生重要影响，进而影响城乡互动关系。

第四，农民工群体已成为影响城乡关系的关键主体。据国家统计局发布的数据，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增长1.9%。其中，外出农民工16821万人，增长1.3%；本地农民工10574万人，增长2.8%。[⑦]这部分群体构成中国当前及今后城市化的主体，积极稳妥实现农民工的城市化，对扩大内需、改变中国经济发展路径、实现经济结构调整具有重要意义。但在当前，农民工进城务工仍有风险，大量农民工还难以在城市安居，农村依然是其特定年龄阶段的重要归宿。农民工能以何种方式实现城市化成为问题的关键，农村土地制度改革关系到农民工城市化方式的选择。

 

二、农村土地制度改革“城市中心论”的不足

（一）“城市中心论”的基本观点

农村土地制度主要包括耕地制度和农村集体建设用地制度，关系到农业经营模式的选择和地利分配格局的调整。农业经营模式中矛盾的主要方面是农村问题，地利分配模式中矛盾的主要方面是城市问题。城市中心论在这两个问题上有以下主要观点。

第一，扩大和强化农户的土地承包经营权，推动土地规模流转，发展现代农业。持这种观点者认为小农经营效率低，通过发展土地规模经营，有助于实现农业集约化生产，提高农业经济效益。^[16]有学者认为，在现行制度安排下，土地流转交易成本高，土地流转速度低，土地租赁市场难以发育，种地大户难以成长。^[17]91-94有论者认为，在家庭承包经营制下，土地集体所有权不具有排他性，承包经营权不具有自主性，土地转让不自由，这阻碍了规模经营和现代农业发展，^[18]要取消对土地流转限制性条款，促进土地自由流转。^[19]

第二，赋予农民完备的财产权，允许将土地用于抵押、出卖，通过土地变现享有财产性收益，推动农民向城市迁徙。持这种观点者对现行制度安排中限制农村建设用地，特别是宅基地自由交易的设置持保留意见。有论者认为，宅基地使用权是物权，应赋予宅基地使用权人充分享有行使、处分宅基地使用权的自由。^[20]许多学者认为现有制度安排会阻碍农民进入城市，可以通过允许土地用于抵押、出卖，增强农民的融资能力，以增加农民致富机会和进入城市的能力。^[17]42-50对于一些受城市化影响较大的农村已普遍存在宅基地出租、转让和抵押的现象，有论者认为禁止宅基地自由交易落后于实践，继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化将损害农民的财产权利。^[21]

第三，改变既有土地征收制度，强化对集体土地产权人的土地增值收益分配。具体来说包括这样几个基本主张：一是城乡土地同地同价，应按城市国有用地相同的市场价格给农民补偿，以缩小城乡差距。二是严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地可以征收，但经营性用地应由用地主体与农民直接谈判。三是放宽土地用途管制，赋予农民自主实现城市化的土地开发权，农民开发的土地自由进入市场，推动实现农民建造的小产权房合法化。[⑧]

可以看出，城市中心论者的立论基础主要基于自由主义经济学中的产权理论。这些观点是建立在对城乡关系的特定认知的基础上，对现代农业经济及农村土地制度具体设置的认识，体现出以城市为中心的立场。在城市中心论者看来，中国现行农村土地制度阻碍城市大量吸收农村人口，导致城市化率的提高非常缓慢，应以大力推动农民进入城市作为改革的重要目标。

（二）“城市中心论”的偏差及影响

“城市中心论”对城乡关系的判断及农村土地制度问题的认识存在一定偏差，相应的实践可能产生一些不利影响。从城乡关系角度看，“城市中心论”有几点主要偏差。

第一，对中国经济结构状况对于农村土地制度改革的制约性估计不充分。农村土地制度改革需要与城市化发展进程相适应，而城市化程度受制于经济发展阶段和产业结构。在国际产业分工体系中，我国总体以低附加值的制造业为主，实施以此为基础的出口导向型发展战略。尽管有学者呼吁要终结中国现在所处的“世界工厂”位置，国家也在积极推动高端产业发展，以实现由“中国制造”向“中国创造”转变，但具有自主知识产权的高科技产业在短期内还难以实现飞跃发展，[⑨]可以预见在未来很长时间内以制造业为主的产业格局依然会存在。我国目前的城乡二元结构，特别是土地制度安排，使进城务工的大量农民工可以在农村以较为体面、低成本的方式实现劳动力再生产，为制造业发展提供大量高素质廉价劳动力，维系我国制造业在国际经济格局中的竞争优势。以家庭经营为主的农业经营模式为进城农民工返乡提供了必要的物质基础，有助于防范经济危机的风险。政府垄断建设用地一级市场的征地制度为制造业的发展提供了较为廉价的土地资源，特别是为中西部地区制造业的发展提供重要的生产资料保障。与此相关的土地财政收入有利于推动基础设施建设，有利于我国制造业的地域转移和合理分布，为产业结构的整体转型升级留下战略空间。^[7]10-40如果推行以明晰产权为基本取向的土地制度改革，可能会增加我国制造业的发展成本，影响产业升级。

第二，对当前中国农业生产模式存在误解。从农作物的土地产出看，家庭经营具有比较高的效率。现在我国家庭农业经营方式体现的是“以机械化化学化为基础的代际分工和性别分工”，^[22]通过“过密化”^[23]15-17投入实现粮食高产。近些年我国粮食生产连年增产增收，其中生产主力是家庭经营模式。^[24]在现有土地承包经营权的制度安排下，随着农村大量劳动力外出务工，基于自发土地流转形成的农村“中农阶层”开展的适度规模家庭农场经营比大农场适合中国实际，而且“中农阶层”在许多地方成为村庄治理的中坚力量。^[25]我国农业正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇中，农业从业人员降低，农业劳动需求增加，在这种契机下，适合以市场化的兼种植—养殖小规模家庭农场为主，并迈向绿色农业，^[26]而建立在以工商资本为导向的大规模土地流转所形成的企业化农业经营的效率远不及家庭经营。目前许多地方在行政主导下大力推动的大规模土地流转，不利于保障农业高产出，而且会破坏农村老年人农业的生产生活方式，消解农村的“中农阶层”，对农村治理产生消极影响。^[27]目前我国城市已集聚大量游资，如果允许土地自由流转，大量游资会投向农村土地，出现资本推动下的土地大规模兼并，这会对农业生产、粮食安全和农民安居产生重要影响，破坏城乡关系的协调。

第三，对农民工实现城市化面临的难度认识不够。农民工城市化的问题与城市社会保障体系的完善紧密相连，地利分配规则直接关系到地方政府能否有充分的财政实力完善城市社会保障，确保农民工享受城市社会福利，体面实现城市化。在社会保障尚未实现城乡均衡的情况下，农用地和宅基地承担着重要的保障功能。^[28]如果解除对土地自由流转的制度性限制，可能导致许多农民失去土地这一重要保障。在征地制度的改革中，如果过于强调集体土地产权人的土地增值收益分配，将主要因社会发展和区位优势带来的巨大地利增值归少数城郊村、城中村农民，会培育出庞大的食利者阶层，影响城市基础设施建设的开展，破坏地利在不同社会群体间的公平配置，增加制造业发展成本，使出口导向型经济发展战略难以维系，阻碍城市化健康有序推进。

第四，对目前发展阶段中农村建设的重要性估计不足。城市中心论者主张改变城乡二元结构，进一步推动农民进入城市，促使农民在城市化进程中实现人口再生产，改变城市化中“化地不化人”的现象，^{[17] 22-26，179}农村建设问题通常并不是其考虑的重要问题。但在当前阶段，城乡二元结构有一定的现实合理性和必要性，对农民的保护性功能日益增强，避免大量农民落入城市贫民窟的境况中，发挥着重要的“稳定器”和“蓄水池”作用。^{[29] 226-234}如果赋予农民完全的土地产权、放开农村土地自由交易市场，可能因行政和资本的强力介入损害以家庭经营为基本模式的农业生产秩序及基本的村庄生活秩序。在当前，农村建设的积极稳步开展，对城市化稳健推进有重要意义。如果不积极开展农村建设而放任农村凋敝，会倒逼超出目前承载能力的激进的城市化，导致因大量农民工难以在城市安居而引发诸多社会治理问题，使我国出口导向型经济发展模式因劳动力、土地等方面成本的增加而失去在全球经济中的优势。

 

三、协调城乡关系：农村土地制度改革需要注意的几个重要问题

当前农村土地制度改革需置于统筹城乡关系的层面思考，相关制度设置应有利于推动城乡关系的长期协调。如下几个方面尤为重要。

（一）要促进土地制度红利在城乡之间平衡配置

协调城乡关系，核心在于促进城乡资源平衡配置，为城乡关系的协调奠定物质基础。在土地制度问题中，要促进土地制度改革红利在城乡间平衡配置，形成全民共享的公平的土地增值收益分配格局。

第一，农村土地制度改革要认识到不同农民群体利益焦点的差异。就土地增值收益分配而言，需区分城郊村、城中村农民与大田农民这两种基本类型。一些城郊村、城中村农民因特定地域优势，土地被征收，其土地发展权益引起广泛关注。近些年随着各地征地补偿标准提升，这部分农民获得大量土地增值收益。但这部分农民只是全国农民的少部分，最多只占10%，不能因他们的利益而忽视更多的大田农民的利益。占中国90%以上的大田农民没有被征地的机会，需要国家通过公共财政转移支付解决农村生产生活中的问题。目前，我国大田农民与土地发展权缺乏制度联系，^[30]但其为社会发展进步做出了贡献，应分享一定的土地增收收益，否则会因土地增值收益过于偏重城郊村、城中村农民，固化“城市市民—城郊（或城中）农民—普通农民”的三元利益结构，^[31]79-81扩大城乡差距，加剧城乡隔阂。

第二，需要在认识土地财政合理性的基础上，改进土地财政的支出结构。土地财政与征地冲突激化、推动房价抬高、加剧地方政府高额负债及与之相伴的金融风险存在很大关联，这都是改进土地财政需面对的问题，但并不能否定土地财政的积极作用。目前不少学者主张土地发展权是土地所有权的衍生，应按照市场价格对城郊村、城中村被征地农民进行补偿。其中较为温和的观点认为在市场经济环境下，社会财富的初次分配应以尊重保护产权为基础，通过市场机制分配社会财富，第二次分配以公平为基础，主要通过税收和提供公共服务来完成，因此应该采取“市场价格补偿+合理征税”的方式实现土地收益的公平配置。^[32]征地补偿价格市场化的主张，是建立在对被征地农民具备完全享有土地收益的正当性基础上。在公平分配土地增值收益这个问题上，主张土地发展权国有模式者与温和的市场化主张者之间并无太大分歧，但在如何实现土地增值收益公平分配上存在分歧，对被征地农民享有土地增值收益的正当性判断上存在差别。在国有模式论者看来，土地增值收益主要来源于因区位优势产生的级差地租、由于国家保持偏紧的建设用地供给导致建设用地相对稀缺所形成的“指标价格”，被征地农民本身的贡献在这里面并不占主要部分，理应实行“涨价归公”。目前土地财政存在的一个突出问题是支出结构不合理，呈现出地方政府、开发商、城市居民、部分被征地农民等主体占有过多份额的固化格局，土地财政改革应着眼于调整这种格局，促使更为全面地实现“涨价归公”。

（二）为农民工在城乡之间的顺利往返提供支撑

农村土地制度改革会对农民工在城乡间的处境和定位产生深刻影响。如华生先生所言，“在城市化主体——几亿进城农民工和其他移居就业者住无所居时，片面强调市民其实是工商资本和一部分富裕阶层下乡购地置业的权利”，将会“使城市化走偏方向”。^[13]221

第一，要充分认识农民工往返于城乡间的务工模式对农村土地制度的影响。据国家统计局数据，2014年，31～40岁的农民工占总数的22.8%，41～50岁占26.4%。[⑩]这部分农民工总体以家庭为本位，多次往返于城乡间，其劳动力再生产主要依托以代际分工和性别分工为基础的“半耕半工”的农业生产模式。^[33-34]随着农民工的代际更替，“80后”“90后”农民工越来越多。2014年，16～20岁的农民工占总数的3.5%，21～30岁的占30.2%。[11]由于现实条件制约，部分新生代农民工将选择回到农村，在农村完成劳动力再生产。但目前的一些农村土地制度实践对农民工顺利返乡会产生不利影响。随着“增人不增地、减人不减地”政策的推行，很多地方已多年未调整土地；政府和资本主导的土地大规模流转，已使许多新生代农民工在事实上不再拥有土地。

第二，对新生代农民工返乡选择应有切实的判断。由于深受市场经济和现代城市消费观念影响，新生代农民工的价值观、生活方式与上一代农民工已有很大差别。1980年代出生的农民工多数没有务农经历，1990年代出生的农民工很多在城市出生成长，新生代农民工可能不会普遍接受目前这种基于城乡二元格局的务工模式。实际上，大多数新生代农民工已日益显现出不再回到农村的趋势。在一定程度上，那种认为新生代农民工最终会回到农村的看法很可能是幻觉。^[35-36]在此背景下，土地制度改革要有助于为新生代农民工更好地融入城市提供必要保障，促使其实现真正的城市化。

（三）保障农村建设所需的物质基础和组织条件

农村土地制度改革是农村建设有效开展的重要制度条件，对农村建设的物质基础和组织条件产生重要影响，其核心在于坚持土地集体所有制。对此需注意两点：

第一，坚持农村土地集体所有制，促进农业生产发展。农村中因土地制度产生的不利于农业生产的问题突出表现为两点：一是人地分离问题，要点是要实现耕者有其田。目前，大量农村青壮年劳动力外出务工，许多法律意义上的承包经营权主体常年在外，很多实际耕种者不享有承包经营权，造成承包经营权主体与农田分离的问题，在很多地方还表现为普遍的抛荒。当承包者与耕作者相分离，单纯的承包者已成为发展农业生产的阻力，农村土地制度改革需为集体发挥统筹作用、保护耕作者利益提供保障。^[37]二是地块细碎问题，要点是要实现地块有效整合。我国农民耕种的土地普遍块数多且分散，农业生产中的协调合作成本高，不利于机械化耕作和现代化水利灌溉推广。在地块高度细碎分散的情况下，农民实际需要的是实现农业生产中的有效合作，而完整产权则可能加剧因土地产权细碎化而导致的生产协作难题，产生“反公地悲剧”。^[38]对于大多数处于远郊的农村，坚持土地集体所有制，加强集体在整合地块、开展道路水利建设和管理等方面的统筹能力，是改革需着力解决的问题。

第二，坚持农村土地集体所有制，促进土地增值收益合理配置。对于许多面临土地增值收益分配问题的农村，在村庄内形成合理的利益分配机制是土地制度改革需重点关注的问题。按目前法律规定，征地补偿费中的土地补偿费支付给农村集体经济组织或村民委员会保管，具体分配需经村民会议商议决定。这给了集体一定的分配和使用征地补偿的权力，集体可以通过村民会议商议机制决定部分征地补偿款的分配，利用一定的经费开展村庄公益事业建设。许多地方的征地往往不是整村征地，而是一部分土地被征收，有的还存在征收耕地与征收宅基地的差别，这会涉及在集体范围内不同村民组之间、被征地村民与未被征地村民之间非常复杂的利益协调问题。如果进一步削弱甚至取消集体在征地补偿上的分配和使用权力，会使集体因缺乏必要的资金而难以开展村庄公益事业。

（四）为中国产业结构的转型升级提供战略缓冲

城乡关系深受我国所处的发展阶段和经济结构制约，农村土地制度改革会对我国经济结构及长远发展产生影响。

第一，农村土地制度改革，要有利于推进协调城乡关系，为制造业的合理布局奠定基础。目前我国出口导向型经济所依赖的制造业主要集中于东部沿海地区，而在中西部地区分布相对要少，这是导致农民工长期跨省务工的重要因素。合理构建产业布局需要增强中西部省份的工业基础，促使能吸纳大量劳动力的部分产业向中西部地区合理转移，逐渐形成中西部地区相当数量的农民工可以在较近范围内顺利实现就业的局面。目前有些中西部市县的劳动密集型产业发展比较好，直接带动了本市县大量农民工就业，使农民工一方面能享受工业化带来的益处，另一方面能在农村保持完整的家庭和社区生活，推动村庄建设的开展。较低的用地成本是我国工业发展的重要优势，若要有利于产业合理布局，推动城乡关系协调发展，目前制度安排中的限制土地自由交易、“涨价归公”等制度安排需要在坚持的基础上加以完善，以免中西部地区因用地成本增加而难以实现工业的有效发展。

第二，改革农村土地制度，推动实现城乡关系平衡，为产业结构转型升级留下战略空间。今后较长时间内，我国总体会继续处于世界经济产业链条的低端，产业结构转型升级需较长时间，在这过程中要建立平衡的城乡关系。建立在土地集体所有制基础上的农业家庭经营模式与出口导向的经济发展战略，可以共同为中国发展战略产业、实现产业升级提供资源纵深和时间缓冲。前者有利于保证农村的稳定有序，增强中国平稳调整产业结构、应对经济风险的能力；后者有助于在国际市场中获取和积累充分的资源，为高端产业发展提供充足资金支持。亦即，“小农经济+制造业+技术创新”，构成中国现代化发展模式的三轮驱动。^{[7] 20-30、126-131}如果贸然推动强化土地私有产权的制度安排，会削弱这些方面功能的发挥，压缩中国产业结构转型升级的空间，增加城乡关系改善的难度。

 

四、实现城乡并举：农村土地制度改革“城乡并举论”的制度选择

基于城乡并举的立场，在对改革进行制度设置中，需重视以下几方面会对城乡关系产生重要影响的具体问题。

（一）赋予土地调整权，增强集体统筹能力

由于“增人不增地、减人不减地”政策的推行，很多地方的农村长期未进行土地调整，村庄内土地占有不均。但目前不宜广泛推行以促进土地平均分配为目标的土地调整。首先，因人口自然增减而产生的土地占有不均问题，在现有法律框架下难以实质性改变。有研究表明在人均占地不均的农村，有调地意愿的农民所占比重超过不愿调地的农民，^[39]但并不能简单基于多数人意愿损害不愿意调地农民的利益，否则会与现代法治精神相悖。其次，在以代际分工和性别分工为基础的半工半耕的家计模式中，务农收入承担保障生活底线、分摊风险的作用，务工收入是家庭收入增加的主要来源，土地已从农民生存的唯一根基变为可供选择的生存方式之一，人均占地不均对农户收入差距的影响并不显著，不是造成农村贫富分化的主要原因。

赋予村集体调地权所要解决的主要问题是人地分离和地块细碎问题，以实现耕者有其田和便利农业生产。土地调整权的实施体现为两方面，一是收回在城市落户人口的土地，二是对具体地块的调整，收回在城市落户人口的土地会涉及到分配调整土地的问题。“老年人农业”和“中农农业”是目前农村中两种主要的家庭农业经营方式，二者面临的共同问题是因地块细碎化而产生的生产不便。随着农业生产技术提高，土地肥瘦、远近差异基本可通过使用化肥、开展道路建设和水利建设等方面加以解决，不同地块间质量上的差异总体并不突出。对耕种者而言，重要的是缩短劳动时间、降低劳动强度、减少人工成本，其对土地的连片耕种有现实要求。^[40]赋予集体拥有土地调整权，有利于集体在农业生产中发挥统筹协调作用，开展道路水利等公共基础设施建设，协调农户之间在农业生产过程中的协作关系。

（二）防范承包经营权抵押、担保权能的风险

《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年1月19日发布）指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的产权结构与抵押、担保权能的结合，使得产权安排体系更为复杂，可能会产生一些问题和风险。

首先，可能会使得原本已非常细碎分散的土地因为土地权能体系的进一步复杂化，增加土地经营者整合土地上分散产权的难度。更多的权利主体介入土地利益分享中，可能会增加目前农业生产中已普遍存在的“反公地悲剧”，不利于道路水利等基础设施建设的有效开展，影响土地的有效耕作。

中央文件强调要“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”、“放活经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，主要是为了拓宽农民融资渠道，增加用于投入农业生产，特别是发展现代农业所需的资金。实际上，个体小农经营者很少有将承包经营权抵押、担保的需要，存在这方面需要的主要是农业规模经营者（专业大户、家庭农场、合作社、农业企业）。农业规模经营本身存在很大风险，大宗粮食的规模经营收益并不高，需要依赖国家补贴，经济作物规模经营的经济风险高，易受市场供求关系影响。这些经营者如果将经营权用于抵押、担保，一旦经营失败就可能流失经营权。中央对此问题可能产生的风险已有充分认识，2015年中央一号文件就没有着重强调承包经营权的抵押、担保权能。因此，需慎重稳妥推行承包经营权抵押担保的政策。

（三）建立大田农民与土地发展权益的制度联系

目前中央通过公共财政转移支付推动农村建设，但中央公共财政主要是以工商业税收为主，并不是基于土地发展权益进行的资源分配。大田农民享有中央转移支付，这并不能成为限制其享有土地发展权益的理由。目前，国家总体关注重心及财政转移支付的重点是城市，大田农民分享到的收益比较有限。因此，需在大田农民与土地发展权收益之间建立制度性联系，从已开发土地的发展增益中拿出适当份额再分配，用于补偿没有征地机会的农村，保障大田农民分享土地发展权益。

对此，有学者提出一些有益主张，例如可专设“土地发展权补贴”，按土地面积发放；从土地财政收入中提取一部分经费设置农村社会风险基金，用于资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的家庭。^[30]还有学者提出，完善对增减挂钩等土地弹性政策的探索，使之成为一种可以面向大田农民的分配手段。建设用地价值由因区位形成的价值和因国家政策管控形成的价值两部分组成，后一部分的价值被附属于因国家管控而产生的虚拟的土地指标，可在政策上做出具体设计，将这部分价值分离出让大田农民分享土地增值收益。^[41]

（四）推动土地发展权益向城市化的主体倾斜

1960年代、1970年代出生的农民工总体能接受多次往返城乡之间并最终回到农村的外出务工方式，但是“80后”“90后”新生代农民工中越来越多的人难以融入农村，向往城市生活，城市成为其真正归属。这部分新生代农民工即使因现实所迫回到家乡，一般并不从事农业生产。推动土地发展权益向城市化主体倾斜，主要针对的正是新生代农民工及其核心家庭。基于城市化和农村建设并举的基本立场，既要开展农村建设，为新生代农民工因不能成功融入城市生活而返回农村提供可能，防止因激进的大规模土地流转使其进城成为不可逆的过程；也要努力扩展新生代农民工在城市的生活和工作空间，使其能享受城市化成果。就后一方面，需在制度设置中推动土地发展权益向农民工倾斜，使其能制度化地享有土地增值收益，以更好地实现在城市安居。土地发展权益分配，对新生代农民工在城乡间的定位选择会产生重要影响。

土地发展权益的分配格局，影响农民工作为城市化主体实现城市化的进度，从而会影响农村土地流转和规模经营的推进程度。需要在土地发展权益配置格局的调整与农村土地流转、规模经营之间保持平衡，二者间的主要矛盾是土地发展权益分配格局的调整。如果土地发展权益分配格局的调整没有真正回归城市化的主体，贸然推进农村土地流转和规模经营会使大量农民工陷入不可逆的城市化困境中，对中国社会稳定及长远发展产生不利影响。因此，要改变目前偏重被征地农民、开发商、政府以及城市居民的固化的土地增值收益分配格局，制度性地增加土地增值收益对农民工的分配份额，加强农民工的城市福利保障体系建设，将城市建设用地指标与农民工的城市化挂钩，稳妥推进户籍制度改革。[12]

 

五、结语：农村土地制度变革中的城乡关系展望

基于城乡并举立场的农村土地制度改革，是在肯定城市化总体趋势的基础上，努力构建协调的城乡关系。这意味着不仅要重视建设城市，也要建设好农村；不仅要发挥城市的资源和人口集聚优势，而且要促使资源和人口在城乡之间双向流动；不仅要使城市成为更具包容度的工作和生活空间，而且要使农村变得更有吸引力。

从历史来看，如马克思所言，西方大部分发展阶段建立在城乡关系高度对立的基础上，西方在工业化阶段中出现的严重阶级对立正是在这样的城乡关系的背景下展开。[13]西方在工业化阶段呈现的高度断裂的城乡关系，现今在许多发展中国家重现，大量城市贫民窟正是城乡关系破裂的症候。中央强调新型城镇化而非城市化，正是在对城乡关系的复杂性有充分认识的基础上提出，看到了在未来很长时期内协调城乡关系的重要意义。在未来至少四五十年内，中国仍会有五六亿农民，这对农村稳定有序提出非常高的要求；在城乡之间依然会有数以亿计的农民工，他们何以安身是关涉中国整体稳定和发展的重要问题。构建城乡互补、城乡互动的关系格局，以此应对城市和乡村的社会危机、促进中国社会整体发展，是农村土地制度改革需要注意的问题。

 

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The Path Choice of the Reform of the Rural Land System in China: View of Urban-Rural Relationship

 

Abstract:There has been a crucial difference in the understanding of the relationship between urban and rural areas. Based on this watershed, the proposition of the reform can be divided into the urban center theory and the theory of simultaneous development of urban and rural areas.Based on the position of simultaneous development of urban and rural areas theory, take the relationship between urban and rural areas as a breakthrough point, straighten out the basic logic of different approaches for the reform of rural land system, and differentiate thelogical dilemma and its consequences of urban center theory. The reform of rural land system should be considered at the level of balance urban and rural relationship. As well as focus to balance the allocation of dividends of land system between urban and rural areas. We should also provide support for migrant workers a smooth round-trip in urban and rural areas. Moreover,it should guarantee the required construction material foundation and organization conditions for rural development, and provide a strategic buffer for transformation and upgrading of industrial structure in China.On the specific institutional setting, the land adjustments needed to enhance collective management, and prevent the mortgage and guarantee risk which is bought by the contractual right of land. To establish connexions between farmers and land development rights, and promote land development rights body tilted to the urbanization. The reform of rural land system should build a pattern of complementary interaction relationship between urban and rural areas, in order to promote the overall development of Chinese society.

Key words:Reform of Rural Land System; Urban-Rural Relationship; the theory of Simultaneous Development of Urban and Rural Areas; the Urban Center Theory

 

*收稿日期：2015-06-30

作者简介：刘磊，男，四川大学法学院博士生，研究方向为法律社会学、中国基层社会治理。E-mail：lawyerll89@163.com

[①]毛泽东在《<中国农村的社会主义高潮>的序言》、《<中国农村的社会主义高潮>的按语》、《论十大关系》中对此有过经典阐述。参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版。

[②]近代以来，中国城乡关系的基本特点体现为由传统社会中的乡土本位转变为城市本位，城市的扩展和乡村的衰弱是同一历史过程的产物。为了医治这种城乡关系所带来的乡村破败，梁漱溟等人在此背景开展乡村建设运动。参见梁漱溟：《乡村建设理论》，山东邹平乡村书店1937年版。

[③]有关这方面的论述很多，比较新的研究如胡新民：《毛泽东周恩来眼中的治水与治国》，《党史博采》2015年第3期。

[④]华生先生提出了“老三农”问题与“新三农”问题的划分，前者是指以赋税问题为核心的农民、农业、农村问题，后者是指以土地问题为核心的农地流转、农民离乡务工、农地非农使用的问题。参见文后参考文献[13]，第55-67页。

[⑤]十八届三中全会发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。

[⑥]新华网：《全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28.8%》，载http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/04/c_1113525279.htm。

[⑦]国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

[⑧]有代表性的讨论，可参见张千帆：《“公正补偿”与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期；北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》：《城市化背景下土地产权的实施和保护》，《管理世界》2007年第12期；周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版，第155-177页。

[⑨]尽管我国高技术制造业正获得快速发展，但是在经济结构中的比重仍然比较低。截至2013年底，我国规模以上高技术制造业共有企业26894家，比2008年增加1077家；占规模以上制造业企业数的比重为7.8%，比2008年提高1.3个百分点；高技术制造业利润总额占全部制造业的比重为13.1%，比2008年提高0.5个百分点。参见国家统计局：《五年来我国高技术制造业蓬勃发展》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201412/t20141216_653666.html。

[⑩]国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html from=timeline&isappinstalled=0。

[11]国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html from=timeline&isappinstalled=0。

[12]华生先生对此有更为详细的探讨，可参见文后参考文献[13]，第217-259页。

[13]对此问题，马克思有很多讨论，比较典型的可参见《共产党宣言》中的相关历史叙述。

朱晓阳教授的著作《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》（以下简称《罪过与惩罚》）和《小村故事：地志与家园（2003-2009）》（以下简称《地志与家园》）是当前我国学界具有重要代表性的法律人类学作品，《小村故事》也成就了作者在法律人类学研究领域中的学术地位。两本书的研究对象都是昆明滇池边的宏仁村（作者将之称为“小村”），《罪过与惩罚》更多关注的是小村内的纠纷、调解以及惩罚等问题，《地志与家园》则结合宏观社会沧桑变迁下的小村变动情况，扩展了研究的具体问题。但两本书所运用的研究方法、理论资源以及关注的更为基础性的理论问题，却有很大的相近之处。两本书中的小村的故事时间跨度70多年，在这70多年里，国家之法与乡村之法相遇，不断碰撞、冲突、交织，共同构成了小村的故事。

《罪过与惩罚》和《地志与家园》这两部书在精神气质上是连为一体的。两部作品共同关注的核心问题是如何认识国家之法与乡村之法相遇 如何认识国家权力 如何认识农民与国家的关系 书中呈现的其他问题以及意义世界，也基本上围绕这个核心关注点而展开。这两部作品所描绘的“小村故事”，给我们展现了一幅幅异于很多人既有“常识”（其实可能是偏见）的国家权力运作画面。这有助于我们反思自己之前所接受的关于国家权力以及农民与国家关系的种种想象。“国家”是各种法制/法治观中关键维度，这两本书中我们所获得的一些关于“国家”的认识，可能会进而促使我们法律人对于当前广泛流行的一些观点保持必要的警醒。

 

一、惩罚的发生：国家与村落的相互渗透

《罪过与惩罚》一书中“把非正式的社会控制视为与法相互贯通的概念”，[1]运用“个案延伸”的方法对小村中发生的惩罚活动进行描述并解释其在特定社会脉络中的文化意义。书中对个案的讨论没有局限于个案本身，而是结合其“前历史”、个案本身的发展过程及其后果，也就是在事件之流的时间长河中探讨个案的意义。本书选择自然村落作为分析单位，在作者看来，这是研究农民与国家关系的一个比较好的分析单位，“处于国家与社会的交道口”。选择这样的分析单位，有助于达成作者的写作目的，“从自然村角度可以观察国家法、村落法和次村落权威（如宗族和家庭）的法是如何互相补充和互相冲突的。”[2]书中所选择的个案正是在国家与村落社会的模糊界限上发生，它们一方面是国家权力向村落渗透的表现，另一方面也是村落向国家权力渗透的表现。这是国家权力与村落之间的互动过程，村落在这个过程中并不是被动接受国家权力，相反它也在积极地利用国家权力。

作者考察的是1931年到1997年之间小村的惩罚变迁历程，大致可以分为三个阶段，即新中国之前、毛泽东时代和改革开放时代。不同时代的宏观社会变化对于小村的惩罚方式都有很大影响，小村的惩罚史在不同阶段都有不同的表现。因此，小村的故事展现的不仅仅是小村的村史，它有一种宏大的历史视野，是一部权力运行史，展现的是国家社会的大变迁。

在20世纪前半叶，国家对村庄渗透能力比较弱。民国时曾开展过一次人口普查，但在小村人的记忆中没有什么印象，“这次普查实在是当时国家与农民社会关系的一个缩影”。[3]毛泽东时代是小村中国家权力高度渗透的时期。随着集体化建设的开展，小村出现了越来越强烈的社群主义价值观念和实践，这种社群主义价值观念嵌入村落社会文化的网络之中，与村落中“报”的观念密切相连。不过，随着集体化建设的消退，国家对村落和个人的控制逐渐放松，人的流动性加大，这种社群主义观念也逐渐被削弱，集体主义道德言说的作用也在消减，不少人敢于无所顾忌地以村落的利益为代价来追逐个人的利益。但是，即便如此，地方政府与村落社区之间也存在着讨价还价的互惠交往，这也成为国家权力向村落渗透的一项策略。[4]可见，无论是在上述哪个阶段，国家权力都不是单向性向村庄渗透并绝对支配性地运作的。

许多人习惯于对建国后的前三十年做出全能国家、极权主义的批判，以此来对以阶级斗争为纲的运动路线进行反思。但如果进入村庄真实生活中去，正如《罪过与惩罚》一书中所呈现出来的那样，我们或许会发现，这样的反思路径是有问题的，至少是不全面的，遮蔽了许多东西。

在1951年的“清匪反霸”运动中，黄崇道等几个旧社会时候的会长人遭受严重打击，甚至差点为此丢了性命。他们之所以会遭受这样的境遇，并不单是阶级斗争话语所说的那样直白。在这次“清匪反霸”运动中，很多年前发生的小村“保护人”“黄营长”被杀和卖公田的案件又被小村人重新提起，村民不仅要追究这几个人在这些案子中的责任，而且还将最近十几年的苦日子都与他们所做的坏事联系起来。在斗争中，黄崇道、马文鸿等人彼此都想利用运动来打击对方，于是纷纷揭露对方的罪恶，这样一来，原来许多小村村民不知道的很多事情就都被揭露出，小村人对他们的这些行径感到十分震惊和愤怒。在运动中，黄崇道、马文鸿、陈洪等人都被正式逮捕。在当时，国家实施的惩罚得以发生，与这几个人的“前历史”有密切关系。黄崇道等人所受到的惩罚与他们个人之间存在的纠纷也有很大关系，这也是工作组和农会得以借机对黄崇道等人进行斗争的重要原因。总之，黄崇道、马文鸿等人在运动中受到严重打击不是单由国家力量介入造成的，而是由许多复杂因素交织在一起而引发的，既有国家力量发动政治运动的原因，也有小村人对他们越轨行为反击的原因，还有他们个人间的恩怨。

在当时，国家阶级斗争话语进入村庄后，具体的阶级成分和运作过程也会受到村庄中社会关系等因素影响，有些处于剥削阶级划分标准边缘线附近的人，如果平时在村庄里得罪人较多，就很可能被划到剥削阶级成分中，而成为孤立和打击的对象。在黄崇道的孙子黄大育看来，其祖父黄崇道如果不是因为曾得罪过小村人，在划定阶级成分时实际上可能只是中农，而不会被划定为“富裕中农”。[5]

这些都是与我们关于建国后前三十年国家权力运作的主流历史叙述、历史想象和分析解释框架极为不同的。书中没有用任何简约的决定因素（例如国家权力的渗透和控制）来解释小村惩罚史，而是依据莫斯所说的“总体社会事实”的方法来把握多样化的原因、影响和惩罚意义。在朱晓阳教授看来，虽然不可忽视国家权力的作用，但人际间的关系才是国家权力施行惩罚的最终起源，[6]“新创立的政治架构和正式的网络虽然说是应该以阶级路线为基础，但在很大程度上还是以分殊性纽带为核心。分殊性纽带的形成在这里体现为客从依附关系和家族关系等等”。[7]毛泽东时代一系列政治运动之所以能在村落中开展，也正是凭借了这些复杂人际关系。政治运动中并不只有国家力量的介入，也有地方行动者个人按照自己的需要对国家权力的利用，以此来规制他们之间原先存在的复杂关系、纠纷和矛盾。在这种利用过程中，集体主义等社会主义意识形态塑造出的概念成为了村落成员的解释框架或公开话本，他们将自己的利益追求巧妙地包装在“集体主义”这类概念之中，并用这些概念来达成自己的目的。

在这六十多年里，国家之法与乡村之法不断碰撞，并且在还将会继续着。或许作者已经预计到可能会发生什么，于是在书的结尾处写上了这样的话：“乡村之诗意的法的终止之时就是国家之平淡叙事的法制进入之时。”[8]

 

二、家园的消逝：两种世界观的错位

两本《小村故事》的写作时间相距仅8年，这8年里，小村发生了翻天覆地的变化，以至于作者感慨道：“一个弹丸之地的变迁也是如此不可预料。”[9]《地志与家园》讲述的就是近些年发生的“小村故事”，主要是2003年到2009年之间小村所发生的种种变化以及因此而产生的一系列问题。虽然是云南昆明小村的事，但我读的时候感觉就好像是发生在身边。学校旁的城中村正在拆迁，满眼看去都是瓦砾碎片，这里会不会在上演又一出“小村故事” 

《地志与家园》中记述的小村变迁是城市化进程的一部分，在小村人看来也是一个“失地”的过程。[10]小村“失地”的巨变过程是近十年的事，土地成为国家之法与小村的乡村之法又一次相互遭遇的焦点。国家之法与乡村之法相遇所产生的问题，也可以转化为“农民的世界秩序观”的问题，即农民是如何看待自己与国家的关系。

本书中第二章“土”，是“水、土、居”三章中作者用以展现农民与国家关系、乡村之法与国家之法遭遇的最集中的一章。作者起先对“失地”中一些问题感到困惑，不明白为何农民会轻易放弃土地以及为什么农民会轻易接受政府远低于市场价格的补偿标准 [11]这是斯科特式二分法分析框架[12]所难以解释的。而要对这些问题有清晰的认识，则需依据彻底解释中民族志作者（解释者）、当地人（说话者）和共同面对的世界这三角关系才能认清。[13]这也是现实把握农民与国家关系的重要认识径路。

书中运用地志学方法，通过将水利、土地、房屋等“物质性”因素纳入到小村“总体社会事实”中，通过“栖居”进路，进行“彻底解释”，以理解中国农民的世界观、农民与国家关系。所谓地志学，则是指：“是一种将地理、居住、政治性边界、法律现实、过去历史的踪迹、地方——名字等包容进特定空间的综合知识。”[14] “彻底解释”要求“（外来）解释者与当地人（说话者）或‘他者’在共同面对的世界中，可以将他者的可观察句子作为理解/解释的‘起点’”，[15]为了达到这种“彻底解释”，就非常强调解释者的参与观察和对话，这也是“彻底解释”得以实现的基础。在这个基础上，作者“从当地人的公共话语、表征或表征性事件开始，特别是从与这些地方表征相关联的物质性因素，例如从地景开始的。…透过这些当地人的公共表达，精确描述与之相关联的景观或物质性世界”。[16]这样的“彻底解释”离不开基于长期参与观察所获得的对当地人生活及意义世界的体察。这种认识径路，有助于超越主体/客体、国家/社会等传统社会科学的二分法。

其实，《罪过与惩罚》中已经体现了超越主体/客体、国家/社会等二分法的努力，在小村诸多惩罚个案的分析中，作者非常注意对国家与农民之间相互渗透关系的细致把握和展示。但在此书中，作者尚未明确反对国家/社会二分法。而作者在《地志与家园》中则在更加自觉的层面上明确反对这种二分法，并在国家与农民之间关系的认识上达到了新高度，认为在中国，二者间关系更为混融并体现差序性，具有互惠或互补性。[17]中国农民也正是由此来想象其与国家的关系。作者对此问题的认识之所以在这几年内会有这样的改变，很重要的原因则是对小村近些年征地问题的观察。[18]

在小村，政府征地时给的补偿远远低于市场价格，但是最终小村人却接受了。这是为什么 最终政府补偿款的确定，是农民与政府间不断讨价还价的过程。在这个过程中，有政府给农民做出的承诺（如：允许小村人建新村），有以法治为名的“依法行政”，也有农民对政府的抵抗和政府对农民的压制与支配。这一切看似混乱，但却融贯在一起。之所以如此，则源于在农民以及不少地方政府官员那里，仍有对国家的美好想象，认为土地是“国家的”，国家会实现“城乡一体化”，让农民享受到城市人生活待遇。也就是说，这是以当事者对“国家”承诺给出的预期回报作为前提的。这样就体现出了一种“最根本的法的原则”，即“国家可靠或国家本位”。[19]例如，小村中有村民在谈到失去土地之后如何生活时，就这样说：“我不怕，我的妹子嫁去的村子一九八几年土地就被占完了，人家过得好好的。”[20]

这显然不是斯科特式“弱者的武器”这种“反抗/支配”这样的二分框架能够充分解释的。虽然《地志与家园》一书中也有小村人对政府滥用公权力的反抗，有作者针对权力—资本联手所做的尖锐的社会批判，但是这些与斯科特式二分法很不一样。

斯科特所言的农民更主要是一个属于他所区分的传统/现代这种二分之中的“传统”的一类，“传统的”农民使用“弱者的武器”反抗国家的支配，抗拒现代性过程。但是农民/国家、传统/现代这样的二分法，对解释当前中国农民的抗争而言，在解释力上都大打了折扣。在中国，无论在传统社会还在当代，农民对国家的想象、二者之间的关系都不是简单的这种“农民/国家”二分法。

城市化发展有一个渐进过程，就当前来看，至少在未来相当长的时期里，中国绝大多数农村地区和绝大多数农民都不会面临像小村所遭遇的“失地”过程。或许，这也正可能是中国的希望所在。就发展的地域空间看，遭遇“失地”问题的基本是像小村这样的城中村或城郊村。由于种种现代因素的进入，这样的村庄和村民已很难说还是传统意义上的村庄和农民，他们与现代化之间的关系可能更主要的不是抗拒，而是积极参与，有时甚至正如作者所言的，农民以比国家更为“激进”的方式介入到现代之中。在这里，现代性对于村民来说已经不是一种“外生”力量。这一点也为作者在小村中的观察所证实，作者发现大多数小村人在耕地不断消失的“失地”的过程中，并未对农业生计和传统农耕方式表示难以割舍并捍卫以前这种生存方式，甚至对待土地有“弃之如敝屐”的态度。[21]

此外，作者所做出的社会批判以及小村人的“反抗”与斯科特式的“反抗”的出发点及所欲追求的归宿不一样。如上文所述，两本《小村故事》本书选择自然村落作为分析单位，这是“处于国家与社会的交道口”。书中（以及作者后续的一些文章中）所展现的画面告诉我们，作者的叙述和批判以及小村人的反抗，都不是基于个体意义上的单个农民，他们是为了“家园”，为了这片生活的乐土。因此，农民与国家间互动就不只是个体意义上的单个农民与国家间的互动。而斯科特式的理论中往往没有自然村落这样一个研究对象和分析单位，相反，他所用的是方法论上的个人主义，使用的分析单位基本是个体意义上的单个个人（及其家庭）[22]，似乎在农民与国家互动过程中就再没有其他因素介入。这样一来，就会把目前小村人正在进行的抗争所体现的丰富的家园中生活意义世界淡化以至消解了。这种淡化和消解，无论对小村村民，还是对国家，都可能是没有出路的。

不过，现在农民对国家的这种想象却正在遭遇由于现代法制/法治推进所产生的困境，进而这种状况甚至可能造成“悲剧性的结果”：一方面是不少农民仍持有对国家的那种互惠、互补的想象；另一方面，地方政府却以“法治/法制”之名脱掉农民对其想象中所赋予的“父母官”责任，这就可能造成官僚与开发商等利益集团联手剥夺农民的悲剧。这是两种世界观的错位。[23]这对于当下中国农民和国家而言都是一个困境。这一困境也是当代农民与国家关系的死结所在。这在很大程度上也是源于西方的现代法治话语中所必然包含的结果，也是“语言混乱”[24]的体现及其进一步产生的后果。现有的许多关于农民和国家关系问题的讨论和实践，时常有意或无意地将以新自由主义[25]为前提的现代西方法治话语作为出发点，以此来“捍卫”农民的“权利”或者以此来推行国家的权力。但这样的讨论大都没有对当前农民与国家关系的这种困境给予足够关注并对自己所使用的分析框架保持必要警醒。

如何走出这样的困境 或许可能很难走出这样的困境，但作者为我们提供了一条值得重视的思路。在《地志与家园》中，作者提出现在需要对那种将法制/法治与德治和礼治相对立的所谓现代政治法律文化观念进行“拨乱反正”，以回归处理国家与农民关系所需遵循的“常识”。[26]虽然作者只是在脚注中提出这一观点，但这对于当前中国法制/法治建设来说，确实是非常值得警醒的问题，也潜藏着走出困境的可能性。[27]此时，突然想起先贤的话：“政者，正也”[28]，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”[29]

 

三、小村故事的继续：自残、自毁与寻根

但是，事情正在起变化。征地拆迁与城市化（国家的发展主义）使农民与国家关系更加复杂，而不只是讨价还价的互惠交往和混融的差序性。在这种变化中出现的画面让人感到触目惊心。

“自卫”、“自残”、“自毁”，这是作者对近两年小村（不仅指小村，还包括滇池东岸，甚至可能还包括更广泛的地方）中继续发生的“故事”的概括。这种概括让人心痛。其实，在《地志与家园》中，作者就已在字里行间里透露出了对这种变化的担忧：如果不进一步有效防范公权力滥用的可能性，就可能不断地透支农民对国家的信任心，“小村个案表明这种信任心正是乡村秩序在当前的巨大转变中能够维持的根源。但从历史来看，这种透支不是没有限度的”。[30]在书中附录《鱼肉昆明螺蛳湾——一场权力—资本的欢宴》一文里，作者进一步阐述了这种信任心的来源：“这种信任不是无根之木，它是过去半个多世纪以来社会主义国家对滇池沿岸农民帮助和施恩所获得的回报。这些帮助包括：50年代初的土改，使耕者有其田；50~60年代的水利建设，使整个地区变成旱涝保收的鱼米之乡和昆明市的菜篮子；等等。这种基于历史的农民对国家的信任，正是当下国家社会稳定的基石和最宝贵的资源。依靠这种信任心，地方政府官员们在征地过程中发挥的聪明才智才会有如此大的成效”，但是“可以说，新螺蛳湾征地的过程几乎透支了农民对国家几十年的信任。可能的社会问题将抛给未来的地方官员去收拾”。[31]在附录中另一篇文章《守护滇池和我们的家园——“鱼肉螺蛳湾”之后》中，作者几乎是在向人们，特别是权势者，提出警告：“强力抗拒征地的社会冲突一触即发。冲突一旦发生将造成更大的社会损伤。”[32]

这样的社会损伤可能正在发生。在作者看来，近两年小村所受到的冲击“甚至可以说比整个二十世纪的灾难加总起来还要甚”。因为这不仅从有形的物质层面，而且从无形的精神层面摧毁了小村。现在，随着“城市恐龙化”推进，地方政府不断加大力度推动征地拆迁，村民与村官之间冲突加剧，甚至成为仇敌；很多家庭内部矛盾日益增长，甚至出现父子因拆迁签字和补偿款而相屠。村庄已经“被撕裂”，村民对基层政府的言行只能用一个词来形容，即“骗子”，村民对政府的信任已荡然无存。[33]现在，“城市恐龙化”所带来的很可能是一个“无根”的生活空间，摧毁和撕裂的已不只是一个个村庄，而更是人们得以生活的家园，是人得以存在的“根”。

人的生存需要有这样的“根”，权力与资本联手形成的市场力量所推动的城市化进程也不应脱离这样的“根”。这个“根”是什么 是家园。但现在很多人的家园正在城市化的铁蹄下被无情摧毁。“根”在哪里 家园在哪里 [34]

卡尔· 波兰尼早就说过：“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”[35]他指出：“近期历史和人类学研究的突出发现是，原则上，人类的经济是浸没在他的社会关系之中的。他的行为动机并不在于维护占有物质财物的个人利益；而在于维护他的社会地位，他的社会权利，他的社会资产。只有当物质财物服务于这些目的时，他才会珍视它。不管是生产的过程还是分配的过程，都不曾与维系于财物占有的特定经济利益相联系；相反，这种过程的每一步都链合于一类特定的社会利益，是这些社会利益最终保证了必要的行动步骤被采取。”简言之，“经济体系都是依靠非经济动机得以运转的”。[36]19世纪以前，人类经济嵌入在社会关系中，这时的经济是一种“伦理经济”。而十九世纪以后到二十世纪初百年间，经济从社会“脱嵌”，人类社会却被嵌入经济关系中，经济凌驾于其他领域，这正是波兰尼所谓的“大转型”，一场人类历史上根本性的转型。但这时出现了非常严重的贫穷和社会混乱，如果任由市场这样放纵发展，社会将面临着灭顶之灾。当然，社会最后没有崩溃，但之所以即便摇摇欲坠也能维系，因为它始终“由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）”。[37]这些论断是否足以让现在一些以“发展主义”和“以‘人治’推进‘法治’”自居的地方当政者反思自己所推崇的执政思路 

在波兰尼那里，这种反向运动主要是指来自于政治领域的规制。但“反向运动”并不限于来自政治领域。现在小村人在保卫自己的家园，希望能维持一种“伦理经济”以享受生活意义。这难道正是一种来自社会的“反向运动” 只是这样的“反向运动”是否来得有点惨烈了 

在书中，作者批判了权力—资本的合谋。小村最近几年所遭受的处境的背后有两大推手，即权力和资本。在小村所在的昆明，地方主政者后面形影不离地跟随着一群开发商，其中有的开发商几乎就是沿着主政者的政治轨迹一起来到昆明。在2011年3月16日，昆明这一年以来面积最大、总价最高的27块需整体竞买地块的竞拍程序竟然只走了不到十分钟，这些地块就被这样的开发商收入囊中。人们在质疑：“作为地方大员，究竟是为民服务还是在为开发商利益服务 ”[38]须知，“民罔常怀，怀于有仁”。[39]

现在，滇池东岸小村不再是一片宁静乡土，小村人赖以存在的家园几乎就要消失。伴随小村的宁静一同消失的还有农民对国家的信任，随之而来的则是国家权力运行过程的变化甚至异化，进而农民与国家关系可能会发生重大的变动。

这种变动的一个突出的表现就在国家权力运作所凭借的话语上。随着法治国家建设的推进，现代国家越来越重视用现代法制/法治话语，也越来越淡化中国传统政治中的关系模式，逐渐脱离中国文化中的世界观所要求的角色定位，利用农民对政府的信任对农民做出种种承诺，但却常常使得那些承诺成为空话，不断透支农民对政府的信任。法律在权力—资本交织的贪婪中近乎无所作为。如果我们的法制/法治话语的运作带来的竟是这种状况，那么，危险会不会到来 

 

四、尾声：信任、反抗还是绝望 

或许，危险总是难免的。但是，这是什么样的危险 这种危险从哪里来，又将往哪里去 在法制/法治建设中，为什么会形成权力—资本合谋的局面 这对于法治来说意味着什么 我们又到底应该如何认识国家权力，如何认识农民与国家的关系 这是我们需要思考的。

在像小村这样随城市化推进而出现的城中村或城郊村中，村民与国家关系在权力—资本合谋操纵的“城市化”推土机下，正一点一点地变化。现在，在越来越多的地方，渐渐有越来越多的民众对“国家”（而不仅仅是地方政府）不再抱有很强的信任感，这也就是非常突出地表现为政府公信力日益不足。如果公信力不提高，我们的法治/法制建设过程带来的将不是普遍的有序，而可能是普遍的失序和无序，这将使得当前以及以后仍将继续的巨大社会转型难以稳步进行。如果从观念认识层面看，当前这种国家信任力透支的病症处正在于我们将源于西方的种种分析框架生搬硬套于对中国民众和国家间关系以及对国家定位的认识和实践上。现在，农民对于国家可能既不是单纯的信任，也不是单纯的反抗。那是什么 会是绝望吗 面对权力和资本的合谋，人们可能不得不得出这样的结论。但是，就只能这样吗 

中国农民的抗争不是用斯科特式的二分框架都能解释清楚的，有的不是反抗；有的虽有反抗，是也不单纯是斯科特意义上的“反抗”，它有自身特点。西方社会民众与政府间呈现“反抗/支配”的格局，这与其历史的长期演变过程密切相关。在中国古代，与西方相比，政府与民众关系就有不同特点，这种特点打破了斯科特式国家/社会、反抗/支配这样的二分法。如钱穆所言，若将西方政权看作契约式的，中国政权就可算是信托式的。契约政权有对抗的特点，重在监督；而在中国，民众对政府常抱有信托与期待的态度，而非对立与监视，这样一来，在中国传统心理上，政府与民众是上下一体的。[40]近代以来，特别是近二三十年，政府与民众间关系也在渐渐发生变化。现在不少人（不管是从政府的角度，还是从民众的角度）基于“国家/社会”二分法，试图将中国政府与民众间的关系塑造成是契约式的。但是传统的历史惯性却并未完全退去，仍然是我们理解和践行当前政府和民众关系的一个重要因素，甚至可以说也是我们难以简单抛弃的沉甸甸的“历史遗产”(或许，在有的人看来，这也可能是“历史负担”)。无论中国古代，还是近现代革命以来（特别是共产党的革命和建设）的历史时期，都为我们留下了这样的“遗产”。在当前中国，这个问题就不可能简单地是政府太强还是太弱的问题，也不可能只是是否要以及如何制约政府公权力的问题，而更涉及到政府代表谁的利益的问题。古人云：“民惟邦本，本固邦宁。”[41]这是一个政治判断，而非单纯的法律判断。这是一个合法性问题。

这仅仅是“小村故事”，仅仅是小村之变吗 或许这也是“中国故事”，也是中国之变。

 

 

 

【注释】：

[1] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，10页。

[2] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，28页。

[3] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，84页。

[4] 参见朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，187页。

[5] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，119页。

[6] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，147页。

[7] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，121页。

[8] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，294页。

[9] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，1页。

[10] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，1页。

[11] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，10页。

[12] 参见【美】詹姆斯·C·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏、何江穗译，译林出版社2011年4月第二版。斯科特主要采取“传统/现代”、“国家/社会”、“反抗/支配”这样的二分法。

[13] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，9页。

[14] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，3页。

[15] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，7页。

[16] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，9页。

[17] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，13-14页。

[18] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，4页。

[19] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，106页。

[20] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，99页。

[21] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，80页。

[22] 斯科特在《弱者的武器》一书中区分了两种“反抗”，第一种是“真正的反抗”，指“(a)有组织的、系统的与合作的，(b)有原则的或非自利的，(c)具有革命性的后果并且/或者将观念或动机具体化为对统治基础的否定”。第二种是“象征的、偶然的甚至附带的行动”，这种行动是“(a)无组织的、非系统的和个体的，(b)机会主义的和自我放纵的，(c)没有革命性的后果而且/或者(d)就其意图或意义而言，含有一种与统治体系的融合”。斯科特在该书中主要研究的是第二种意义上的“反抗”。参见【美】詹姆斯·C·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏、何江穗译，译林出版社2011年4月第二版，354页。

[23] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，14页。

[24] 参见朱晓阳：《“语言混乱”与法律人类学的整体论进路》，载《中国社会科学》2007年第2期。

[25] 关于对新自由主义的详细批判，可参见【英】阿尔弗雷多·萨德-费洛、黛博拉·约翰斯顿编：《新自由主义：批判读本》，陈刚等译，江苏人民出版社2006年11月第一版。

[26] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，103页脚注①。

[27] 甚至在一定意义上，这种对道德原则在法律及其实施中的作用的重视，体现出来的可能是一种更高级别的法治。例如，夏勇教授认为：“儒家的德治论、礼治论乃是最高级的法治主义。”参见夏勇：《法治源流——东方与西方》，社会科学文献出版社2004年11月第一版，特别是第二章“重新认识古代中国的法治思想”。

[28] 《论语·颜渊》。

[29] 《论语·为政》。

[30] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，110页。

[31] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，115-116页。

[32] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，122页。

[33] 参见朱晓阳：《滇池东岸这两年--自卫、自残与自毁》，http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php a2987。

[34] 从《地志与家园》一书以及朱晓阳教授在自己博客中撰写的有些有关小村征地拆迁问题的文章来看，朱晓阳教授所关注的已经不只是补偿款是否到位的问题，而更涉及到城市化进程、如何建设适于人们生活的家园，甚至还涉及到了人们的信仰精神层面等方面问题。特别需要注意的是，小村人现在正在进行的反抗拆迁的活动，多是由老年人组织起来的。这一现象就很值得我们思考。此外，朱晓阳教授也对目前这种大拆大建的城市化发展思路进行了反思和必要的批判。当然，这与本文所论主题关系不大，所以就不在此展开。读者如感兴趣，可参见关于这方面问题进行反思的有代表性的两部作品，分别是【美】詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2011年1月第二版；俞孔坚：《回到土地》，生活·读书·新知三联书店2009年4月第一版，特别是第一篇“城市篇”，作者批判了那种以资本和权力作为驱动并且是服务于资本和权力的城市建设规划误区，并且提出城市“反规划”理论。

[35] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，导言15页。

[36] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，39~40页。

[37] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，112页。

[38] 参见陈无诤：《新螺蛳湾的空壳道场》，载自《时代周报》2011年9月12日。

[39] 《尚书·太甲下》。

[40] 参见钱穆：《国史新论》，生活·读书·新知三联书店2005年2月第二版，100-101页。此外，西方的人权观念，体现出来的也是一种“对抗主义”，西方人不怕政府，政府被看作人权的客体。（参见夏勇：《人权概念的起源——权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2011年7月修订版，118页）而这种“对抗主义”与中国传统中所强调的“和”、“中庸”等观念是冲突的。即使历代也有民众的抗争，但是抗争者多以“替天行道”作为旗帜。“天”既指行天道的上天，也可能包括皇帝，也就是：“只反贪官而不反皇帝”。对于当前来说，由于古代传统的影响以及共产党革命建设实践的影响，在中国的人权观念中，政府与民众之间的关系也并不是完全对抗式的，“人民政府”的观念已深入人心，政府并是不简单地是人权的客体。

[41] 《尚书·五子之歌》。

 

弗里德里希·恩格斯（Friedrich Von Engels）的《英国工人阶级状况》和E.P.汤普森（Edward Palmer Thompson）的《英国工人阶级的形成》，是有关工人阶级形成历史过程研究的两本代表作。前一本书出版于1845年，后一本书出版于1963年，两本书所叙述的那段历史离当前相去甚远，但现在读来，感觉就好像是针对当下一样。

潘毅与卢晖临、张慧鹏共同出版的《大工地：城市建筑工人的生存图景》（潘毅、卢晖临、张慧鹏：《大工地：城市建筑工人的生存图景》，北京大学出版社2012年2月第一版）与恩格斯、汤普森著作的主题相同，都是研究工人阶级的境况及其形成。这本书记录的是“21世纪的‘包身工’”，在当代中国有关工人阶级的研究中必定会占有重要地位。近三十多年，中国出版的专门研究工人阶级的著作非常少，能够用阶级分析方法来认识工人遭受困境的优秀著作更少之又少。这本书在很大程度上填补了这样的空白。潘毅以重视马克思的阶级分析方法的学术研究路径而著称。当然，其所使用的学术理论方法资源并不限于马克思的阶级分析方法，还包括其他具有批判性的社会理论。从潘毅的学术历程中可明显看出其所使用的理论范式的转变，由之前重视后现代理论，到近几年越来越重视马克思的理论。[1]《大工地》一书是其以往学术努力的继续。潘毅等人采用社会学和人类学的民族志研究的方法，走进工地，开展参与式观察、深度访谈，借鉴马克思和后马克思主义的理论视角，试图把中国农民工问题引入到社会转型和工人阶级形成这一宏大的历史进程中来考察，其中，无产阶级化是他们关注的核心问题。（15页。注：以下引自本书内容均只在引文后标注页码）他们将关注的目光投向中国新兴工人阶级的主体——建筑工人。如书中所说：“走进工地，走近建筑工人，实际上为我们观察和理解中国新工人阶级的形成提供了一个极好的机会。”（15）潘毅等人重又将马克思的阶级视野带进学术研究中。

 

一、去阶级化：阶级视野的远去

阶级以及阶级斗争理论是马克思理论中的核心部分，阶级分析方法是其理论方法的关键。如马克思所说，阶级分析方法并不是其首创，在此之前便存在。但与以往不同的是，马克思的阶级分析方法建立在劳动价值论的基础上，深入揭示剩余价值，以消除异化、达致人的自由全面发展为目的。

马克思在生产过程中理解阶级、阶级的形成以及阶级结构，“生产”在其阶级分析方法中居于中心环节。[2]在资本主义生产方式的发展规律作用下，生产资料日益与劳动分离，分散的生产资料越来愈集中，劳动转化为雇佣劳动，生产资料转化为资本，由此产生了工人阶级与资本家阶级之间的对立。在此之外，土地所有权同资本和劳动分离，形成了土地所有者阶级与资产阶级及雇佣工人阶级之间的对立。马克思的阶级理论并不是简单地将原子化个人归入到某一阶级位置之中，而是将一个作为整体的阶级在社会关系中确定其位置。马克思以当时的英国作为典型的研究对象，认为现代社会中存在着建立在资本主义生产方式基础上的三大阶级：雇佣工人、资本家和土地所有者。这可算作是马克思构建的作为分析工具的“理想类型”。实际上，马克思也认识到现实的阶级以及阶级关系并不是以这样纯粹的形式表现出来，还存在着许多中间过渡阶段。[3]

早在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思便对资本主义生产关系下的异化现象进行了深入研究和批判，这成为其后来创立科学社会主义理论和从事革命实践斗争的重要起源和导向。马克思认为，在资本主义社会中，人被异化了，而在他所欲追求的那个带有历史必然性的共产主义社会中，异化现象将会得到克服。异化不仅表现在结果上，而且还表现在生产的过程中，在这个过程中，人并没有成为其所创造的物的主人，人所创造的物却成为了奴役人的东西。资本主义导致了人的异化，一方面是人与人关系的异化，另一方面是人与物关系的异化。在人与物的关系中，产品虽然是劳动者所生产的，但不是人占有物，而是物占有人，人为对商品和金钱的崇拜所羁绊，异化物实现了对人的全面的统治。而人与物的关系上的异化则又进一步加剧了人与人之间关系的异化，人与人之间的欺诈、掠夺成为了常态。这在马克思看来，正是资本主义生产方式带来的：“资本主义生产对已经实现的、物化在商品中的劳动，是异常节约的。相反地，它对人，对活劳动的浪费，却大大超过任何别的生产方式，它不仅浪费血和肉，而且也浪费神经和大脑。”[4]人与物的异化关系，人与人的异化关系，都经由异化劳动而产生。私有财产既是异化劳动的产物，也是劳动借以异化的手段。在马克思看来，根除异化的方法在于彻底消灭私有制。在这个基础上，马克思描述了自己所欲追求的共产主义社会的理想图景。

但1980年代以后，马克思的分析方法不断遭受否定。在西方资本主义国家，随着撒切尔、里根等右翼政党上台，新自由主义盛行，阶级视野不断消退，“告别马克思”似乎成为了许多人的选择，也有人宣告“阶级的终结”。在中国，在共产党革命时期以及新中国前三十年，在共产党的意识形态和理论资源里，马克思主义的阶级分析方法（包括日益教条化、僵化的“马克思主义”）曾获得了毋庸置疑的地位。随着“文化大革命”的结束，主政者推动拨乱反正和改革开放。随着市场化改革开启，中国日益变成了世界资本最活跃的活动中心。此后，去阶级化就成为潮流，阶级话语被打成“极‘左’”标签。去阶级化，是去政治化的一部分，也可以说，去政治化的本质也就是去阶级化。[5]就话语表达层面来看，去政治化的进程中，首当其冲便是阶级话语的消退。

但阶级视野的淡出和阶级分析方法的消退，并不意味着阶级本身的消失。在中国，恰恰相反，阶级阶层分化日益严重，逐渐“重新阶级化”、阶级力量重建。[6]不仅就社会层面是如此，就个体感受层面亦是如此。正如《大工地》中提到的许多建筑工人一样：“在一个据称告别了贫穷、走向富裕的年代，他还是一样的赤贫，一样的一无所有。”（4）“去阶级化”与“重新阶级化”，发生于同历史进程中。但是，去除阶级分析，很可能是一些强势社会群体（阶层、阶级）为掩盖其阶级地位和特权而采取的政治策略：“为了给强调个人主义、专业分工、机会平等和开放市场的新自由主义经济铺平道路，阶级话语被彻底压制。”[7]

马克思声称：“至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史。”[8]但要深入把握其阶级理论，则需与资本主义相联系。马克思的阶级理论是一种历史分析工具，但其根本指向仍在于针对资本主义。

 

二、阶级分析的回归：《大工地》

《大工地》研究的便是“重新阶级化”和“去阶级化”进程中的中国工人阶级的命运问题。与传统马克思主义指向并服务于阶级斗争的研究不同的是，作为社会学研究作品，《大工地》一书主要旨在通过阶级分析方法的运用，颠覆主流话语中有关“共同富裕”的神话。对于深受马克思主义影响的中国学人而言，我们能从中读出潜在的有关阶级的问题。

本书所论及的工人与改革开放前三十年的工人不一样，他们属于“新工人”。在潘毅看来，新工人包括农民工、国企下岗工人、国企转制工人。这些工人的产生，与近三十多年的国家社会层面的宏观变迁有密切关系，也可以说是特定政策和制度下的产物。[9]正因为近三十多年社会转型的特点，使其有别于前三十年的作为“国家领导阶级”、“社会主义国家主人”的工人阶级的“老工人”。本书关注的是“新工人”群体中的农民工群体，特别是其中作为主体的建筑工人群体。这样的农民工群体有其特殊性，既不同于改革开放前三十年的工人，也不同于马克思笔下的典型意义上的资本主义生产关系下的工人，可以说带有当代中国的“特殊性”。当代中国的“重新阶级化”过程中，最为突出的是无产阶级化过程。若与马克思所表述的典型的无产阶级化过程相比较，它有自身特殊性。正是在这种意义上，“农民工的出现是马克思的理论难以处理的现象”（174）。

首先，就形成过程中的制约因素来看，中国目前发生的“半无产阶级化过程”与马克思所言的无产阶级化过程有所差别。在马克思的经典论述下，资本主义大工业的发展过程中存在着这样一个阶段，在这个阶段中，出现大量农村劳动力向城市转移的现象。在18世纪的英国，这是通过“圈地运动”来推动实现的。在现在的南亚、拉美等地也多是如此。这是一个无产阶级化的阶段：

货币占有者要把货币转化为资本，就必须在商品市场上找到自由的工人。这里所说的自由，具有双重意义：一方面，工人是自由人，能够把自己的劳动力当作自己的商品来支配，另一方面，他没有别的商品可以出卖，自由得一无所有，没有任何实现自己的劳动力所必需的东西。[10]^[8]192

这种无产阶级化有这样的特点：

往往伴随着劳动者空间的转移和身份的转变，劳动者从农村迁移到城市，逐渐扎根，形成新的社区，同时也从农民转化成为工人。无产阶级化所造成的后果，是工人的命运最终依赖于资本积累和劳动力商品化的程度。这些（无产阶级化的）工人既不拥有也不能支配他们的生产工具、他们加工的原材料以及他们生产出来的产品。贯穿于世界历史的无产阶级化过程是由资本主义的生产关系主导的结果，并主要表现为市场力量的作用。（8）

但潘毅等人指出：

中国的无产阶级化过程的特殊性在于，其农村人口在进入城市成为资本积累和循环的一个环节的同时，已经因为城乡分割的户口制度被打上了低人一等的农民工身份烙印，而这恰恰有利于劳动剩余价值的最大榨取。换言之，中国的无产阶级化过程是阶级与身份政治的复杂糅合。（8）

这是国家与资本合力作用推动的结果，依靠一系列结构性力量和制度性约束，从而使当代中国的无产阶级化进程在现在及将来很长一段时间内都只能保持在“未完成的无产阶级化”或“半无产阶级化”的状态，从而更便于资本榨取更多的剩余价值。

第二，就劳资契约关系而言，二者亦有不同。“马克思在资本与劳动的矛盾中理解资本主义，马克思所指的资本是典型的资本，他所理解的劳动是建立在自由和平等社会契约基础上的劳动，工人和资本家之间订立了形式平等的契约关系。”（10）这是在“劳动从属于资本”的意义上来理解劳资关系。但是，

今天要讨论的农民工，在他们进入生产领域之前，其劳动关系和劳动主体身份就已经经历了一次从属于体制的过程，不管是出于国家发展战略的需要，还是出于社会管理的考虑，农民工在进入城市之前，其劳动价值已经被既有的体制贬低。当他们走入城市，进入生产领域之后，又进一步遭遇从属于资本的过程，换言之，中国农民工经历了一个‘双重从属’的过程，这意味着其劳动价值被剥夺的程度更为严重。（11）

“双重从属”，第一是从属于国家和体制，第二是从属于资本，资本和体制在面对农民工时以种种形式勾连起来。政府在这个过程中扮演的恰恰不是中立裁判者的角色。对于中国政府在此过程中作用的认识，一方面要认识到国家从上至下整体意义上的政府在此过程中所发挥的作用；另一方面，还要认识到各级政府、各个不同地域的政府各自及其之间在此过程中所扮演的复杂微妙的角色。当前中国农民工群体所面临的难以处理的劳资关系，面对着极为强势的资方，很大程度上与政府的这种角色有着密切关系。

今天的中国建筑工人阶级形成的特征不仅在于其“双重从属”的状态，还在于其“双重异化”的状态。马克思主要是在生产领域讨论异化问题。而当今中国的农民工，不仅经受这样一种异化，如作者所指出，还经受着他们作为一个劳动主体同自己的“农民工”身份的异化。也就是说，中国农民工经受的是“双重异化”。在后一种身份的异化中，农民工的身份代表的是低下卑贱的社会地位，是社会的次等公民和次等劳动者，已经成为被人挖苦讽刺的象征符号。（175）

虽然当代中国出现以农民工为主体的工人阶级的“重新阶级化”，但是，阶级的形成也并非一蹴而就，而是有一个过程，甚至是比较漫长的过程。在这个过程中，需要思考这样一个马克思主义的关键问题，即：自在的阶级如何成为自为的阶级 [11]本书所研究的建筑工人，是中国当代新兴工人阶级的一部分，没有生产资料，完全依靠出卖劳动力赚取工资来养家糊口，无疑，他们作为一个自在的工人阶层已形成，但是，能否成为自为的主体——工人阶级 

汤普森在《英国工人阶级的形成》一书中所要解决的是阶级形成机制的问题。他关于阶级的定义是阶级存在和阶级意识的结合，分析的是在一个“相当长的历史时期”[12]的动态过程中主观因素与客观因素的结合。[13]在他看来，阶级存在和阶级意识（或阶级觉悟）不可分离，没有无“存在”的“觉悟”，也没有无“觉悟”的“存在”。这种阶级的“存在”，是经由阶级的“觉悟”而感到的“存在”，而不是作为一个实体的存在。阶级不会自然而然出现，而是“形成”的，是要“组织成为阶级”的。

由汤普森的定义可看出，他认为阶级的“经历”对于阶级的“形成”非常关键，正是有这样的经历，阶级觉悟、阶级意识才会得以形成，进而阶级才能形成。用他的话来说，即：

阶级是一种历史现象，它把一批各各相异、看来完全不相干的事结合在一起，它既包括在原始的经历中，又包括在思想觉悟里。我强调阶级是一种历史现象，而不是把它看成一种‘结构’，更不是一个‘范畴’，我把它看成是在人与人的相互关系中确实发生（而且可以证明已经发生）的某种东西。…当一批人从共同的经历中得出结论（不管这种经历是从前辈那里得来还是亲身体验），感到并明确说出他们之间有共同利益，他们的利益与其他人不同（而且常常对立）时，阶级就产生了。阶级经历主要由生产关系所决定，人们在出生时就进入某种生产关系，或在以后被迫进入。阶级觉悟是把阶级经历用文化的方式加以处理，它体现在传统习惯、价值体系、思想观念和组织形式中。如果说经历是可以预先确定的，阶级意识却不然。我们可以说具有相似经历的相似职业集团对问题会作出合乎逻辑的相似反应，但决不能说这里面有‘规律’。阶级觉悟在不同的时间和地点会以相同的方式出现，但决不会有完全相同的方式。[14]

汤普森的这段论述完整、准确地揭示了他在书中所运用的关键概念以及方法，对分析思考当下中国社会“重新阶级化”问题具有启示意义。“阶级经历”和“阶级意识”在当下中国阶级形成以及分析中应该居于怎样的位置 这是一个值得思索的基础问题。

《大工地》一书所要记录的也正是建筑工人在阶级形成的过程中的“阶级经历”和“阶级意识”，并试图努力更加深入细致地认识理解阶级经历和阶级意识，以及它们与阶级的形成之间的关系。但近三十多年来，阶级话语已消退，工人阶级作为一个主体处于失语状态。在这种情况下，建筑工人还能感受到自己的阶级身份吗 还能形成阶级意识吗 进而，还能形成一个阶级吗 

工人阶级的阶级意识和行动会因乡情、地域、行业、工种等被分割。《大工地》一书探讨了阶级意识的问题，但主要限定于研究建筑业底层工人，并揭示了包工制、资本的压榨下，这些工人如何逐渐突破乡情，逐渐走上团结讨薪的道路。这在一定意义上避免了在过高层面上讨论阶级意识而留下的忽视工人认同被分割的问题。从作者对建筑工人真实鲜活的生活的体验中，无论是作者本人还是读者，更重要的是建筑工人自身，都能够感受建筑工人的阶级意识的萌芽。这种对自身身份强烈否认的阶级意识，与社会主义年代工人们战天斗地的豪迈与自豪的阶级情感形成鲜明对比。（参见154-157）这种反差，是当代中国“新工人”经历异化劳动后所产生的结果：

在追求现代性的话语喧嚣之中，底层的声音已经被完全淹没，建筑工人没有办法在主流社会的话语体系中表达他们的体验。他们处在一种失语的状态，而这种失语源自一种制度性的障碍。作为中国新兴的工人阶级，他们找不到合法的语言概念来理解和解释自身的处境，也没有办法表达他们的利益诉求和情感体验。（188-189）

建筑工人等“新工人”从中体验到的只是“恨”的情感：恨老板心黑，恨官员忽视民众疾苦，恨自己出身不好……在作者看来，虽然这还不算汤普森所言的阶级觉悟和阶级意识，但也可将之视为一种“准阶级情感”。（参见161）这种“恨”的情感，非常直观地表现出资本家与工人之间的对立，体现出资本与劳动的对立。或许建筑工人更多只是从自身的个体经历中认知这样一种“恨”，但这种“恨”所体现出来的确实是阶级意义上的对立：“老板的残酷盘剥在工人心里埋下仇恨的种子。为了一家人的生活，他们只能忍下去，但这种仇恨却是阶级的种子。”（164）正如马克思和恩格斯所说：“在资产阶级社会里，资本具有独立性和个性，而活动着的个人却没有独立性和个性。”[15]

 

三、维权话语的尴尬：法律作用之不及

卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)《大转型》的主题是：“这种自我调节的市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦。除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不能存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变为一片荒野。”[16] 19世纪以前，人类经济嵌入在社会关系中，这时的经济是一种“伦理经济”。而十九世纪以后到二十世纪初的百年间，经济从社会“脱嵌”，人类社会却被嵌入经济关系中，经济凌驾于其他领域。这正是他所言的“大转型”。随之而来的是巨大的社会混乱。现代社会之所以即便摇摇欲坠也能维系，因为它始终“由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）”。[17]在波兰尼那里，反向运动主要指来自政治领域的规制，包括政府的调控、立法上的规制等。

改革开放三十多年，中国也经历着这样的“大转型”，市场“脱嵌”于社会。当年的市场经济的共识得到的结果与人们的预期之间有着巨大差距，片面市场化的改革带来许多严重的社会问题。邓小平当年的警告——如果我们的政策导致了两极分化，那就是走了邪路了——没有引起决策者的足够重视。在王绍光看来，“在1990年代短暂地经历了‘市场社会’的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个‘社会市场’”。[18]除了低保、农业税费减免、城市廉租房等诸多社会政策纷纷出台之外，不少旨在制约市场和资本无限制扩展的立法也不断出台。各种劳工立法纷纷出台[19]，有的在立法保护力度的层面上甚至已具有世界领先位置。但这些立法是否实际上达到了立法目标 

本书通过调查新世界地产在内地的建筑工地，详细列举了在全国建筑行业中非常普遍的非法用工现象：劳动合同签订率几乎为零；层层分包；以罚款的方式实施管理和创收；实施极端的长工时；以“窝工”的方式变相剥削民工；低医保参保率，低工伤赔付率；生活环境恶劣，安全隐患严重；建筑工人职业病隐患严重；职业培训严重缺失；安全防护漏洞百出。（参见132-150）

拖欠工资、各种权益受到侵害，对建筑工人来说，出路何在 在主流的视野中，法治维权话语是主要思路和表达。在这种思路中，如何维护工人的权利，这似乎只是一个法律权利如何界定的问题，而非宪法和政治层面的问题。但诸多立法却未达到实现保护建筑工人等农民工群体利益的立法目标。以《劳动合同法》为例。虽然新的《劳动合同法》已出台，但建筑工地上几乎所有建筑工人都无劳动合同。他们吃苦受累，竟不能按月领到工资，甚至不少人辛辛苦苦一年，到最后竟也拿不到工资，各种因讨工资而发生的跳楼、堵马路、爬塔吊的事件不断发生。对此，作者向人们提出了一个重要的问题：“为什么在一个文明的社会主义国家会出现这样的现象 ！”（参见13-15）具体到建筑行业来说，“建筑行业有何特殊之处，可以长期凌驾于法律之上 建筑业拖欠工资的根源到底何在呢 ”（88）

依靠法律保护劳动者权益的前提是，劳动者的劳动关系要明确。只有在明确的劳动关系下，法律才可能发挥保护作用。但根据国务院2006年调查，尚有46.3%的农民工没有签订劳动合同。在建筑行业，据作者在北京的调查，农民工劳动合同签订率低于10%。这样一来，建筑工人与资方之间的劳动关系就不明确，他们不仅无法用法律来保护自己按时足额领取工资，而且也无法享受任何社会保险。（73）

这是书中写到的年轻建筑工人的深刻体会：

从我出来这些年，大大小小也到过几十个工地，生活条件有好、有坏，这些还可以忍受，可是你干了一季或一年的活却拿不到工资。我想让谁也受不了，如果你去找劳动局的话，他们说你没签劳动合同，没办法管。可是你一去到街上或政府示威游行的话，劳动局和警察出面说：你们这是不对的，是违法行为，你们要通过正当法律手段来讨工资，可劳动局以没签合同为由推脱，这时真是叫天天不灵，叫地地不应啊！（165）

不知道这些执法者啊到底是帮工人呢还是帮老板呢。自古有句话，当官不为民做主，不如回家卖红薯，现在当官的就是不为老百姓说话。（181）

实际上，这不只是他们个人的遭遇和感受，在建筑行业中，这是极为普遍的现象，“建筑工自进入建筑行业的生产体系开始，其作为工人的身份就未曾得到合法的确认”。（66）

一般认为，“黑心”包工头是拖欠工资的罪魁祸首。但潘毅等人的调查表明，包工头也常常成为被拖欠工程款的对象，“提及拖欠问题，不但普通的工人有诉不尽的苦水，许多包工头也迫不及待地想要分享他们不为人知的辛酸”。（88）可见，包工头本身并不是建筑工地上普遍存在拖欠工资问题的根源所在。

作者通过详细考察建筑行业的历史发展过程，剖析建筑业劳动体制，找到了建筑业拖欠工资的真正根源，即：层层分包的劳动体制是当前中国建筑行业劳动体制的基本特征，也是建筑业普遍存在的拖欠工资现象的根源。层层分包的劳动体制本身并不是建筑行业生产特性必然要求的劳动体制。在新中国六十年的建筑史上，分包体制曾两度被废除（分别是于1959年和1970年被废除），占主流地位的建筑组织形式是以国营建筑企业为主的正式用工体制。建筑业分包体制的重新出现，是80年代以来城市改革的伴生物。（95-96）而且，现在的分包制也与计划经济时代的分包制不同，“今天的分包生产模式并不仅仅是为了资源整合与专业协作，充分发挥不同专业队伍的资源优势，而是资本为了实现灵活积累所采用的一种遮蔽劳动关系的生产体制”。（100）也就是说，这是为了更好地实现资本的灵活积累而人为制造的制度选择。作者指出，今天的包工制以包工头为核心，主要通过“逐级垫付、资本卷入”——“责任下放、风险转移”——“化整为零、削减势力”这样的三个环节来最大限度地发挥帮助资本积累的目的。（参见106-111）这样的包工制，掩盖了剩余价值的产生过程，也掩盖了劳动关系。建筑工人根本难以知道资方的老板是谁，而多是错将包工头认作是“老板”。在这种包工制下，建筑工人的劳动关系根本不可能明确，其与公司之间的劳动关系被隐藏，浮现在表面的只是层层分包下的个人与个人之间的非正式关系。这无疑又极大地增加了建筑工人通过法律途径维护自己权益的难度。包工头与建筑工人之间多存在乡邻关系，有着不同程度的“亲人”、“熟人”这样的乡缘关系。这是一种人身依附关系，由此发展出来的是一套异化劳动方式。“劳动关系和人际关系交叠在一起，使工人经常只能看见人际关系，而无法看清楚根本性的劳动关系。分包劳动体制造成了建筑业农民工残缺不全的劳动关系，使得建筑业农民工在生产领域的劳动关系变得模糊不清”。（113）资方正是利用这种复杂微妙的关系，巧妙地遮蔽了工人与资方之间本应存在的法律关系，同时，也缓冲了工人与资方之间的对立和冲突。但是，“一旦进入讨要工资的环节，包工头难以满足工人要求，资本从幕后走上前台，真正的老板出现，劳资双方正面碰撞时，乡缘意识就不再是资本利用包工制度约束工人阶级意识的枷锁，反而成为工人迅速团结的社会基础”（187）。

这样的分包制在马克思那里是没有的，但在中国当代，分包制却成了更大限度地榨取剩余价值的一种方式。在马克思笔下，资本主义劳动体制只是遮蔽了剩余价值的产生，而劳动关系则比较明确。但是，当前中国存在的分包制不仅遮蔽了剩余价值的产生，还遮蔽了劳动关系。当然，这也只是在劳资对立关系之间人为添设了一个缓冲地带，而非消除了劳资对立。分包制本身也“无法从根本上解决阶级结构中内在的利益对立问题”。（178）劳资冲突迟早会爆发。

这样的结构性和制度性问题不单是依靠法律就能解决。建筑工人们用他们的行动告诉了我们，还存在其他选择：“在‘还我们血汗钱’等诉求引导的讨工钱的行动中，工人在日常工作和生活中积累的怨恨在最后的关头爆发，让他们显示出惊人的力量。”（179）工人们用他们的无论是个体还是团结一致的实际抗争行动，逐渐摆脱了模糊不清的人身依附关系，通过这样的行动认清了劳资之间的对立。这也就是马克思所说的：“在平等的权利之间，力量就起决定作用。”[20]就建筑工人的抗争而言，目前虽基本是非政治性的，但如潘毅等人所指出的，仍有可能的政治化倾向，“在后社会主义转型的背景下，国家与资本密切交织，工人行动的政治化更是无法避免”（180），“国家角色的内在紧张，令工人行动的政治化程度进一步加深，并显现激进化的倾向”（184）。如何将这种抗争纳入到体制中，通过组织性的渠道，法制的方式疏通、减缓这些冲突 这应成为中国政府亟需面对的问题。

建筑工人们不仅通过这样的行为认清了劳资之间的对立，还正是在这样的过程中获得对法律的感知和对国家的认识，也就是说获得了他们自己的法律观和国家观。他们并不只是通过法律文本上的规定来认识法律和国家，而更主要是通过实际的遭遇来认识。

中国建筑工地上的工人正是在抗争行动中逐渐认识到了国家法律面对强大的资本和权力的联合时所体现出来的虚弱（虽然未必是虚伪）。[21]在“依法治国”已成为基本国策并进入宪法的当下，这样一幅画面或许也是一种对目前正在进行的法治建设的反讽：

在资本主义社会，法律行政渠道是用来调和劳资矛盾，规避阶级斗争的一种制度设计，当后社会主义的中国强调‘依法治国’的时候，其实也暗含着类似的考虑；吊诡的是，地方政府亲资本的立场和做法事的法律行政渠道对工人几乎封闭，结果反而将工人推向阶级抗争的轨道上，后社会主义国家性质的复杂性和国家角色的自我矛盾，无意中成就了工人的阶级行动。（184）

由本书的研究可知，如果仅限于法律上的劳资关系和维权思维，就很难深入认识建筑工人所面临的这些难题，也就不可能真正找到解决问题的办法。对此，作者指出：“工资拖欠牵连的矛盾和冲突需要我们放宽视野，直面建筑工地背后的资本主义生产关系，引入阶级这一既老套又新鲜的视角”（169）。

 

四、阶级视野与法治难题

早在2008年，冯象就向法学界提出这样的问题：法学如何上升为史学，法学如何重新出发，如何得以开展对社会以及对自身的批判 [22]在最近的一篇访谈中，冯象提醒道：

“皇帝的新衣”遇上了小孩的眼睛，谎言业已戳破——形式法治未能好好侍奉它的资本主子，正在被新世纪互联网时代全球化竞争中的资本所抛弃。结果便是方兴未艾的法治多元化，连同旧普世主义价值的衰落。这是时代的潮流，是学界无分左右都必须“认真对待”的。[23]

阶级视野的回归，或许是促使法学上升为史学，促使法学重新出发并承担起社会批判责任的一条有益的道路。潘毅等人的《大工地》等著作将阶级分析方法带入社会科学研究的中心，这定会给法律人以及正在进行的法治带来不小冲击。冲击是有的，不过更多的则应是启示和告诫。

 

（一）扩展法律社会学研究

近些年，我国法律社会学研究获得迅速发展。虽取得不少成绩，但并非不存在问题。针对法律与社会科学的研究状况，苏力指出：

法律社会学仅引入到司法制度研究中还不够，应该适当地转向，即研究对象不应限于司法，而是整个中国的政治—社会问题；研究方法也不应限于法律社会学，也要引入社会理论、政治学的方法。这些转向应当有助于立法、公共决策和公共舆论的形成。[24]

从这个角度看，《大工地》一书所研究的也不仅是劳资纷争问题，还包括了当前中国的诸多政治—社会问题，所关注的不只是农村或城市中的法律社会科学问题，而是在当前中国特殊的城乡二元体制以及社会转型下联结城乡的结构性问题。本书的学术追求不仅是学术性的，也是政治性的。作为政治性的学术追求，其指向不只在于学术成果本身，还在于指向公共决策及公共舆论。

不过，目前学界的法律社会学研究大多集中于对乡村法治的关注，也有一些研究的研究对象是城市中的法治问题，但对每年不断往返于城乡之间的两亿多农民工这一庞大群体所遭遇的法治困境却鲜有深入关注。这不能不说是当前法律社会科学研究中的一个缺憾。这一群体的工作环境与单纯的城市居民或农村村民都有很大不同。这种特殊的工作生活环境及其特殊的身份使他们所遭遇的法治问题也可能有很大的特殊性。

现在中国法学（包括理论法学和一些部门法学）教材中一般还保留以“马克思主义”为名的分析方法的介绍，包括阶级分析方法。虽然一方面并不否定法律的阶级性，但在教材行文的分析中，阶级分析方法基本上不再被提及，更少谈得上运用。可以说，阶级分析方法在当前中国法学研究中被弱化、虚置，被集体“遗忘”。之所以如此，其中很重要的原因在于，过去历史中过于机械、教条的“马克思主义”理论给学术研究和实践过程带来了损害，使马克思的理论方法在实际运用中日益僵化，逐渐失去理论活力。

就阶级分析方法的具体运用而言，既要对具体问题得以展开的宏观的历史社会背景和现实条件进行分析和把握，还要对问题本身的内在机制进行深入研究。如果离开了这些，阶级分析方法的运用就很可能只是走向流于表面的、常识性的情绪性批判，而少有具有深度学术意义和实践意义的社会批判。以建筑工人群体所面临的问题为例，潘毅等人展示出了阶级分析方法在处理这类问题时所体现出来的强大的解释力和学术活力，揭示了诸如讨薪难这样的问题得以产生的内在深层机制。在一定意义上，《大工地》一书将马克思主义这一宏大社会理论着落在了中层研究上，使这一宏大理论有了更为具体的抓手。通过对建筑工地劳资关系互动机制的揭示，更为细致地展现了宏大理论中所言的剥削关系，进而有助于我们在微观机制的层面上推进对建筑业劳资问题的认识。

在运用阶级分析方法认识实际运行中的法治问题时，如何避免这种运用只是成了对既有理论资源（特别是马克思主义）的消费或者多是基于政治信仰而采用，避免由此走上机械适用的道路，这是需要引起注意的。从这方面来看，潘毅等人的探索相当成功，不仅体现在对相关阶级分析理论资源的娴熟精到的把握上，还更体现在他们在实际研究中能够发现一些在传统马克思主义理论框架中很少得到关注的问题和运行机制。之所以能这样，与其具体的研究方法有很大关系。潘毅等人的研究方法结合了人类学民族志方法与社会学方法。他们并不只是在研究室中依靠狭窄的经验认知而展开“学术想象力”，用理论前见填充现实生活，而是深入扎实地进行了大量人类学的田野调查，做了大量的实证研究，获取了丰富的经验认识。[25]潘毅等人的研究不仅对经验材料本身有很深入的把握，而且对经验材料得以呈现的社会背景等结构性因素也有深入了解，这无疑有助于其对经验材料的分析。全书看下来，很少会有其结论只是基于理论前见而非基于经验材料而得出的感觉。这就避免了以往运用阶级分析方法时极易产生的僵化、教条的弊端。可以这样说，潘毅及其研究团队正在进行的这些探索，也会为阶级视野在当前法律社会学研究中回归并获得新生开辟一条道路。

潘毅等作为社会学学者，并不专门研究法律和法治问题，但在运用阶级分析方法研究问题时却触及到了当前建立在自由主义基础之上的“程序正义”法治观的病痛之处。[26]虽然这是批判性的，但这也确实是他们对中国法治做出的一些贡献，也意味着可能是对当前法律社会学研究做出的学术贡献。相比于《大工地》这样的著作，法学人确实做得还很不够。

 

（二）谁之法治 何种困境 

就法律社会学研究中的阶级分析方法的运用而言，可以由此开发出哪些有意义的研究问题 能够揭示并解释怎样的法治困境 由于阶级分析方法本身具有的一些特点，可能更多的是可由此发现法治建设中的种种张力，承担起一定的社会批判功能，推动法学研究及法治发展。

若将阶级分析方法与阶层分析方法相比较，其特点会很明显。阶层分析方法和阶级分析方法的根本区别在于对社会不平等是什么的假设不同：前者的基本假设是功能论的，认为社会为满足整体的需要而对资源实施差异性分配；后者的基本假设是冲突论的，认为统治阶级为满足自身需要而实施强制剥夺。这是二者在本体论上的差别。在这个根本区别基础上，二者在认识论、价值论和方法论又存在差别。[27]社会学中对于冲突功能的评价并不一致，有学者回避对冲突做价值评价，有学者对之做否定性评价，还有学者对之做肯定性评价。而在法学中，则很少对冲突做出肯定性评价。这不仅与法学学科本身的理论预设有关，更主要是与法律所要发挥的社会功能有关。法学“从现存社会制度和社会秩序出发认识社会冲突的反社会性，从而把社会冲突视作一种消极存在”。[28]也正因为法学视角与社会学视角在这一问题评判上存在的差异，可能为法律社会学研究中运用阶级分析方法提供学术契机，或许可以从对诸多法治问题的研究中发掘自由主义法治观的内在张力和悖论，从而探寻新的法治出路。

当然，阶级分析方法也仅是冲突论视角中的一种理论方法资源，而且也并不是对任何问题都有很大的解释力。但阶级分析方法（特别是马克思的阶级分析方法）对一些问题确实具有比较强的解释力。在社会学界，有学者认为“中国工人阶级的再形成就是影响整个社会结构变迁的最为重要的一个因素”，进而提出要“把工人阶级带回分析的中心”。[29]在《大工地》中，虽然潘毅等人的关注重点在建筑工地上的工人（主要是农民工），但他们研究的也正是当代中国工人阶级再形成的问题。在本书的最后一章，他们讨论了“阶级分析的本土社会学意义”。有的人主张用阶层视野来认识当代中国的农民工问题，并质疑阶级视野对此的解释力。对于这种质疑，潘毅等人的回答是：

目前占据主流地位的阶层视角与新兴的阶级视角之间的分野，不是对资本主义生产关系是否存在于中国的认识上，而是对资本主义生产关系下社会性质和社会矛盾的判断，以及对当下的社会矛盾是否建立于根本的利益对立，是否可以调和与避免的认识上。（171）

当然，作者也意识到阶级分析方法的运用并非易事，他们指出：

阶级结构、阶级意识和阶级行动之间（存在）复杂多变的关系，自在到自为是一条充满荆棘、与主流意识形态不断角力的艰难历程，但是所有这些都无法取消阶级分析的必要性和中心性；我们更进一步体会到阶级视野对于本土社会研究的重要意义。（172）

中国的农民工现在还未实现马克思所言的“无产阶级化”，而只是“半无产阶级化”，这也是单靠马克思的理论难以处理的。“今天中国的无产阶级化不仅仅是一个资本操控的过程，更没有办法回避国家扮演的重要角色”（174）。在有些学者看来，近三十多年来，中国之所以能取得令人瞩目的经济增长成绩，非常重要的原因在于中国政府是中性政府：追求的是整个社会的经济增长而不是增加它所代表或与之相结合的特定集团的利益。[30]这种中性政府的界定或许有助于解释经济奇迹，但却难以有效解释为何有的阶层在这个过程受损，为何有的阶层在这个过程获益，为何利益分配的格局是这样展开而非那样展开等问题。此外，即便中央政府是中性政府，又何以保证各级地方政府也扮演着中性政府的角色 这种中性政府的解释将政府视作内部没有矛盾、同质的分析单位，忽视了中国各级政府、各个政府部门之间的复杂关系，难以解释众多政府行为的矛盾之处。若就《大工地》一书中关注的农民工维权问题而言，我们看到的恰恰不是中性的政府在发挥作用。

如何认识政府（或国家） 国家，是法治的关键要素之一。阶级分析方法正有助于发现现实中国家角色的种种张力。如何认识国家，也必然会涉及如何认识法治。就法制变革、法治建设的进程来说，从主体来看，动力有两个方面，其一是自上而下的推动，其二是自下而上的推动。若就法治进程中制度变革的成本由谁承担来看，亦存在着上述两种视角。农民工并不是单靠纸面上言说的法律来认识法律以及法治，更重要的是通过自己在法律的实际运行中，在自己实际遭遇的法治困境中，来认识和感受法律以及法治，从而形成自己的法律观和国家观。虽然他们被宣称为“弱势群体”，但他们的这种认知对法治建设，进而对一个国家的政治文明发展，具有非常重要的意义，其意义绝不“弱势”。法律社会学研究中的阶级分析方法的运用，同样也存在着一个“自上而下”地运用阶级分析方法和“自下而上”地运用阶级分析方法的区分。

《大工地》一书中揭示了法律维权话语在农民工讨薪过程中的孱弱。在这种情况下，维权话语、法律话语与建筑工人捍卫自身利益之间到底是一种怎样的关系 这或许应当成为当前中国法学发展以及法治建设中需要思考的一个可能带有根本性意义的问题。在一定的阶级结构中，上述二者是否兼容 维权话语、法律武器能否有效地维护工人们的利益 当法律在一定程度上发挥维护工人权利的作用的时候，是否也发挥着对工人进行规训的作用 工人诉求中所包含的正义诉求不只是法律上的正义，还更包含政治正义。在这个问题上，法律正义与政治正义之间的关系又是怎样 维护一个个分散开来、彼此缺乏联系的个体的权益诉求与维护阶级等群体的整体诉求之间有无张力 立法是一个政治过程，是各种政治力量角力的结果，这一点从《物权法》和《劳动合同法》这两部最近几年颁布的法律的出台过程就可明显看出。[31]除立法之外，司法、执法过程也都具有一定的政治性。离开政治性的视角，就很难比较完整地展现权益保护的过程。阶级分析方法，正是政治性思考的一种理论资源。

具体到法律的实际运行过程来看，法律，在农民工的生活和工作中扮演着怎样的角色 发挥着怎样的作用 伯尔曼说：“法律如果不被信仰，那就形同虚设。”那么，他们的法律观又是怎样的 法律观背后的国家观又是怎样的 我们不能把国家及其看作是铁板一块，特别对于中国这样一个有着社会主义传统的国家来说更是如此。农民工经历过的劳动争议实际上是如何处理的 法律在此过程中在被怎样运用着 来自西方的法治理念中的种种前提预设在农民工实际经历中怎样显示出来 在农民工群体那里，维权意识如何产生 较之于其他社会群体，他们的维权意识有何特点 目前针对农民工群体所提供的法律维权服务的实际状况怎样 等等。这些都是法律社会学可以不断研究的重要话题。

 

五、尾声

“公平正义比太阳还要光辉”，这是执政集团对人民的承诺。《大工地》一书主要研究了建筑工地工人的现实状况及其遭遇的种种困境，并将此作为透视当前中国政治—社会问题的一个视角。目前我国法律资源的配置与分享存在失衡现象，强势群体在立法、司法、执法等领域都争夺并获得了尤为丰富的法律资源，弱势群体在上述各领域实际获得的有效的法律资源则非常缺乏，难以有效通过法律途径维权自身的合法权益。[32]法律资源配置失衡，只是当前中国法治发展中出现的诸多问题中的一点，但这也足以促使法律人—政治家（lawyer-stateman）进一步思考中国法治如何建设、中国法治往何处去。阶级视野适当回归法学研究，对中国法治或许是一件幸事，至少给人们敲响了有关法治的警钟。虽然在当前中国社会，阶级矛盾矛盾不是主要矛盾，社会中尤为突出的是基础性矛盾[33]，但如果不同阶级之间的关系没有处理得当，则可能会使阶级间的矛盾激化，使社会的基础性矛盾激化，进而影响恰当处理当前的主要矛盾。如果是那样，或许是中国法治的不幸，同时也更是中国的不幸。

 

 

 

[参考文献]

[1] 其早期作品《中国女工》一书体现出较为明显的后现代理论分析方法的特点。但近几年，潘毅越来越感觉到马克思的理论对于把握社会中的一些结构性问题具有较强的解释力。潘毅在回顾自己学术历程时曾指出：“这本书（指《中国女工》）没有把一些非常重要的问题处理好就跑得远远的。比如，我当时没有处理好中国社会结构的问题，没有处理好中国的社会关系的问题。我在没有处理好中国宏观的结构性问题的时候，就跑到非常微观的层面去了……我没有在中国变成世界工厂这个比较宏观的层面下来看中国的问题，也就造成我整本书没有处理阶级形成的问题，而是把阶级问题边缘化了。这是我那本书最严重的缺点。我回国后开始回到马克思……这时我发现，我原来把权力放到个体及身体这种微观层面去的时候，往往忽略了一个大的环境、一个大的空间，而这时的权力还来得更加赤裸裸。”（潘毅等：《农民工：未完成的无产阶级化》，载《开放时代》2009年第6期。）

[2] 这也正是马克思的阶级分析方法与种种阶层分析方法的关键区别。现以韦伯、涂尔干、布迪厄的分层理论为例。韦伯立足于市场关系，倡导的是一种多元分层理论，以财富、权力和声望这样三位一体的标准来划分人们所属的社会分层。理解韦伯阶级（或分层）理论的核心词汇是“生活机会”，不同的阶级处境所面临的是不同的“生活机会”。布迪厄的阶层结构包含了全部职业分工，而不只是生产领域，依据人们的资本（特别是经济资本+文化资本）构成来划分的，基于不同的构成因素以及构成因素不同的组合方式而划分出不同的阶级。他超出了从经济方面定义阶级的马克思和韦伯。“场域”、“资本”（经济资本、文化资本、社会资本、符号资本，其中尤其以经济资本和文化资本为重）、“惯习”是布迪厄“阶级”理论中的三个核心概念。涂尔干虽然也是从生产领域中对“阶级”做出考察，但是基于功能主义的立场，涂尔干认为，由于财产的分配不均而导致的社会不平等具有合法性。（参见[英]罗丝玛丽·克朗普顿：《阶级与分层》，陈金光译，上海：复旦大学出版社2011年版；[美]埃里克·欧林·赖特主编：《阶级分析方法》，上海：复旦大学出版社2011年版。）

[3] 马克思：《资本论》第三卷下册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译.，北京：人民出版社1975年版，第1000页。

[4] 马克思：《资本论》第三卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年，第105页。

[5] 参见汪晖：《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》，载《开放时代》2007年第2期。

[6] 大卫·哈维.：《新自由主义简史》，王钦译，上海：上海译文出版社2010年版，第164-174页。

[7] 潘毅：《阶级的失语与发声——中国打工妹研究的一种理论视角》，载《开放时代》2005年第2期。

[8] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年版，第272页。

[9] 参见李北方：《新工人，怎么办 》，载《南风窗》2012年第12期。

[10] 马克思：《资本论》第一卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年版，第192页。

[11] 关于自在的阶级和自为的阶级，马克思在很多地方有过讨论。他在《哲学的贫困》中写过这样一段话：“经济条件首先把大批的居民变成劳动者。资本的统治为这批人创造了同等的地位和共同的利害关系。所以，这批人对资本说来已经形成一个阶级，但还不是自为的阶级。在斗争（我们仅仅谈到它的某些阶段）中，这批人联合起来，形成一个自为的阶级。他们所维护的利益变成阶级的利益。而阶级同阶级的斗争就是政治斗争。”（马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年版，第193页。）

[12] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第4页。

[13] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第1页。

[14] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第1-2页。

[15] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年第287页。

[16] 卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社2007年版，第1页。

[17] 卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社2007年版，第112页。

[18] 参见王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，载《中国社会科学》，2008年第1期。

[19] 如：《劳动法》于1995年1月1日开始实施，《劳动合同法》于2008年1月1日开始生效。此外，涉及保护劳工利益的法律还有《工会法》、《保护妇女权益法》、《未成年人保护法》等等。

[20] 马克思：《资本论》第一卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年版，第262页。

[21] 其实，这种法治难题或困境也不只是在当前中国存在，实际上，也可以说这是一个普遍性难题，在那些在新自由主义浪潮下进行社会转型的国家中体现得尤为明显，特别是法律的阶级倾向问题。对此，可参见大卫·哈维：《新自由主义简史》，第87-89页。当然，马克思对于法律的阶级性批判就更为丰富。也正是如此，现在才更需要重新正视并重视马克思曾经做过的批判。

[22] 冯象：《法学三十年：重新出发》，载《读书》2008年第9期。

[23] 冯象：《法学的历史批判》，载《北大法律评论》2012年第13卷 第2辑。

[24] 侯猛：《编辑手记》，载《法律和社会科学》第3卷，北京：法律出版社2008年，第255页。

[25] 例如，潘毅等人最近编著出版了《我在富士康》一书。该书是一项集体研究、集体创作的成果，潘毅等人带领他们的研究团队成员奔赴全球最大的代工企业——富士康科技集团，在中国内地的多个工厂展开实地调查，他们通过填写问卷、深度访谈、亲身体验打工生活等方式，收集到了有关富士康科技集团劳资关系问题的大量一手资料。（参见潘毅等人编著：《我在富士康》，北京：知识产权出版社2012年版。）

[26]关于对自由主义法治观的讨论，可参见顾培东：《当代中国法治话语体系的构建》，载《法学研究》2012年第3期。

[27] 冯仕政：《重返阶级分析 ——论中国社会不平等研究的范式转换》，载《社会学研究》2008年第5期。

[28] 顾培东：《社会冲突和诉讼机制》（修订版），北京：法律出版社2004年版，第17页。

[29] 参见沈原：《社会转型与工人阶级的再形成》，载《社会学研究》2006年第2期。

[30] 参见姚洋：《中性政府：对转型期间中国经济成功的一个解释》，载《经济评论》2009年第3期。

[31]有关《物权法》立法过程中的争议，可参见刘贻清、张勤德主编：《“巩献田旋风”实录：关于<物权法(草案)>的大讨论》，北京：中国财政经济出版社2007年版；孟勤国：《物权二元结构论：中国物权制度的理论重构》，北京：人民法院出版社2009年版。有关《劳动合同法》的讨论，可参见常凯：《关于<劳动合同法>立法的几个基本问题》，载《当代法学》2006年第6期；常凯：《论劳动合同法的立法依据和法律定位》，载《法学论坛》2008年第2期；常凯、 邱婕：《中国劳动关系转型与劳动法治重点——从<劳动合同法>实施三周年谈起》，载《探索与争鸣》2011年第10期；以及，张五常：《论新劳动法》，载《法律和社会科学》第4卷，北京：法律出版社2009年版。

[32] 参见顾培东：《中国法治进程中的法律资源分享问题》，载《中国法学》2008年第3期。

[33] 参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，载《中国法学》2007年第3期。