随着社会转型不断推进，我国基层从结构到生态都发生了变化，基层政权建设面临诸多难题和挑战。中共十九大指出要“巩固基层政权”，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”。基层政权建设千头万绪，错综复杂，抓住其中的主线是有效破解难题、探索建设进路的重要前提。
一、基层政权建设的核心问题：政-民关系
（一）国家政权建设中的政-民关系国家政权建设有两个基本维度，一是中央与地方关系，二是国家与民众关系。一方面，中央与地方关系的界定决定着国家的基本政治架构，为国家治理的实施奠定框架基础，国家与民众关系是在中央与地方关系以及由此构建的制度体系中展开。中央与地方关系作为特定时期的结构性因素，会传递到国家与民众关系的具体互动中并发挥作用。另一方面，国家与民众关系对于中央与地方关系的调整也会产生显著的影响。在不同时期，随着国家与民众关系的变化（例如，二者之间是以国家向民众汲取资源为主还是以国家向民众供给资源为主），中央与地方关系也会随之变动和调适，从而以新的中央与地方关系回应国家与民众关系的改变。随着社会多元化、群体分化以及社会自组织能力增强，国家治理的趋势是以国家与民众关系作为主线。[1]
中央与地方关系的重点在于中央与省级的关系，而市、县、乡三级并不属于中央与地方关系的主要内容。也可以说，中央、省级与市、县、乡之间分别主要掌握“治官权”和“治民权”，从而形成“上下分治”的治理体制。[2]从理论分析的角度看，可以将国家与民众关系进一步划分为中央与民众关系、地方与民众关系。在我国，中央与民众关系主要体现在政治象征层面，并且通过国家基本的政治架构呈现和运行，处于融洽状态：一方面中央不断强调人民是国家的主人，另一方面民众对中央有着高度的认同感。但是在民众与地方之间，尤其是民众与基层政权之间，会经常存在矛盾和张力。流传甚广的“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”是对国家与民众关系不同层次性的略显极端的表达。中央与民众关系是间接的、抽象的，也是富有道德性的，地方与民众关系则是直接的、具体的，有时是去道德性的。在“上下分治”的治理体制中，越往基层，所需要回应的主要问题就越集中于地方与民众之间的关系，而中央与地方关系则是其外部结构。在基层治理中，诸多社会矛盾都会体现或者置换为基层政权与民众之间的矛盾，如果不能有效处理这些问题，最终会影响国家与民众关系的有效展开，甚至会引发整个政权体系的合法性危机。因此，在国家政权建设中尤其需要重视基层，而在基层政权建设中尤其需要重视基层政权与民众的关系（以下简称“政-民关系”）。
（二）政-民关系的历史经验
在传统帝制时期，皇权不下县，形成了“双轨政治”。从表面上来看，“只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道”[3]。也就是说，一方面是自上而下运行的皇权，另一方面是自下而上运行的绅权和族权，二者平行，互相影响。清朝初期，国家开始在乡村实行政权建设；[4]清末新政以后，国家试图将权力进一步向县以下延伸，构建乡镇一级政权。民国时期，国民党在农村普遍推行保甲制，在城市对各种民间组织团体实行严格控制。当时的基层政权建设侧重于建立管控体制，未能广泛有效地与民众相融合，以至于在国家权力向基层扩展的进程中出现政权建设的“内卷化”。[5]
新民主主义革命时期，共产党在根据地开展政权建设，建立了一整套政权体系，并且通过党的组织体系对社会的嵌入以及开展社会革命再造阶层结构，实现了根据地政权对基层社会的深度介入。1949年之后，国家逐渐确立向基层延伸的完整的组织体系，彻底改变了中国历史上松散的政-民关系，在政权与民众之间普遍建立起直接的、密切的互动，国家能够对基层实行强有力的管理和控制，民众对基层政权产生很强的依附性，从而形成国家对社会的“总体性支配”[6]。这种政-民关系具有显著的约束-服从的特点，基层政权正是在这样的政-民关系的基础上运行。可以将这一时期的政-民关系概括为约束服从型政-民关系。这种政-民关系依托于以生产资料公有制和“单位社会”为基础的利益交换机制以及权威强制体系而展开。“单位社会”在城市体现为绝大多数社会成员被纳入特定的单位之中，由单位实行管理；在农村则体现为形成具有高度统筹能力的集体组织，农民的生产和生活均附属于集体。在“单位社会”中，绝大多数民众所需的各种资源基本上都是由单位或集体掌握并分配。在资源分配过程中，民众感受到来自“组织”（进而言之是来自“国家”）的关心和帮助，从而产生对政权的认同；与此同时，民众也对“组织”形成了高度的依赖，这也是其对政权的依赖性的突出体现。在此基础上，单位制和公社制成为国家权威向全社会深度辐射的重要依托。在这一时期，城市单位和农村集体构成了国家政权的末梢，确保国家权力能够延伸至每一位社会成员。在中国历史上，国家权威第一次如此广泛深入地进入基层，进入到每一个民众的生活之中。
这种约束服从型政-民关系并未导向国家可以绕过民众意愿而实行统治的“威权体制”。共产党对政权与民众之间关系的政治定位带有厚重的政治伦理，将党与群众的关系作为政权与民众关系的内核，[7]而不是简单地将政权视为实现统治的组织体系，将民众视作统治的对象。在这种定位中，共产党强调各级政权的“人民性”，民众是构成其执政基础的“群众”，并且高度重视各级政权与群众之间的密切联系。这种政治定位在话语层面的重要体现便是强调为人民服务和走群众路线。基层政权的运行受到这种政治伦理的规范和约束，这种规范和约束为政-民关系中具有较高政治能动性的互动提供了可能。
改革开放之后，作为国家政权末梢的单位和集体的组织性和管控力弱化，基层的政-民关系亦随之改变。在城市，随着商品房制度的普遍建立，社会成员的居住形态发生变化，单位制赖以存在的生活基础日渐薄弱。在农村，家庭联产承包责任制推行之后，具有较强管控力的公社制解体；农业税费改革后，村集体与农民之间依托农业税费而形成的联结纽带消失，二者联系的紧密度进一步降低。时至现今，基层政权建设面临诸多挑战，而其中的根本之处在于政-民关系的变化。
二、基层政权面临的根本挑战：政-民关系的变化
政-民关系的变化突出地体现为基层政权对民众的控制力、动员力弱化，民众对基层政权的依赖性、服从性降低。如果从社会控制的基本构成要素来看，[8]可以从三个方面来认识这种变化。1、利益调节能力减弱
随着市场化改革不断推进，社会的利益格局发生深刻的调整，利益问题在社会矛盾中居于主导位置。无论是民众相互之间，还是民众与国家之间，均是以利益为主展开互动，能否形成有效的利益调节机制成为影响社会稳定有序的关键因素。由此，政-民关系的变化首先就体现为基层政权利益调节能力减弱。
从根本上来讲，利益调节能力减弱源自于市场经济条件下资源配置机制的改变，社会成员借助市场机制获得了更大的自主性。在市场成为民众获取资源主要途径的情况下，基层政权能够掌握的交换资源大幅度减少，通过为民众提供利益而形成的管理与服从关系趋于弱化。但是在客观上，二者之间又存在基于利益调节而形成的管理与服从关系。离开了利益调节，基层政权对民众的管理就会失去必要的依托。政-民关系变化的根本之处正是在于民众在获取现实利益问题上对基层政权的依赖性显著降低。
而市场经济的发展又必然使得社会成员之间共同利益的制度基础发生改变，导致利益的明显分化，以至于在很多情况下对共同利益的探寻多是停留于抽象倡导层面。这种分化状况引发了一些蕴含着阶层及群体之间主要对抗，对社会发展和稳定具有深层次影响的“基础性社会矛盾”，[9]基层政权对不同群体（甚至个体）之间利益关系调节的难度显著增加，利益调节中的平等原则与区别对待之间的张力凸显。以城市管理为例，是更加注重城市环境卫生和城市整体品质，还是更加注重某些群体，特别是社会底层群体的基本生活需求，涉及非常复杂的权衡，不同群体的利益诉求存在显著差异。[10]即便是同一群体，在不同场所或者不同时期的利益关切点也会存在分殊。基层政权难以对许多利益调节问题作出简单的取舍，而且也难以主要通过思想教育的方式化解利益调节难题。
如果从基层权力运行的角度来看，利益调节过程中存在的权力运行不规范问题，进一步弱化了基层政权实施利益调节的能力。近年来反腐败力度加大，暴露出利益调节中存在的许多不规范现象，甚至是严重的腐败问题。在利益调节过程中，相关群体，尤其是强势群体有强烈的动力通过“潜规则”或权力管理漏洞“寻租”，以实现有利于自身的利益格局，而一些基层权力行使者也有动力“设租”。这种现象的普遍存在，从根本上减损了基层政权利益调节的有效性和正当性。
2、权威辐射力下降
政-民关系的变化还体现在基层政权权威辐射力下降。这一问题表现为多个层面，尤其突出的有这样几点：一是强制力弱化。改革开放以来，受到相互竞争的地方经济发展因素驱动，国家强制力呈现增长趋势，[11]基层政权的强制力无论在技术手段上还是在经费保障上均不断提升。然而在许多具体的执法场景中，强制力难以得到有效实施。在一线执法中，执法者经常遭受执法对象的抵制，但是受制于复杂的执法环境，尤其是不利的舆论因素，执法者在很多情况下不敢启用必要的强制举措，以至于普遍出现“弹性执法”[12]。二是干部的人格化魅力淡薄。对于民众而言，基层政权的权威并不只是一种抽象的存在，也会是非常具体的感知，尤其会体现为权力行使者的人格特质。然而，现在普遍存在的问题是，在行政理性化逻辑的影响下，基层干部与民众之间的联结纽带薄弱，干群之间缺乏经常性的面对面互动。再加上政治生态中存在的问题，干部的人格化魅力更加难以生成，不少群众对干部很难产生认同和信任。在许多基层干部缺乏人格化魅力的情况下，基层政权的权威辐射力也会随之下降。三是权威辐射力得以实现的组织基础弱化。单位制解体之后，城市中并没有形成新的普遍的组织形式，城市居民总体上处于松散的原子化状态。随着公有制企业改制的陆续推进，越来越多的社会成员进入私有企业，然而私有企业以利润为导向，不再对企业职工承担许多社会管理职能，国家权威难以通过私有企业有效地辐射到每一个职工。在农村，近十多年来，国家加大资源投入，但是在许多地方，自上而下的转移支付要么直补到农户，要么通过“条条”直接实施，而没有将资源输入与加强基层组织相结合，以至于基层组织不断弱化，管理与服务能力严重不足。[13]
权威辐射力下降表明基层政权对民众的直接管控力减弱，民众对权威的感知度降低。在通常情况下，基层权力者难以采取单向度的方式进行管理，而是要尊重民众意愿，采取具有一定协商性的方式行使权力。反之，在日常情境中，如果权力者采取强制性方式实施管理，则会出现权力受阻，甚至会触发带有群体性对抗，产生影响局部或全局稳定的“非常规性纠纷”[14]。特别是在制度秩序与物质基础之间“失调”的情况下，[15]强制性地行使权力会加剧政-民关系的紧张和冲突，损害基层政权的合法性。
3、意识形态濡化效果降低
我国基层政权运行中主要存在两套意识形态话语，一套是以“为人民服务”的政治伦理为内核的政治话语，另一套是现代法治话语。为人民服务的政治话语将政-民关系纳入党群关系之中，在基层政权与民众之间构建了厚重的道义期待。在这样的政治话语中，基层干部不能拒绝群众的诉求，而是要对群众带有感情，积极回应和解决群众的困难。决策层和民众均会以这样的政治话语要求基层干部，基层干部处于自上而下和自下而上的压力之中。
然而现实的困境在于，基层政权并不具备回应和解决民众所有诉求的能力，这就会增加民众因诉求得不到有效回应而产生的不满。在这两种带有不同取向话语的影响下，基层干部的激励机制也不够畅通。在以物质利益为基本导向的社会中，“为人民服务”的政治教化所能产生的激励作用明显降低，而现代法治话语在对公务人员权责进行规范的同时，也意味着弱化了基于为人民服务政治伦理所产生的精神激励以及无限的责任。在这两种话语存在一定张力的情况下，许多干部和民众更倾向于采取实用主义的态度，在不同话语之间灵活选择，从而为自身谋求有利处境。
意识形态濡化效果的降低还导致利益划分正当性依据缺失。在新中国前三十年，集体主义话语发挥着重要的利益调节作用。正如邓小平所说：“我们从来主张，在社会主义社会中，国家、集体和个人的利益在根本上是一致的，如果有矛盾，个人的利益要服从国家和集体的利益。”[16]在上世纪70年代末80年代初，集体主义已经开始弱化，但是集体主义赖以实现的经济和社会制度基础依然存在。随着市场化改革的实施，单位制瓦解，社会不断分化，这种话语失去了得以有效运行的组织载体和共同利益基础，其统一和支配作用被打破，全社会的意识形态格局呈现为以个体本位为主的多元化状态，其中尤为突出的是权利话语兴起。在意识形态格局日渐多元的背景下，任何群体，甚至任何个体，可以在不同时空场景中切换使用不同的话语，向社会管理者表达和争取有利于自身的利益格局，甚至质疑或批判某些管理举措，而社会管理者在很多情况下难以依靠有效的话语资源获取民众对管理行为的普遍支持。由此，政-民关系的张力更为凸显。
在政-民关系弱化的情况下，基层政权建设需要加强政-民关系。当然，这并不意味着要回到约束服从型政-民关系，实际上约束服从型政-民关系已经难以成为政-民关系的主导模式。基层政权建设需要结合发生的变化，探索契合现实的新的政-民关系。
三、基层政权建设的方向：建构新型政-民关系
与约束服从型政-民关系相比，新型政-民关系应当更加注重回应性和协商性。所谓回应性，是指随着民众需要国家予以回应的问题日益增多，基层政权只有保持和提升有效的回应能力，才能得到民众的普遍认同。所谓协商性，是指基层政权在通常情况下并不能实行对民众的单向度管理，在许多问题上需要通过协商来获取民众对管理行为的认可与遵从。强调回应性和协商性，并不意味着此前的政-民关系中不存在回应和协商，而是表明这两个特性在现在的政-民关系中显得更为突出，其重要性已经远远超过政-民关系中的约束性与服从性。从建构新型政-民关系的角度来看，以下几个方面应当成为基层政权建设的重点：
1、将提升公共服务水平置于基层政权建设的中心位置
公共服务是民众与基层政权互动的主要领域，提升民众对公共服务的获得感是密切政-民关系的重要方式。近十多年以来，民众对公共服务的需求显著增加，公共服务供给状况成为民众评判基层政权的重要依据。在此问题上，需要注重从平衡性和匹适性两个方面提升公共服务水平。公共服务具有社会财富再分配的属性，体现国家调节社会利益的价值取向。由于存在显著的社会分化，不同群体对公共服务的获取程度存在较大差别，特别是阶层地位较低群体的公共服务可及性偏低。对此，公共服务供给需要更加注重平衡性，尤其要增加弱势群体的公共服务可及性。在供给与需求的对接中，公共服务匹适性的提升离不开民众对供需对接过程的参与。也就是说，基层政权在提供公共服务的过程中需要增强与民众的协商性互动，从而实现对民众公共服务需求的有效回应。从社会管理的角度来看，提升公共服务水平也具有显著的意义。公共服务过程会产生大量数据，通过“互联网+”模式可以将这些数据转化为实施有效管理的依据，而大量数据在管理中的运用可以为决策提供重要的信息来源，进而推动改善公共服务。就此而言，甚至可以说，管理就是服务，服务就是管理，而且服务是一种更为精致、深入的管理。
2、通过党的组织体系增加政-民关系的紧密度
在我国，党的组织体系既是政权体系的重要组成部分，也是社会的有机构成部分。在基层政权建设中，需要以多种方式将党的组织体系嵌入到社会的各个主要方面，增加政-民关系的紧密度。从历史经验来看，在基层社会，党组织作用的有效发挥必须依靠熟人社会基础。实际上，在现在的社会条件中，若要有效地发挥党组织的作用，尤其是增强党组织与民众之间的协商性互动，也离不开构建一定的熟人社会基础，或者说需要在一定的熟人社会中发挥党组织的作用。在此问题上，关键之处是要在党员（尤其是党员领导干部）和民众之间建立经常性的联系纽带，使党员的作用能够在地化发挥，尤其是实现在日常生活中发挥党员的作用。这种联系纽带的建立需要依托一定的熟人社会条件，采取与党员、民众的生活和工作取向保持高度正相关的方式，而不是单纯依靠行政性的指派。例如，近年来浙江省诸暨市对机关党员干部实行“干部返乡走亲”活动，要求机关干部定期返回家乡走访群众；在社区和农村，采取“就近、就亲、就情”的方式，由党员从近邻、亲戚、朋友中选择联系若干户居民。这样的做法比较好地实现了将党员嵌入社会中，发挥党员汲取民情、回应民意的作用。
3、构建简约的基层治理体系
简约治理是与科层制行政相对的治理形态，强调运用半正式或准正式的方式实现相对低成本、具有灵活性和高效性的治理。[17]随着国家治理现代化的展开，国家日益注重以制度化、规范化的正式行政方式进入基层。在这种思路的影响下，无论是在农村还是在城市，村居两委承担大量行政事务已经成为普遍现象，两委干部的专职化特征突出。正式行政方式有助于承接国家自上而下的行政任务，回应民众的一些需求，然而在基层社会，许多事务非常细碎，民众在生活中遇到的不少问题难以主要依靠正式行政方式准确地对接和回应。也就是说，正式行政方式有回应“大事”的能力，而回应“小事”的能力则比较薄弱。如果过于依赖正式行政方式，会因缺乏回应“小事”的能力而导致基层政权悬浮，政-民关系疏离，并且还会产生极其高昂的行政成本。为了应对这样的问题，不少地方建立乡风文明理事会、邻里纠纷调解会、老年人协会、志愿者协会等群众性组织。地方党委政府以及村居两委对这些组织进行引导和支持，实现了社会治理资源的广泛整合，从而以较低的运作成本保持对“小事”的有效回应。这些群众性组织实际上成为基层政权向末端延伸的重要组织形式，是基层治理体系的组成部分，有助于基层政权以相对简约的组织形态实现政-民关系的有效互动。
4、把握现代科技在基层治理中的功效及限度
随着现代科技条件的进步，基层治理日益依赖科技手段，在很多情况下，政-民关系的互动也主要是通过技术治理方式展开，基层治理的行政理性化特征突出。现代科技，尤其是互联网、大数据等技术的广泛运用，有助于迅速搜集、研判和处理治理信息。技术治理得以有效运作的重要前提是被治理事务实现了较高程度的规则化。在基层，大量事务已经可以规则化，能够主要通过技术治理的方式解决，不过基层也存在许多尚未达到较高规则化程度的事务，这一问题在中西部农村地区体现得尤为明显。不规则事务难以与技术治理的逻辑相匹配，而是需要基层干部与民众之间直接的协商性互动。此外，技术治理遵循的是提升基层治理与科层行政体制对接效率的逻辑，也就是说是“对上负责”的逻辑。面对不规则事务，技术治理蕴含的这种逻辑可能缺乏对民众实际需求的回应。因此，需要防止的偏失是基层干部过于倚重通过技术治理与民众进行间接互动，而轻视与民众直接面对面的互动。特别是在具备一定熟人社会基础的环境中，尤其需要注意防止普遍出现这种偏失。实际上，基层治理所需的诸多信息，除了要依靠现代科技搜集和处理之外，也需要依靠干部与民众之间经常性的面对面互动。这种互动有助于在基层场域中形成和增强一定的熟人社会条件，从而降低治理信息的获取和运用成本，矫正单纯依靠现代科技手段可能产生的信息偏误，提高治理的即时性和精准度。同样重要的是，如果干部与民众直接的面对面互动长期缺位，干群之间的认同感和信任度必然会降低，基层治理危机也会由此而生。
四、结语
在社会更加分化和多元、民众主体意识增强的背景下，政-民关系这一维度的重要性日益凸显，成为基层治理的主线，基层政权建设需要围绕政-民关系的合理建构而展开。在我国国家治理中，存在“总体性诉求”与“现代性诉求”之间的张力。[18]政-民关系中的协商性与回应性增强，表明“现代性诉求”在国家治理中的重要性更加突出。然而，在今后比较长的时期内，我国依然存在赶超型现代化的任务，国家需要保持较强的控制力和动员力。这意味着新型政-民关系的建构并非在短期内就可以完全实现，而是需要经历一个较长的过程。这既是历史的惯性使然，更是由现实的复杂性所决定。
* 四川大学法学院专职博后，主要研究方向：党政体制、司法制度、基层社会治理。
[1] 参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织社会学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第439页。
[2] 参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。
[3] 费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007年版，第280-281页。
[4] 参见胡恒：《皇权不下县 ——清代县辖政区与基层社会治理》，北京师范大学出版社2015年版，第322-323页。
[5] 参见[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版。
[6] 参见王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。
[7] 参见刘磊：《“刁民”的兴起：以党群关系的变迁为视角》，《文化纵横》2016年第5期。
[8] 以社会控制作为思考的切入点，意味着主要是从基层政权的角度考察政-民关系的变化。美国政治学家查尔斯·林德布洛姆（Lindblom Charles Edward）将交换、权威和说服作为社会制度的基本构成要素以及社会控制的要素机制或基本方法。参见[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治-经济制度》，王逸舟译，生活·读书·新知三联书店1997年版。
[9] 顾培东教授将我国的社会矛盾划分为基础性社会矛盾和非基础性社会矛盾。参见顾培东：《能动司法若干问题研究》，《中国法学》2010年第4期。
[10] 参见陈柏峰：《城管执法冲突的社会情境——以<城管来了>为文本展开》，《法学家》2013年第6期；刘磊：《执法吸纳政治：对城管执法的一个解释框架》，《政治学研究》2015年第6期。
[11] 参见樊鹏：《社会转型与国家强制：改革时期中国公安警察制度研究》，中国社会科学出版社2017年版，第343页。
[12] 参见陈柏峰：《基层社会的弹性执法及其后果》，《法制与社会发展》2015年第5期。
[13] 参见贺雪峰：《治村》，北京大学出版社2017年版，第130-134页。
[14] 参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，《中国法学》2007年第3期。
[15] 参见大卫·洛克伍德：《社会整合与系统整合》，载郑莉、仝雅莉编选：《和谐社会的探求：西方社会建设理论文选》，浙江大学出版社2010年版，第141页。
[16] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第337页。
[17] 参见吕德文：《治理现代化进程中的简约治理》，《云南行政学院学报》2017年第6期。
[18] 何艳玲教授认为中国国家建设过程一直并存着两个不同的任务，即总体性诉求（主要包括：党的执政地位稳固、国家自主性的保留、动员能力的保留）和“现代性诉求”（主要包括：现代国家的出现和个体主义的兴起）。其中，前者强调稳定，具有闭合性，而后者强调回应，具有开放性，这两者的互动塑造着中国国家治理特质。参见何艳玲：《理顺关系与国家治理结构的塑造》，《中国社会科学》2018年第2期，第42-45页。