一、问题的提出

20世纪90年代初期，随着私营经济在沿海地区发展，先富能人开始逐渐走向村庄政治舞台。近些年，在不少地方，富人治村成为普遍现象，引起广泛关注，有学者甚至认为“富人治村时代已经来临”[①]。目前关于富人治村问题的认识主要有两种取向：第一种是从竞争式政治民主化的角度出发，认为富人治村可以成为推进乡村社会民主化进程的重要力量，其积极意义远大于弊端。另一种则指出富人治村会产生严重的政治后果，消耗村庄公共资源，导致因经济分层而进一步产生政治分层和政治排斥、侵蚀和动摇党的执政根基，阻碍普通村民对村庄政治的参与。前一种可以称为是竞争式民主政治的视角，后一种则主要是参与式民主政治的视角。这两种研究视角对富人治村在基层政治发展上的利弊展开了深入讨论，都持有比较明显的政治关怀和政治价值追求，在不同程度上都存在对中国农村基层政治发展的浪漫主义想象。这两种研究中对富人治村所做的考察，基本都是以存在比较明显的阶层分化的发达地区农村或城中村、城郊村为经验背景。但是，富人治村现象不仅存在于这些地区，也存在于一些并不存在明显阶层分化地区的农村。

不存在明显阶层分化的村庄却存在富人治村现象，这看起来似乎是一个悖论，需要对这看似悖论的现象作出理论解释。从上个世纪80年代末90年代初开始，一些学者对农村的阶层分化进行研究，指出随着农村改革的推动，特别是市场化改革的深入，我国农村出现了分化。有学者从职业的角度考察农村的分化，认为基于不同的职业，农村出现了明显的以职业为主要标准的阶层分化[②]。近些年，有学者考察了一些政策的推行效果对阶层分化的影响，例如指出随着土地流转的大规模推行，一些地方出现于基于土地流转形成的比较明显的农民阶层分化[③]。但是，在认识到部分地区农村出现阶层分化的同时，也不应把这种阶层分化状况普遍化，从宏观层面认为我国农村已出现阶层和阶级的分化，否则就会以偏概全。如果夸大了农村阶层分化的普遍性，并以此为基础讨论富人治村现象，可能会忽视富人治村在类型上的多样性及其对基层治理的复杂影响。

根据笔者及所在研究团队近年来在全国各地农村的考察来看，除少部分（例如沿海发达地区、大中型城市的城郊村或城中村）外，全国绝大多数地方的农村（特别是广大中西部地区的农村）虽然存在不同程度的农民分化，但远没有出现严重的分化，更没有出现阶层或阶级意义上的分化。我国绝大多数地方的农村没有出现明显阶层分化，这在有学者看来表明我国农村存在“去阶层分化机制”[④]。因此，考察中国农村出现的富人治村现象，不仅要在存在着阶层分化的农村考察，也需要在不存在明显阶层分化的农村中，结合“去阶层分化机制”考察富人治村现象。由此，可以观察到更为多样的富人治村现象，推进对富人治村问题的理解。

 

 二、农村分化的类型与性质

（一）阶层分化的村庄

有明显阶层分化的村庄主要存在于沿海发达地区的部分村庄以及部分城郊村、城中村。这些村庄之所以呈现明显的阶层分化，根本原因在于经济基础层面出现了分化。具体到不同的村庄，经济基础层面产生分化的原因有所差别，具体来说有这样几种主要类型：其一是存在可以带来丰富经济利益的自然资源的村庄[⑤]。村庄内部存在煤矿等矿产资源，使得村民收入来源发生分疏，少部分人占据自然资源并致富，大多数人并没有从中获得多少利益，村庄内部出现突出的经济分化。其二是一些涉及征地拆迁的城郊村、城中村[⑥]。在这类村庄，征地拆迁带来了巨量的利益输送到村庄内部，不同村民因涉及征地拆迁的面积、种类的差别，或因其社会关系网络、获取利益的能力的差异，导致了征地拆迁过程中不同农民家庭获得的补偿款存在差距，引发了村民间收入的巨大差别，征地拆迁中的阶层博弈既促成了精英阶层内部的利益联盟，也产生或加剧了其他阶层与农村体制内精英的对立，重构了村庄内部的阶层关系。其三是一些沿海工商业比较发达地区的部分农村[⑦]。在这些地区，农业生产的重要性日益弱化，工商业占据主要位置，绝大多数村民的主要收入来自工商业。工商业的发达带来了村民收入的显著差别，甚至可能出现亿万富翁与贫穷村民同时出现在一个村庄的情况，村民之间形成了明显的分层。

存在明显阶层分化的村庄的共同根源在于存在密集的利益，并且经济层面有巨大分化。在社会分层研究中，经济因素是影响阶层形成的重要因素。马克思以生产关系为基础，按照生产资料的占有情况划分社会阶层或阶级；韦伯立足于市场关系，倡导的是一种多元分层理论，以财富、权力和声望这样三位一体的标准来划分人们所属的社会分层；涂尔干也是从生产领域中对“阶级”做出考察，但是基于功能主义的立场，认为由于财产的分配不均而导致的社会不平等具有合法性[⑧]。在诸多社会理论中，划分阶层或阶级的核心要素都是经济因素。在这些村庄，因经济因素带来的阶层分化产生的影响是全方位的，形成了阶层之间的“区隔化”，不同阶层的农民在社会交往、闲暇方式、社会活动、人情往来、价值观念等方面存在明显的差别[⑨]。以经济上的严重分化为基础的村庄内部阶层分化，对村庄生活和农民交往所依赖的血缘关系和地缘关系产生非常大的影响，断裂了不同阶层的村民之间基于血缘和地缘关系形成的交往模式，重构了不同阶层之间及阶层内部的互动关系。

存在明显阶层分化的村庄多处于工商业比较发达或者特色农业发展地区，市场经济的发展对农民家庭生产结构和生活方式产生很大影响，农业生产和农民生活日益市场化。村庄内部绝大多数村民都被不同程度地卷入了现代工商业发展的市场经济浪潮之中，不同的家庭处于市场经济产业链条的不同环节，获得的收益空间存在很大差异。在这样的利益密集型的村庄中，基于经济活动和市场运作而形成的利益结构和产业结构往往比较固定，很难用农业型村庄的生产和生活标准来衡量，其产业结构在很大程度上已经实现了“离农化”、“非农化”，并且这种趋势是不可逆的。这样的村庄内部的利益分配结构的形成，就会与市场机会、自然资源、社会关系以及村庄内部的政治权力格局存在紧密联系。在经济上占据优势或者为了谋取经济上优势的人，会在村庄政治舞台上努力发挥作用，村庄内部的政治角力往往会显得更为激烈。许多富人治村正是在这样的背景下出现。

（二）去阶层分化的村庄

全国95%左右的农村是工商业不太发达的农村，随着市场化改革的开启，以及一些涉农政策的实施（例如现代农业发展、土地规模流转等），这些农村形成了外出经商农户、规模经营农户、半工半农农户、小农兼业农户、举家务工农户、村庄贫弱农户等几种农户群体。尽管这些农民之间存在不同程度的分化，但是远没有形成阶层或阶级意义上的分化和区隔。

这些农村的绝大多数农民家庭收入主要来源于打工收入和务农收入，打工收入通常占据了家庭总体收入的60%以上，承载着促进家庭收入增加的功能；务农收入尽管所占比例相对略低，不构成许多家庭的主要收入，但承载着保证收入底线以及保障低廉有效的家庭再生产的功能。这种“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构，使得大部分农民家庭能够达到农村“中等收入”，具有在村庄中过上相对体面生活的经济能力。这样的农民群体在这些农村中占据了70%左右，他们的心态相对比较保守，对村庄秩序的稳定发挥着重要作用。[⑩]尽管这些村庄中也存在收入较高的群体，他们多是外出经商户或者规模经营户，但是在村庄内部基于血缘和地缘关系而形成的“差序格局”[11]和“伦理本位”[12]的价值规范依然是这些收入较高的农民群体在村庄日常生活交往中需要遵循的主导规范，他们一般会恪守村庄熟人社会的交往规则。这种基于血缘和地缘关系而形成的规范秩序，在很大程度上缓解和制约了农民之间因经济分化而产生的情感隔阂和交往疏离。此外，在这样的村庄还出现了少部分经济状况富裕的上层出走村庄进入城市的现象。于是，在这样的村庄，形成了以血缘地缘关系为关联模式的社会基础、以半工半耕结构为收入结构与生计模式的经济基础、以上层走出村庄为生活面向的价值基础的“去阶层分化机制”。[13]这样的村庄里的分化是流动性的、可逆的，会随着不同农民家庭的家计模式的调整、生命周期的变化而发生变化。农民可以根据自己家里收入状况、家庭劳动力条件、代际变更阶段、国家或地方政府农业发展政策等方面因素，在不同的农业生产类型之间做出选择。在有些阶段可以增加外出打工的投入，在有些阶段可以增加在家务农的投入，在条件适当的时候也可能选择外出经商，以此来适应家计状况所需，最大可能地增加和改善家庭收入状况。

因此，在这样的村庄中，尽管存在一定程度上的经济分化，但是农民的观念却没有体现出明显分化，相反，许多人会认为“今天你家的条件好，不代表能够永远好”，“三十年河东三十年河西”，家庭在村庄中的经济地位、社会地位都会具有流动性，而非处于一成不变的固化状态。在村庄生活中，无论是有钱的人，还是贫困的人，都是要“学会做人”，凡事要知感情、讲人情、留面子，否则就会背负着比较强烈的村庄舆论压力，有钱人如果这样的，会被其他村民视为是“为富不仁”；穷人如果这样，则会在村庄交往中被彻底边缘化。[14]

在去阶层分化的村庄中，缺乏密集的利益，一般缺少足够的动力机制诱使村庄政治舞台上产生激烈竞争。村干部内部以及村干部，与村民之间在经济状况上尽管会有一定程度上的差别，但总体来说不会过于悬殊。在这样的村庄中，村干部一般是兼职的，其家庭主要收入来源仍然是建立在“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构之上，村干部工资收入及与之相关的其他收入仅是家庭收入的一个组成部分。村干部在退出村庄政治之后，也需要回到一般农民的家计模式，其生产结构和生活方式和一般农民不会有太大差异。在这种情况下，村庄政治精英谱系通常并没有体现出明显的阶层分化特征。

 

三、农村分化的类型与富人治村的形成

（一）阶层分化的村庄中富人治村的形成

阶层分化村庄中富人治村格局的形成，与社会基础层面的因素和政策层面的因素有很大关系：其一是当地已经存在的明显的阶层分化的现实状况；其二是国家在村干部选任上以重用“先富起来的群体”为主要导向的政策。在这两个因素中，前一个方面的因素发挥得是基础性的作用，而后一个方面的因素则是在现实状况的条件下做出的一种政策选择，很大程度上是在适应明显阶层分化的现实状况。

阶层分化的村庄中的富人治村的形成机制具体来说包括这样几个环节：

1、工商业过程中出现的经济严重分化的现实是其基础性影响因素。在沿海发达地区的农村、部分大中城市的城郊村或城中村，因为产业结构转型、城市化进程等因素的影响，当地农民的生产结构、职业选择已经发生了非常明显的分疏。这些地方的农民的利益收入来源日益多样化和“离农化”，嵌入于工商业的运作过程中，农业收入在家庭收入中所占的比重轻微，一般的农业型村庄中所普遍存在的“以代际分工为基础的半工半耕”的生产结构和家计模式在这种类型的村庄中已逐渐瓦解，甚至不复存在。正因此，村庄内部缺乏有助于中和、缓解和制约农民家庭收入日益分化的经济基础因素，村庄内部不同家庭由于对市场机会的把握程度、对各方面资源的占有情况、对社会关系的建构能力等方面存在比较明显的差别，有些家庭能够在工商业过程中获取较多的利益空间，有些家庭则可能难以适应这种转变，于是村庄内部的经济分化日益突出。参与治村的富人，由于对市场经济的适应能力比较强、在巨量财富进入村庄的过程中抓住了机会，实现了自身的经济财富的积累与扩大，处于村庄内部社会分层的前端。他们掌握的经济财富的积累及扩张，既构成了其参与村庄政治的经济实力基础，也是其参与村庄政治的重要动力。如果没有足够的经济实力，在这样的村庄中很难实质性地参与到村庄政治中。

2、阶层分化对村庄内部血缘和地缘关系的损害是其价值性影响因素。村庄中基于经济严重分化产生的阶层分化，破坏了村庄熟人社会中基于血缘和地缘关系所形成的差序格局和伦理本位的交往方式。这既体现在不同阶层之间的血缘和地缘关系被破坏，也体现在同一阶层内部的血缘和地缘关系的强化和重构。如果存在血缘或地缘关系的人之间的阶层地位差别比较大，基于相同或相近阶层地位的认同就可能会强过基于血缘或地缘关系所形成的认同。同一阶层的人之间，特别是经济精英阶层中，利益共同点更多、利益关系更为紧密，基于这种紧密的利益关联更容易形成对本阶层的认同，会更为积极地在本阶层内部构建关系。在存在明显阶层分化的村庄中，还可能存在血缘关系或地缘关系嵌入到阶层分化关系之中的情况。在这种情况下，存在同一血缘认同或同一地缘认同的人之间会互帮扶，促使本血缘圈层关系或本地缘圈层关系中的人有更好的获取经济利益的机会，从而出现某些血缘关系或地缘关系的人更多地处于村庄分层结构的上层，而另外一些血缘或地缘关系的人更多地处于村庄分层结构的下层的情况。当村庄内部基于血缘关系或地缘关系的差序格局和伦理本位的规范体系，在阶层分化的影响下受到冲击时，与之相随的一系列价值评价体系也会受到影响，在这个过程中被破坏或重构。

3、阶层分化中出现的村庄政治“区隔化”过程是其政治性影响因素。村庄政治的“区隔化”体现在如下几个方面。首先，从国家的政策导向来看，这些地区的村庄干部的选用标准主要倾向于使用富人。当前指导许多地方农村基层组织建设的基本政策是实施“双培双带工程”，要求农村各级党组织要坚持把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村组干部，使广大农村党员在带头致富和带领群众共同致富这两个方面充分发挥先锋模范作用。这种政策导向使得富人有了进入村庄政治及县乡层级的政治的直通车和便捷渠道。这样的政策还促使形成了“富人是政府眼中最好的村干部人选”的意识形态，在政策导向层面上形成了对其他阶层农民参与村庄政治的排斥。其次，从村庄内部的政治过程来看，村庄的政治权力在不同阶层中的分配份额存在巨大悬殊，权力的运作已被富人阶层掌控。国家层面的“双培双带”的政策话语已渗透到村庄内部为绝大多数人接受。在村干部竞选中，“富人治村”的观念在发挥着重要的排斥作用，富人凭借其雄厚的经济实力和广泛的社会关系，用大量金钱参与到村庄选举和村庄日常治理中，村庄政治权力的具体运作出现“货币化”特征。其他阶层的村民因为没有可与富人相比的经济实力，无法参与到已高度“货币化”的村庄政治中，被排斥在村庄政治的具体运行过程之外[15]，甚至可能出现阶层之间的“怨恨”[16]。这就形成了“富人治村—政治排斥——富人治村”的循环。

（二）去阶层分化的村庄中富人治村的形成

在去阶层分化的村庄中，虽然存在一定程度的经济分化，但是这种分化状况并不足以使村庄内部出现经济实力明显比其他家庭高出许多的富人（群体），因此通常缺乏产生富人治村的基础性条件。但是在特定的条件下也会产生富人治村。这样的村庄中因为不存在财富实力非常突出的富人，因此富人治村往往表现为本村走出去的在外从事工商业致富者回到村庄参与村庄政治。这种类型村庄中富人治村的形成机制大致包括这样几个环节。

1、国家以项目制为主的对农村的资源输入是其基础性影响因素。税费改革之前，国家与村庄的关系主要体现为资源汲取型关系，容易导致基层干部与农民之间的紧张，在这种背景下，富人缺乏参与到村庄政治的积极性。农业税费改革取消了基层财政的汲取能力，促使基层财政从税收型财政向依附型财政转变[17]，国家与村庄的关系逐渐形成资源输入型关系，国家通过财政转移支付向农村注入大量支农资金，开展乡村公共治理。目前国家对农村输入的绝大多数资源都通过采取项目制的方式实施，项目制成为国家向农村输入资源的主要方式。项目制运作包括国家部门的“发包”、地方政府的“打包”和村庄的“抓包”等具体过程和机制[18]。村庄公益事业能否开展、公共设施状况能否改进，与能够争取到的项目的层级和数量有很大关系。在这种背景下，村干部争取项目的能力就成为村庄公共建设得以改善的重要因素。与一般农民相比，在外从事工商业的富人的社交人脉网络更为丰富，与政府各个部门之间的关系更紧密，其争取项目的能力比较突出。他们可以依靠自己的私人关系网络，到承担项目发包职能的政府部门为本村公共建设争取到项目。在项目建设中，富人可以利用自己的经济实力提前垫付项目款项推动项目的有效实施。与此同时，有些富人也可以通过承担项目工程，从中获得经济收益。

2、村庄熟人社会内部存续的规范体系是其价值性影响因素。根据分化程度的差异，可以将去阶层分化的村庄划分为低度分化的村庄和中度分化的村庄，在这两类村庄中农民的关系模式分别呈现出合作型关系和竞争型关系[19]。但是无论是何种关系类型，这些村庄中人与人之间的交往方式基本都是遵循基于血缘和地缘关系而形成的熟人社会价值规范，体现出明显的伦理取向。这样的村庄中存在着一定的价值生产能力[20]，村庄内的生活无论对于村干部还是村民，都是实现人生价值的重要场域。在这样的场域中，人们在乎基于熟人社会内部关系所形成的村庄舆论的评价，凡事要讲亲情、讲面子、讲人情。从本村走出到外面“闯荡世界”的人，虽然平时的工作和生活重心主要在城市，但并没有与村庄断绝联系，一方面他们对本村依然有比较强烈的价值认同，另一方面本村人也从来没有把这样一些人当做是外人。在这样的熟人社会规范体系中，在外致富的人有一定的义务回馈乡里，村庄内的人也会对那些为本村发展做出贡献的人给予积极正面评价。而且，他们为村庄建设作出贡献，可以给本家族（或家庭）在村庄中带来荣誉，或者有助于本家族（或家庭）在村庄内的人情面子竞争中处于优势。

3、基层政府在乡村社会中的治理需求是其政治性影响因素。基层政府在经过税费改革和乡镇体制改革后，与乡村社会越来越疏离，造成政权与乡村社会相脱离的悬浮状况，基层政府对村庄的治理能力弱化。与此同时，基层政府主要职能开始向服务型转变，对乡村社会的治理要求主要体现为构建公共服务体系。在许多地方，村庄公共服务体系难以得到有效改善，面临新的治理危机。公共服务体系难以有效建立，有这样一些基本原因：其一是村级组织缺乏充足的资金实力，其二是村庄内部缺乏有效的治理技术来解决公共服务建设中出现的“搭便车”、“钉子户”等问题。在不存在阶层分化的村庄中，治村富人拥有的大量资源具有显著的治理意义。富人捐资投入到村庄公共事业的建设中，可以在很大程度上解决村庄公共建设资金缺乏的困境。在应对“搭便车”、“钉子户”问题上，治村富人也有“优势”。富人拥有很强的经济实力，为村庄建设投入大量资金，这就很容易在村庄内树立个人权威。通过个人垫资甚至完全由个人捐资，可以消除反对力量的影响、克服少数“钉子户”漫天要价或搭便车。一些治村富人会坚持“不要一分钱报酬、不报销一分钱费用、不经自己手花村里一分钱、不给农民摊派一分钱”，减少了政府或农民投入的村级组织运作成本。这通常也是基层政府和许多农民欢迎的。在发展主义的观念和政绩考核体系的影响下，基层政府一般会有很高的热情促成富人担任村主职干部，希望依托治村富人承接各项行政任务，树立农村建设的“典型”，推动招商引资、计划生育、维护社会稳定、新农村建设等工作的开展。

 

四、富人治村的类型特征及其影响

阶层分化村庄的富人治村和去阶层分化村庄的富人治村存在于不同类型的村庄环境中，其类型特征存在差异，对村庄治理的影响也有差别。

（一）阶层化村庄的富人治村：逐利逻辑与政治排斥

阶层分化村庄中的富人治村得以存在基础性影响因素是已经普遍、深刻地存在的经济分化，这是价值性因素和政治性因素得以发挥影响的前提条件。这类村庄中的严重的经济分化的重要原因在于村庄内部可能因为种种原因（例如：产业结构以工商业为主、存在重要的矿产资源、城市化扩展带来的征地拆迁等），集聚了巨量的经济利益，成为利益密集型村庄。

在这样的村庄中，富人治村的核心逻辑围绕着密集的利益开展，可以将治村的富人的核心逻辑概括为是“逐利”的逻辑，“求名”的逻辑则是其辅助性逻辑。富人之所以积极参与到村庄政治中，前提是拥有了大量的经济实力，参与村庄政治有助于给他带来更多的获利机会，这是其参与村庄政治的主要动力。这种情形下的富人治村往往并不只是一个富人的治村，而是有一定数量的富人群体参与到村庄政治中。尽管从某些个体来讲，可能是出于桑梓情怀回报家乡，为了获得比较好的社会声望和名誉，但是作为一个群体而言，富人参与村庄政治的真实的核心动机仍然是为了“逐利”，遵循的是“一步领先、歩歩领先”的利益竞争。这类村庄中富人治村的“逐利”逻辑在村庄治理整个过程都有体现。

在参与竞选的环节，参选人为竞选投注的资金量对竞选结果往往有决定性影响。在多个富人参选人的竞争下，村庄选举的经济门槛越来越高，参选的富人为竞选成功需要投入大量资金。普通村民一方面被这样的高门槛排斥在参与资格之外，另一方面又寄希望于在选举活动中得到参选富人给予的利益。在村干部人员安排上，通常会形成由一个经济实力明显突出的富人占据主职村干部的位置，围绕其周围的若干有着不同经济实力的富人分别担任副职；或者会形成若干经济实力相当的富人，基于派性竞争分享不同的村干部职位，从而形成一定的分利秩序。参与村庄政治的富人希望通过对村干部职位的划分，形成有利于自己获利的职位和渠道。在具体的村庄治理中，当选的富人村干部会利用掌握的权力，将村庄内部资源通过各种各样的方式导向有利于自己得利的分配结果。例如，可能利用干部身份扩展自己的工商业经营规模，也可能会利用干部身份在征地拆迁中为自己获取更多利益。在这个过程中，会出现富人村干部与其他阶层村民之间的利益争夺，而且往往是富人在利益争夺中占据优势地位，形成对其他阶层的利益排斥。在村庄治理中，由于富人群体主导了村级组织，而且村庄内部的血缘和地缘关系被阶层关系割裂，其他阶层的村民难以借助村庄熟人社会的传统交往规则参与村庄的议事和具体治理活动中，普通村民的大量诉求难以找到有效的表达途径，基层民主严重萎缩。

（二）去阶层化村庄的富人治村：求名逻辑与政治融合

在去阶层分化的村庄中，村庄内部仍然有一定的价值生产能力，传统熟人社会内部的人情、面子、亲情都还比较完整地存在，基于血缘和地缘产生的带有熟人社会伦理色彩的村庄规范依然在不同程度发挥作用。这种情况下，富人治村具有不同与阶层分化村庄中的富人治村的特征。总体来说，由于村庄内不存在巨量利益（随着国家通过项目制实现资源进村，这一情况正在改变，在不同村庄有所差别），富人参与村庄治理的核心的逻辑是“求名”的逻辑，“当村干部，就是图个这个名”，而“逐利”逻辑则是辅助性逻辑。

这样的富人，其个人生活和产业重心通常是在城市，但是他依然在乎村庄内部的评价，荣誉和名声的重要来源是村民的看法。这样的富人尽管早已离开了村庄，但是其人生意义的重要方面依然可以在村庄内实现，因此往往有比较大的动力为本村建设做贡献，“你选择了当村干部，就选择了奉献”。通过对村庄的付出，富人在治村过程中获得了乡里乡亲的认可，获得了自我价值的实现，即便是“绕着村子看看，心里都会很有成就感”。

在具体的治理活动中，求名逻辑对逐利逻辑构成制约。在这样的村庄中，治村富人如果想在村庄内获得好名声，需要有实力并愿意为村庄发展投入精力和金钱。如果治村富人主要是为了在村庄里面谋取利益，例如违反规定占用集体土地发展自己的产业、根据与自己关系亲疏远近分配村庄资源，这会引起相当一部分村民不满，很难获得好的名声，村民会在换届选举中通过选票表达不满，把主要为了在村庄内部谋利的治村富人选下去。在这样的村庄，村庄熟人社会内带有伦理性的价值规范还在发挥作用，以“求名”为主要追求的治村富人在村庄治理中往往会受到村庄内部价值规范的影响，在这样的价值规范的制约和引导下重视普通村民的利益表达，重视村庄长远利益的发展。在具体的选人用人上，治村富人会重视搭配能够与自己齐心合力的人，会出于减少工作阻力及村庄派性的考虑而安排某些家族或姓氏的人担任部分副职，但是一般来说不会过于凸显任人唯亲的色彩，阻碍普通村民对村庄政治的参与。因而，村庄政治总体上体现出政治融合的特点，村干部与村民之间可以建立相对比较融合的互动关系。不过，在国家通过项目向村庄输入资源的背景下，一些治村富人的逐利倾向逐渐显现，村庄政治的融合度会发生变化。

 

五、结论与讨论

根据农村分化程度的不同，可以将富人治村的类型划分为阶层分化村庄的富人治村和去阶层分化村庄的富人治村。这两种富人治村的主要形成机制、类型特征及治理效果存在较大差别。学界目前有关富人治村的研究对于因村庄分化程度不一样而形成的富人治村类型的多样性的认识还不够充分，对于富人治村的评判（无论是赞成还是反对），都过于局限于某些存在明显阶层分化地区（特别是沿海发达地区）富人治村的经验背景，忽视了尚未出现明显阶层分化的村庄中可能出现的富人治村现象。

阶层分化村庄的富人治村，受制于已出现的深刻的经济分化，富人治村在很大程度上是不可逆的。在这种情况下，基于对富人治村可能带来的村庄治理或村庄生活的排斥机制和区隔化问题的批评，尽管有一定的批判性和进步意义，但是缺乏充分的现实考量。在这种类型的村庄，富人治村在很大程度上是已经存在的阶层分化和阶层区隔的产物，不同阶层之间的交往互动难题是这种阶层分化和区隔的结果。严重的阶层分化决定了村庄政治精英通常只能从富人阶层中产生，国家政策导向一般只能朝着这一方向调整。在已经存在严重阶层分化且富人治村不可逆的情况下，具有现实性的做法并不是削弱甚或试图扭转这种富人治村趋势，而是要在发挥其村庄治理作用的同时，通过党和国家的政治纪律及法律层面的制度建设，完善对村级组织的管理、监督和控制，努力保障普通村民在村庄治理的利益和诉求的表达渠道，防止治村富人谋取大量不正当利益。

去阶层分化村庄中的富人治村，在国家与乡村关系由资源汲取型转为资源输入型的过程中逐渐出现。富人因其有充足经济实力和社会能力，能够为村庄建设争取到项目资源并推动项目实施；富人因受到基于血缘和地缘关系所形成的村庄熟人社会内部规范的制约和影响，其人生价值意义的重要面向是在村庄熟人社会中产生和获得，其参与村庄政治的主导性的逻辑是为了追求更好的名声。在村庄治理中，治村富人有能力承接起基层政府的诸多治理任务，改善村级治理的效果，不过，在这个过程中也会出现村庄治理的公共性被削弱、公共治理权力“私人化”运作的问题。但是，由于存在带有伦理性的村庄规范的影响和制约，富人治村对村庄治理状况的整体改善能发挥着重要的积极功能。随着越来越多的国家资源进入村庄，参与治村的富人的谋利性可能会逐渐凸显。但是，这不应成为在政治上否定富人治村的理由，而是应该通过财经纪律的制度建设，加大对村级组织的规范和制约，在发挥其积极效果的同时，防止其因谋利性凸显而破坏村庄治理。

本文依据是否存在阶层分化对富人治村划分了两种类型，这两种类型的提炼是对不同分化情况下富人治村基本机制的分析。在现实中，由于阶层分化程度的判断很难用客观指标准确界定，因此也难以对这两种类型的富人治村做出精准划分。现实中的富人治村可能是两种基本类型的富人治村在不同程度的结合，富人治村的治理成效和影响会呈现出比较复杂的样态。国家如何通过加强村民自治制度建设，重视对富人村干部的培养和引导，使其成为基层治理中的积极的、富有建设性的力量，这是基层组织建设工作需要面对的重要问题。

 

* 作者简介：刘磊，四川大学法学院博士研究生，主要研究方向为法律社会学、基层社会治理，联系方式：18708129512，lawyerll89@163.com。

[①] 《乡镇论坛》编辑部：“富人治村新时代”，载《乡镇论坛》2004年第6期。.

[②] 陆学艺、张厚义：《农民的分化、问题及其对策》，《农业经济问题》1990年第1期。

[③] 徐嘉鸿：《农村土地流转中的中农现象——基于赣北Z村实地调查》，《贵州社会科学》2012年第4期。

[④] “去阶层分化机制”概念最先由贺雪峰教授提出，系统的理论阐述和总结可参见杨华：《中国农村的去阶层分化机制》，《南通大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[⑤] 董江爱、王铁梅：《煤矿产权与农村政治——基于煤矿资源的农村公共权力运作分析》，《政治学研究》2011年第6期。

[⑥] 参见贺雪峰：《论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础》，《政治学研究》2011年第6期；杨华：《征地拆迁对农村阶层分化的影响——基于湖北省荆门市城郊农村的调查》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2015年第1期。

[⑦] 参见贺雪峰、谭林丽《内生性利益密集型农村地区的治理——以东南H镇调查为例》，《政治学研究》2015年第3期；袁松：《富人治村——浙中吴镇的权力实践（1996-2011），华中科技大学博士论文（2012年）。

[⑧] [英]罗丝玛丽·克朗普顿：《阶级与分层》，陈金光译，复旦大学出版社2011年版。

[⑨] 参见刘锐、刘小峰：《农村阶层分化与“住房地位群体”》，《人文杂志》2014年第5期；印子：《农村日常生活区隔化与农民阶层分化再生产——基于浙北农村调查的分析》，《北京社会科学》2015年第7期。

[⑩] 陈柏峰：《城乡二元结构中的农村中间阶层》，《人文杂志》2014年第7期。

[11] 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版。

[12] 梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社2011年版。

[13] 杨华：《中国农村的去阶层分化机制》，《南通大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[14] 王德福：《做人之道——熟人社会里的自我实现》，商务印书馆2014年版。

[15] 林辉煌：《富人治村与基层民主：浙东个案考察 》，《法律和社会科学》第十卷（2012）。

[16] 杨华：《阶层怨恨：理解沿海发达地区农民上访的一个框架》，待刊稿。

[17] 申端锋：《财政下乡：现代国家的基层财政建设》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[18] 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑》，《中国社会科学》，2011年第4期。

[19] 杨华：《农村阶层关系研究的若干理论问题》，《人文杂志》2013年第4期。

[20] 贺雪峰：《现代化进程中的村庄自主生产价值能力》，《探索与争鸣》2005年第7期。

 

（毛泽东是群众路线的主要推动者）

 

在当代中国的政治语境中，党群关系是认识国家与社会关系的关键，是理解中国政治运作状况的基本因素。以党群关系为核心所建构起来的国家与社会关系，不同于基于西方历史经验所形成的以强调“国家－社会”二元对立的关系。共产党对于党群关系有特殊的定位，认为党群关系好比“鱼水关系”，要保持党与群众之间的“血肉联系”。早在建国初期，共产党最高领导层就指出了党群关系的重要性：“如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成；社会主义制度建成了，也不可能巩固。”［1］时至今日，最高领导层依然反复强调要密切党群关系。

在新的时期，党群关系仍然具有根本性意义，但是干部的“群众观”和群众的“政党观”、“国家观”均已发生很大变化，党群关系面临着许多新问题、新挑战。特别是在基层，官员与民众之间形成了紧张的关系，基层治理中的矛盾和冲突时有发生。在不少基层干部看来，现在的群众已经和以前不一样了，“现在‘刁民’越来越多”；在许多民众看来，现在的干部也不像以前的干部那样勤勤恳恳为老百姓做实事了。可以说，基层干部与民众相互之间的政治信任已经出现危机，党群关系发生了很大转变。尽管基层干部在公开场合很少使用“刁民”这个词，因为这不符合政治正确，但是不少干部在私下里都会用这个词来指代那些不服管、认死理、狡猾、好闹事，或者投机取巧的人，常常感慨缺乏“手段”治理“刁民”。现在“刁民”（本文在中性的意义上使用“刁民”这个词，并不必然意味着对其做出否定性评判）这个在官方政治话语中不具有政治正当性的词频繁出现在基层治理中，这反映出怎样的治理困境，表明党群关系发生了什么样的深刻变化 

 

▍从“刁民”到“群众”

在中国古代，官民关系与“顺民－刁民”的划分是相连的，统治者对待顺民和刁民的态度不一样：顺民安分守己，不惹是生非；刁民不服管理，无事生非，一定不是好人。“顺民－刁民”的划分并不是一种对事实的描述性划分，而是一种建立在官民关系不平等基础之上的治理话语。在古代，这样一套话语符合主流的政治需要，可以成为统治者对民众进行治理的话语资源，统治者可以借助这样一套话语来获得对不服管理者进行惩戒的正当性。在这样一套话语中，民众是否成为“刁民”的关键并不在于其个人品性是否“刁滑”，而在于其言行是否对统治秩序构成了一定程度的冲击。从小处来看，统治集团会将诉讼行为与“刁民”联系起来，以否定诉讼，推崇无讼；从大处来看，统治集团要将对统治秩序的反抗与“刁民”的个人道德品性相联系，首先从道德层面进行否定，为从政治上对其进行否定做准备。

在共产党的意识形态中，这种不平等的官民关系被党群关系代替，“群众”成为了对民众的一般性称呼，“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的”，［2］“六亿神州尽舜尧”。［3］在党群关系中，“顺民－刁民”的划分不具有政治正当性，“刁民”这个词“是对劳动人民的侮辱”（毛泽东语）。共产党塑造的党群关系，扭转了传统社会中不平等的官民关系，确立了群众的历史主体地位，至少在政治正确的层面确立了党与群众之间相对平等的关系。党群关系是一种带有浓厚政治伦理的道德化的关系，将“人民群众”推向了崇高的位置，而党的宗旨则是“全心全意为人民服务”，以群众的利益为落脚点和最终归宿。

但是群众并不是同质的，而是有差别的。在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东指出，“任何有群众的地方，大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子”。古代的“顺民－刁民”的划分被“积极分子－中间分子－落后分子”这种划分取代。在这种划分中，古代的“刁民”不存在了，进入了人民群众的范畴。对于因群众中的“落后分子”而引发的问题，要作为人民内部矛盾来解决，采取“批评－团结－批评”的方式，对于“落后分子”中的“落后分子”（大致相当于现在许多基层干部所说的“刁民”），必要的时候还可以采取一定的强制举措，通过劳动来对其实现改造。在这样的党群关系中，群众“积极”与“落后”的界定标准主要在于群众是不是认同并积极地跟着党所确定的路线、方针、政策以及具体部署。党的各级组织是是非对错标准的主要掌握者和定义者。党的各级组织实际上处于双重位置，一方面要服务于群众，另一方面也要教育群众。也就是说既要当群众的学生，也要当群众的先生，而且是先当好学生，才能当好先生。党的各项工作则需要采取“领导骨干和广大群众相结合”的方法，“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。［4］因此党的各项工作的开展过程实际上成为了一种能动性的政治互动过程，通过组织、动员、吸收群众参与，将党的事务变成群众工作，党成为对群众有责任心的党，群众则成为有一定觉悟的群众，不仅党的施政意图得以贯彻，而且群众的意见诉求得以表达并能够被党吸纳。

在实践中，“积极分子－中间分子－落后分子”的划分并不是本质性、一成不变的，而是会的变动，并且划分标准的变动会形成一定的政治互动和治理机制。随着划分界定者所处的政治位置的差别，被某些人认为是“落后分子”的群众，在另外一些人看来则可能是“积极分子”；反之亦然。这种变动的划分标准在实际操作中形成了各级党组织内部、党组织与群众之间复杂的互动关系。这一套话语既可能被用来有效治理损害集体利益的“落后分子”，也可能成为被官僚体系用于压制不同意见的专断性力量，当然也可能成为调动“积极分子”监督和制约官僚体系的重要方式。正如毛泽东所言，“谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉”。［5］在这种情况下，官僚主义者眼中不听话的“落后分子”（亦即官僚主义者所言的“刁民”或者“个别坏人”），却很有可能成为监督制约官僚主义的有觉悟的“积极分子”。这种动态的划分，表明党群关系并不是没有张力的，而是一对矛盾统一体。

 

▍党群关系的组织化：对“刁民”现象的抑制

在革命以及建国之后的很长一段时间内，党群关系的互动依托于一定的组织形式，党通过组织的方式与群众发生联系，而不是由党直接面对一个个分散的个体。在革命中，共产党逐渐探索出了有效率的组织制度，将支部建在连队上，构建了扁平化的官兵关系，保持了党对军队基层的有效领导。此后，共产党把“支部建在连队上”这一重要的组织建设的原则扩展到整个基层社会治理体系的构建中，形成了“单位社会”，全面实现了党群关系的组织化，党和群众在政治上和日常的生产生活中形成了一种特有的紧密关系。这种组织基础对于党群关系产生了非常广泛、深刻的影响。

这种组织化的党群关系中存在一套日常性的政治信任机制。在单位中，群众感受到的党是具体的党，党所了解的群众也是具体的群众，总体上而言，党与群众相互之间存在较高的信任度。单位制中的党组织成为了党中央及各级地方党委与群众之间的联结纽带。从群众的角度来看，许多与工作、生活密切相关的资源都由单位或集体的党组织掌握并分配，在党组织对这些资源进行分配的过程中，群众感受到党的关心和帮助，从而对党产生认同，相信党是努力为群众排忧解难的。从党的角度来看，基层党组织对单位或集体内每家每户的情况比较了解，知道具体的而非抽象的群众的所思所需，从而对群众普遍形成一种政治信任。

这种信任机制还依托党群之间相对平衡的权责关系来维系。对于党组织而言，要对单位或集体内的群众承担分配就业、保障福利、化解纠纷、解决困难等方面的责任和义务，同时也有对群众进行管理的权力。依托单位或集体，党组织能够比较及时地了解、掌握和回应群众的需求和反映的问题。对于群众而言，可以从单位或集体中获取必要的利益，可以依托单位或集体的组织条件对党的干部进行监督，同时也需要为单位或集体承担相应的义务。

组织化的党群关系中还存在一套治理机制，对“落后分子”的识别和治理总体上是在组织体系内部完成。各级党组织掌握了大量的资源，有管理福利分配、岗位调整、职务晋升等权力，单位或集体中的每一位成员对组织有高度的依赖性。每个人工作和生活所需的绝大多数资源都是通过组织的渠道获取，进而与国家的资源分配体系产生紧密联系。单位或集体可以依托组织所掌握的资源，通过组织内部的奖惩机制来实现对“落后分子”的治理。单位或集体内部总体上是一个熟人社会，成员之间彼此比较熟悉，这有助于形成一种基于地方性知识的信息识别机制。治理“落后分子”的前提是要识别“落后分子”。识别和建构“落后分子”不仅仅是依靠官僚体制就可以完成，还需要与单位或集体内部的地方性共识有一定的契合度，这样才能获得组织内部大多数成员的认可和支持，保证治理“落后分子”的举措的正当性。

总的来说，在单位社会中，尽管会有“落后分子”，也面临如何治理“落后分子”的问题，但是现在许多干部所言的“刁民”问题在当时并不突出。单位制中形成的党群之间的政治信任关系，在很大程度上既保证了党对群众所反映问题的回应性，也保证了大多数群众积极支持党的工作。一方面，单位或集体通过组织的方式，构建一套相对比较完整的价值评价体系和奖惩机制，引导和规范组织内的党员干部和群众的言行，教育“落后分子”，抑制“落后分子”中的“落后分子”（相当于现在许多干部所言的“刁民”）。另一方面，群众通过单位体制向国家反映问题，由单位或集体为其与上级单位或党委政府沟通、协调，绝大多数问题都可以通过组织化的方式来反映和化解。

 

▍党群关系的变动与“刁民”问题的凸显

随着改革进程的推进，党和国家日益进入了理性化建设的轨道，党群关系开始转变，由原先的紧密关系，逐渐转向疏离。党群关系究竟应该向什么样的方向发展，成为了一个难题，进入了发展方向不确定的徘徊期。在党群关系变动过程中，“刁民”是对这种变化最为敏感的人，他们以自己的实际行动来回应党群关系的变化。“刁民”能够抓住因社会转型和国家治理转型所带来的政治缝隙，提出自己的主张。与一般民众相比，“刁民”更容易触碰到党群关系及官僚体制的政治神经，成为影响党群关系互动方式、官僚体制运作机制的重要力量。

改革进程推动了中国的社会转型，单位制下的熟人社会不断解体，向陌生人社会转变，党群关系的组织基础逐渐松动，原先行之有效的信任机制和治理机制失去了组织条件。时至今日，城市中绝大多数人已经不是生活和工作在单位体制中，紧密的党群关系失去了相应的组织基础。在农村，农业税费改革是一个重要节点。在取消农业税费之前，尽管农村集体的统筹能力随着人民公社体制的解体和人员流动性的增强而弱化，但是由于存在农业税费，集体还可以保持一定程度上的统筹管理能力。取消农业税费之后，地方政府在农村的主要工作由向下汲取资源转变为向上争取资源，不需要依靠组织农民完成工作任务，村集体层面的能力也普遍衰弱甚至瓦解，党群关系失去了有效的组织条件。

党群关系所依赖的组织基础日渐弱化之后，党与群众很少有在日常生活和工作中的互动机会，群众不再是通过日常的生活和工作来认知具体的党，党也不是通过日常的生活和工作来了解具体的群众。党与群众之间缺乏经常性的积极的互动，党的基层组织日渐悬浮，党群关系变得不断疏远，也变得更加抽象。随着组织基础弱化，基层党组织与群众之间的信任关系被严重削弱。曾经行之有效的“积极分子－中间分子－落后分子”的划分方法也由于划分标准日益模糊和不确定而很难奏效，已经难以依托组织条件用确切的标准来衡量究竟谁积极、谁落后，更难以依靠这样的划分来开展分类治理。组织基础弱化甚至瓦解，疏远了党群之间的关系，加大了党群之间互动的信息成本。如果党不主动地、经常性地与群众互动，那么群众就不了解党，党也不了解群众，彼此之间的政治信任就很难建立。由于缺乏信任机制的约束，党的干部与群众相互之间的机会主义行为就更容易发生，群众就更容易变“刁”，党的干部也更容易变得漠视群众诉求。

当前影响党群之间信任关系的另一重要因素还在于利益问题更为突出、复杂。改革进程开启之前的中国社会，利益格局变动相对不大，绝大多数的利益问题都是通过单位内部、单位与单位之间的制度联系来确定和划分。这种有限的利益调整还受到“国家利益或公共利益高于个人利益”这一套规范约束，党群之间因利益问题产生的冲突的激烈程度相对较低，相互之间的信任关系比较容易建立。改革开放之后，中国社会的利益格局发生了很大的调整。特别是进入新世纪之后，利益话语逐渐兴起，越来越多的主体开始主动地主张自己的利益要求，这与改革之前的时代中个人利益计算不具有正当性形成了鲜明对比。在这个时期出现的严重的腐败问题、一些引发不公正的利益分配的改制举措，侵蚀着政治生态，也侵蚀着群众与党之间的政治信任。利益话语的兴起、政治信任的淡化，为许多“刁民”站在自身立场的角度公开向他人、向国家提出利益要求提供了正当性依据，利益结构调整诱发了“刁民”大量产生。“刁民”提出的利益要求有很多种类型，博弈的激烈程度也会有差别。有的是为了单纯个人利益提出要求，例如城市规划区内的居民出于谋利的动机“抢种”房子；有的是为众人利益提出要求，例如特定职业群体的上访。“刁民”提出的要求的共性特征是合法性非常模糊。正因为其提出的利益诉求的合法性非常模糊，甚至有的还有违法嫌疑，所以在基层干部看来这些人是“无理取闹”，是对既有法律规则和治理秩序的挑战。

但是此时的难题在于，中国社会的利益格局尚未完全定型，在很多领域还存在非常频繁甚至非常激烈的利益博弈，利益博弈的过程实际上也是重塑规则的过程。利益格局大变动，相关的规则还未完全固化，更多的人有为自己争取利益的动力和空间。“刁民”日益成为一个治理难题也是利益博弈激烈化的一种突出表现。较之于一般民众，“刁民”对于社会利益格局的变动及变动空间的大小有更为敏锐的捕捉能力，能够抓住利益调整的许多缝隙来主张自己的要求。“刁民”日益增多，反映出党群关系的深刻转变，党群关系中温情脉脉的一面开始逐渐被弱化，而利益博弈的特点逐渐增强。在这个“触动利益往往比触及灵魂还难”的时期，党群之间的政治信任因“公共利益”与“个人利益”之间的冲突、不同阶层群体之间的利益冲突的影响而受到冲击。在缺乏获得普遍认可的正当利益标准、缺乏一定的利益激励、缺乏适当的组织基础的情况下，党就难以组织和动员群众，群众就更多只是旁观者，群众就更像是毫无“公共责任心”的“刁民”。

对于基层干部而言，法治话语的兴起和维稳体制的运行是制约对“刁民”进行有效治理的重要影响因素。从中央到地方，各级党委政府都将维稳作为中心工作，面临“一票否决”的考核压力，这种压力越到基层就越重。在基层干部看来，“刁民”闹事是不稳定因素，要迅速平息事端，只要有助于尽快消除不稳定因素的办法就都可能采用。但是法治话语强调约束国家公权力，限制了基层政府的强制手段，减少了治理“刁民”的方式。在强制手段难以有效使用的情况下，基层干部往往只能采取利益兜底的方式来尽快平息事端。但是，这种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的治理思路，减损了基层党委政府的政治威信，影响了大多数民众对党和政府的政治信任，进一步诱发更多人的利益化、无规则化的“刁民”心态，党群关系变异为简单地讨价还价的短期利益关系。这是一种短期的维稳观，而非长期的维稳观，不注重制度化地回应和解决深层次的社会矛盾和问题，在暂时平息了一些问题的同时，却可能隐藏着更大的社会矛盾和冲突，进一步加剧社会治理困境。

于是乎，在基层治理中党群关系似乎陷入了一个怪圈。对于群众而言，一方面普遍对远离自己的党中央保持高度的政治认同和道义期待；但是另一方面却对靠近自己的党的各级地方组织，特别是基层组织非常不信任。流传甚广的“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”，这首民谣是对已经发生变化的党群关系的一种形象表达。对于党而言，一方面，越往高层，党的领导干部越是从政治正当性的层面强调群众的重要性，强调“群众利益无小事”；但是另外一方面，越到基层，党的干部越是感觉到群众构成的复杂，认为现在的群众越来越“刁”，甚至认为与群众相比“干部才是弱势群体”。

 

▍重建党群关系面临的挑战及方向选择

党群关系的有效互动，离不开特定的政治过程、组织条件和社会基础。而在当今，这些都已经发生了很大变化。现在的党群关系，虽然在话语层面还基本上延续着共产党的历史传统，但是党群关系的实际形态已经和以前很不一样，很难简单延续过去的一些做法。对于中国共产党来说，当前的党群关系面临一系列挑战。许多基层干部所抱怨的“刁民”治理困境，则是这些挑战的表征。

第一，在社会结构日益原子化的总体趋势下，出现“刁民”将会成为一种社会常态。很多学者从美好的政治愿景出发，呼吁要重建基层组织，塑造新时期下党群关系的组织基础，以此来保证党群关系的良性互动。但是，随着社会结构日益原子化，执政党和国家依托组织方式对社会所能实现的控制力必定会衰退。尽管重建社会联结纽带的努力还可以在局部地方展开，但是这一努力很难在较大范围内改变日益原子化的状况。在这种情况下，由于缺乏有力的组织条件的引导和约束，而且个体之间的利益要求日益多样化、复杂化，出现对治理秩序构成一定程度挑战的“刁民”将会成为一种常态。基层干部需要对这种状况的出现有充分的心理预期，需要逐渐“习惯”在工作中会出现“刁民”，不可能寄希望于群众都理解并服从国家的管理。

第二，在利益政治时代，利益分配问题日益成为党群关系的核心环节。共产党在革命过程中逐渐形成的党群关系总体上是一种紧密化、道德化的关系，但是随着“刁民”治理困境的凸显，“刁民”心态日益普遍化，群众越来越多地以利益化的态度来要求党和政府，与此同时，党和政府（特别是地方党和政府）也倾向于以利益化的思路来应对这些问题，试图用“人民内部矛盾人民币解决”的方式来化解。当精明的，甚至赤裸裸的利益计算充斥在党群关系的互动过程中时，这也意味着党群关系的重大转变，原先党群关系上那层温情脉脉的面纱正在被渐渐吹开：许多地方党委和政府多是迫于“刁民”治理困境的压力而对出现的问题做出回应，而没有积极主动、细致深入地与民众沟通并反思决策过程和实施过程的正当性与合理性；不少民众并不信任地方党和政府做出的承诺，而是倾向于以“刁”“闹”的方式，通过实际的利益博弈来为自己争取利益，迫使地方党和政府做出调整和妥协。在这种情况下，思想教育的方式往往显得很乏力，作用甚微，重建党群关系需要正视群众中多元、复杂的利益问题，着力于构建协调利益格局的长效机制。

第三，在法治日益成为主要治理方式的情况下，需要认识到法治方式在重建党群关系这个问题上的作用存在一定的限度。随着执政党和国家的组织体系日趋理性化、去政治化，各级干部越来越倾向于采取技术化、程序化的法治方式来应对群众的问题。特别是在基层，党和政府的干部就更是有对于法治化的内在需求，希望通过法治的方式来明晰权责边界、获取强制权力、规范民众行为、规避治理风险。法治化在规范权力运行的同时，也意味着党群关系（在中国的语境下包括政府与民众的关系）应该是明确的，民众遇到什么事情可以找党和政府，什么事情不可以找党和政府，这些都是明确的。但是，这种思路与饱含特定政治伦理要求的党群关系之间，与承担组织、动员、意识形态整合的政党功能之间是存在张力的。党群关系恰恰要求党和政府做工作要耐心细致，要关心群众生活，帮助群众解决困难。如果片面强调用法治的方式来规范党群关系，这可能也意味着党群关系中那种富有弹性和道德感的政治伦理色彩在淡化，党群关系中潜在的丰富的政治活力将会被消解。对于共产党而言，需要对此做出审慎的权衡。

“刁民”问题的凸显正是党群关系变化、国家与社会关系变动的晴雨表，“刁民”成为了推动治理转型的重要力量。重建良好的党群关系，离不开克服“刁民”治理困境。“刁民”治理困境的形成机理非常复杂，受到组织基础、利益调整、维稳体制、政治生态等方面因素的综合影响。总的来说，克服“刁民”治理困境，改善党群关系，需要以政治和法治并举作为基本方向。政治进路的要义在于通过从严治党，改进政治生态，提升党和政府对群众需求的回应性，恢复党群之间的政治信任，推动确立正当利益原则。法治进路的要义在于通过制度建设，一是建立和保障基层治理中的利益协商机制，二是建立规范化的强制体系，以保证必要的国家强制手段的合理性和正当性。

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。从官方新的治理话语的表述来看，执政者试图通过意识形态领域的创新和变革，以法治化的方式理清国家与社会的责任边界，推动逐渐向建设有限政府、法治政府、服务型政府转变。这在很大程度上也是执政党在应对国家与社会关系的新变化所做出的重要调整。这一思路重在强调法治，但是对党群关系的政治内核可能还缺乏充分的考量。也许，这并非是缺乏审慎的考量，而是适应现实不得不做出的调整。不过，如果沿此路径，对于今后新的党群关系，党做好准备了吗，群众做好准备了吗，党和群众的政治心理能够接受这样的调整和变化吗 现在还很难回答这些问题。如何创造一套新的话语来有效阐释现在以及今后很长一段时间内的党群关系，这是摆在执政者和理论界面前的一个重要的政治命题。

 

注释：

[1][5]毛泽东：《一九五七年夏季的形势》、《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，载《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版。

[2][4]毛泽东：《〈农村调查〉的序言和跋》、《关于领导方法若干问题》，载《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版。

[3]毛泽东：《七律二首·送瘟神》，载《毛泽东诗词》，人民出版社1963年版。

 

 

 

 

一、问题与进路

十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。在基层社会，有法不依、执法不严的现象非常普遍。社会政策是法律秩序的重要组成部分，本文将以社会政策执行为题为切入点，分析基层法治面临的特殊性和难题。随着现代国家治理方式转变，任何国家都面临如何为公民提供必要的社会福利和保障问题，社会政策成为重要的立法领域，主要依托国家行政力量推行，在社会治理中的作用日益增大。在1990年代短暂地经历了“市场社会”的梦魇之后，2000年左右中国出现了以建立健全社会保障机制为主要内容的“反向运动”，^[1]国家日益重视完善社会政策，构建社会保障体系。中共中央和国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》指出：“着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。”完善社会政策，既需要加强立法、完善政策制定，也离不开执行环节的具体实施。

有关执行问题的研究大致存在 “自上而下”和“自下而上”两种认识模型。^{[2]（p58-80）}大多数研究遵循自上而下的路径。这些研究基于对完美执行的追求，将政策文本表达作为出发点，考察执行人员在多大程度上执行政策，对政策实施中出现的执行偏离持否定评价。这类研究根据政策规定的特定结果来衡量执行成功与否，认为可以通过理性的制度和规则设置，形成清晰明确的政策目标。有学者则试图从“自下而上”的路径考察政策执行偏离问题，从基层社会内部，或政策在基层运行制度条件的角度，考察政策执行偏离的实践逻辑。但是这类研究过于强调基层执行者的行动及其行动场景，忽视了基层执行者与政策决策管理层的互动关系，特别是政策管理层对基层执行者的控制，其隐含的观点认为政策管理者无法应对政策执行中出现的执行偏离。

中国基层社会与现代法治所要求的规则化状态之间还存在很大距离，现代法治追求的规则治理往往难以在基层充分实现。在这种状况下，基层社会政策执行过程中可能充满着复杂性和不确定性，理性设计的制度规则和控制对这些问题的应对能力是有限的。本文将以农村居民最低生活保障政策的执行为例，通过对农村低保政策执行过程中出现的执行偏离的分析，探讨基层法治面临的难题。将农村低保政策执行问题作为切入点，首先是因为农村低保是农村社会保障体系的重要组成部分，其次是因为近年来低保政策执行中引发许多问题，普遍出现执行偏离。许多学者也对农村低保政策执行问题进行了研究，但是总体来说依然体现为上述两种研究进路。既有关于农村低保政策执行问题的研究，追求低保政策执行结果的确定性、简单性，对执行偏离持否定性评价，而对低保政策执行过程的复杂性、评价标准的多样性缺乏充分关注，对政策执行所处的系统环境、政策执行结果的复杂性和不确定性缺乏充分估计，对“不完美执行”所蕴含的创造性空间缺乏认识。本文的具体经验材料，来自于近年来在湖北、云南、河南等地农村的实地调研。

 

二、政策执行偏离的表现形态

农村低保政策执行主要发生两个方面的偏离，一是评定单位的执行偏离，二是目标对象的执行偏离。这里所言的“执行偏离”并不必然蕴含对其否定的规范性评价，因为对于公共行政领域中的规范性问题，人们通常缺乏共识，什么是适当的政策执行通常取决于评判者所持的规范性立场。

（一）评定单位的偏离：由低保户到低保人

从政策文本要求来看，最低生活保障属于以户为单位的社会保障政策。以家庭为单位进行评定的理由在于家庭是中国人基本的经济单位，家庭成员之间存在紧密的伦理责任，对贫困状况的认定需要以家庭为单位。

农村低保实施中普遍出现以个人为单位评定的“低保人”现象。例如，按照湖北省E市S乡民政办主任估计，2015年全乡低保总户数793户[①]、1417人中，接近一半的低保享有者属于“低保人”，家庭中只是部分成员享有低保。实际操作中形成“低保户”和“低保人”并存，且以“低保人”为主的配置格局。在有的地方，甚至全部采取“低保人”的方式评定，虽然以家庭为单位申请，但是只针对家庭中的个人给予低保。许多乡村干部以及村民并没有完全否定“低保人”。相反，不少人认为，“对于有的人，如果不给他低保也不合理，但是如果给他全家都享有低保也不合理”。

“低保户”存在两种类型。一种是单个人构成的“低保户”。这主要是农村中的一些光棍享有低保，且以老年光棍居多，少数是有严重残疾或疾病的中青年光棍。前者面临的主要是因无子女养老而带来的贫困问题，后者面临的主要是因缺乏充分的劳动能力或劳动意愿而带来的贫困问题。另一种是全部家庭成员都享有低保的情形，这属于典型的以家庭为单位的低保户。这里面有两种主要情形：一种是老年人与子女分家，单独立户生活，由于疾病或者劳动能力严重不足，处于生活困境中，因而享有低保。另一种是由不同代际共同生活构成的家庭，但是家庭经济状况差，因而享有低保。前一种家庭只是由老年人构成，其面临的主要是子女赡养问题。后一种全部成员均享有低保的家庭，属于村庄中少数的经济状况差的贫困家庭。

（二）目标对象的偏离：存在多种低保类型

低保评定标准有两个部分组成，一是以家庭人均年收入低于当地最低生活标准作为前提，二是在符合前一条件下列举一些具体情形。如果以是否符合低保政策规定的家庭人均收入状况为依据，真正符合政策标准的低保享有者所占比例不高。调研中有些村干部甚至认为：“我们这里就没有一户完全符合低保收入标准。”实践中主要存在这样几种类型的目标对象偏离。

1.腐败性偏离。在低保政策执行过程中，被评定对象的家庭生活状况比较好，但是评定者凭借公共权力给其低保名额，以不正当手段直接或间接地为自身谋取利益。乡村社会是一个由亲缘关系和地缘关系构成的熟人社会，熟人社会人际交往遵循的主要逻辑是人情，熟人社会中存在以此为基础的“微观权力关系网”。^[3]乡村干部按照以人情规范为主的乡土逻辑行事，放弃正式制度的规范化要求。低保作为一项重要的政策性资源，成为乡村干部进行人情交换，甚至是利益交换的工具。村庄内部舆论对腐败性偏离的评价是负面的，国家对腐败性偏离持完全否定的评价。例如在云南省K市S镇营村，2014年低保专项整治中清理了70户（共72人）违规领取农村低保，其中约有50户属于家庭经济状况比较好的关系人情保，7名村干部中有4名村干部的家属在领取低保。

腐败性偏离有很大消极影响。第一，低保资源发放错位，严重损害国家资金的投放和使用效率。第二，破坏村社内部的公平观念，应被救济的部分弱势群体被忽视。第三，引起农民对于基层干部的信任危机，侵蚀基层政权的合法性。

2.治理性偏离。这在基层的许多治理工作推行过程中都会出现。例如面对日益严重的征地拆迁、群体性事件、上访、计划生育等问题，地方政府通过给特定对象群体以低保、临时特困救助等方式，实现息访维稳。这在许多地方称被称为是“群体保”。又如在村庄内部治理中，由于存在派性关系，村干部为了便于开展工作，给反对派低保或是给支持工作的人低保。治理性偏离与基层组织及地方政府的治理需要存在紧密联系。一方面源于基层组织和政府缺乏治理资源，另一方面源于基层治理中缺失治理原则，亦即有学者所言的乡村治理中的“去政治化”^[4]问题。

治理性偏离的数量受当地治理状况影响，在同一地方的不同治理阶段，数量会不一样，不同地方存在不同的治理状况，治理性偏离的数量和具体事由亦会有很大差别。例如在云南省K市S镇出现了许多治理性偏离。从2012年起，当地先后有旅游专线公路建设征地、景区开发征地、武警训练营征地等多个项目推行。为减少征地阻力，低保评定中出现了一些治理性偏离。在湖北省一些地方，农业税费改革后取消了村民小组长，但小组长在村庄治理中发挥着重要作用，一些地方虽名义上没有恢复小组长，但实际上存在小组长。基层组织由于集体经济不足，只好给担任小组长的人低保，以此作为其工作补贴。

3.救助性偏离。保享有者的家庭经济状况并不符合政策文本设定的收入条件，但是确实存在一些困难情形，如患有重大疾病、残疾、子女上学等。这些情况在地方性评价中带有很大程度的合理成分，评定者会调整政策评定标准给其低保名额。许多乡村干部之所以感觉农村低保评定工作不好做，在很多情况下针对的主要是这种情形。在许多人看来，“大家生活条件都差不多，高也高不到哪里去，低也低不到哪里去，都可以评低保，但是又都不可以评低保”。

救助性偏离有三个特点。一是所占比重大。根据多地民政办工作人员估计，这种类型的执行偏离占到当地低保总数的大部分。例如在云南省K市S镇，2014年低保专项整治之后因救助性偏离而获取低保的依然占到当地低保总数的75%左右。二是绝大多数是以“低保人”的方式获得。这样的家庭存在值得同情的困难情形，如果不给低保会显得不合情理，但是家庭总体状况并不差，如果其全家享有低保也易引起其他村民不满。三是主要为了获取关联政策。为了更好地帮扶低保对象，许多地方都将其他一些救助帮扶政策与低保挂钩，例如低保享有者可以获得更多合作医疗报销优惠、子女上学费用减免、水电费减免等，低保的“含金量”不断增加。

 

三、政策执行偏离的形成机制

（一）政策执行偏离的前提条件

农业税费改革之前，我国农村社会保障体系不健全，保障主体是村组集体，依靠提留统筹款实现对少部分人最基本的生存救助保障。农业税费改革后，国家与农民关系由资源汲取型向资源输入型转变，一系列惠农支农政策陆续出台，农村社会保障由集体保障转变为国家保障，推行农村低保是其中一个重要方面。农村低保政策于20世纪90年代开始在部分地区试点，2007年7月11日国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》之后，在全国范围内推广实施。起初农村低保的覆盖面和保障水平非常有限，只有极少数贫弱群体才享受。这些人因为自身缺陷，难以胜任繁重的农业耕作，或缺乏在市场经济中获取财富的能力，陷入贫困境地。村庄内部关于对这部分人进行帮扶救助存在基本共识，低保资源的瞄准对象比较简单明确。低保政策实施的最初阶段并未出现普遍的执行偏差。

随着国家加大政策性资源投入，分配低保资源成为村庄内部“分配型民主”^[5]的重要组成部分。国家对低保的投入体现在两个方面：一是增加低保资金，增多低保名额，提高保障水平。二是增加以享有低保为前置条件的相关优惠政策。随着这些投入的增加，更多的人有动力参与低保资源分配。在缺乏充足资源的情况下，农村低保的瞄准对象比较确定，只需要应对简单问题，不需要应对复杂问题。随着政策性资源投入的增加，低保政策的瞄准对象变得多样化，低保资源配置需要回应更多的问题，增加了执行过程的复杂性和不确定性。

（二）贫困样态的复杂性

1980年代初，随着家庭联产承包责任制的推行，农村集体经济日益衰弱，基层组织动员和配置资源的能力下降，依靠集体经济来源和集体组织体系的农村集体保障制度被严重削弱。全面市场化改革后，农村人员流动性加大，城市化和家庭小型化使得传统的家庭、邻里以及依靠集体的社会保护机制受到冲击，农民的贫困样态呈现出多样性和复杂性。

现在农村已经受到市场经济的广泛影响，一些家庭因缺乏充足的劳动力，难以通过市场获得收入机会，陷入贫穷状态。当前我国农村家庭普遍采取的是半工半耕的生计模式，存在以此为基础的“去阶层分化机制”^[6]，大部分家庭处在中等收入水平，处于最低生活保障水平以下的农户所占比例很小。但是影响贫困的因素非常多，实际的贫困状态并不限于最低生活保障水平所确定的状态。有些家庭虽然不符合低保政策文本设定的收入标准，但是依然存在值得救助之处。这突出地体现在以下几种情形。

一是阶段性贫困普遍存在。与阶段性贫困相对的是长久性贫困。长久性贫困的家庭处于绝对贫困状态，缺乏改变贫困状态的能力或者动力，依靠救助维系基本生存。更多的家庭则会面临阶段性贫困问题，在某个特定家庭周期阶段处于一定的贫困状态。例如，一些家庭因子女读书缺乏充足的劳动力而致贫，但是子女毕业工作后家庭的贫困状态会得到极大缓解。有些家庭在特定阶段面临比较沉重的赡养负担，因而在一定程度上处于贫困状态。

二是支出型贫困日益突出。低保政策主要以家庭收入作为评定标准，体现的是基于收入型贫困的评定思路。很多家庭的经济收入高于最低生活保障水平，不符合收入型贫困的标准，但是因某些特殊原因导致家庭开支大，支出和收入严重不平衡，陷入一定程度的贫困状态。尽管有少数地区开始尝试构建针对“支出型贫困”的救助制度，但这方面仍处于初步探索阶段，没有普遍推行，低保政策承担着针对支出型贫困进行救济的功能。

三是风险型贫困逐渐显现。随着农民生活日益卷入市场经济，市场转型和村社体制转型降低了农民抵御社会风险的能力，农民需要面对自然灾害风险、收入风险、健康风险等多种风险，农村进入“风险社会”^[7]。食品安全问题、环境污染问题、职业疾病问题等方面问题的高频次出现，给贫困问题带来了多方面影响，致贫原因呈现出多样性、突发性的特点，农民生活稳定性系数降低，不确定性增加。随着风险日益增加，一些原先经济状况并不差的家庭因遇到突发的疾病、意外事故、灾害，陷入贫困状态。目前针对社会风险构建的社会保障体系还不健全，低保政策执行中出现的弹性空间在很大程度上弥补了这方面的不足。

低保政策预设的目标是对贫困群众进行基本救助，但是贫困形态的多样性使得政策目标带有模糊性，执行者在执行过程中需要对政策文本设定的标准进行再解释，使其能成为可操作的具体依据。尽管可以不断完善社会保障体系，但是贫困形态的多样性使得难以建构起能完全涵盖各种贫困形态的救助体系，需要有能够发挥兜底功能的救助政策来灵活应对贫困形态的多样性。

（三）生活情境的复杂性

低保资源分配需要依托具体的生活情境。生活情境的复杂性主要体现在两个层面：一是家庭结构的复杂性，二是乡土社会结构的复杂性。

家庭结构的复杂性对低保资源分配会产生影响主要体现在老年人养老问题上。农村分家及赡养责任的分配模式与法律要求的子女赡养责任模式之间并不一致。按照法律规定，儿子和女儿对父母都有赡养义务，但是农村普遍存在的赡养模式是儿子承担赡养义务，女儿一般并不需要尽赡养义务。农村的赡养模式与分家模式之间存在紧密联系。赡养责任分配一般是通过分家来确定，不同子女在分家中分担的赡养责任会存在差异。各个子女家庭经济状况存在差异，有的对老人承担赡养责任的子女的家庭经济状况比较差，而无需对老人承担赡养责任的子女的家庭经济状况却比较好。此外，因半工半耕家计模式带来的子女与老人的长期分离使得子女难以及时有效地尽到赡养责任。农村中出现许多中青年人（及其核心家庭）在城市务工、老年人在农村生活的情况，直系家庭结构呈松散状态。尽管子女具备赡养能力，但是因路途遥远或过于偏重向核心家庭，没有很好地尽到赡养责任。如果严格按照政策文本中对子女赡养责任的规定，这些老人不具备享有低保的资格，但是老人实际上确实处于困境，如果不予以一定的救助会恶化其生活状况。

乡土社会结构的复杂性从多个方面影响低保资源配置。首先，乡土社会的生活情境建立在“差序格局”基础上^{[8]（p24-30）}，人与人之间存在不同的亲疏关系和相互责任。其次，乡土社会中存在建立在自己人认同单位基础上的“公私秩序”^[9]。低保是国家投入的公共性资源，但是在村庄内部，基于公共性进行分配还是基于私人性进行分配，二者之间的界限往往并不清晰。参与低保评定的人在评定过程中会结合关系的亲疏远近和情面因素，很多关系人情保由此产生。尽管许多论者批评乡土社会的人情关系与现代法治制度规则的要求不符合，但是农村的人际关系和思维方式是以人情和感情导向，参与低保评定的乡村干部和村民生活在现实情境中，不可能完全脱离于此。

在政府的正式文件中，“关系保”“人情保”属于需要整治的对象，但是乡土社会中，关系人情的影响难以完全消失。按照符合低保政策文本条件的程度，存在三种类型的关系人情保。一种类型是腐败性关系人情保，家庭条件明显很好无需救助，却凭借关系人情获得低保。一种是救助性关系人情保，虽并不完全符合低保政策设定的条件，但是在村庄内部一般观念看来合情合理，同时依靠关系人情获得低保。还有的实际上符合低保政策文本设定的条件，同时也借助了与乡村干部的人情关系获得低保。有的人符合低保政策文本设定的条件，却因为与乡村干部没有建立起较好的关系而没有获得低保。乡土社会结构的复杂性促使出现多种类型关系人情保，不宜对所有类型的关系人情保做否定评价，也很难通过具体的规则和制度设置完全排除人情关系因素影响。

（四）治理结构的复杂性

从治理主体上来看，不同主体存在不同治理目标。政策决策管理者的治理目标一是要实现对农村困难群众的基本救助，二是要对政策执行者进行有效监管，防止出现执行偏离。第二个治理目标依赖于其对前一个治理目标实现情况的判断。乡镇层级的政策执行者有两个主要治理目标：一是要防止被政策管理者追责，二是要保障农村困难群众得到有效救助。在这两个治理目标中，政策执行者基于自身的利益考量，为了规避风险，会将前一个治理目标作为主要目标。由于信息不对称，乡镇的政策执行者难以充分了解村庄内部情况，缺乏充足的能力和动力去实现后一个治理目标。村庄内部的治理参与者有低保评定者（村干部及村民代表）和一般村民。低保评定者的治理目标主要有两点：一是实现对贫困群众的救助，二是通过分配低保资源权衡村庄内各户情况、相互关系以及应对村庄治理问题。

从治理体制来看，基层治理结构的复杂性体现在“维控型体制”下的治理原则弱化和策略主义盛行^[10]。基层治理存在治理资源的有限性与治理事务的多样性之间的矛盾，需要对治理事务的重要性做出区分，以集中力量应对治理难题。在基层治理事务排序中存在中心工作和非中心工作的划分，非中心工作需要服务于中心工作。一般而言，招商引资、综治维稳、计划生育等属于中心工作，而民政优抚工作则属于非中心工作。低保政策执行通常是非中心工作，在日常管理中不可能有充足的人员参与其中。除非有针对监管低保政策执行的强大行政压力，低保工作不会成为基层治理的中心工作。

治理结构的复杂性，一方面使得低保政策执行过程需要在多种治理主体的复合治理目标之间平衡和选择，难以形成完全符合政策预设目标的治理秩序，为执行偏离提供了制度环境。另一方面，这样的治理结构也为矫正执行偏离提供了可能，可以通过压力型体制施加行政压力，提升低保政策执行在基层治理中的重要性序列，以运动型治理来增强治理力度，改善政策实施效果。

 

四、政策执行偏离的治理及其限度

（一）政策执行偏离的治理成效

在低保政策执行中，执行者需要面对和回应基层多方面的问题，如低保资源增加带来的资源配置问题、多种贫困形态问题、家庭结构带来的赡养问题、乡村社会结构中的人情关系问题、基层治理结构中的治理问题等。这些方面的问题给低保政策执行带来困难，但是这并不意味着政策决策管理层完全无法应对政策执行偏离。政策决策管理层并未放任政策的执行偏离，会采取运动式治理的方式来应对。从2014年起，民政部在全国范围发起针对农村低保的专项治理，各地政府结合当地情况制定并实施相应的专项治理方案。

专项治理依托这样一些具体工作机制。一是明确和强化责任主体。民政部门在地方政府中不是核心部门，可调动的治理资源非常有限，专项整治需要依托基层政府调动体制内的治理资源。为了推动开展低保专项整治，各地以乡镇政府主要负责人为责任人，形成行政压力。二是形成协调联动机制。基层政府通过成立专门领导小组，将多个部门和村（居）组织的工作人员纳入专项整治工作机制中，为专项整治提供人员保障。专项整治工作需要准确获取低保对象的人口死亡信息、不动产登记信息、经营活动信息、机动车辆信息等，这些信息的获取需多部门配合。三是建立将治理目标对象明确化的机制。为了防止出现治理目标分散和不准确的问题，各地政府在重申低保评定标准的同时，列举负面清单，明确整治重点。[②]从多地调研了解的情况看，专项整治对腐败性偏离和治理性偏离这两种执行偏离的治理效果比较明显。

在腐败性偏离和治理性偏离中，经济状况明显很好的家庭容易被识别出，大量因腐败性偏离和治理性偏离占用的低保名额被清退出。从日常监管的层面看，可以通过加强低保评选和监督程序的公开性和参与性来压缩腐败性偏离和治理性偏离的存在空间。在行政高压下，基层执行者为了规避责任会倾向于加大力度整治腐败性偏离和治理性偏离。不过专项整治可能会出现过度整治的问题，将许多属于救助性偏离的低保享有者也清退。例如在湖北省E市2015年3月份开展的农村低保专项整治行动中，按照前文提及的14种不得享有低保的情形，与2014年的低保名单相比，低保享有者的数量被压缩了80%以上，绝大多数低保享有者都被清退。第一轮整治结果引起当地村干部和群众很大不满。特别是其中关于“享受低保人员无劳动能力和经济收入，但其法定赡（抚）养人具有劳动能力和经济来源，并具有赡（抚）养能力的”、“每年有6个月以上不在家务农的外出务工人员”这两条规定不符合农村实际情况[③]，引起了普遍不满，绝大多数人因为这两条规定被清退，一些人为此到市政府上访。此后在湖北省民政厅干预下，E市重新制定了专项整治方案，新一轮调整工作恢复了此前被清退的许多低保享有者。

（二）政策执行偏离的治理限度

过于强调治理低保政策的执行偏离可能会面临一些难题，并且可能会削弱在执行过程中灵活应对基层多方面问题的能力。针对腐败性偏离的治理主要存在两个方面的难题。首先，腐败性偏离的具体运作过程具有一定的隐蔽性。自然村的范围基本上是熟人社会，各家各户对彼此情况比较了解。但是村民在很多情况下对关系人情保而产生的利益交换关系多处于猜测状态，不太可能找到确切证据。第二，关系人情保本身有很大的模糊性。因人情关系获取低保的，有的是符合政策条件同时借助关系人情才被评上低保，有的是虽不符合低保政策设定的条件，但在村庄内部一般观念看来合情合理，同时依靠关系人情获得低保，还有的则是家庭条件明显很好却凭借关系人情获得低保。在这些情形中，具有较高识别度并且会引起明显不公平感的是第三种情形，需要对此做出否定性评价。对于第一种情况，需要通过完善低保评定程序尽量避免这种情况。但是第二种情况相对比较复杂，与救助性偏离存在很多重合。

治理性偏离的主要原因在于基层政府和村级组织缺乏必要的治理资源和治理手段。如果没有来自上级的强力推动，整治低保不会成为地方政府的重要工作，地方政府不会有动力推行整治低保的行动。在既有的治理结构下，一方面需要从严掌控治理保，压缩治理性偏离的空间，不能随意“开口子”；另一方面治理性偏离在短期内不可能完全消失。治理性偏离处于灰色地带，不具有合法性，但是在现有基层治理条件的约束下，治理性偏离使得基层治理者在化解某些问题时多了一些治理资源，因此对之也不宜完全否定。

救助性偏离是低保政策执行过程中难以完全避免的现象，是政策实施者结合具体情况对政策文本设定的条件做出调适，使低保政策适应多种多样的困难情形，照顾到更多困难家庭。尽管政策规定可以由不完善到逐渐完善，但是政策文本规则只能以统一性的标准做出要求，而实施过程中遇到的情况却更为复杂多样，精确的规则会弱化对新情况的回应能力。在社会帮扶救助问题上，农民有非常多元化、细碎化、个体化的需求。救助性偏离主要是因为评定者依托村庄内部具有地方性的、具体性的村社规范，综合性并带有弹性地考量各个家庭的具体情况，将村庄社区性的情理关怀体现在低保的具体评定中，政策文本中有关低保评定的硬性规定被“软化”处理。在这个过程中，人情关系不可避免地产生影响，评定结果不可能让所有人都满意。但是一般来说绝大多数人对此不会感到明显不满，评定结果会有比较广泛的可接受度，低保政策的覆盖面更具有弹性，能够缓解许多家庭的生活困境。村庄内部也会有人对此有异议，这一问题可以通过群众路线和村民自治来化解，让村民享有更加充分的民主参与和表达权利。只要评议结果在很大程度上具有普遍的可接受性，就不宜对之做否定评判。

总结一下，农村低保政策执行出现了有别于“文本上的法”的多种执行偏离形态，执行偏离的不同形态在村庄内部获得的评价存在差异。评定单位呈现低保户和低保人并存格局，这是为了适应分配国家日益增加的政策性资源、村庄内部复杂多样的贫困形态、基层社会诸多治理问题、协调村庄内部的权力结构关系而出现的执行样态，是对单纯以户为单位的评定标准的调整。就目标对象执行偏离而言，腐败性偏离的消极影响很大，不具有正当性；治理性偏离是基层特定治理结构中的产物，可以通过专项整治行动加以限制，但是在既有治理结构下，治理性偏离不可能完全消失；救助性偏离是低保政策执行偏离中的主要形态，是应对多种贫困形态和复杂的生活情境的重要方式，在村庄内部评价中具有很大的合理性。

 

五、结语

农村低保政策执行中出现多种执行偏离，政策执行过程成为适应基层多方面问题的政策调整过程。农村低保政策实施处于基层的复杂环境中，完美执行很难实现，执行偏离普遍存在。现有的治理体制对执行偏离有较强的回应能力，主要体现为通过运动型治理来调整和矫正。运动型治理能够比较有效地解决一部分政策执行偏离问题，但治理效果依然存在一定限度。运动型治理加大行政压力和追责力度，在克服部分执行偏离问题的同时也可能存在过度整治的问题，弱化基层政策执行者应对基层社会多方面问题的能力。目前的政策执行体制有一定的适应基层社会多方面问题的能力，这一方面体现为基层的政策执行者拥有可以适应基层复杂问题的自由裁量权和自由裁量能力，另一方面体现为在压力型体制下，政策管理层能够根据政策执行偏离的情况重新确定治理目标，对政策执行进行弹性调整，推动形成新的秩序状态。

目前，有关治理基层政策执行偏离的主导观点体现为追求依托理性主义的“完美执行”，认为可以从制定更为完善的政策和加强对政策执行者的监管这两个方面着手，防止政策执行偏离，使政策执行按照制定的政策规则运行。但是这样的治理思路难以有效适应基层社会的诸多问题。首先，难以依靠人的理性制定出完美的政策方案。“人的生活情境的差异总是要比哪怕最精确规则中的范畴的差异来得更大，而人们总是会坚持那些规则没有认识到的区别的重要性”。^{[11]（p306）}政策常常需要经过多个环节进行调整才能适应复杂多样的实际情况。其次，“不完美执行”有负面效应，但也有正面效应。在尽可能克服执行偏离带来的负面效应的同时，不能忽视某些情形下的执行偏离可能具有的正面效应。适当的执行偏离可能有助于适应复杂的基层社会，在执行中回应和解决政策制定环节未能有效解决的问题。现代法治建设努力实现规则治理，试图以规则化、正规化的要求型塑基层社会治理格局。现代法治本身也蕴含着对“完美执行”的追求，但是对于尚未规则化的基层社会而言，如果过于按照这种追求完美的理想法治模式运行，很有可能意味着会有更多政策对象的带有合理程度各异的个体性需求被忽视。因此，在强调按照法治化要求开展政策执行的同时，也需要重视政策执行的灵活性和能动性。这是基层法治建设需要正视的问题，需要在规则本身的精确性和灵活性之间，在规则执行过程的精确性和灵活性之间，在形式合理性与实质合理性之间，探寻适当的平衡机制以有效回应基层社会的实际所需。

 

参考文献：

[1]王绍光. 大转型：1980年代以来中国的双向运动[J]. 中国社会科学，2008，（01）.

[2][英]迈克·希尔、[荷]彼特·休普，黄健荣等译. 执行公共政策[M]. 商务印书馆，2011.

[3]陈柏峰. 熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究[J]. 社会，2011，（01）.

[4]贺雪峰. 乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J]. 哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2012，（01）.

[5]赵晓峰. 村级民主政治转型：从汲取型民主到分配型民主[J]. 天津行政学院学报，2010，（5）.

[6]杨华. 中国农村的去阶层分化机制[J]. 南通大学学报（社会科学版），2015（3）.

[7]莫光辉、祝慧. 风险社会理论维度的农村贫困问题阐释[J]. 实事求是，2014（3）.

[8]费孝通. 乡土中国 生育制度[M]. 北京大学出版社，1998.

[9]赵晓峰. 公私定律：村庄视域中的国家政权建设[M]. 社会科学文献出版社，2013.

[10]欧阳静. 策略主义：桔镇运作的逻辑[M]. 中国政法大学出版社，2011.

[11][美]德博拉·斯通：《政策悖论：政治决策中的艺术》（修订版），顾建光译，中国人民大学出版社2006年版。

* 刘磊（1989—），男，江苏淮安人，四川大学法学院博士研究生。主要研究方向：基层社会治理、司法制度。电子邮箱：lawyerll89@163.com。本文为国家社会科学基金重点项目“国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究”（15AFX008）的研究成果。

[①] 这里的“户”并非指家庭意义上的，而是指低保名单统计意义上的，一个家庭中只要有成员享有低保，这就算是低保统计意义上的一个“户”。

[②] 例如，湖北省E市专项整治方案起初提出了十四种情形不得享有低保：1、家庭实际生活水平高于全市农村低保标准的；2、国家机关、事业单位和国有企业工作人员的配偶、父母、子女以及共同生活的岳父母；3、家庭成员中有领取企业职工基本养老保险金待遇、享受遗嘱补助的；4、2008年后自建砖混结构住宿面积达到120平方米以上且装修较好的（由政府、民政、残联等修建的除外），或共同生活的家庭成员已有住房又新建（购）住房的，或拥有2套及以上房屋的；5、同时拥有两种以上高档家电（即空调、电脑、冰箱等）的；6、拥有机动车辆、船舶、工程机械及大型农机具的（残疾人代步车、普通两轮电动车及摩托车除外）；7、注册企业、公司、个体工商户和从事其他经营活动的；8、享受低保人员无劳动能力和经济收入，但其法定赡（抚）养人具有劳动能力和经济来源，并具有赡（抚）养能力的；9、、每年有6个月以上不在家务农的外出务工人员；10、已婚嫁未共同生活户籍未分户的、死亡后户口未注销的；11、因赌博、吸毒、嫖娼等违法违纪行为造成生活困难的；12、因特殊原因得到赔偿、征地拆迁得到补偿并超过保障标准的；13、不按规定如实申报家庭收入、弄虚作假或拒绝核查的；14、其他经市、乡、村（居）认定不能享受低保待遇的。参见《E市农村低保按标施保专项整治工作实施方案》。

[③] 在第一轮整治之后的调整阶段，村干部实际上并未严格按照这两条规定执行。2015年11月，湖北省E市正式下发的新的整治方案中除了取消了这两条规定之外，还取消了另外两条规定，分别是第五条“同时拥有两种以上高档家电（即空调、电脑、冰箱等）的”和第十条“已婚嫁未共同生活户籍未分户的、死亡后户口未注销的”。

引言

自上世纪八十年代中期起，我国开始实施扶贫开发战略，先后制定并实施《国家八七脱贫攻坚计划》（1994—2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划。经过约三十年的持续努力，我国在消灭贫困、增加群众生活福祉上取得举世公认的成就，实现了世界上最大规模的减贫。[1]党的十八大以来，中央高度重视扶贫工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。”“精准扶贫”的提出是为了在脱贫攻坚阶段完善扶贫资金的瞄准机制，提升扶贫资金的使用效率。从1980年代中期开始扶贫开发以来，我国扶贫瞄准机制经历了以贫困县——贫困乡（镇）——贫困村——贫困户为基本瞄准单元的调整过程，不断下沉扶贫瞄准单元。为了提高扶贫资金项目对贫困人口的覆盖率，国家从2001年开始采取贫困村瞄准机制。国务院扶贫开发办公室和地方扶贫部门于2001年在全国确定了148131个重点村，分布在1861个县份，其中有82256个重点村分布在重点县，占到全国重点村总数55.6%。[2]此后，国家和地方政府又陆续认定了不同层级的“贫困村”。当前我国扶贫工作总体采取县级、村级以及贫困户相结合的方式实施扶贫瞄准机制，以县域作为扶贫资金的基本整合统筹单元，以贫困村、贫困户作为扶贫资金的主要使用主体。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作，各级党委政府层层动员参与到精准扶贫工作中。在这样的背景下，调查研究农村精准扶贫的运行机制，发现其中存在的实践难题，对于推动精准扶贫工作的有效开展、提高扶贫实效具有现实意义。

既有研究对于精准扶贫的认识主要涉及以下一些方面。一是对精准扶贫战略的阐释。一些研究在全面建成小康社会的目标任务下分析了精准扶贫战略提出的背景特征、经济社会环境及主要工作方法，讨论精准扶贫的必要性和现实意义。[3]二是对精准扶贫运行机制的研究。例如有的考察了项目制的扶贫运作机制[4]，有的研究了精准扶贫中的多维度瞄准机制[5]。三是对精准扶贫过程中出现的实践难题的讨论。有学者指出精准扶贫中面临贫困户参与不足、扶政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果较差等困境。[6]上述研究从多方面对精准扶贫进行了讨论，但仍存在一些不足之处，突出地体现在这样两个方面：第一，对村庄内部精准扶贫的过程缺乏较为全面的经验性把握，没有细致梳理从识别到帮扶整个过程的实际操作样态。第二，对精准扶贫问题的认识总体上是基于发展式扶贫的思路，但是缺乏对当前农村普遍存在的家计模式、农村产业特征与贫困问题之间的关联进行分析。有些研究发现了精准扶贫中存在的一些实践困境，但是没有进一步以此为基础对发展式扶贫的思路做出反思。

本文所关注的问题是，实践中的“贫困村”是怎样产生、“贫困人口”是如何识别，具体村庄中面临的贫困问题有什么样的特征，当前扶贫的手段与实际存在的主要贫困问题之间是否契合，精准扶贫中存在怎样的实践困境。文章以正在湖北省E市某省级贫困村W村开展的整村推进精准扶贫工作为例，考察当前精准扶贫工作的运行机制，分析其中的实践难题。W村位于E市S乡，地处国家划定的连片特困地区武陵山区，平均海拔600米左右，最高处五望山海拔达1100米，国土面积20平方公里，耕地面积3002.82亩（其中，水田393亩，山田（即旱地）2609.82亩）。W村现有人口638户，2402人，其中劳动力1489人，人口自然增长率为3.5/‰，人口密度为120.2人/㎞2。全村以种植、养殖和劳务输出为主要收入，种植主要以玉米、土豆、红薯、油菜为主，少数种植水稻。

 

一、精准扶贫的识别过程与识别偏误

精准识别是各项扶贫措施得以开展的基础，对后续帮扶措施的实施会产生重要影响。精准识别工作要求“精准到村”和“精准到户”在贫困识别问题上，国家根据扶贫资金的整合情况，采取自上而下逐级分配指标的行政压力来推动。[7] 这种运作机制影响了贫困识别结果的精准度。

（一）“贫困户”的识别

1、“贫困户”的识别难题

在精准识别中，E市“以人均收入（2014年国家设定的家庭人均收入为2736元的贫困标准）为基本标准，综合考虑环境、住房、劳动力、生产资料、教育、健康等因素”进行整户识别，开展“建档立卡回头看”检查工作。为了推动精准识别、建档立卡，E市民政局出台农民家庭收入核算标准[8]。在信息不对称的情况下，工作人员在入户识别中面临识别标准的精确性与农户家庭收支状况的模糊性之间的矛盾，难以准确核算农民家庭。因此在识别过程中普遍存在农户虚报家庭收入水平的情况，入户识别主要是走过场。为了推动开展新一轮入户识别工作，E州曾于2015年10月份组建了两个工作专班对全州扶贫开发建档立卡数据质量进行核查。工作专班的一份报告指出这一问题带有普遍性：“本次核查发现，所到村虽然都走了程序，但手续不严谨，工作不细致，标准把握不准、不均衡。少数村仍然存在贫困户申请表空白、村民评议记录空白、贫困户公示公告空白、《扶贫手册》空白等现象。核查过程中，有近20%的村对建档立卡数据的真实性没有进行‘回头看’的核实工作。” [9]

2、“贫困户”的类别

按照E市精准扶贫政策的要求，建档立卡的贫困户被分为四种类型：一般贫困户、低保贫困户、低保户、五保户。其中，低保贫困户是指不是全部家庭成员都享有低保的情况，低保户是指全家所有成员都享有低保的情况。除了低保贫困户、低保户和五保户之外的贫困户均为一般贫困户。王家村2015年建档立卡贫困户有212户、645人，其中低保贫困户有28户（31人），低保户有40户（77人），五保户有8户（8人），一般贫困户有136户（529人）。

在实际操作中，低保享有者和五保户均被纳入贫困人口。截止2015年11月，W村低保总户数68户108人，五保户有8户8人，均是建档立卡的贫困户。但是如果严格按照收入标准，现有的低保评定结果中至少有50%的人并不符合政策文本设定的标准。[10]在安排帮扶措施时，村干部实际上并没有区分“低保户”与“低保贫困户”，而是将二者统称为“低保户”。按照精准扶贫方案，对于低保、五保享有者采取政府政策兜底的方式扶贫。除了低保、五保之外，一般贫困户的家庭情况相对好一些，之所以把这些家庭纳入贫困户，主要是为了达到“贫困户”指标以便于申报“贫困村”。

由此可见，W村目前在册的“贫困户”具有这样两个特点：第一，按照是否符合政策标准为依据，可将贫困户分为真贫困户和假贫困户，其中后者占到绝大部分比重。依据前面的数据可以估计，真的贫困户大约能占到20%，假的贫困户大约有80%。[11]第二，认定识别过程形式化。村干部主导“贫困户”建档立卡识别认定过程，普通村民的参与度低。

（二）识别过程和操作方法

1、目标替代：手段与目标的错位

国家针对“贫困县”“贫困乡”“贫困村”设置相应的项目资金。“贫困县（乡、村）”指标与项目资金分配紧密相关，能否争取到项目资源对地方主政者的政绩有直接影响。在行政指标的压力下，认定“贫困村”的工作出现了目标替代，手段与目标之间出现了错位，完成行政指标任务成为出发点，而不是准确识别和认定“贫困村”。

E市属于武陵片区的贫困县，“贫困乡”“贫困村”指标相对比较多，全市除城区中心镇之外，所有乡镇均为“贫困乡（镇）”，各个贫困乡（镇）至少有70-80%的村被认定为是“贫困村”。W村于2012年被认定为省级贫困村。按照当地2012年“贫困村”认定标准，贫困家庭人均年收入低于2230元，贫困人口占全村总人口的33%以上。上级政府向S乡下发“贫困村”评定工作的指标，要求在规定时间内完成申报工作。W村村委会当时申报“贫困村”主要有两点考虑：一是上级有这方面的工作指标任务，二是因为有些公共基础设施项目专门针对贫困村。前一种是自上而下的行政压力要求，后一种则是自下而上的村庄内部的内生压力，希望借此改善村庄公共基础设施条件。在这两种压力下，W村村干部申报了“贫困村”。

2、制作材料：操作过程的形式化

在行政压力的影响下，“贫困村”的申报和认定过程存在严重的形式化，识别环节是否“精准”并不是执行者真正重视的问题。

上级政府规定申报期限，为了在规定期限之内完成申报工作，村干部并没有入户专门调查并征求意见，而只是由几个村干部按照平时了解的情况，直接把一些家庭纳入到贫困户中。在当时地方政府并没有要求村委会公示贫困户名单，普通村民没有参与到认定过程中，绝大多数被认定为“贫困户”的农户都不知此事。申报“贫困村”的主要目的是为了便于申请公共基础设施建设项目，而不是为了解决每个“贫困户”的个体性问题。因此，村干部担心公示名单会引发一些新的问题，部分被认定为“贫困户”的人会借此向村委会和政府“要资源”。按照当时的“贫困村”认定标准，W村实际上最多只有15%的人口符合条件。为了达到贫困人口占全村总人口的33%以上的要求，村干部采取纸面上“做作业”的方式，[12]通过制作材料把实际上不符合贫困人口标准的许多家庭也纳入进“贫困户”行列。

在2012年被认定为“贫困村”后，W村建档立卡的贫困户有245户，共计786人。这一数据一直延续到2014年。根据脱贫工作要求，2014年全年减贫数量为33户141人，但是在2015年精准扶贫成为中心工作之前，扶贫工作并没有引起各级政府重视，多是在走过场。例如2014年脱贫工作实际上是由村干部通过“做作业”的方式在账面上完成，选择“贫困户”中条件比较好的33户先“脱贫”，整个脱贫过程并没有告知“贫困户”。

从W村个案来看，精准识别过程存在明显偏误，W村并不是达到政策设定标准的“贫困村”，而是在行政压力和项目引导双重逻辑下被制造出的“贫困村”。

 

二、精准扶贫中贫困问题的类型

精准扶贫的脱贫标准中区分了“贫困户的脱贫标准”和“贫困村的脱贫标准”，据此可以将W村贫困人口的“致贫原因”和“贫困状况”区分为个体性贫困问题和公共性贫困问题。

（一）个体性贫困

个体性贫困是指建档立卡中各个贫困户分别面临贫困问题。个体性贫困的表现形式比较多，致贫原因多样化。例如按照W村建档立卡名册的统计大致存在这样几种主要的贫困状态和致贫原因：因缺技术致贫（20户，占9.4%），因缺资金致贫（15户，占7.1%），因重大疾病致贫（50户，占23.6%），因精神病致贫（4户，占1.9%），因痴呆致贫（7户，占3.3%），因残致贫（15户，占7.1%），因劳动力少致贫（101户，占47.6%）。在这些情形中，因重大疾病致贫、因精神病致贫、因痴呆致贫、因残致贫共计76户（共计占35.8%），与低保、五保家庭全部重合；因缺技术致贫、因缺资金致贫、因劳动力少致贫共计136户（共计占64.2%）。

在个体性贫困中，需要区分真贫困户面临的个体性贫困（以下简称“个体性贫困I”）、假的贫困户面临的个体性贫困（以下简称“个体性贫困II”）。在W村，面临个体性贫困I问题的均为低保户、五保户；建档立卡信息中，一般贫困户以及部分低保户面临的是个体性贫困II，其中绝大多数家庭的致贫原因是由村干部在台账信息中编造的，实际上这些家庭并无重大疾病或者伤残，家庭收入状况一般处于中等或者接近中等水平。

个体性贫困I反映出的主要是完善基本社会保障、确保基本生存的问题。这些家庭因为重大疾病、伤残等原因，长期性或者阶段性地陷入生活困境中。这些贫困人口的自我发展能力非常有限，家庭和个人的基本生活和生产能力存在严重缺陷，尤其缺乏参与市场从事劳动的能力。开发型扶贫对这些贫困户的边际效益几乎为零，政府兜底救助是帮助其走出生活困境的重要途径。[13]

政策制定者认为除了低保、五保等贫困人口之外，建档立卡中的其他“贫困家庭”面临的主要问题是发展条件不足，需要在这个方面进行帮扶。但是在W村的村干部看来：“农民如何致富问题可能并不是那么突出。有劳动能力的青壮年基本上都会想法设法通过各种方式打工赚钱，这也不需要干部去为他们想，他们自己会想主意。”在W村，除了少数鳏寡孤独和因病因残的低保户、五保户缺乏劳动力外出务工而只能依靠务农收入之外，绝大多数农户的主要收入来源来自于在附近务工或者是在外地务工。有劳动能力的青壮年都会外出打工，留在村庄里的至少80%以上都是中年妇女或者是60岁以上的老年人，这些人要么是需要在家照顾家庭而不能外出务工，要么是已无充足的劳动能力外出务工。以代际分工为基础的半工半耕的家计模式，[14]一般来说足以保障家庭人均收入高于贫困线标准。

（二）公共性贫困

公共性贫困不是一家一户分别面临的贫困问题，而是整个村庄所有人都面临的贫困问题。这主要体现在村庄公共基础设施和村庄整体产业发展这两个方面。这两类问题都具有公共性，不是一家一户单独面对和解决的问题。前一方面主要关系到如何改善农村基本生产生活条件，后一方面主要是农民是否有可能以及如何从村庄的产业结构中增收致富。

W村的村庄公共基础设施落后，影响到村民的生产生活状况的改善。第一，水资源严重不足。全村基本没有农田水利设施，80%以上的农户无安全饮用水源，主要依靠储存雨水保证生活用水。第二，电力供应不足。全村近20平方公里仅有50KV变压器8台，其中1台变压器需要覆盖周围3.5平方公里100多户的用电，但是用电高峰仅有160KV左右的电压，电压不稳定，无法满足生产生活的基本需要。第三，道路建设滞后。目前仅有村委会到S乡集镇的5.5公里村级公路已硬化，其他村级公路尚未硬化，通组道路均为机耕路，给村民出行和运输带来很大不便。第四，网络信息不畅。全村没有光纤接入，村委会尚未实现网络化办公，没有一户购买并使用电脑。

除此之外，按照E市的精准扶贫方案，需要解决的公共性贫困问题还包括这样几个方面：有村级便民服务中心、卫生室、群众活动场所，村容村貌整洁美观，农村生活生产污染治理到位，全村无因贫困原因辍学现象发生，为有意愿者提供劳动技能培训，村级班子战斗力强，村规民约健全完善，村集体经济收入达到5万元以上。[15]目前W村已有一栋两层村委会办公楼，村卫生室设于办公楼之内；办公楼内设有图书室，不过很少有村民来使用；全村没有因贫辍学的现象。村委会附近的生活垃圾由乡镇城建办安排保洁公司清理托运之外，绝大多数家庭的生活生产垃圾没有实现有效治理；劳动技能培训尚未开展过；村集体没有集体经济收入。

关于农业产业结构，W村的整村推进扶贫规划指出该村产业结构上的问题：“农村经济结构单一，农业生产效率低下，农民增收渠道狭窄，全村没有形成经济效益较好的产业链条，农业结构不合理，粮食种植比例大，单纯的种植业抗风险能力弱，增收难度大。群众文化素质不高，产业发展意识不强，劳动力技能低，对先进科技知识的认识不高，接受能力不强，从而导致农村产业结构调整难，经济发展步伐慢，而传统种养业的经济效益日益下滑，使得农民增收困难。”[16]为了促进农业产业结构调整，在精准扶贫工作开展之前W村于2013年引进了一个工业辣椒合作社，有60户参与，种植了70多亩辣椒。但是辣椒种植合作社在收购、销售上存在风险，在带动村民致富上发挥的作用非常有限，农户继续参与种植辣椒的积极性不高，有至少一半的农户打算退社。

 

三、精准扶贫中的扶贫资源配置

湖北省政府建立了“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的贫困县资金整合机制——“统筹资金的主要权力在县级。充分赋予县级政府统一负责、统一部署、统筹使用资金的权力。县级政府可根据扶贫开发工作实际需要，按照规划调整和改变项目资金用途，报相关主管部门备案，省市所有相关部门须积极支持配合”。[17]但是在扶贫资源的配置上，W村的个案表明存在着扶贫资源配置错位、扶贫资源配置不足、资源利用效率低的问题。

（一）针对个体性贫困问题的资源配置

针对个体性贫困问题，当地党委政府采取了结对帮扶的工作措施，组织和动员多方主体参与结对帮扶。在E市，结对帮扶具体分为这样几种类型：专业合作社带动帮扶、亲戚邻里相互帮扶、富户大户引导帮扶、企业个人参与帮扶、本村在外创业人士认领帮扶、救助机构定向帮扶、党员干部结对帮扶、落实政策兜底帮扶。按照2015年9月份的工作方案，W村具体落实结对帮扶措施。

但是这样的结对帮扶方案在可操作性上存在欠缺。这个方案中对村里专业合作社、养殖场的帮扶安排实际上只是村干部做的账面材料，并没有告知这些合作社和养殖场。从我们对村里合作社、养殖场了解的情况来看，他们本身的经营效益很有限，难以有能力承担起带动帮扶的作用。因而在2015年12月初的结对帮扶方案中，村委会决定把专业合作社和养殖场的结对帮扶任务全部取消，放入党员干部结对帮扶中，把帮扶任务分配到各个帮扶单位。这样一来W村个体性贫困的结对帮扶措施实际上只有两种，一种是党员干部结对帮扶，另一种是政策兜底帮扶。

不同单位的帮扶能力和帮扶方式并不一样，各单位会按照自身能够提供的资金和方式提供帮扶。但是各个单位提供的帮扶举措却存在与农户需求难以对接的问题，农户的参与积极性不高。例如市畜牧局在W村有40户结对帮扶对象，制定实施了扶持养殖业的帮扶奖励政策。[18]但是W村在册贫困户中许多已经养鸡，主要是用于自己食用而很少出售；有些农户已经养了羊，不愿意再花钱买母羊，没有养羊的农户基本上也不太愿意花时间精力饲养；约30%左右的农户还养牛，但并不是母牛，而主要是为了耕田，以几家共养为主要模式。

W村全村2015年计划减贫数量为84户250人；2016年全年计划减贫数量为128户395人，届时将实现整村全部脱贫。在W村建档立卡的212户贫困户中，政府政策兜底的贫困户全部被列入2016年的任务，其余的一般贫困户的脱贫任务由几个帮扶单位分解承担在2015年和2016年两个年度内完成。由于党员干部结对帮扶的实施难度比较大，因此2015年脱贫名单是由村干部把建档立卡中家庭条件比较好的先列出来，分到各个单位的结对帮扶任务中。一些单位难以提供较多的扶贫资源，只好采取“做工作”的方法，[19]想方设法与结对农户“处好关系”，应对本年度的脱贫任务考核要求，其目的是要促使农户在脱贫任务完成表上签字。如W村支书所言：“这些家庭实际上也并不算困难，结对扶贫的各单位人员要想完成这一年的脱贫任务，主要是要与这些农户处好关系，过年过节的时候买点一两百元的东西去问问帮扶对象。吃了人家的嘴软，拿了人家的手短。” 可见参与扶贫的单位的目标与精准扶贫政策设置的政策目标之间出现错位，扶贫单位不是为了帮扶农户“脱贫”，而是为了从精准扶贫任务中“脱身”。

（二）针对公共性贫困问题的资源配置

精准扶贫中针对公共性贫困问题的资源配置主要有两个方面，一是对村庄公共基础设施建设的资源投入，二是对村庄产业发展的资源投入。

第一，公共基础设施建设存在项目资源配置不足的问题。W村申请“贫困村”主要是为了争取针对“贫困村”的基础设施项目。但是从2012年到2015年正式推进精准扶贫为止，W村并未因为有了“贫困村”这顶帽子就争取到任何公共基础设施建设项目资金。在2015年和2016年的整村脱贫规划中，供应自来水、硬化道路、增加变压器、联结网络这几个方面的公共基础设施建设需要上千万的资金投入，资金缺口非常大。例如W村已获批并且列入2015年度脱贫工作任务的5公里主干道硬化项目由于项目资金未到位，到2015年12月尚未实施。项目资源配置不足受到乡镇项目资源存量和项目资源分配逻辑的影响。在项目资源的获取和分配中，乡镇党委政府一方面要向上级政府和各职能部门争取项目资金，另一方面要在本辖区范围内分配项目资金。争取到项目资金是分配项目的前提，也是乡镇主要领导工作能力的重要方面。在项目资金的分配上，乡镇党委政府并不是依据普遍主义的逻辑在各个村之间平衡配置，以至于村与村之间在项目资金的配置上很不均衡。在S乡有两类村庄属于“重点区域”：一是高山的烟区村庄，因为烟叶税收是当地主要的地税来源；二是低山区域中领导挂点的村庄。例如L村是省委书记的挂点村，同时也是E市、S乡主要领导的挂点村，近几年上千万的项目资金都投到了L村。

第二，村庄整体产业发展中存在项目资源投入错位和资源耗散问题。S乡政府在W村推动实施了四项产业发展项目：核桃500亩（总投资额49.5万）、枣子200亩（总投资额19.8万）、柑橘400亩（总投资额39.6万）、柚子400亩（总投资额39.6万）。在具体实施中，树苗钱全部由政府出，农户不需要花钱，但是农户积极性并不高。地方政府因为扶贫工作需要推动实施产业发展项目，但是考虑到经济作物有很高的市场风险，地方政府又不希望这些经济作物的种植形成规模。因此，在推行这些种植项目的过程中，当地政府并没有积极扩展市场渠道，也没有强制要求农户种植，而是由村干部找关系好的亲戚朋友“做工作”，请这些农户“帮忙”种植，从而让这些项目得以实施。着眼于调整产业结构的项目资金在具体实施中很难发挥推动农民致富的效果，与农民实际所需之间存在配置错位的问题，大量项目资金在投入和使用过程中被耗散，资金使用效率低。

 

四、精准扶贫的“内卷化”困境及其改进

（一）精准扶贫“内卷化”的形成

农业税费改革之后，农村集体经济日益薄弱，在许多地方已经瓦解，绝大多数农村的建设和发展主要依靠外部资源输入。在大量外部资源注入的背景下，如何高效配置和使用资源成为重要问题。目前精准扶贫成为举国上下的重要中心工作，国家以政治动员的方式调动了体制内外大量的资源投入到精准扶贫中。本文的个案表明，精准扶贫中出现了“内卷化”的问题，[20]大量资源的利用效率低，存在资源配置不足、错位和耗散的问题，离扶贫“精准”的目标之间有很大偏差。

首先，针对个体性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。除了对低保户、五保户采取政策兜底之外，其他的结对帮扶方式中均存在严重的扶贫资源配置错位和配置耗散的问题。精准识别环节并没有真正做到识别精准，大量不符合标准的农户被识别为“贫困户”。精准识别环节出现严重偏差，原因在于以自上而下行政压力推动“贫困村”“贫困乡”申请和评定。尽管有关精准识别的政策文件要求务必做到识别精准，但是农民的家庭收入状况难以准确衡量。一些实际贫困人口没有达到相应比例的村庄、乡镇，通过制作台账的方式完成“贫困村”“贫困乡”的申报和评定。

其次，针对公共性贫困的精准扶贫存在“内卷化”。项目资源的分配遵循的是特殊主义而非普遍主义的逻辑，难以均衡配置公共资源。[21]容易成为“典型”、基础条件比较好的重点村庄获得非常多的项目资源，公共基础设施条件在短时间内得到很大改善，但是许多一般条件的村庄以及基础条件比较差的村庄，在项目资源的分配中处于劣势。[22]随着精准扶贫的政治压力增大，地方政府项目资源配置开始根据每个阶段划分的脱贫计划向特定阶段有整村脱贫任务的村庄倾斜，但是受制于有限的财政能力，面临着资源供给不足和难以有效整合的困境。在精准扶贫的项目资源分配中，旨在调整贫困村产业结构的项目资金所占比重过高，但是相关项目资源并没有真正发挥带动农民调整产业、增收致富的功效。农村产业调整和经济发展受到自然环境、地域特征、市场条件等多方面因素影响，以行政逻辑代替市场逻辑，农业产业结构往往难以调整成功。

“精准扶贫内卷化”表明，国家对扶贫投入了大量资源，动员了政府体制内外多方面主体参与其中，但是巨大的资源投入和强力的政治动员却面临资源使用效率低的问题。前一方面体现的是资源投入环节的问题，后一方面体现的是资源使用环节的问题，二者共同构成“内卷化”困境。从扶贫资源的投入和使用看，W村扶贫个案体现出的主要问题是：第一，对贫困人口的基数评估和统计存在很大偏差，存在大量并不符合标准的“贫困户”。第二，推动农户致富的扶贫思路不利于扶贫资源精准利用，难以契合当前农村普遍存在的家计模式和产业结构特征。第三，公共基础设施建设的项目资源分配，面临着项目制的特殊主义逻辑与许多村庄存在的普遍性需求之间的张力，项目资源配置方式亟需改进。

（二）精准扶贫的改进：完善保障型扶贫

当前推行扶贫工作需要准确判断扶贫工作面对的主要问题，在此基础上探寻有助于解决当前扶贫工作面临问题的方式。从1980年代至今30多年的扶贫经历了不同的阶段，不同阶段的扶贫工作所要面对的主要问题以及扶贫举措会有差异。从宏观上看，中国农村贫困的性质已发生重要转变：贫困的分布由区域性、整体性贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困人口的构成以边缘人口为主要组成部分。[23]从微观上看，W村的精准扶贫个案呈现的扶贫难题是这一宏观层面变化的佐证。村庄里真正的贫困人口实际上是以鳏寡孤独病残为主的边缘群体，这些群体在劳动能力和市场适应能力上都存在严重残缺，难以通过产业发展来实现脱贫致富。就全国来看，W村精准扶贫个案中的“内卷化”困境带有很大程度的普遍性。“贫困乡”“贫困村”“贫困户”的认定主要依靠自上而下的行政压力和行政在指标，而非真正结合实际存在的贫困状况，近年来许多地方不断出现为“戴贫困帽子、过富裕日子”而修改地方经济社会数据的现象。

总体来看，我国扶贫工作经历了由整体性的发展型扶贫到区域性的发展型扶贫的转变，目前则主要处于保障型扶贫阶段。保障型扶贫体现在两个主要方面，一是公共性保障，即农村公共服务和公共基础设施建设；二是个体性保障，即完善针对处于贫困状况的农户的基本生活保障体系。当前精准扶贫实践中出现“内卷化”困境，根源在于对我国贫困问题的阶段性特征的把握存在偏差，以发展型扶贫的方式来应对保障型扶贫的问题，采取的方式和所要解决的主要问题之间存在错位。克服精准扶贫实践中的“内卷化”困境，需要着眼于总体上处于保障型扶贫的阶段性特征，以此为基础从公共性保障和个体性保障两个方面设置扶贫举措，完善农村保障体系建设，改进和提高农村公共服务层次、公共基础设施条件以及社会保障水平。

具体来说可以从这样一些方面着手。就个体性保障而言，一方面需要国家从财政资源上予以保障，完善社会保障体系的覆盖面和保障层次；另一方面需要完善农村社会保障体系具体实施过程的治理机制，防止国家投入的社会保障资源耗散在乡村治理过程中。其中，特别要注意完善农村低保的保障水平和治理机制，[24]以有效发挥政策兜底的重要功能。[25]在村庄治理层面，健全的治理机制有助于保证将个体性保障资源分配到生活困难的农户，防止因不正当因素的影响出现分配秩序背离扶贫政策目标的问题。就公共性保障而言，需要准确把握农村中存在的公共性贫困问题的特征，调整过于强调产业扶贫的资源供给模式，更加重视以农村公共基础设施和基础服务为主要内容的资源供给，集中有效地利用国家惠农资金。

 

五、结语

从纵向历史过程来看，“整体性的发展型扶贫”——“区域性的发展型扶贫”——“保障型扶贫”这三个阶段的划分大致成立。不过中国是一个政治经济发展不平衡的大国，许多历时性问题需要共时性解决，具体到不同地区，扶贫问题所处的阶段和类型可能有所差别。现在总体上进入保障型扶贫阶段，但是由于各地发展不平衡，区域性发展型扶贫在有些地区可能依然是重要的问题。因此，具体扶贫实践需要结合各地发展程度的差异，在准确认识和判断当地扶贫主要问题和类型特征的基础上，找到与之适应的应对方式。[26]

《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》指出，当前阶段的扶贫工作的总要求是：“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”一方面国家注意到扶贫开发和保障制度这两个方面的工作，另一方面也强调基本的框架和定位依然是发展型扶贫，希望通过进一步开发来解决当前以及今后的农村贫困问题。这是针对全国扶贫工作做出的整体布局，需要各地结合当地贫困问题的具体情况，把握特定条件下扶贫工作面对的主要问题，在开发式扶贫和保障式扶贫之间寻求恰当的结合点。如何准确认识各地贫困问题的阶段性特征，这会是精准扶贫工作中需要面对和解决的重要问题。

[1] 采用中国标准（1986年为人均年收入低于206元，2010年为1274元），1978-2010年间中国累计减少了2.5亿贫困人口；参考国际扶贫标准，中国共减少了6.6亿贫困人口。全球贫困人口数量减少的成就93.3％来自中国。参见澎湃新闻网：《扶贫转向》，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271664，2014年10月17日。

[2] 刘坚主编：《新阶段扶贫开发的探索与实践》，中国财政经济出版社2005年版。

[3] 左停：《精准扶贫战略的多层面解读》，《国家治理》2015年第36期；李小云：《新时期农村贫困问题及其治理》，《国家治理》2015年第38期；汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》2015年第5期。

[4] 李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，《北京社会科学》2016年第3期。

[5] 吴雄周、丁建军：《精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查》，《湖南社会科学》2015年第6 期。

[6] 葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》2015年第5期。

[7] 李小云、唐丽霞、许汉泽：《论我国的扶贫治理：基于扶贫资源瞄准和传递的分析》，《吉林大学社会科学学报》2015年第4期。

[8]其中详细规定了主要农产品的净收入区间、务工收入的基本标准（按照湖北省最低工资标准每人900元/月）、手工业收入的工资标准（木匠、漆匠、泥瓦匠等有一技之长的手艺人，按日收入为120-150元/人，工作日按照离家外出天数的50%计算）、临时工收入标准（在家务农，每月有一段时间在外做工的人为临时工。按照实际务工天数计算，标准为日收入60-80元/人）。参见《E市民政局关于印发农村居民家庭经济收入核定标准的通知》（2015年3月9日）。

[9] 《关于对全州扶贫开发建档立卡数据质量核查的情况报告》（2015年10月29日）。

[10] 这个做法比较普遍。S乡的统计数据显示，全乡低保总户数793户、1417人，纳入建档立卡贫困户的有729户、1315人，以以户为单位，纳入率为91.9%；五保户136户、138人，纳入建档立卡贫困户的有128户、130人，以户为单位，纳入率为94.1%。

[11] 在本文的估算中，把五保户全部算为符合政策条件的贫困户，把低保户中50%的算为符合政策条件的贫困户。

[12] 欧阳静：《“做作业”与事件性治理：乡镇的“综合治理”逻辑》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[13]徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第3期。

[14] 贺雪峰：《城市化的中国道路》，东方出版社2014年版，第108~109页。

[15] 《关于印发<E市贫困户、贫困村脱贫摘帽验收标准>的通知》（E市扶组发〔2015〕18号）。

[16]《湖北省E市S乡W村整村推进扶贫规划（2015-2016年）》（S乡人民政府 2014年10月28日）

[17] 《省人民政府办公厅关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》（鄂政发[2015]63号）。

[18] “每户饲养林下鸡100只以上（含100只），250只以下（不含250只），按照每只6元的标准给予奖励；饲养250只以上（含250只）的，每户奖励1500元。每购买1头能繁母猪，每户奖励1000元；购买2头及以上，每户奖励2000元。购买1头能繁母牛，每户奖励2000元；购买2头及以上的能繁母牛的，每户奖励6000元。一次性购买能繁母羊10只以上（含10只），20只以下（不含20只）的，按照每只300元给予奖励；买20只以上（含20只），每户奖励6000元。以上奖励政策，贫困户只能享受一个项目的奖补政策。”参见《E市畜牧兽医局精准扶贫实施方案》。

[19] 易江波：《“做工作”：基层政法的一个本土术语》，《法律和社会科学》第13卷第2辑。

[20] “内卷化”一词由人类学家戈登维泽（Alexander Goldenweiser）提出，用于描述文化艺术在达到特定结构特征后呈现固化形态，难以产生新的创造，而是代之以在形式上的不断精细化。此后格尔茨、黄宗智、杜赞奇等分别将这一概念引入到研究中。在乡村治理研究中，有学者指出乡村治理内卷化的问题，认为取消农业税后，在项目资源输入的背景下出现了地方政府与地方势力结盟的新结构，这个结构吸取大部分自上而下输入农村的资源，侵蚀乡村社会公共利益，导致乡村治理内卷化。参见刘世定、邱泽奇：《“内卷化”概念辨析》，《社会学研究》2004年第5期；[美]黄宗智：《华北小农经济与社会变迁》，中华书局2000年版；[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社2003年版；贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省 K 镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期；陈柏峰：《乡村江湖：两湖平原“混混”研究》，中国政法大学出版社2011年版。

[21] 李祖佩：《项目下乡、乡镇政府“自利”与基层治理困境——基于某国家级贫困县的涉农项目运作的实证分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第5期。

[22] 李元珍：《典型治理：国家与社会的分离——基于领导联系点的分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[23] 都阳、蔡昉：《中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整》，《中国农村观察》2005年第5期。

[24] 刘磊：《基层社会政策执行偏离的机制及其解释——以农村低保政策执行为例》，《湖北社会科学》2016年第8期。

[25] 国家扶贫办主任刘永福近日表示：“这一次7000多万贫困人口，要做到全部如期脱贫，不留锅底，最后如果通过扶贫的措施不能全部脱贫，也要通过低保的措施兜底。” 参见《扶贫办：2020年贫困人口若不能全部脱贫 低保兜底》，人民网：http://finance.people.com.cn/GB/n1/2015/1215/c1004-27931029.html。

[26] 贺东航、牛宗岭：《精准扶贫成效的区域比较研究》，《中共福建省委党校学报》2015年第11期。

 

引言：农村土地制度变革的争论

随着我国城市化推进，土地制度改革成为广泛关注的话题。当前土地制度改革的焦点和难点在于农村土地制度问题，围绕农村土地制度改革的讨论，既涉及具体操作层面的问题，更涉及宏观战略层面的考量。就宏观层面看，相关讨论的根本分歧在于对城乡关系的认识存在差异，一些具体分歧背后体现为对城乡关系的不同期待。以对城乡关系的认识为分水岭，可将当前有关讨论分为城市中心论和城乡并举论两种基本主张。农村土地制度改革的城市中心论是目前的主流观点，认为农村土地制度设置应变革不利于城市化发展的制度因素，推动、加速农村人财物向城市流动。这部分论者总体上对城市化道路持充分肯定的态度，认为城乡关系应以城市化为中心。然而，部分学者对此持谨慎的乐观态度，认为中国城市化应当走稳健的道路。

当前及今后较长时间内中国如何定位城乡关系，这是选择城市化道路的关键，也是农村土地制度改革的关键。对城乡关系的不同判断和定位，将影响农村土地制度改革方向的选择，会导向不同的城乡关系，进而对中国现代化进程产生不同影响。从世界经验看，土地制度问题是影响城乡关系的重要因素。^[1-3]本文以理解城乡关系为切入点，梳理农村土地制度改革不同进路的基本逻辑，辨析城市中心论的偏差，探寻有利于促进城乡关系协调、适宜国情的改革道路。

 

一、理解城乡关系是农村土地制度改革的关键

从历史经验看，城乡关系是中国革命和建设需正确处理的一对关系，农村土地制度变革与城乡关系的定位及调整存在紧密关联。^[4]革命时期，中国共产党以“延安道路”的方式实现乡村革命，“创造性地解决农村在多重压迫下解体的问题”。^[5]121在建设时期，国家与乡村关系发生转变，城乡关系有了新特点，包括农村土地制度在内的许多制度设置均与之相关。

（一）新中国城乡关系的历史演进

1949年新中国成立，新民主主义革命取得胜利，《共同纲领》宣布“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。在1950年《土地改革法》和1954年《宪法》中，城乡土地私有制均得到法律上的确认。随着社会主义改造和建设的推进，国家逐渐确定优先发展重工业的战略，以剪刀差的方式强制实现农业对工业、农村对城市的支持，同时也以国家强制的方式反馈农业和农村，以“缩小三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别），实现城乡统筹。但这个阶段总体偏重于工业和城市，农村处于附属位置。[①]为适应这一发展战略的需要，国家重建城乡关系，[②]农村土地制度也随之发生变化。建立在土地私有制基础上的小农经济难以为工业发展提供大量资本积累，粮食收购出现困难，土地改革后出现新的贫富分化和土地集中。在这样的背景下，经历初级社、高级社和人民公社等不同阶段，逐渐确立农村土地集体所有制，最终形成“三级所有、队为基础”的农业集体化生产模式。

1956年社会主义改造完成后，受制于当时偏重重工业的产业结构，城市吸纳劳动力的能力有限，国家加强对农村人口外流的行政控制，收紧城市用工单位的招工权限，限制临时工的数量和雇佣期限，但未能遏制农民外流的势头。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，实行严格限制农民向城市流动的户籍管理规定，在法律上确立城乡二元户籍制度，确认和固定了特定的城乡关系。^[6]

由农村土地集体所有制和城乡二元户籍制度构成的制度性的城乡二元结构在很大程度上固化了城乡差别，城乡福利供给体系和水平存在很大差距，形成“剥削性城乡二元结构”。^[7]25 不过，这种城乡二元结构有其特定的历史合理性，便于国家从农村有效提取剩余，提高资本积累的有效性，确保优先发展重工业战略的实现，为长远发展奠定了基础，同时也避免了近代中国在国家政权建设中出现的赢利型经纪替代保护型经纪的“国家政权内卷化”现象。^[8]在这个阶段，国家发展战略总体偏向重工业和城市，但也强调要处理好工业与农业、城市与农村的关系，在农村建立了强有力的组织体系，组织动员农村大量劳动力开展农田水利基础设施建设，[③]并以集体化的方式重建乡土文化。^[9]

改革开放后，城乡关系出现新变化。随着国家发展战略调整及对外关系扩展，地域间、城乡间壁垒逐渐松动和瓦解。“包产到户、包干到户”的改革逐步在全国推行，最终普遍形成家庭联产承包生产责任制，农业集体化生产模式瓦解，农村土地权属关系发生变动：土地集体所有制得到保留，农民获得土地承包经营权。去集体化带来农村大量劳动力从土地中解放出来，农民收入来源多元化。^[10]235-254改革开放初，城乡关系朝着缩小城乡差别的方向发展，但1980年代中期以后，特别是1990年代，农村大量资源流出，城乡差别日益扩大，以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”^[11]为症候的“三农”问题成为关注焦点。在此形势下，农村土地制度开始调整，“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”为中央提倡并写入法律，弱化了农村土地的集体属性。^[12]

（二）当前影响城乡关系的若干重要因素

与许多发展中国家一样，中国于21世纪进入城市化转型世纪，^[13]1-2处于快速城市化的大潮中。如果说1980年代和1990年代中国农村土地制度问题主要是在“老三农”危机的背景下展开，进入21世纪，特别是取消农业税费后，农村土地制度问题更多是在嵌入城市化转型的过程中凸显，或者说是在“新三农”问题的背景下产生，农村土地问题在“新三农”问题中处于核心位置。[④]在城市化转型中回应和构建怎样的城乡关系，成为新阶段农村土地制度改革必须面对的问题，相关改革设计需对中国城乡关系的基本面向有充分把握。当前，以下几个方面会对城乡关系产生重要影响。

第一，城乡二元社会经济结构会在较长时间内存在，但功能已发生重要变化。从1980年代开始，附着于城乡二元户籍制度上的城乡差别性福利体系逐渐削弱，特别是随着国有企业改制的推进，许多基于户籍制的城乡福利性差别待遇已从户籍身份上剥离，如教育、医疗等方面实现了较高程度的市场化。当前，城乡二元结构基本取消了对农民进城的制度性限制，城乡差别主要是社会经济结构层面的差别。从功能上看，城乡二元结构已由原先的剥削型二元结构，转变为保护型二元结构，^[14]为进城务工农民顺利往返于城乡间抵御市场经济风险，为发展危机的“软着陆”提供了重要的缓冲地带。^{[15] 203-208}

第二，农村土地增值收益分配问题成为影响城乡关系的核心因素。城市化中因征地而产生增值收益分配问题的土地占农村土地总量的比重很小，但却因涉及巨大的利益空间而成为制度改革的焦点，由此产生的冲突时有发生。执政党和各界呼吁要尽快“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。[⑤]土地增值收益分配问题，不仅关系到增值收益在各主体之间的分配，而且对我国城市化进程的速度和质量、农民工进城方式、农业经营模式选择等会产生重要影响。

第三，农业经营模式的选择是影响农村稳定和城乡关系的重要因素。目前围绕土地承包经营权问题存在的争议与农业经营模式的选择问题紧密相连，主要涉及赋予农民何种权利、推进何种方式的土地流转和规模经营。截止2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%，农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。[⑥]农业经营模式会对农村土地流转方式、农民进城务工安居的现实可能性空间、农村基层组织体系构建等产生重要影响，进而影响城乡互动关系。

第四，农民工群体已成为影响城乡关系的关键主体。据国家统计局发布的数据，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增长1.9%。其中，外出农民工16821万人，增长1.3%；本地农民工10574万人，增长2.8%。[⑦]这部分群体构成中国当前及今后城市化的主体，积极稳妥实现农民工的城市化，对扩大内需、改变中国经济发展路径、实现经济结构调整具有重要意义。但在当前，农民工进城务工仍有风险，大量农民工还难以在城市安居，农村依然是其特定年龄阶段的重要归宿。农民工能以何种方式实现城市化成为问题的关键，农村土地制度改革关系到农民工城市化方式的选择。

 

二、农村土地制度改革“城市中心论”的不足

（一）“城市中心论”的基本观点

农村土地制度主要包括耕地制度和农村集体建设用地制度，关系到农业经营模式的选择和地利分配格局的调整。农业经营模式中矛盾的主要方面是农村问题，地利分配模式中矛盾的主要方面是城市问题。城市中心论在这两个问题上有以下主要观点。

第一，扩大和强化农户的土地承包经营权，推动土地规模流转，发展现代农业。持这种观点者认为小农经营效率低，通过发展土地规模经营，有助于实现农业集约化生产，提高农业经济效益。^[16]有学者认为，在现行制度安排下，土地流转交易成本高，土地流转速度低，土地租赁市场难以发育，种地大户难以成长。^[17]91-94有论者认为，在家庭承包经营制下，土地集体所有权不具有排他性，承包经营权不具有自主性，土地转让不自由，这阻碍了规模经营和现代农业发展，^[18]要取消对土地流转限制性条款，促进土地自由流转。^[19]

第二，赋予农民完备的财产权，允许将土地用于抵押、出卖，通过土地变现享有财产性收益，推动农民向城市迁徙。持这种观点者对现行制度安排中限制农村建设用地，特别是宅基地自由交易的设置持保留意见。有论者认为，宅基地使用权是物权，应赋予宅基地使用权人充分享有行使、处分宅基地使用权的自由。^[20]许多学者认为现有制度安排会阻碍农民进入城市，可以通过允许土地用于抵押、出卖，增强农民的融资能力，以增加农民致富机会和进入城市的能力。^[17]42-50对于一些受城市化影响较大的农村已普遍存在宅基地出租、转让和抵押的现象，有论者认为禁止宅基地自由交易落后于实践，继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化将损害农民的财产权利。^[21]

第三，改变既有土地征收制度，强化对集体土地产权人的土地增值收益分配。具体来说包括这样几个基本主张：一是城乡土地同地同价，应按城市国有用地相同的市场价格给农民补偿，以缩小城乡差距。二是严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地可以征收，但经营性用地应由用地主体与农民直接谈判。三是放宽土地用途管制，赋予农民自主实现城市化的土地开发权，农民开发的土地自由进入市场，推动实现农民建造的小产权房合法化。[⑧]

可以看出，城市中心论者的立论基础主要基于自由主义经济学中的产权理论。这些观点是建立在对城乡关系的特定认知的基础上，对现代农业经济及农村土地制度具体设置的认识，体现出以城市为中心的立场。在城市中心论者看来，中国现行农村土地制度阻碍城市大量吸收农村人口，导致城市化率的提高非常缓慢，应以大力推动农民进入城市作为改革的重要目标。

（二）“城市中心论”的偏差及影响

“城市中心论”对城乡关系的判断及农村土地制度问题的认识存在一定偏差，相应的实践可能产生一些不利影响。从城乡关系角度看，“城市中心论”有几点主要偏差。

第一，对中国经济结构状况对于农村土地制度改革的制约性估计不充分。农村土地制度改革需要与城市化发展进程相适应，而城市化程度受制于经济发展阶段和产业结构。在国际产业分工体系中，我国总体以低附加值的制造业为主，实施以此为基础的出口导向型发展战略。尽管有学者呼吁要终结中国现在所处的“世界工厂”位置，国家也在积极推动高端产业发展，以实现由“中国制造”向“中国创造”转变，但具有自主知识产权的高科技产业在短期内还难以实现飞跃发展，[⑨]可以预见在未来很长时间内以制造业为主的产业格局依然会存在。我国目前的城乡二元结构，特别是土地制度安排，使进城务工的大量农民工可以在农村以较为体面、低成本的方式实现劳动力再生产，为制造业发展提供大量高素质廉价劳动力，维系我国制造业在国际经济格局中的竞争优势。以家庭经营为主的农业经营模式为进城农民工返乡提供了必要的物质基础，有助于防范经济危机的风险。政府垄断建设用地一级市场的征地制度为制造业的发展提供了较为廉价的土地资源，特别是为中西部地区制造业的发展提供重要的生产资料保障。与此相关的土地财政收入有利于推动基础设施建设，有利于我国制造业的地域转移和合理分布，为产业结构的整体转型升级留下战略空间。^[7]10-40如果推行以明晰产权为基本取向的土地制度改革，可能会增加我国制造业的发展成本，影响产业升级。

第二，对当前中国农业生产模式存在误解。从农作物的土地产出看，家庭经营具有比较高的效率。现在我国家庭农业经营方式体现的是“以机械化化学化为基础的代际分工和性别分工”，^[22]通过“过密化”^[23]15-17投入实现粮食高产。近些年我国粮食生产连年增产增收，其中生产主力是家庭经营模式。^[24]在现有土地承包经营权的制度安排下，随着农村大量劳动力外出务工，基于自发土地流转形成的农村“中农阶层”开展的适度规模家庭农场经营比大农场适合中国实际，而且“中农阶层”在许多地方成为村庄治理的中坚力量。^[25]我国农业正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇中，农业从业人员降低，农业劳动需求增加，在这种契机下，适合以市场化的兼种植—养殖小规模家庭农场为主，并迈向绿色农业，^[26]而建立在以工商资本为导向的大规模土地流转所形成的企业化农业经营的效率远不及家庭经营。目前许多地方在行政主导下大力推动的大规模土地流转，不利于保障农业高产出，而且会破坏农村老年人农业的生产生活方式，消解农村的“中农阶层”，对农村治理产生消极影响。^[27]目前我国城市已集聚大量游资，如果允许土地自由流转，大量游资会投向农村土地，出现资本推动下的土地大规模兼并，这会对农业生产、粮食安全和农民安居产生重要影响，破坏城乡关系的协调。

第三，对农民工实现城市化面临的难度认识不够。农民工城市化的问题与城市社会保障体系的完善紧密相连，地利分配规则直接关系到地方政府能否有充分的财政实力完善城市社会保障，确保农民工享受城市社会福利，体面实现城市化。在社会保障尚未实现城乡均衡的情况下，农用地和宅基地承担着重要的保障功能。^[28]如果解除对土地自由流转的制度性限制，可能导致许多农民失去土地这一重要保障。在征地制度的改革中，如果过于强调集体土地产权人的土地增值收益分配，将主要因社会发展和区位优势带来的巨大地利增值归少数城郊村、城中村农民，会培育出庞大的食利者阶层，影响城市基础设施建设的开展，破坏地利在不同社会群体间的公平配置，增加制造业发展成本，使出口导向型经济发展战略难以维系，阻碍城市化健康有序推进。

第四，对目前发展阶段中农村建设的重要性估计不足。城市中心论者主张改变城乡二元结构，进一步推动农民进入城市，促使农民在城市化进程中实现人口再生产，改变城市化中“化地不化人”的现象，^{[17] 22-26，179}农村建设问题通常并不是其考虑的重要问题。但在当前阶段，城乡二元结构有一定的现实合理性和必要性，对农民的保护性功能日益增强，避免大量农民落入城市贫民窟的境况中，发挥着重要的“稳定器”和“蓄水池”作用。^{[29] 226-234}如果赋予农民完全的土地产权、放开农村土地自由交易市场，可能因行政和资本的强力介入损害以家庭经营为基本模式的农业生产秩序及基本的村庄生活秩序。在当前，农村建设的积极稳步开展，对城市化稳健推进有重要意义。如果不积极开展农村建设而放任农村凋敝，会倒逼超出目前承载能力的激进的城市化，导致因大量农民工难以在城市安居而引发诸多社会治理问题，使我国出口导向型经济发展模式因劳动力、土地等方面成本的增加而失去在全球经济中的优势。

 

三、协调城乡关系：农村土地制度改革需要注意的几个重要问题

当前农村土地制度改革需置于统筹城乡关系的层面思考，相关制度设置应有利于推动城乡关系的长期协调。如下几个方面尤为重要。

（一）要促进土地制度红利在城乡之间平衡配置

协调城乡关系，核心在于促进城乡资源平衡配置，为城乡关系的协调奠定物质基础。在土地制度问题中，要促进土地制度改革红利在城乡间平衡配置，形成全民共享的公平的土地增值收益分配格局。

第一，农村土地制度改革要认识到不同农民群体利益焦点的差异。就土地增值收益分配而言，需区分城郊村、城中村农民与大田农民这两种基本类型。一些城郊村、城中村农民因特定地域优势，土地被征收，其土地发展权益引起广泛关注。近些年随着各地征地补偿标准提升，这部分农民获得大量土地增值收益。但这部分农民只是全国农民的少部分，最多只占10%，不能因他们的利益而忽视更多的大田农民的利益。占中国90%以上的大田农民没有被征地的机会，需要国家通过公共财政转移支付解决农村生产生活中的问题。目前，我国大田农民与土地发展权缺乏制度联系，^[30]但其为社会发展进步做出了贡献，应分享一定的土地增收收益，否则会因土地增值收益过于偏重城郊村、城中村农民，固化“城市市民—城郊（或城中）农民—普通农民”的三元利益结构，^[31]79-81扩大城乡差距，加剧城乡隔阂。

第二，需要在认识土地财政合理性的基础上，改进土地财政的支出结构。土地财政与征地冲突激化、推动房价抬高、加剧地方政府高额负债及与之相伴的金融风险存在很大关联，这都是改进土地财政需面对的问题，但并不能否定土地财政的积极作用。目前不少学者主张土地发展权是土地所有权的衍生，应按照市场价格对城郊村、城中村被征地农民进行补偿。其中较为温和的观点认为在市场经济环境下，社会财富的初次分配应以尊重保护产权为基础，通过市场机制分配社会财富，第二次分配以公平为基础，主要通过税收和提供公共服务来完成，因此应该采取“市场价格补偿+合理征税”的方式实现土地收益的公平配置。^[32]征地补偿价格市场化的主张，是建立在对被征地农民具备完全享有土地收益的正当性基础上。在公平分配土地增值收益这个问题上，主张土地发展权国有模式者与温和的市场化主张者之间并无太大分歧，但在如何实现土地增值收益公平分配上存在分歧，对被征地农民享有土地增值收益的正当性判断上存在差别。在国有模式论者看来，土地增值收益主要来源于因区位优势产生的级差地租、由于国家保持偏紧的建设用地供给导致建设用地相对稀缺所形成的“指标价格”，被征地农民本身的贡献在这里面并不占主要部分，理应实行“涨价归公”。目前土地财政存在的一个突出问题是支出结构不合理，呈现出地方政府、开发商、城市居民、部分被征地农民等主体占有过多份额的固化格局，土地财政改革应着眼于调整这种格局，促使更为全面地实现“涨价归公”。

（二）为农民工在城乡之间的顺利往返提供支撑

农村土地制度改革会对农民工在城乡间的处境和定位产生深刻影响。如华生先生所言，“在城市化主体——几亿进城农民工和其他移居就业者住无所居时，片面强调市民其实是工商资本和一部分富裕阶层下乡购地置业的权利”，将会“使城市化走偏方向”。^[13]221

第一，要充分认识农民工往返于城乡间的务工模式对农村土地制度的影响。据国家统计局数据，2014年，31～40岁的农民工占总数的22.8%，41～50岁占26.4%。[⑩]这部分农民工总体以家庭为本位，多次往返于城乡间，其劳动力再生产主要依托以代际分工和性别分工为基础的“半耕半工”的农业生产模式。^[33-34]随着农民工的代际更替，“80后”“90后”农民工越来越多。2014年，16～20岁的农民工占总数的3.5%，21～30岁的占30.2%。[11]由于现实条件制约，部分新生代农民工将选择回到农村，在农村完成劳动力再生产。但目前的一些农村土地制度实践对农民工顺利返乡会产生不利影响。随着“增人不增地、减人不减地”政策的推行，很多地方已多年未调整土地；政府和资本主导的土地大规模流转，已使许多新生代农民工在事实上不再拥有土地。

第二，对新生代农民工返乡选择应有切实的判断。由于深受市场经济和现代城市消费观念影响，新生代农民工的价值观、生活方式与上一代农民工已有很大差别。1980年代出生的农民工多数没有务农经历，1990年代出生的农民工很多在城市出生成长，新生代农民工可能不会普遍接受目前这种基于城乡二元格局的务工模式。实际上，大多数新生代农民工已日益显现出不再回到农村的趋势。在一定程度上，那种认为新生代农民工最终会回到农村的看法很可能是幻觉。^[35-36]在此背景下，土地制度改革要有助于为新生代农民工更好地融入城市提供必要保障，促使其实现真正的城市化。

（三）保障农村建设所需的物质基础和组织条件

农村土地制度改革是农村建设有效开展的重要制度条件，对农村建设的物质基础和组织条件产生重要影响，其核心在于坚持土地集体所有制。对此需注意两点：

第一，坚持农村土地集体所有制，促进农业生产发展。农村中因土地制度产生的不利于农业生产的问题突出表现为两点：一是人地分离问题，要点是要实现耕者有其田。目前，大量农村青壮年劳动力外出务工，许多法律意义上的承包经营权主体常年在外，很多实际耕种者不享有承包经营权，造成承包经营权主体与农田分离的问题，在很多地方还表现为普遍的抛荒。当承包者与耕作者相分离，单纯的承包者已成为发展农业生产的阻力，农村土地制度改革需为集体发挥统筹作用、保护耕作者利益提供保障。^[37]二是地块细碎问题，要点是要实现地块有效整合。我国农民耕种的土地普遍块数多且分散，农业生产中的协调合作成本高，不利于机械化耕作和现代化水利灌溉推广。在地块高度细碎分散的情况下，农民实际需要的是实现农业生产中的有效合作，而完整产权则可能加剧因土地产权细碎化而导致的生产协作难题，产生“反公地悲剧”。^[38]对于大多数处于远郊的农村，坚持土地集体所有制，加强集体在整合地块、开展道路水利建设和管理等方面的统筹能力，是改革需着力解决的问题。

第二，坚持农村土地集体所有制，促进土地增值收益合理配置。对于许多面临土地增值收益分配问题的农村，在村庄内形成合理的利益分配机制是土地制度改革需重点关注的问题。按目前法律规定，征地补偿费中的土地补偿费支付给农村集体经济组织或村民委员会保管，具体分配需经村民会议商议决定。这给了集体一定的分配和使用征地补偿的权力，集体可以通过村民会议商议机制决定部分征地补偿款的分配，利用一定的经费开展村庄公益事业建设。许多地方的征地往往不是整村征地，而是一部分土地被征收，有的还存在征收耕地与征收宅基地的差别，这会涉及在集体范围内不同村民组之间、被征地村民与未被征地村民之间非常复杂的利益协调问题。如果进一步削弱甚至取消集体在征地补偿上的分配和使用权力，会使集体因缺乏必要的资金而难以开展村庄公益事业。

（四）为中国产业结构的转型升级提供战略缓冲

城乡关系深受我国所处的发展阶段和经济结构制约，农村土地制度改革会对我国经济结构及长远发展产生影响。

第一，农村土地制度改革，要有利于推进协调城乡关系，为制造业的合理布局奠定基础。目前我国出口导向型经济所依赖的制造业主要集中于东部沿海地区，而在中西部地区分布相对要少，这是导致农民工长期跨省务工的重要因素。合理构建产业布局需要增强中西部省份的工业基础，促使能吸纳大量劳动力的部分产业向中西部地区合理转移，逐渐形成中西部地区相当数量的农民工可以在较近范围内顺利实现就业的局面。目前有些中西部市县的劳动密集型产业发展比较好，直接带动了本市县大量农民工就业，使农民工一方面能享受工业化带来的益处，另一方面能在农村保持完整的家庭和社区生活，推动村庄建设的开展。较低的用地成本是我国工业发展的重要优势，若要有利于产业合理布局，推动城乡关系协调发展，目前制度安排中的限制土地自由交易、“涨价归公”等制度安排需要在坚持的基础上加以完善，以免中西部地区因用地成本增加而难以实现工业的有效发展。

第二，改革农村土地制度，推动实现城乡关系平衡，为产业结构转型升级留下战略空间。今后较长时间内，我国总体会继续处于世界经济产业链条的低端，产业结构转型升级需较长时间，在这过程中要建立平衡的城乡关系。建立在土地集体所有制基础上的农业家庭经营模式与出口导向的经济发展战略，可以共同为中国发展战略产业、实现产业升级提供资源纵深和时间缓冲。前者有利于保证农村的稳定有序，增强中国平稳调整产业结构、应对经济风险的能力；后者有助于在国际市场中获取和积累充分的资源，为高端产业发展提供充足资金支持。亦即，“小农经济+制造业+技术创新”，构成中国现代化发展模式的三轮驱动。^{[7] 20-30、126-131}如果贸然推动强化土地私有产权的制度安排，会削弱这些方面功能的发挥，压缩中国产业结构转型升级的空间，增加城乡关系改善的难度。

 

四、实现城乡并举：农村土地制度改革“城乡并举论”的制度选择

基于城乡并举的立场，在对改革进行制度设置中，需重视以下几方面会对城乡关系产生重要影响的具体问题。

（一）赋予土地调整权，增强集体统筹能力

由于“增人不增地、减人不减地”政策的推行，很多地方的农村长期未进行土地调整，村庄内土地占有不均。但目前不宜广泛推行以促进土地平均分配为目标的土地调整。首先，因人口自然增减而产生的土地占有不均问题，在现有法律框架下难以实质性改变。有研究表明在人均占地不均的农村，有调地意愿的农民所占比重超过不愿调地的农民，^[39]但并不能简单基于多数人意愿损害不愿意调地农民的利益，否则会与现代法治精神相悖。其次，在以代际分工和性别分工为基础的半工半耕的家计模式中，务农收入承担保障生活底线、分摊风险的作用，务工收入是家庭收入增加的主要来源，土地已从农民生存的唯一根基变为可供选择的生存方式之一，人均占地不均对农户收入差距的影响并不显著，不是造成农村贫富分化的主要原因。

赋予村集体调地权所要解决的主要问题是人地分离和地块细碎问题，以实现耕者有其田和便利农业生产。土地调整权的实施体现为两方面，一是收回在城市落户人口的土地，二是对具体地块的调整，收回在城市落户人口的土地会涉及到分配调整土地的问题。“老年人农业”和“中农农业”是目前农村中两种主要的家庭农业经营方式，二者面临的共同问题是因地块细碎化而产生的生产不便。随着农业生产技术提高，土地肥瘦、远近差异基本可通过使用化肥、开展道路建设和水利建设等方面加以解决，不同地块间质量上的差异总体并不突出。对耕种者而言，重要的是缩短劳动时间、降低劳动强度、减少人工成本，其对土地的连片耕种有现实要求。^[40]赋予集体拥有土地调整权，有利于集体在农业生产中发挥统筹协调作用，开展道路水利等公共基础设施建设，协调农户之间在农业生产过程中的协作关系。

（二）防范承包经营权抵押、担保权能的风险

《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年1月19日发布）指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的产权结构与抵押、担保权能的结合，使得产权安排体系更为复杂，可能会产生一些问题和风险。

首先，可能会使得原本已非常细碎分散的土地因为土地权能体系的进一步复杂化，增加土地经营者整合土地上分散产权的难度。更多的权利主体介入土地利益分享中，可能会增加目前农业生产中已普遍存在的“反公地悲剧”，不利于道路水利等基础设施建设的有效开展，影响土地的有效耕作。

中央文件强调要“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”、“放活经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，主要是为了拓宽农民融资渠道，增加用于投入农业生产，特别是发展现代农业所需的资金。实际上，个体小农经营者很少有将承包经营权抵押、担保的需要，存在这方面需要的主要是农业规模经营者（专业大户、家庭农场、合作社、农业企业）。农业规模经营本身存在很大风险，大宗粮食的规模经营收益并不高，需要依赖国家补贴，经济作物规模经营的经济风险高，易受市场供求关系影响。这些经营者如果将经营权用于抵押、担保，一旦经营失败就可能流失经营权。中央对此问题可能产生的风险已有充分认识，2015年中央一号文件就没有着重强调承包经营权的抵押、担保权能。因此，需慎重稳妥推行承包经营权抵押担保的政策。

（三）建立大田农民与土地发展权益的制度联系

目前中央通过公共财政转移支付推动农村建设，但中央公共财政主要是以工商业税收为主，并不是基于土地发展权益进行的资源分配。大田农民享有中央转移支付，这并不能成为限制其享有土地发展权益的理由。目前，国家总体关注重心及财政转移支付的重点是城市，大田农民分享到的收益比较有限。因此，需在大田农民与土地发展权收益之间建立制度性联系，从已开发土地的发展增益中拿出适当份额再分配，用于补偿没有征地机会的农村，保障大田农民分享土地发展权益。

对此，有学者提出一些有益主张，例如可专设“土地发展权补贴”，按土地面积发放；从土地财政收入中提取一部分经费设置农村社会风险基金，用于资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的家庭。^[30]还有学者提出，完善对增减挂钩等土地弹性政策的探索，使之成为一种可以面向大田农民的分配手段。建设用地价值由因区位形成的价值和因国家政策管控形成的价值两部分组成，后一部分的价值被附属于因国家管控而产生的虚拟的土地指标，可在政策上做出具体设计，将这部分价值分离出让大田农民分享土地增值收益。^[41]

（四）推动土地发展权益向城市化的主体倾斜

1960年代、1970年代出生的农民工总体能接受多次往返城乡之间并最终回到农村的外出务工方式，但是“80后”“90后”新生代农民工中越来越多的人难以融入农村，向往城市生活，城市成为其真正归属。这部分新生代农民工即使因现实所迫回到家乡，一般并不从事农业生产。推动土地发展权益向城市化主体倾斜，主要针对的正是新生代农民工及其核心家庭。基于城市化和农村建设并举的基本立场，既要开展农村建设，为新生代农民工因不能成功融入城市生活而返回农村提供可能，防止因激进的大规模土地流转使其进城成为不可逆的过程；也要努力扩展新生代农民工在城市的生活和工作空间，使其能享受城市化成果。就后一方面，需在制度设置中推动土地发展权益向农民工倾斜，使其能制度化地享有土地增值收益，以更好地实现在城市安居。土地发展权益分配，对新生代农民工在城乡间的定位选择会产生重要影响。

土地发展权益的分配格局，影响农民工作为城市化主体实现城市化的进度，从而会影响农村土地流转和规模经营的推进程度。需要在土地发展权益配置格局的调整与农村土地流转、规模经营之间保持平衡，二者间的主要矛盾是土地发展权益分配格局的调整。如果土地发展权益分配格局的调整没有真正回归城市化的主体，贸然推进农村土地流转和规模经营会使大量农民工陷入不可逆的城市化困境中，对中国社会稳定及长远发展产生不利影响。因此，要改变目前偏重被征地农民、开发商、政府以及城市居民的固化的土地增值收益分配格局，制度性地增加土地增值收益对农民工的分配份额，加强农民工的城市福利保障体系建设，将城市建设用地指标与农民工的城市化挂钩，稳妥推进户籍制度改革。[12]

 

五、结语：农村土地制度变革中的城乡关系展望

基于城乡并举立场的农村土地制度改革，是在肯定城市化总体趋势的基础上，努力构建协调的城乡关系。这意味着不仅要重视建设城市，也要建设好农村；不仅要发挥城市的资源和人口集聚优势，而且要促使资源和人口在城乡之间双向流动；不仅要使城市成为更具包容度的工作和生活空间，而且要使农村变得更有吸引力。

从历史来看，如马克思所言，西方大部分发展阶段建立在城乡关系高度对立的基础上，西方在工业化阶段中出现的严重阶级对立正是在这样的城乡关系的背景下展开。[13]西方在工业化阶段呈现的高度断裂的城乡关系，现今在许多发展中国家重现，大量城市贫民窟正是城乡关系破裂的症候。中央强调新型城镇化而非城市化，正是在对城乡关系的复杂性有充分认识的基础上提出，看到了在未来很长时期内协调城乡关系的重要意义。在未来至少四五十年内，中国仍会有五六亿农民，这对农村稳定有序提出非常高的要求；在城乡之间依然会有数以亿计的农民工，他们何以安身是关涉中国整体稳定和发展的重要问题。构建城乡互补、城乡互动的关系格局，以此应对城市和乡村的社会危机、促进中国社会整体发展，是农村土地制度改革需要注意的问题。

 

[参考文献]

[1]温铁军. 无地则反──印度北方农民运动和“毛派”武装斗争考察报告[J]. 中国改革，2004（2）：4-7.

[2]温铁军. 埃及农村地权冲突调查分析[J]. 世界农业，2007（6）：1-4.

[3]国土资源部代表团. “拉美现象”下的土地问题——巴西阿根廷访问考察报告. 中国土地[J]，2007（6）：57-61.

[4]吕新雨. 近代以来中国的土地问题与城乡关系再认识[J]. 开放时代，2012（7）：111-125.

[5][美]马克·塞尔登. 革命中的中国：延安道路[M]. 魏晓明、冯崇义，译. 北京：社会科学文献出版社，2002：121.

[6]李玉荣、王海光. 一九五八年《户口登记条例》出台的制度背景探析[J]. 中共党史研究，2010（9）：45-54.

[7]贺雪峰. 城市化的中国道路[M]. 北京：东方出版社，2014：25，10-40，20-30，126-131.

[8][美]杜赞奇. 文化、权力与国家[M]. 王福明，译. 南京：江苏人民出版社，2010.

[9]黄平主编. 乡土中国与文化自觉[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，2007.

[10]李怀印. 乡村中国纪事[M]. 北京：法律出版社，2010：235-254.

[11]李昌平. 我向总理说实话[M]. 北京：光明日报出版社，2002.

[12]陈柏峰. 对我国农地承包权物权化的反思[J]. 清华法律评论，2006：30-48.

[13]华生. 城市化转型与土地陷阱[M]. 北京：东方出版社，2013：1-2，81-83.

[14]贺雪峰. 不能全盘否定城乡二元结构[N]. 环球时报，2013年11月7日.

[15]温铁军. 八次危机：中国的真实经验（1949-2009）[M]. 北京：东方出版社，2013：203-208.

[16]李燕琼. 我国传统农业现代化的困境与路径突破[J]. 经济学家，2007（5）：61-66.

[17]文贯中. 吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑[M]. 北京：东方出版社，2014：91-94，42-50，22-26，179.

[18]宋士云、胡洪. 家庭承包经营制下的农地产权分析[J]. 农业经济问题，2005（2）：75-78.

[19]高圣平. 新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑[J]. 法学研究，2014（4）：76-91.

[20]韩世远. 宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”. 政治与法律[J]，2005（5）：30-35.

[21]韩康. 宅基地制度存在三大矛盾[J]. 人民论坛，2008（7）：38-39.

[22]王德福. 半工半耕与乡村社会的自循环体系[J]. 经济导刊，2014（10）：30-34.

[23]黄宗智. 长江三角洲的小农家庭与乡村发展[M]. 中华书局，1992：15-17.

[24]陈锡文. 农业和农村发展：形势与问题[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2013（1）：1-29.

[25]杨华. “中农”阶层：当前农村社会的中间阶层——“中国隐性农业革命”的社会学命题[J]. 开放时代，2012（3）：71-87.

[26]黄宗智、彭玉生. 三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景[J]. 中国社会科学，2007（4）：74-88.

[27]王德福、桂华. 大规模农地流转的经济与社会后果分析[J]. 华南农业大学学报（社会科学版），2011（2）：13-22.

[28]陈柏峰. 农地的社会功能及其法律制度选择[J]. 法制与社会发展，2010（2）：143-153.

[29]贺雪峰. 地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去[M]. 北京：中国政法大学出版社，2010：226-234.

[30]陈柏峰. 土地发展权的理论基础与制度前景[J]. 法学研究，2012（4）：99-114.

[31]贺雪峰. 地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误[M]. 北京：东方出版社，2013：79-81，75.

[32]程雪阳. 土地发展权与土地增值收益的分配[J]. 法学研究，2014（5）：76-97.

[33]贺雪峰等. 农民工返乡研究：以2008年金融危机对农民工返乡的影响为例[M]. 济南：山东人民出版社，2010.

[34]张世勇. 返乡农民工研究：一个生命历程的视角[M]. 北京：社会科学文献出版社，2014.

[35]汪晖. 两种新穷人及其未来——阶级政治的衰落、再形成与新穷人的尊严政治[J]. 开放时代，2014（6）：49-70.

[36]潘毅、卢晖临. 当代中国第二代农民工的身份认同、情感与集体行动[J]. 社会，2014（4）：1-24.

[37]张路雄：耕者有其田：中国耕地制度的现实与逻辑[M]. 北京：中国政法大学出版社，2012.

[38]陈柏峰、林辉煌. 农田水利的“反公地悲剧”研究——以湖北高阳镇为例[J]. 人文杂志，2011（6）：144-153.

[39]刘燕舞. 要反思湄潭土地试验经验——基于贵州鸣村的个案研究[J]. 学习与实践，2009（6）：116-120.

[40]田孟，贺雪峰. 中国的农地细碎化及其治理之道[J]. 江西财经大学学报，2015（2）：88-96.

[41]焦长权. 土地财政不等于“涨价归公”——从贺雪峰《地权的逻辑Ⅱ》出发[J]. 文化纵横，2014（5）：102-109.

 

 

 

The Path Choice of the Reform of the Rural Land System in China: View of Urban-Rural Relationship

 

Abstract:There has been a crucial difference in the understanding of the relationship between urban and rural areas. Based on this watershed, the proposition of the reform can be divided into the urban center theory and the theory of simultaneous development of urban and rural areas.Based on the position of simultaneous development of urban and rural areas theory, take the relationship between urban and rural areas as a breakthrough point, straighten out the basic logic of different approaches for the reform of rural land system, and differentiate thelogical dilemma and its consequences of urban center theory. The reform of rural land system should be considered at the level of balance urban and rural relationship. As well as focus to balance the allocation of dividends of land system between urban and rural areas. We should also provide support for migrant workers a smooth round-trip in urban and rural areas. Moreover,it should guarantee the required construction material foundation and organization conditions for rural development, and provide a strategic buffer for transformation and upgrading of industrial structure in China.On the specific institutional setting, the land adjustments needed to enhance collective management, and prevent the mortgage and guarantee risk which is bought by the contractual right of land. To establish connexions between farmers and land development rights, and promote land development rights body tilted to the urbanization. The reform of rural land system should build a pattern of complementary interaction relationship between urban and rural areas, in order to promote the overall development of Chinese society.

Key words:Reform of Rural Land System; Urban-Rural Relationship; the theory of Simultaneous Development of Urban and Rural Areas; the Urban Center Theory

 

*收稿日期：2015-06-30

作者简介：刘磊，男，四川大学法学院博士生，研究方向为法律社会学、中国基层社会治理。E-mail：lawyerll89@163.com

[①]毛泽东在《<中国农村的社会主义高潮>的序言》、《<中国农村的社会主义高潮>的按语》、《论十大关系》中对此有过经典阐述。参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版。

[②]近代以来，中国城乡关系的基本特点体现为由传统社会中的乡土本位转变为城市本位，城市的扩展和乡村的衰弱是同一历史过程的产物。为了医治这种城乡关系所带来的乡村破败，梁漱溟等人在此背景开展乡村建设运动。参见梁漱溟：《乡村建设理论》，山东邹平乡村书店1937年版。

[③]有关这方面的论述很多，比较新的研究如胡新民：《毛泽东周恩来眼中的治水与治国》，《党史博采》2015年第3期。

[④]华生先生提出了“老三农”问题与“新三农”问题的划分，前者是指以赋税问题为核心的农民、农业、农村问题，后者是指以土地问题为核心的农地流转、农民离乡务工、农地非农使用的问题。参见文后参考文献[13]，第55-67页。

[⑤]十八届三中全会发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。

[⑥]新华网：《全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28.8%》，载http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/04/c_1113525279.htm。

[⑦]国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

[⑧]有代表性的讨论，可参见张千帆：《“公正补偿”与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期；北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》：《城市化背景下土地产权的实施和保护》，《管理世界》2007年第12期；周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版，第155-177页。

[⑨]尽管我国高技术制造业正获得快速发展，但是在经济结构中的比重仍然比较低。截至2013年底，我国规模以上高技术制造业共有企业26894家，比2008年增加1077家；占规模以上制造业企业数的比重为7.8%，比2008年提高1.3个百分点；高技术制造业利润总额占全部制造业的比重为13.1%，比2008年提高0.5个百分点。参见国家统计局：《五年来我国高技术制造业蓬勃发展》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201412/t20141216_653666.html。

[⑩]国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html from=timeline&isappinstalled=0。

[11]国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，载http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html from=timeline&isappinstalled=0。

[12]华生先生对此有更为详细的探讨，可参见文后参考文献[13]，第217-259页。

[13]对此问题，马克思有很多讨论，比较典型的可参见《共产党宣言》中的相关历史叙述。

注：本文写于2011年3月。刊登于《山东大学法律评论》2014年卷。

（与但丁讨论神曲     戴都都、李铁子、张安君 油画）

“革命尚未成功，同志仍需努力”，孙中山先生的这句告诫同样也适用于中国共产党。在毛泽东看来，必须要继续革命。而革命本身与已存在的法制是冲突的。要理解毛泽东后期新中国法制曲折发展的历史——1957~1976年，如果囿于法制角度，则可能无法理解。我们需要从当时的历史条件出发，去认识毛泽东对一些重大问题的判断，理解这段曲折历程。法制不是在真空中建设的，必定要与特定时代社会背景相联系。在任何一个社会，法制建设都不太可能是所有工作的中心，尽管它越来越重要。在法制之外，对于政治家来说，还有更重要的任务。

要理解毛泽东时代的新中国法制发展的曲折进程，就必须认识当时社会面临的主要问题，尤其要认识作为执政党的中国共产党的核心领导层（特别是毛泽东）对这些问题的理解。在政治家眼中，法制首先不是一种意识形态，而是一种治理策略。政治家判断的社会主要问题不同，其所采取的治理策略也会不一样，对法制的态度也会有变化。当时毛泽东（及其所代表的领导层）对时局作出了怎样的判断 这种判断又是如何影响当时中国的法制进程 这些问题正是本文所要关注的。本文将主要以理解毛泽东的言行为主线，回顾这一曲折的历史进程。

 

一、“搞宪法是搞科学”

（毛泽东同志在参与“五四”宪法的起草工作）

“五四宪法”是中国历史上第一部社会主义类型的宪法，是新中国第一部宪法，也是新中国法制发展的重要标志。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》在当时起到了临时宪法的作用，适应了新中国成立之初的政治、经济、文化等各方面制度建设的需要。但是到了1953年以后，《共同纲领》已经逐渐不适应国家各项建设进一步发展的需要。国家到底朝什么方向发展，这需要由一部宪法来确定。这一点，毛泽东在修改审定《宪法草案初稿说明》时也作了阐述，《说明》中写道：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获得法律上的保证。宪法草案的主要努力，首先用在这个目的上。”[①]可以说，确认和保障国家发展的社会主义价值取向是“五四宪法”的制宪目标，而在当时，也就是要从法律上保证过渡时期总路线的实施。

“五四宪法”得以制定与当时的国际国内形势有密切的关系。在国际形势上，抗美援朝胜利之后，我国赢得了一个相对稳定的和平环境。毛泽东等领导人对当时的国际时局作出了比较准确的判断，认为第三次世界大战在十几年内基本上打不起来，争取一段时间的和平时期是有可能的。在国内，经济社会结构以及人们的意识都发生了深刻变化。在各种经济成分都得到发展的同时，国营经济在国民经济中的比重逐渐超过私营经济，农村的生产互助合作也在迅速发展[②]，人民的文化水平得到提高，政治意识不断增强[③]。经过“三反”、“五反”运动，打击了不法资本家的进攻，再加上土地改革，国内阶级关系发生了深刻变化。在这一时期，中共中央提出了党在过渡时期的总路线。而此时，《共同纲领》也就难以适应形势的需要，不能反映过渡时期总路线的精神，从而制定一部宪法也就十分必要。毛泽东对这一阶段的局势作出了正确的判断，1953年1月14日，在中央人民政府委员会第二十次会议上，他指出：“就全国范围来说，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。”[④]

1953年1月13日，在中央人民政府委员会第二十次会议上，决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。[⑤]起先毛泽东的主要精力是用于解决过渡时期总路线的问题，而这是制定宪法的指导思想和基本依据。12月，总路线宣传提纲审定工作一结束，毛泽东便投入到宪法起草工作中。[⑥]毛泽东对制定“五四宪法”非常重视，投入了很多精力。12月底，毛泽东带领宪法起草小组的成员去杭州开展宪法起草工作。他对随行的人员说：治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。他还说：“宪法是一个国家的根本大法，从党的主席到一般老百姓，都要按照它做，将来我不当主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”[⑦]据当时负责安排毛泽东一行住所的浙江省委书记谭启龙回忆，当时毛泽东席带领起草小组，“往往一干就是一个通宵”[⑧]在起草宪法的过程中，毛泽东还阅读了大量资料和法学理论著作，对于我国近代以来的宪法和许多国家不同类型的宪法进行了深入研究[⑨]。

在1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议上，毛泽东作了《关于中华人民共和国宪法草案》的重要讲话。这篇讲话系统地体现了他当时的宪法思想。他指出了宪法的重要意义：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”[⑩]同时，毛泽东还特别强调要遵守和实行宪法，他指出：“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[11]他还谈到，这是一部社会主义类型的宪法，但不是完全社会主义的宪法，是一个过渡时期的宪法。[12]

毛泽东对起草这部宪法非常重视，他说“搞宪法是搞科学”[13]。无论是起草过程中的草案还是最后通过的“五四宪法”，都体现了毛泽东的宪政思想。在全民讨论中，就有人提出要把这部宪法命名为“毛泽东宪法”，但是被毛泽东拒绝了。[14]1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过宪法。“五四宪法”通过并正式实行之后，人民对它充满了期待，一度也得到了比较好的实行。按照一些宪法学者的观点，“五四宪法”实施过程可分为三个阶段，从1954年到1957年为第一阶段，是对“五四宪法”宣传、学习、研究和以宪法为基础建立新中国宪政体制的时期。[15]这一阶段是新中国法制建设成果较大的时期，法律得到了较好的落实。

这一时期毛泽东法制思想的总体特征是非常重视以宪法为核心的法制建设。他不断强调宪法在规定国家制度以及权力和保障人民权利方面的重要作用。然而，好景不长，随着国内外形势的急剧变化，毛泽东逐渐走向了他一度推崇的法制建设的对立面，新中国的法制建设遭遇了第一次重大挫折，法律虚无主义思潮从此逐渐开始蔓延。

（欢庆“五四”宪法）

二、反右扩大化：法律虚无主义之滥觞

1956年，国际上先后发生了波兰事件和匈牙利事件。波匈事件引起了毛泽东等中央领导人的深入思考。毛泽东当时对事件产生的原因作了归纳：“官僚主义，脱离群众，工业方针错误，工人减薪，资本家简单地被打倒，知识分子未被改造，反革命分子没有镇压。”[16]

1956年下半年，国内形势也出现紧张状况。在半年内，全国各地，大大小小，约有一万多工人罢工，一万多学生罢课，还发生了部分农民要求退社的情况，批评政府的言论越来越多。毛泽东等非常关注形势的发展，担心政权能否稳定，在思考着如何解决这些问题。他把这些问题产生的根源归结为官僚主义，他说：“县委以上的干部有几十万，国家的命运就掌握在他们手里。……我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。”[17]在这种情况下，毛泽东发起了全党开门整风运动，号召党内外共同帮共产党整风。应该说，当时毛泽东和中共中央请党外人士帮助整风的愿望是真诚的，并不是像有些人所说的那样是“放长线钓大鱼”。

但是，随着开门整风运动的展开，社会上批评意见的言辞越来越激烈，有些人甚至提出来要与共产党“平起平坐”，有的人公开在大学里演讲，攻击共产党，煽动学生上街、工人罢工。北京大学等高校还出现了许多大字报，其中很多内容是要求取消党委负责制，要求言论集会结社绝对自由，彻底开放一切禁书，反对政治必修课。有的人在公开演讲中还称现在时“封建的社会主义”。有的人甚至公开提出要共产党退出机关、学校，要公方代表退出合营企业，认为“根本的办法是改变社会制度”。[18]在政法界，也有一些反对工农干部、削弱共产党领导的言论。主管司法工作的民主党派人士史良在第一次全国人民代表大会第四次会议上发言时就说：“右派分子的阴谋是要在我国恢复旧传统，夺取人民民主专政的武器，他们反对共产党的领导，反对人民民主法制，以便实行资本主义复辟。”[19]任何一个政权都不会放任可能危害到政权的“敌对势力”的言论肆意传播，这样的言论到处宣扬很有可能给民众造成一种形势一团漆黑的感觉，这势必会增加治理社会的成本，影响到政权的合法性。这些知识分子的言论，其实在当时并没有太多的群众基础。例如许多农民认为，如果这些知识分子掌了权，他们就会失去土地；工人也担心失去他们刚刚争取到的一天八小时工作制和提升的工资，他们认为“工人在解放后才开始被当人看”。有的群众干脆就认为这些知识分子的言论“都是放屁”。[20]时局的急剧变化，不得不引起毛泽东等领导人的警惕，中共中央决定开展反右斗争。毛泽东说：“这是一场大战（战场既在党内，又在党外），不打胜这一仗，社会主义是建不成的，并且有出‘匈牙利事件’的某些危险。”[21]反右斗争开始了。正如后来《关于建国以来若干历史问题的决议》中所说的：“对这种进攻进行坚决的反击是完全正确和必要的。但是反右派斗争被严重地扩大化了，把一批知识分子、爱国人士和党内干部错划为‘右派分子’，造成了不幸的后果。”毛泽东在一次会议上说：“我们各种规章制度，大多数，百分之九十是司局搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法刑法来维持秩序。人民代表大会，国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”[22]在这种背景之下，毛泽东等领导人逐渐轻视法制，法律在实际运作中发挥的作用越来越小，党继续延续着革命战争时期重视群众运动的传统，群众运动的作用越来越大。

这是毛泽东法制思想转变的表现。在这一时期，毛泽东法制思想的重要特征是渐渐走向法律虚无主义。

（1957年10月1日在天安门城楼上检阅庆祝国庆七周年的群众游行队伍）

三、反修防修与发动文革：法律虚无主义的悲剧

（一）新中国面临的国际国内大环境及毛泽东的判断

新中国建立之初到五十年代，国家安全上的威胁主要来自美国。以美国为首的帝国主义在经济上封锁中国，在政治上孤立中国、在军事上威胁中国。美国先后在中国周边发起了朝鲜战争和越南战争。六十年代以后，中国三面受敌。自中苏关系破裂之后，到苏联的勃列日涅夫时代，苏联在中苏边境上陈兵百万。在美国和苏联或明或暗的支持之下，印度在中国边境的严重挑衅，入侵我国西藏地区。1965年美国制造的“北部湾事件”，严重威胁到我国中南地区的安全。当时的西方战略家想方设法遏制中国的发展，美国和苏联都对中国进行核威慑。根据美国解密的资料显示，当时美国甚至想联合苏联一起对中国展开核战争。国家安全形势如此险峻，这不得不影响到毛泽东等领导人对时局的判断。

1950年代，杜勒斯提出“和平演变”政策，对于苏联的未来，杜勒斯说：“有迹象表明，在苏联内部有要求较大的自由主义的力量”。“如果这种力量在苏联内部继续发展，而且声势日大的话，那么，我们就可以认为，也有理由希望，像我曾经说过的，在十年或者一代期间里，我们可以达到我们政策的伟大目标，这就是出现这样一个俄国，它是由能够反映俄国人民的愿望、放弃了统治全世界的掠夺野心，并且遵循文明国家的原则和联合国宪章中所体现的原则行事的人们所统治的。”对于中国，他则希望“中国共产党应当在第三代第四代人身上出现变质”。毛泽东对以杜勒斯为代表的帝国主义者的这种策略洞若观火，在“七评苏共中央的公开信”的修改稿中，毛泽东就指出：苏共领导的修正主义和分裂主义，是国内资产阶级因素泛滥和增长起来的产物，也是帝国主义政策的产物，特别是美帝国主义的核讹诈政策和“和平演变”政策的产物。[23]

苏共二十大之后，赫鲁晓夫不断发表修正主义言论，他否定阶级斗争，反对无产阶级专政，提出“全民党”、“全民国家”的主张。1959年9月，赫鲁晓夫在戴维营的表现更让毛泽东等中共领导人失望。赫鲁晓夫大谈艾森豪威尔是“得到本国人民绝对信任的人”，“也像我们一样在为保障和平而操心”，认为戴维营会谈是“国际关系的新纪元”。赫鲁晓夫在与西方接近的同时，却在中印边境事件中偏袒印度一方。戴维营会谈之后，他还向中国推销美国的“两个中国”计划，叫中国不要“用武力去试试资本主义制度的稳固性”。赫鲁晓夫在国际斗争问题上以所谓的核恐怖理论反对被压迫人民和被压迫民族的解放斗争，鼓吹所谓“要是丢了脑袋，原则还有什么好处呢”这样的论调。[24]与此同时，他却于1963年7月25如与美国签订了“部分停止核试验”的条约，企图以此来限制中国的发展。[25]毛泽东密切关注苏联和苏共党内的一些变化，他发现苏联社会中形成了“由党政机关和企业、领导干部中的蜕化分子和资产阶级知识分子构成的”特权阶层，而赫鲁晓夫修正主义集团就是苏联特权阶层的代表。[26]1961年9月，毛泽东在一次会议上说，赫鲁晓夫到底代表什么阶层 代表高薪阶层。赫鲁晓夫代表的阶层与帝国主义代表的阶层，实际上是相同的。在1962年1月的七千人大会上，毛泽东又一次指出，苏联的党和国家的领导权已经被修正主义篡夺了。为了与苏联出现的修正主义作斗争，毛泽东亲自主持了与苏共论战的工作，组织党内同志写了一系列评苏共中央《公开信》的文章，系统地批评了已变成修正主义的社会主义国家，并认为其变修的根本原因在于党和政府的蜕变，内部滋生了新生的资产阶级。面对苏联发生的这一切变化，毛泽东担心中国也会走苏联的修正主义道路。

在国内，毛泽东与党内不少同志在在“大跃进”、“包产到户”、社会主义教育运动、四清运动等问题上的看法有较大分歧。例如，毛泽东对“包产到户”的主张并不赞成，他担心在农村会出现两极分化。他允许百分之几到百分之十几搞单干，但是决不允许全部或大部分搞单干。针对农村中出现的分化问题，他对党内同志说：“一搞包产到户，一搞单干，半年的时间就看出农村阶级分化很厉害。有的人很穷，没法生活。有卖地的，有买地的。有放高利贷的，有讨小老婆的。……贫困户、中间户、富裕户各占三分之一。”[27]对于毛泽东来说，农村中这样的分化情况是绝不能发生的。他认为农村产生了阶级矛盾，而这些又是由包产到户引出来的。他认为这是在走资本主义道路，是非常危险的。从而包产到户的问题也成为了毛泽东重提阶级斗争的直接导火索。[28]

此外，官僚主义依然存在，一些干部日益脱离群众。在“四清”运动中，毛泽东把斗争的矛头指向了农村基层党的一些干部。但是，中央一些领导同志不赞成这样的主张，认为应该是指向“地富反坏”，也就是说主要指向农村中的富裕农民阶层。在一次中央的会议上，毛泽东和刘少奇就这个问题有了很大的争执。毛泽东认为：“地富反坏是后台老板，四不清干部是当权派”，“农村的中心问题是这一批干部，主要是大队和生产队的干部，骑在农民头上，农民不好混，穷得要死。”[29]由于党内对这个问题有较大分歧，毛泽东发动的“四清”运动遇到了一些挫折。在运动过程中，毛泽东等领导也开展了一些纠“左”的工作。但是在毛泽东看来，问题之所以出现，是由于一些干部“形‘左’实右”，开始严重脱离群众，逐渐形成特殊利益集团。在中苏论战中，毛泽东名义上是在与苏共论战，其实质仍然是指向自己党内的问题。苏东国家共产党蜕变成“修正主义”，这让毛泽东感到非常震惊。他越来越觉得最大的危险就在党的内部，“堡垒最容易从内部瓦解”。他担心党内出现“特权阶层”“贵族阶层”。九评苏共就对全党同志提出了这样的问题：“我们应当看一看，在目前我们的社会里，是不是干干净净的呢 不，并不那么干净。这里仍然存在着阶级和阶级斗争，存在着被推翻了反动阶级阴谋复辟的活动，存在着新旧资产阶级分子的投机倒把活动，存在着贪污盗窃分子和蜕分变质分子的猖狂进攻。一小部分基层单位也发生了蜕化变质的现象，而且那些蜕化变质分子还极力向上级领导机关寻找他们的保护人和代理人。对于这些现象，我们决不应当有丝毫的麻痹大意，而必须引起充分的警惕。”[30]他本想通过这样的论战让党内一些同志对他非常关心的问题予以足够重视，但是并没有收到那样的效果。这些都促使毛泽东进一步认为党内可能出现了修正主义，出现了“走资产阶级道路的当权派”，他下定决心要采取措施。

当时的社会发展目标是“建设一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家”[31]，为了实现这一目标，必须调动全社会一切积极地力量，尽量削减消极力量，使全国上下能够齐心协力地建设社会主义。在毛泽东的判断中，从旧社会走进新社会的人民群众会焕发出极大的建设热情，这是一股无法估量的积极力量，但是，社会中也会有一些消极力量。从历次运动（三反五反、反右倾、反右、四清、社会主义教育运动等）中，毛泽东逐渐认为消极力量主要来自部分过去的知识分子和现在的官僚集团。因此，毛泽东提出知识分子要接受改造，官僚集团不要脱离人民群众，只有这样才能将各方力量汇聚起来。

经过反右、社会主义教育运动、四清等运动，毛泽东对国内外阶级斗争形势估计得非常严重，他担心会出现“官僚主义者阶级”[32]，担心社会主义的政权守不住，存在资本主义复辟的危险。由于党政高层中对于一些问题的意见分歧比较大，毛泽东越来越怀疑资产阶级代言人就在党内。毛泽东对身边的工作人员说：“我多次提出主要问题，他们接受不了，阻力很大。我的话他们可以不听，这不是为我个人，是为将来这个国家、这个党，将来改不改变颜色、走不走社会主义道路的问题。”[33]1965年9月18日至10月12日，在中共中央工作会议上，毛泽东令人震惊但也审慎地提出了这样一个问题：“如果中央出了修正主义，应该造反。”[34]此后，毛泽东多次讲到类似的问题。许多人对此感到强烈的震惊，也因此而非常排斥和抵触毛泽东的这一判断，隐隐约约感到一场政治暴风雨即将到来。1966年5月16日，中央政治局扩大会议通过了《中共中央通知》（即“五·一六通知”），标志着毛泽东发动的“文化大革命”正式开始。在“文革”期间，中国的法制建设走向了悲剧时代。

（毛主席重上井冈山 全山石、罗工柳 油画）

（二）毛泽东对社会主义以及阶级划分标准的认识

由上面的讨论，我们可以看到，因为毛泽东当时将国内外形势判断得非常严峻，从1950年代中后期开始，他越来越重视反修防修问题。也正是在这种背景之下，新中国法制发展进程中出现了许多曲折。从反右扩大化到“文革”，毛泽东走向法律虚无主义，新中国的法制建设遭到了越来越严重的破坏。但是，我们必须将法制发展的这一曲折历程放在毛泽东“反修防修”的战略决策中来思考。为了防止走上修正主义道路，毛泽东最后诉诸了群众运动，让群众通过运动打破官僚主义。而要理解毛泽东晚年“反修防修”的思想，还离不开认识他对社会主义的理解。这是他当时思考许多问题时的一个出发点，他对“反修防修”的高度重视以及由此而展开的一些重大部署，都是在这一大的问题下进行的。尽管毛泽东发动的“文化大革命”是失败的，造成了混乱，但是他晚年思索的问题却仍然值得我们今天仔细地思考。

按照何新先生的看法，“毛泽东晚期思想的根本之点在于，他认为：‘社会主义’并不是一个静止无矛盾只需要向前发展经济的平静社会。这个社会作为一种中性的过渡形态，它既存在着向前，向更高级社会形态进步的可能，也存在着向后复辟和倒退，倒退回半殖民地和原始积累资本主义社会形态的可能。”[35]用毛泽东自己的话来讲，那就是“在社会主义国家里，社会主义和资本主义谁战胜谁的问题，需要一个很长的历史时期才能逐步解决”[36]“社会主义社会是一个相当长的历史阶段，在这个历史阶段中，还存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义得复辟的危险性。”[37]

如果社会主义会向后复辟，那么复辟的资产阶级力量在哪里 按照传统马克思主义的观点，阶级的划分标准是人们对生产资料占有关系的不同。在《共产党宣言》等著作中，马克思和恩格斯也正是在这个意义上使用阶级这一词语的。此外，列宁也认为：“所谓阶级，就是这样一些大的集团，这些集团在历史上一定社会生产体系中所处的地位不同，对生产资料的关系(这种关系大部分是在法律上明文规定了的)不同，在社会劳动组织中所起的作用不同，因而领得自己所支配的那份社会财富的方式和多寡也不同。所谓阶级，就是这样一些集团，由于它们在一定社会经济结构中所处的地位不同，其中一个集团能够占有另一个集团的劳动。”[38]也就是说，在马克思和列宁那里更主要的是从人与人之间的经济关系来划分阶级。因此，在生产资料的社会主义改造完成之后，资产阶级作为一个阶级应该已经不存在了，阶级斗争就不应该成为社会的主要矛盾。所以当时大多数人都不理解为什么还会有搞复辟的资产阶级力量。而在晚年的毛泽东看来，阶级的划分标准不能只限于生产资料的占有状况，还必须包括政治权力和文化领导权。在“五一六通知”的修改稿中，毛泽东添加了这样的话：“高举无产阶级文化革命的大旗，彻底揭露那批反党反社会主义的所谓‘学术权威’的资产阶级反动立场，彻底批判学术界、教育界、新闻界、文艺界、出版界的资产阶级反动思想，夺取在这些文化领域中的领导权。而要做到这一点，必须同时批判混进党里、政府里、军队里和文化领域的各界里的资产阶级代表人物、清洗这些人，有些则要调动他们的职务。尤其不能信用这些人去做领导文化革命的工作，而过去和现在确有很多人是在做这种工作，这是异常危险的。”[39]在这里，毛泽东提出要批判“学术权威”和“混进党里、政府里、军队里和文化领域的各界里的资产阶级代表人物”这两类人，他们分别掌握着文化意识形态的领导权和政治权力，分别属于知识精英和政治精英。早在1957年反右斗争中，毛泽东就提出：“单有一九五六年在经济战线上（在生产资料所有制上）的社会主义革命，是不够的，并且是不巩固的。匈牙利事件就是证明。必须还有一个政治战线上和一个思想战线上的彻底的社会主义革命。”[40]“文革”后期，他还曾明确地说：“民主革命后，工人、贫下中农没有停止，他们要革命。而一部分党员却不想前进了，有些人后退了，反对革命了。为什么呢 作了大官了，要保护大官们的利益。他们有了好房子，有汽车，薪水高，还有服务员，比资本家还厉害。社会主义革命革到自己头上了，合作化时党内就有人反对，批资产阶级法权他们有反感。搞社会主义革命，不知道资产阶级在哪里，就在共产党内，党内走资本主义道路的当权派。走资派还在走。”[41]可见，毛泽东划分阶级的标准包括了经济、政治、文化三重内容。而在生产资料社会主义改造完成之后，他更重视的是政治和文化这两样标准。毛泽东认为，如果人民群众没有掌握这两个领域中的领导权，也难以避免要受到压迫。[42]

（三）发动群众拓宽政治参与途径

在毛泽东看来，他晚年的政治实践，为的就是防止劳动人民在政治精英和知识精英的压迫下“吃两遍苦受二茬罪”。[43]而且毛泽东越来越担心政治精英，他认为，单靠官僚集团内部的努力是无法解决这样的问题，而法律的运作又离不开官僚集团，因此法律无法防止人民群众遭受官僚主义的压迫，他说：“像我们这样的国家，人民内部的矛盾，如果不是一两年整一次风，是永远也得不到解决的。许多问题的解决，光靠法律不行。法律是死的条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批评，会上一斗争，比什么法律都有效。”[44]

毛泽东始终希望保持党的纯洁性以及干部队伍革命性和平民化，希望干部与群众之间能够形成“扁平化管理”[45]。他试图通过群众运动这样的大民主方式来拓宽群众的政治参与度，他认为只有让群众行动起来，才能防治官僚主义，防止变成修正主义。毛泽东在党的八届二中全会上告诫全党同志：“现在，在所有制方面同民族资本主义和小生产的矛盾也基本上解决了，别的方面的矛盾又突出出来了，新的矛盾又发生了。县委以上的干部有几十万，国家的命运就掌握在他们手里。如果不搞好，脱离群众，不是艰苦奋斗，那末，工人、农民、学生就有理由不赞成他们。我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉。”[46]

在1959年12月到1960年2月，毛泽东和邓力群、胡乔木等同志阅读苏联《政治经济学教科书》并做了很多批注和谈话。教科书（第二十三章 社会主义国民经济体系的建立）中说，苏联宪法不仅把公民的权利固定下来，而且把重点转到从实际上来保证这些权利。例如，苏联宪法不仅仅是宣布劳动者有劳动权利，休息权利，受教育权利，年老、患病及丧失劳动能力时获得物质保证的权利，而且采取多种措施，来保证这些权利，社会主义苏联创造了保证劳动者实际享受各种权利的牢固的经济基础。真正的社会主义的民主就表现在这里 。但是，毛泽东对此就提出了批评。他在教科书这段文字旁边写下了这样的批注：“最大的权利是管理国家”。他还对同志们说：“这里讲到苏联劳动者享受的各种权利时，没有讲劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。”毛泽东在晚年政治实践中反复思考的也正是这样的问题：如何使国家的权力真正掌握在劳动者手中，如何真正地实现人民当家作主。他发动历次群众运动的一个重要原因就是要让劳动者掌握管理国家的权利，消除在社会主义条件下各种权力对劳动者的异化支配。

毛泽东希望通过群众运动的方式来保持干部和群众之间的密切关系，让干部深入了解群众，让群众监督干部、参与到各级政治决策的过程之中。1963年5月，毛泽东在对浙江省七个有关农村干部参加劳动的材料批语中写道：“这一次社会主义教育运动是一次伟大的革命运动，不但包括阶级斗争问题，而且包括干部参加劳动的问题，而且包括用严格的科学态度，经过实验，学会在企业和事业中解决一批问题……使我们的干部成为既懂政治、又懂业务、又红又专，不是浮在上面、做官当老爷、脱离群众，而是同群众打成一片、受群众拥护的好干部。”[47]这条道路是毛泽东始终坚持的选择，早在建国前夕，在回答民主人士黄炎培先生的问题时，他就说过：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人民起来负责，才不会人亡政息。”

为了防止干部脱离群众，让人民真正掌握管理国家的权利，他始终重视人民群众言论、集会、结社、游行示威等权利的行使，认为这是宪法规定的权利，必须予以保障。[48]在1957年开始的整风运动过程中，毛泽东多次强调“整风不用大民主，用小民主”、“要和风细雨，治病救人”[49]，认为“大民主是对付敌对阶级的”[50]。但是他同时也提醒道：“有些地方不实行小民主，任何民主都没有，横直是官僚主义。这样逼出一个大民主来了，于是乎罢工、罢课。我们不提倡罢工、罢课，提倡在人民范围之内的问题使用批评的方法来解决。如果个别地方官僚主义十分严重，在这样一种范围内允许罢工、罢课。我们把罢工、罢课、游行、示威、请愿等，看作是克服人民内部矛盾，调整社会秩序的一种补充方法。”[51]随着对党内外局势越来越严重的判断，毛泽东更加赞成这种大民主的方式，认为这是人民群众在斗争中的创造。后来，毛泽东还认为依靠单纯法律对付官僚主义有其局限性，“法律是死的条文，是谁也不怕的。大字报一贴，群众一批评，会上一斗争，比什么法律都有效”[52]。从这种表述方式中，我们可以看出毛泽东认为这种群众运动的方式比较容易开展。在毛泽东看来，群众运动是整治官僚主义的好办法，它的监督成本比严格按照法律要低，无需遵循严格的程序。

（1966年7月16日 毛主席在武汉畅游长江）

在当时，群众运动式的“大民主”是普通群众参与政治的一种特殊方式，对拓宽群众政治参与度确实起到了一定的作用。由于毛泽东是历次群众运动的发起者，普通群众参与运动就获得了当然的“合法性”，因为这是“响应毛主席号召”。这样就极大地降低了民众参与运动可能会付出的成本或代价，群众不用担心可能来自于政治力量的镇压，可以利用一次次运动提供的许多机会，表达自己的利益诉求。此外，群众运动中的“四大自由”有利于破除知识精英（如：反右运动主要针对知识精英）和政治精英（社会主义教育运动、四清、文革等主要针对政治精英）对劳动人民的鄙视和对权力的垄断，防止他们高高在上、官僚主义和贪污受贿。[53]例如，在农村，这些活动增强了农民的民主意识。普通农民通过在群众运动中运用毛泽东语录等方式写大字报、搞大辩论，使得村干部不得不重视他们的意见和利益。在大字报、大辩论等“大民主”面前，普通村民和村干部之间开始建立了相对比较平等的关系。而在此之前，在农村里，普通农民很少有发表自己意见和诉说自己苦衷的渠道。毫无疑问，这些群众运动促进了农民的民主意识觉醒和不断提高。

在反修防修的背景下，毛泽东与党内一些同志的分歧越来越大，他诉诸群众的力量，发动“文革”，试图打破官僚体系，最终走向了法律虚无主义，新中国的法制遭到的破坏。这是1960年代中期到“文革”期间毛泽东法制思想的特点。

 

四、法律虚无主义者回归宪法

“五四宪法”只是一部过渡时期的宪法，是社会主义类型的宪法，但并不是社会主义性质的宪法。毛泽东通过“文革”运动将其晚年的反修防修思想付诸了实践。但是“文革”带来的结果超出了他的想象，并没有实现他所希望的通过天下大乱而达到天下大治，相反却使国家陷于混乱。晚年的毛泽东深深地陷入了矛盾和痛苦之中，他认识到了“文革”实践出可能出了许多错误，他在思索到底是什么导致了出现这样一番局面。晚年的毛泽东反思了“文革”，他认为，文化大革命犯了两个错误，1、打倒一切，2、全面内战。[54]但是毛泽东内心深处仍然坚信反修防修和继续革命的理论没有错，他绝不允许有人全面否定“文革”的理论和实践。为了巩固其“文革”的理论和实践，毛泽东希望制定一部新的宪法，将这一切规定在宪法之中，使之制度化并具有最高法律依据。毛泽东这一努力的结果就是“七五宪法”。

（1970年毛泽东与斯诺在天安门）

“七五宪法”是在共和国特殊历史时期制定的第一部社会主义性质的宪法，蕴含了毛泽东晚年的思想。夏勇教授认为在世界宪法史上，大致有三种类型的宪法，分别是“革命宪法”、“改革宪法”和“宪政宪法”。他认为这种类型划分对于非西方宪法有较强的解释力。在这种分类中，“革命宪法”是“创制于夺取政权的革命时期，旨在从法律上确认和巩固革命成果。它的合法性基础不是过去的法统，而是革命本身”。[55]如果借用这种分类，不妨可以将“七五宪法”归入“革命宪法”。

将“七五宪法”放到在“革命宪法”的分析框架中，我们或许能够对它多一些认识。“革命”的含义非常多，而近代资产阶级革命（以美国革命和法国革命为代表）则赋予了革命一词以崭新的现代意义：绝对的创新性。[56]“七五宪法”创制于“文化大革命”这一“革命”时期，是为了从法律上确认和巩固“文革”的“革命”成果，它的合法性基础就在于“无产阶级专政下继续革命”这一“革命”的本身，这是一个有别于过去法统的新法统。“七五宪法”的存在意义就是在于“革命”，在于创新性，探索以前没有探索过的道路。

尽管“七五宪法”有诸多的缺陷，但是这部宪法有一个显著的特点，这就是非常重视普通劳动者在国家生活中的位置。这一特点也正体现了毛泽东晚年所欲追求的社会理想图景：建立一个人与人平等的社会。

除去“七五宪法”中的错误和不规范的表达之外，这部宪法的一些规定确实体现了“革命宪法”的特点，体现了有着强烈平等诉求的创新性：

1、“民主协商”

在总纲中，“七五宪法”第三条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关，是以工农兵代表为主体的各级人民代表大会。各级人民代表大会代表，由民主协商选举产生。原选举单位和选民，有权监督和依照法律的规定随时撤换自己选出的代表。”这个规定有两个突出的特点，那就是着重强调全国人大代表是“以工农兵为主体”和各级人大代表由“由民主协商选举产生”。在宪法中明确规定全国人大代表必须是“以工农兵为主体”，这就把普通劳动者代表的比例作了比较明确的规定，将宪法第一条中关于国体的规定（“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家”）在人民代表大会中落到了实处。广大普通劳动者代表有较高的比例，由于这些代表主要也是不脱产的工农兵，他们工作在劳动生产的第一线上，更清楚普通劳动者的疾苦，这让劳动者的诉求更容易在人民代表大会上表达出来。

毛泽东对于选举并不报太多的希望和幻想，他并没有将这种方式作为人民实现当家作主的主要手段。他强调的是“民主协商”与选举的结合。只有让普通劳动者参与到这种民主协商的政治实践过程中，劳动者的政治觉悟和政治素养才能得到提高，才能有能力表达自己的诉求。从历史上来看，毛泽东非常重视选举，他亲自主持过许多次选举实践，有着丰富的选举经验。例如，在井冈山时期，毛泽东举行过选举。但是当时选举选出来的人多数是地主和富农等当地有声望的人，群众得不到相应的政治训练。当时毛泽东就指出：“一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了。”[57]新中国成立之后，由于群众对政治精英抱有太多的信任和希望，普遍处于“政治无意识”的状态，选举出来的代表也缺乏必要的政治意识，并没能有效地参与政治决策过程，选举基本上没有多大的价值，毛泽东很低估选举的作用。[58]所以，毛泽东希望用民众参与民主协商的方式来提高民众的政治参与能力。

2、“大民主”

毛泽东相信群众运动的“大民主”，他希望通过这种方式来解决中国特色社会主义制度中存在的种种问题和矛盾。在“文革”后期，他的内心深处体现出了一种不彻底的“法律虚无主义”，他希望通过一部宪法将这种“大民主”予以制度化。在“七五宪法”中便体现为规定了“四大自由”（大鸣，大放，大字报，大辩论）以及将罢工权规定于宪法之中。

“七五宪法”第13条规定：“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于巩固中国共产党对国家的领导，巩固无产阶级专政。”这就在人大会议之外又为普通群众设置了一条表达诉求的渠道。由于宪法中规定了这项权利，群众在开展“大鸣、大放、大辩论、大字报”的时候就有了最高法律依据，任何人要阻碍群众行使这项权利也就没有了合法性。群众可以通过这些方法来监督党政官员等政治精英，而政治精英却不能阻挠这些活动。这样以来，群众在监督官员的时候就无需承担严格的举证责任，此时举证责任转移到了被监督的官员身上，官员要证明自己的清白，就必须拿出充分地证据来向群众证明。

为了保障群众的政治参与，防止官僚主义，维护群众的权利，“七五宪法”第28条中还规定了公民有罢工的权利。这一规定也体现了毛泽东的主张。在1970年12月18日与埃德加·斯诺会谈的时候，毛泽东就说：“‘四大’的自由之外，还要加上罢工，这样可以整官僚主义，整官僚主义要用这一条。”他还说以后的新宪法里要写上这罢工的权利。[59]在他看来，不允许工人罢工，这是修正主义的表现。[60]

3、“干部参加集体生产劳动”

除了增加普通劳动者利益表达的渠道之外，“七五宪法”宪法中还明确要求干部要深入生产实践中，密切联系群众。第11条规定：“国家机关和工作人员，必须认真学习马克思主义、列宁主义、毛泽东思想，坚持无产阶级政治挂帅，反对官僚主义，密切联系群众，全心全意为人民服务。各级干部都必须参加集体生产劳动。”这一条规定中大部分内容都是一些原则性的规定而没有明确的操作性方法，但最后一句话——各级干部都必须参加集体生产劳动——使得这一条不再仅仅是倡导一种理念和原则，使它有了具体的操作方案。在毛泽东看来，这一规定至关重要，关系到干部会不会脱离群众、会不会变成修正主义，关系到国家能不能保持社会主义性质。毛泽东反复强调这一点，他认为：“必须坚持干部参加集体生产劳动的制度。我们党和国家的干部是普通劳动者，而不是骑在人民头上的老爷。干部通过参加集体生产劳动，同劳动人民保持最广泛的、经常的、密切的联系。这是社会主义制度下一件带根本性的大事，它有助于克服官僚主义，防止修正主义和教条主义。”[61]关于干部必须参加集体劳动的宪法规定，充分体现了党的群众路线，把之前形成的定期将领导机构的干部下放参加体力劳动与人民群众同甘苦的制度实践提升到了宪法的高度。

4、宪法中的文化领导权

除了防止政治精英脱离群众变成修正主义之外，毛泽东还试图通过“七五宪法”来防止知识精英脱离群众，提高普通劳动者的文化参与能力。其中第12条规定：“无产阶级必须在上层建筑其中包括各个文化领域对资产阶级实行全面的专政。文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务，为工农兵服务，与生产劳动相结合。”宪法的主要内容是规定政府结构和运作程序，各种规定最后要落脚于国家公权力的行使。这一条关于在上层建筑领域特别是文化领域专政的规定显然极大地扩张了国家公权力，也必定会受到许多宪政理论的诟病。这一规定正体现了“七五宪法”高度重视文化领导权，进行“思想战线上的彻底的社会主义革命”的特点。

宪法区别于其他法律的一个显著特点就是它具有高度的政治性，体现着阶级力量的对比，要表达特定阶级的政治合法性。例如，列宁就曾指出：“宪法的实质在于：国家的一切基本法律和关于选举代议机关的选举权限的法律，都体现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”[62]晚年毛泽东的阶级划分标准中有经济、政治、文化三重要素，阶级力量的对比在这三个方面就都会有体现。这是对“经济基础决定上层建筑”的突破。而且，毛泽东认为生产资料的社会主义改造完成之后，政治和文化上的阶级较量更为重要，如果不重视这两个方面的“社会主义改造”，无产阶级也不可能最终取得国家的领导权。因此，如果我们不把阶级力量对比局限于经济领域，那么我们或许也没有理由拒绝在宪法中规定某一阶级的文化领导权。而且，20世纪以来的无产阶级革命斗争史也反复证明了文化领导权的重要性。如果只从限制公权力的角度来看宪法，我们可能只能看到资产阶级性质的宪法。而事实上，资产阶级宪法也是诞生于资产阶级反抗压迫的过程之中。世界上第一部宪法性文件——1215年的英国《大宪章》——的产生过程表明了它是当时的贵族反抗约翰王压制的斗争产物。《人权宣言》这部彪炳千古的文献也是当时的法国第三阶层反抗国王和贵族统治的历史贡献，它引发了不可估量的战斗激情。重要的是如何有利于反抗来自剥削者的压迫，而不是简单地限于限制公权力。

社会主义宪法是无产阶级革命斗争的产物，是被压迫者反抗压迫的一面旗帜，当然也应该体现劳动人民与剥削者之间的斗争，应该“代表最广大人民的根本利益”。毛泽东希望制定一部属于劳动者的社会主义宪法，他将劳动者解放的理念写在了宪法的大旗上，就像资产阶级将“自由、平等、博爱”写在它的宪法旗帜中一样。如果理解了毛泽东的这种追求，或许也就不难理解为什么他要在“七五宪法”中写上在文化领域对资产阶级进行全面专政。

“七五宪法”中的这些规定，都可以看做是毛泽东试图增强普通劳动者政治实践能力的制度化努力，尽管这是一位悲剧英雄失败的努力。这种悲剧是堂·吉诃德式的悲剧，他要与风车作战。

 

五、晚期毛泽东法制思想的遗产

希望回顾这段曲折的历史后所得到的启示不仅限于“要重视法制建设”、“坚持法治道路”（尽管这也非常重要，而且是教训和启示之一）。更重要的或许是毛泽东在走上不彻底的法律虚无主义的过程中所提出来的一些问题。毛泽东晚年思想中错误思想和正确的理念交织在一起，错误的实践和有长远目光的实践交织在一起，这增加了我们发现毛泽东晚年思想价值的难度。而且，他的一些思想和实践之所以错误，也是由于他将之推得更远，走向了极端。但他的这些思想和实践也不乏真知灼见，并不见得对于现在就完全没有意义。我们需要深刻反思毛泽东晚年所犯的错误，但是同样也要对他的艰难探索保持敬畏。正如Alain Badiou所说的那样：“爱一个人不是指爱他给我们留下和提供的结论，而在于爱他向我们提出的问题、包括他对我们的批评。毛泽东提出的那些问题依然困扰着现代人类，他的批评今天依然有力量。”[63]至今我们仍生活在毛泽东这面旗帜的影响之下，他提出的一些问题我们也无法回避。当然，只靠法治建设无法解决这些问题，但这也并不意味着他所提出的那些问题与法治建设无关。

首先，法治是应当追求的理想，但是在追求理想的征途中，却不能离开现实主义的态度，我们需要对现实法治发展进程中出现的缺陷不断地反思和保持警惕，只有这样，才能更好地建设法治理想国。我们需要认识到，法治对于政治家来说，永远不会单纯是意识形态的喧嚣，它更多的是基于特定社会历史条件的实用主义式的选择。如果说一个社会会出现法制的危机，那么主要的原因常常不会是某一个人（尤其是政治领袖）法律意识淡漠，主要的原因更可能在于社会本身出现的危机，社会处在急剧的变革过程之中。相应的，如果一个社会法制建设非常成功，那么尽管有政治领袖的努力，但也不应该夸大，最重要的或许还是在于社会趋于稳定，社会需要由法律来为每个人的行为提供一种可以估计得到的预期，而不至于行为时手足无措。而且当今的中国，在改革开放的旗帜下，国家的发展路线分歧不再像以前那样明显和尖锐，不用再承担起国内外的“反修防修”任务。可见，整个社会在经过革命激情的震动之后，逐步恢复平静，走向了常规状态。进而言之，这也同样意味着，一旦社会条件发生巨大变化，一旦社会处于巨大的危机之中，法治建设的进程也必定会受到影响，无论是积极的影响还是消极的影响。这是一个实际上是否有影响的问题，而不是应不应该有影响的问题。

其次，晚年毛泽东的这一曲折探索历程还给我们提出了一些更为根本的问题：社会主义法治建设的根本依靠力量是什么 社会主义社会要建设的是“平民的法治”还是“精英的法治” 为此，毛泽东进行了艰辛的探索，尽管并不很成功。

他看到了官僚主义者和脱离实际的知识分子对新生人民政权的巨大危害，他一次次努力试图打破那种历史循环，让人民真正成为国家的主人。为此，他将这种努力付诸于群众的力量。不可否认的是，这在遏制官僚主义者和一些知识分子的权力和利益膨胀方面起到了一定的作用，但是同样不可否认的是，一次次群众运动也给社会秩序带来了严重的损害。但是毛泽东提出了一些我们今天的社会主义法治建设无法回避的问题：

第一、如何限制官僚主义对人民权利的侵蚀 

除了让群众自下而上地监督官僚集团之外，毛泽东还要求干部要走群众路线，要参与到集体劳动之中。一段时期以来，无论是法治建设还是其他方面，群众路线强调得少了，法治建设似乎越来越趋向于精英化。近几年，随着能动司法理念的提出和推广，群众路线又在法治建设的过程中得到重视。法官等司法工作者不再只是坐堂办案，还需要深入到群众的生活中把社会矛盾解决在萌芽状态。这一举措的意义已经不只是关系到法治建设，而且还关系到执政党的合法性。这或许不是一个单纯的法律人需要考虑得，但是政治家却必须要考虑这些问题。

第二、如何防止知识精英成为为精英化法治辩护的力量 

毛泽东强调要在意识形态等一切上层建筑领域对资产阶级实行全面专政。按照马克思主义的观点，法治建设属于上层建筑。法治建设总会在一定意识形态理论的指导下开展。这就意味着法治建设并不是与意识形态无涉。“在国际意识形态的竞争中，法律中有技术性知识，但还有一些涉及到价值判断，会伴随政治意识形态。”[64]对于法学研究而言，研究者在学习借鉴西方学术理论的同时，也要警惕一些理论背后的资产阶级意识形态。这种资产阶级意识形态有国外和国内两个来源。在国外来源方面，主要是打着“普世价值”的意识形态呼唤，如以美国为模板的西方自由、民主、法治理念。而西方国家的一个重要的战略目标就是“准备跨国界、超国家地以西方人权及国内法律标准推向全世界，试图将西方法律国际化、跨国化”。[65]我们在赞叹西方法治文明的时候，往往忽视了它的“原罪”，也往往忽视了资本主义法治文明正是在这个基础之上逐渐发展的事实，更忽视了劳动人民通过斗争取得法律上基本权利的事实。在国内来源上，尤其要对一些利益群体以“价值中立”为名所宣扬的理论保持警觉。他们在“价值中立”的包装之下，不断寻求着实现自身利益最大化的途径，而在这个过程中，以工人农民为主体的劳动者的利益却被不知不觉地边缘化，人民当家作主的民主理念被不断地侵蚀。例如近几年为法学界一些学者倡导的“司法独立”理论。这实际是一种反民主的理论，很可能会使中国的法治成为工人农民等普通劳动者不能承受之重。社会主义的法治理念在走出极“左”意识形态阴影之后，还必须走出精英化法治理念的窠臼，抢占新的法治意识形态的制高点，使社会主义的法治理念真正成为推动实现人民民主的力量，成为为以工人农民为主体的最广大人民的利益服务的法治意识形态。

毛泽东在阅读苏联《政治经济学教科书》的时候就说：“社会主义民主的问题，首先就是劳动者有没有权利来克服各种敌对势力和它们的影响的问题。像报纸刊物、广播、电影这类东西，掌握在谁手里，由谁来发议论，都是属于权利的问题。如果这些东西由右倾机会主义分子这些少数人来掌握，那么绝大多数迫切要求大跃进的人，在这些方面的权利就被剥夺了。如果电影掌握在右派分子手里，人民又怎么能够在电影方面实现自己的权利呢 人民内部有各个派别，有党派性。一切国家机关、一切部队、一切企业、一切文化教育事业掌握在哪一派手里，对于保证人民的权利问题，关系极大。掌握在马克思列宁主义者手里，绝大多数人民的权利就有保证了；掌握在右倾机会主义分子或者右派分子手里，它们就可能变质，人民的权利就不能保证。总之，人民自己必须管理上层建筑，不管理上层建筑是不行的。我们不能够把人民的权利问题，了解为国家只由一部分人管理，人民在这些人的管理下享受劳动、教育、社会保险等等权利。”[66]毛泽东赋予了社会主义民主以丰富的内涵，无产阶级能否掌握意识形态领域的领导权，这直接关系到社会主义民主能否真正地得到实现。

第三、如何有序实现真正属于人民的民主 

从毛泽东晚年的实践中，还可以看到他对那种以选举中心的“选主”式民主的超越，他在探索选举以外的实现人民当家作主的方式。“七五宪法”中充分体现了毛泽东的这一追求，尝试着以“民主协商”的方式增强普通劳动者的政治参与能力。毛泽东清楚地认识到，离开普通劳动者政治参与能力的提高，所谓选举也并不能保证实现劳动者的民主。尽管他的这一理念还没有机会进行充分地实践，但是这样的理念确实对当前的民主法治建设有重要的启示意义。最近十几年的民主理论研究也表明协商对于民主的重要性，因此也有学者提出了“商议民主”（或称：“协商民主”）（Deliberative democracy），例如尤尔根·哈贝马斯、约翰·罗尔斯、乔舒亚 科恩等西方理论大师。[67]

毛泽东发动了一次次“大民主”的群众运动，在一定程度上扩大的民众的政治参与途径，但是也给社会秩序造成了破坏。这是一个沉重的教训，但是不能因此就排斥民众的政治参与。以“四大自由”为代表的“大民主”有利有弊，这些都需要进一步研究，不能因为它出现了弊端就完全否定。毕竟这是社会主义国家，应该是人民当家作主的政权。囿于当时社会历史条件的限制，毛泽东只能选择疾风暴雨的群众运动来实现他所追求的社会理想。例如，今天有网络等监督平台，如果换一个角度来看问题，网络舆论难道难道不是动员全民力量的新时期的“大民主” 网络监督与以前的群众运动相比，其监督成本更低，一般不会对社会秩序造成现实直接的破坏，而且由于科技手段的进步，政府可以根据法律规定，运用技术手段搜集和控制网络上的种种“民意”。这些技术条件的不断成熟，将会为逐渐实现直接民主创造条件。[68]

最后，应当如何评价毛泽东晚年的一些思想 

正如上文所说，毛泽东晚年的思想非常复杂，正确的与错误的交织在一起。到底哪些是正确的（或者说哪些对于我们当前建设中国特色社会主义依然有一定的意义），哪些是错误的，这都需要我们去仔细地结合过去的历史和当今的现实对他晚年的思想理论作仔细的剖析。我们似乎不能简单地因为毛泽东的“文革”实践是失败的就完全否定他晚年许多思想（例如：“反修防修”、“防止和平演变”、“继续革命”等思想理论）的现实意义。或许现在的社会主义建设（包括社会主义法治建设）并不一定要套用过去的这些名词，但是这些名词所反映出来的思想价值却值得重视。例如，邓小平同志就说过：“无产阶级专政下继续革命。这个提法，如果按照提出的当时的解释，即所谓‘向走资派夺权’，也就是撇开党委闹革命，打倒一切，那么实践已经证明是错误的。至于作出新的解释，可以再党内继续研究。”[69]《关于建国以来若干历史问题的决议》也指出：“我们坚决纠正‘文化大革命’中所谓一个阶级推翻一个阶级的‘无产阶级专政下继续革命’口号的错误，这绝对不是说革命的任务已经完成，不需要坚决继续进行各方面的革命斗争。”事实上，共产党内的一些同志在反思历史和现实的时候，也越来越觉得不能简单地否定毛泽东晚年的许多思想，要辩证地看待他的那些理论。[70]而且，苏东剧变的历史教训已经深刻地揭示了保持社会主义国家本色的艰巨性。[71]或许这已经不是在单纯讨论法律问题了，可是这就真的与法治建设（尤其是社会主义法治建设的方向[72]）没有关系 

毛泽东的一生是不断为人民争取权利的一生，是为了让人民真正实现当家作主的一生。在反思他晚年所犯错误的时候，不能忽视他给我们提出的一系列重大问题，这是我国社会主义法治建设的一笔有待进一步开发的宝贵财富，我们不能将婴儿连同洗澡水一同泼出去。

 

 

Abstract The legal practices in Mao Zedong’s later years, is an important part in the process of legal system construction. There have been abundant researches around this topic. But at present, most of the results of the study are not given enough attention for the problems put forward by Mao Zedong which are significant for the construction of the socialist rule of law, in accessing to the legal nihilism. This paper is centered on Mao Zedong's words and deeds, concentrated on the tortuous historical process to the legal nihilism in his late years. On the base of the historical background which was against the revisionism, this paper is trying to understand Mao Zedong’s thought in the process. This article has preliminarily analyzed the causes of accessing towards the legal nihilism in Mao Zedong’s late years, and discussed some problems put forward by Mao Zedong in his late years which have important meanings for the construction of the socialist rule of law as well. And also the writer has given his own opinions about how to deal with Mao Zedong’s thought in his late years, and insist that we need to further research Mao Zedong’s thought in his late years, in order to excavate the wealth that are beneficial to the socialist construction on the rule of law.

Key words  Mao Zedong; legal nihilism; constitution on revolution; socialist rule of law

 

[①]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第322页。

[②]参见戴光前：“试析过渡时期总路线”，载《当代中国史研究》，1998年第2期。

[③]参见[日]浅井加叶子：“1949—1966中国成人扫盲教育的历史回顾”，载《当代中国史研究》1997年第2期。

[④]《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年9月第1版，第20页。

[⑤]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第311-312页。

[⑥]同上注，参见第316页。

[⑦]穆兆勇：“毛泽东主持起草共和国第一部宪法”，载《党史博览》2003年第10期。

[⑧]浙江省毛泽东思想研究中心、中共浙江省委党史研究室：《毛泽东与浙江》，中共党史出版社1993年11月版，第5页。

[⑨]参韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年10月第2版，第74-75页。

[⑩]《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年9月第1版，第504页。

[11]《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年9月第1版，第504页。

[12]《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年9月第1版，第506页。

[13]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第131页。

[14]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第337页。

[15]参见韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年10月第2版，第358页。第二个阶段是从1957年反右扩大化到1966年“文革”前，这一时期政治现实逐渐冲击宪法规范，宪法权威受到严重削弱。第三个阶段是从1966年“文革”爆发到1975年宪法颁布，这一时期宪法原则与内容遭到全面破坏。

[16]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第607页。

[17]同上注，参见第612页。

[18]同上注，参见第688-703页。

[19]公丕祥主编：《当代中国的法律革命》，法律出版社1999年版，第209-210页。

[20]参见《红幕后的洋人：李敦白回忆录》第139页以下，转引自王绍光：“历史的逻辑与知识分子命运的变迁——王绍光博士专访 ”，载《南风窗》2007年第2期。

[21]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第432页。

[22]“在北戴河政治局扩大会议上的讲话（四）”（一九五八年八月二十一日下午），参见《毛泽东思想万岁（1958-1960）》，第109页。

[23]《建国以来毛泽东文稿》第11册，中央文献出版社1996年8月第1版，第12页。

[24]参见周新城、张旭：《苏联演变的原因与教训——一颗灿烂红星的陨落》，社会科学文献出版社2008年2月第一版，第63-77页。

[25]参见杨树标等：《当代中国史事略述》，浙江人民出版社2003年7月第一版，第324页。

[26]例如，在苏联小说《是非请人们评说》（[苏]A·安德列耶夫著，刘寰宇译，外语教学与研究出版社1981年5月第1版）中，我们就可以看到60年代以后苏联的干部与群众之间的隔阂以及当时的社会分化。可见，毛泽东对苏联形成了特权阶层感到担忧，这并不是他多疑或杞人忧天。

[27]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第1238页。

[28]同上注，第1258页。

[29]同上注，第1368页。

[30]人民日报编辑部红旗杂志编辑部：“关于赫鲁晓夫的假共产主义及其在世界历史上的教训——九评苏共中央的公开信”（一九六四年七月十四日），载《人民日报》（1964年7月14日）。

[31]《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年1月第1版，第397页。

[32]参见《建国以来毛泽东文稿》第11册，中央文献出版社1996年8月第1版，第265-266页。在《对陈正人关于社教蹲点情况报告的批语和批注》（1964年12月12日、1965年1月15日）中，毛泽东针对陈正人关于社教蹲点情况给薄一波信中说的一段话做出了这样的批注：“我也同意这种意见。官僚主义者阶级与工人阶级和贫下中农是两个尖锐对立的阶级。”陈正人在给薄一波信中有这样一段话：“特别值得重视的是：一部分老干部在革命胜利有了政权以后，很容易脱离群众的监督，掌管了一个单位就往往利用自己的当权地位违反党的政策，以至发展到为所欲为。而像我们这些领导人，官僚主义又很严重，对下面这些严重情况又不能及时发现。这就是在夺取了政权之后一个十分严重的危险。过去我们也曾不断检讨领导上的官僚主义，但是，究竟官僚主义有多大的危害，在我，就是从这一次比较认真地开始蹲点才逐渐明白过来的。我开始体会到，一个巩固的社会主义企业建设的过程，只能是坚决实行无产阶级不断革命的过程，也是企业中的党和工人阶级不断实现无产阶级革命化的过程。这种过程，也必然是一个很长时期的不断斗争的过程。而克服我们企业管理部门领导上的官僚主义，又是促进上述过程的前提条件。”（参见《建国以来毛泽东文稿》第11册，中央文献出版社1996年8月第1版，第267页注释[5]）

[33]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版， 第1390页。

[34]同上注，第1396页。

[35]何新：“论文化大革命与毛泽东晚期思想”http://wenku.baidu.com/view/9b5ffeed4afe04a1b071de11.html

[36]《建国以来毛泽东文稿》第10册，中央文献出版社1996年8月第1版，第280页。

[37]《建国以来毛泽东文稿》第12册，中央文献出版社1998年1月第1版，第432页注释[3]。

[38]《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第10页。

[39]《建国以来毛泽东文稿》第12册，中央文献出版社1998年1月第1版，第43页。

[40]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第461页。

[41]《建国以来毛泽东文稿》第13册，中央文献出版社1998年1月第1版，第487页。

[42]毛泽东的这一观点在当时或许在一定程度上超越了社会发展阶段，不能被党内绝大多数同志所理解，以至于在实践上犯下了严重的错误。但是，如果我们把他的这一思想放在世界思想史的范围中来看，我们或许会觉得他的这一论断与一些思想家的看法是相通的。例如，在布罗代尔看来，“最大的错误莫过于硬说资本主义只是‘一种经济制度’。其实，资本主义是社会组织的寄生物，它同国家这个始终碍手碍脚的庞然大物几乎势均力敌；资本主义还利用文化为加固社会大厦而提供的全部支持，文化虽然并非为社会各阶层平均享受，而且其内部派别丛生和矛盾众多，但归根到底总是竭尽最大努力去支持现秩序；资本主义拥戴统治阶级，统治阶级在维护资本主义的同时，也就维护了自己。”（[法]费尔南·布罗代尔：《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》第三卷，顾良、施康强译，生活·读书·新知三联书店2002年5月第1版，第725页）与毛泽东处于同一时代的无产阶级革命家意大利共产党总书记葛兰西则认为：阶级统治都包括政权（暴力压迫和经济剥削）和文化霸权（文化领导权）这两大方面。他在总结欧洲无产阶级革命失败的教训时指出，无产阶级必须掌握文化领导权，如果不掌握文化领导权，就只能会被资产阶级驯服，失去了阶级意识。在葛兰西的理论里，“国家的一般概念中必然包括着原来属于市民社会概念中的一些部分（因为可以这样说：国家=政治社会+市民社会，换言之，国家是受强制盔甲保护的领导权”。而所谓“市民社会”，是指“政治法律方面最伟大的思想家在纯学术领域中所‘设想’的一种没有国家的国家”（[意]葛兰西：《葛兰西文选》，人民出版社2008年8月第1版，第207页），包括各种政党、工会、学校以及报刊、学术文化团体等意识形态组织。需要注意的是，葛兰西这里所说的市民社会与马克思所说的市民社会含义不同，在马克思那里，市民社会是指经济基础。葛兰西还指出：“国家的职能已经在总体上发生改变；国家已经变成‘教育者’。”（《葛兰西文选》，第206页）这与毛泽东所说的“领导文化革命的工作”有相近之处，“文化革命”也是教育社会主义新人的一种过程。如果我们认识到了这一点，我们或许会对毛泽东晚年的法律虚无主义和历史悲剧多了份同情和理解。

[43]张春桥：“论对资产阶级的全面专政”，载《红旗》杂志1975 年第 4 期。

[44]中华人民共和国国史学会编：《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话（简本）》，中华人民共和国史学会出版2000年版，第194页。

[45]田力为：“扁平化管理——毛时代先进劳模制度内涵”，载《绿叶》2009年第2期。

[46]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第325-326页。

[47]“对《浙江省七个关于干部参加劳动的好材料》的批示”（一九六三年五月九日），参见《毛泽东思想万岁（1961-1968）》，第46页。

[48]参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第366页。

[49]中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2003年12月第1版，第637页。

[50]同上注，第622页。

[51]同上注，第630页。

[52]中华人民共和国国史学会编：《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话（简本）》，中华人民共和国史学会出版2000年版，第 194页。

[53]参见王绍光：“政治文化与社会结构对政治参与的影响”，载《清华大学学报》(哲学社会科学版) 2008年第4期(第23卷)。

[54]参见《建国以来毛泽东文稿》第13册，中央文献出版社1998年1月第1版，第488页。

[55]“‘改革宪法’出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期, 旨在确认和巩固改革成果, 维护改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同时, 也不得不改革自身。由于改革既不同于革命又具有某种革命的意义, 既依托原有体制又在很大程度上改造原有体制，所以，‘改革宪法’的合法性基础既是现有法统，又是改革本身”。“‘宪政宪法’出现于革命或改革已基本完成并确立宪政体制和法治原则之后。这个时候，不仅有宪法，而且有宪政，不仅有法律，而且有法治。宪法真正享有最高的法律权威，国家和社会管理的一切活动， 包括各方面的改革，都纳入宪法和法律的轨道。一切权力危机，皆为宪法危机。一切重大改革，皆为合宪改革。‘宪政宪法’既是改革的，又是守成的；既是发展的，又是稳定的；而且，守成和稳定的成分占居主导。惟其如此，宪法方可为安邦定国、长治久安之基石”。（参见夏勇：“中国宪法改革的几个基本理论问题”，载《中国社会科学》2003年第2期。）

[56]陈端洪：“宪法学的知识界碑——政治学者和宪法学者关于制宪权的对话”，载《开放时代》2010年第3期。

[57]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年6月第2版，第72页。

[58]参见老田：“毛泽东面对社会主义制度的结构性难题”， http://www.snzg.net/article/2006/1102/article_719.html

[59]《建国以来毛泽东文稿》第13册，中央文献出版社1998年1月第1版，第175页。

[60]“‘反对折衷主义’（一九六五年十二月二日）”，参见《毛泽东思想万岁（1961-1968）》，第245页。

[61]“无产阶级专政的历史教训（一九六四年七月十四日）”，参见《毛泽东思想万岁（1961-1968）》，第146页。

[62]《列宁全集》第8卷，人民出版社1959年版， 第562页。

[63]Alain Badiou，The culture Revolution: The last Revolution Position，V，13，N3，Winter 2005， 转引自：韩毓海：“漫长的革命——毛泽东与文化领导权问题”，载《文艺理论与批评》2008年第1期。

[64]苏力：“社会主义法治理念与资本主义法治思想的比较”，北大法律信息网：http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp ArticleID=46255&Type=mod

[65]何新：《论政治国家主义》，时事出版社2003年10月第1版，第156页。

[66]中华人民共和国国史学会编：《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话（简本）》，中华人民共和国史学会出版2000年版，第140页。

[67]参见王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年8月第1版，第249页。从“七五宪法”可知，毛泽东很早就提出了“协商民主”的理念。例如，哈贝马斯的协商民主以交往行为理论为基础建构起来，其哲学基础是交往理性。交往理性是对抹杀个体差异的工具理性的批判，它强调理性“必须看做在实践中生成的，即人作为主体在社会化过程中的后天能力”。（转引自李龙：“论协商民主”，载《中国法学》2007年第一期）这一点与毛泽东强调劳动者通过参与政治实践而提高政治觉悟和政治素质是相近的。他们都强调要真正提高民主参与者的政治实践能力，通过提高政治实践能力才能具备“实践理性”（或实现“人民当家作主”）。

[68]当然，随着社会发展，分工越来越细致，许多领域的问题需要由专业人士来解决，在民主政治领域中也是如此，并不可能让所有人都参与国家管理。例如，马克斯·韦伯认为，直接民主制在只能由专业性的人员处理的事务上是无法适用的。（参见马克斯·韦伯：《经济与历史；支配的类型》，广西师范出版社2004年5月第1版，第449页）马克思、列宁和毛泽东所希望的那种全民参与国家管理的巴黎公社模式会因许多现实因素的制约而无法完全实现。因此，实现人民民主需要将“群众路线”与“专家治国”两种方法相结合。

[69]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月第2版，第182页。

[70]例如，邓力群同志在指导党史研究的时候就说过：“不能用毛泽东发动、领导"文革"的不成功或失败，来证明毛泽东所提出的在无产阶级专政下要进行革命，要反修防修，要防止和平演变，要反对资本主义复辟，这个理论也错了。”（参见邓力群：“关于社会主义时期阶级与阶级斗争问题的讲话”， http://www.360doc.com/content/10/0716/16/2142254_39452307.shtml）

[71]参见李慎明：《全球化背景下的中国大党建》，人民出版社2010年3月第1版。

[72]参见中共中央政法委员会：《社会主义法治理念读本》，2009年9月第1版。尤其是第三章（社会主义法治理念的实践基础）中的第二节（“苏联及东欧社会主义国家法治建设概况及制度剧变”）。

朱晓阳教授的著作《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》（以下简称《罪过与惩罚》）和《小村故事：地志与家园（2003-2009）》（以下简称《地志与家园》）是当前我国学界具有重要代表性的法律人类学作品，《小村故事》也成就了作者在法律人类学研究领域中的学术地位。两本书的研究对象都是昆明滇池边的宏仁村（作者将之称为“小村”），《罪过与惩罚》更多关注的是小村内的纠纷、调解以及惩罚等问题，《地志与家园》则结合宏观社会沧桑变迁下的小村变动情况，扩展了研究的具体问题。但两本书所运用的研究方法、理论资源以及关注的更为基础性的理论问题，却有很大的相近之处。两本书中的小村的故事时间跨度70多年，在这70多年里，国家之法与乡村之法相遇，不断碰撞、冲突、交织，共同构成了小村的故事。

《罪过与惩罚》和《地志与家园》这两部书在精神气质上是连为一体的。两部作品共同关注的核心问题是如何认识国家之法与乡村之法相遇 如何认识国家权力 如何认识农民与国家的关系 书中呈现的其他问题以及意义世界，也基本上围绕这个核心关注点而展开。这两部作品所描绘的“小村故事”，给我们展现了一幅幅异于很多人既有“常识”（其实可能是偏见）的国家权力运作画面。这有助于我们反思自己之前所接受的关于国家权力以及农民与国家关系的种种想象。“国家”是各种法制/法治观中关键维度，这两本书中我们所获得的一些关于“国家”的认识，可能会进而促使我们法律人对于当前广泛流行的一些观点保持必要的警醒。

 

一、惩罚的发生：国家与村落的相互渗透

《罪过与惩罚》一书中“把非正式的社会控制视为与法相互贯通的概念”，[1]运用“个案延伸”的方法对小村中发生的惩罚活动进行描述并解释其在特定社会脉络中的文化意义。书中对个案的讨论没有局限于个案本身，而是结合其“前历史”、个案本身的发展过程及其后果，也就是在事件之流的时间长河中探讨个案的意义。本书选择自然村落作为分析单位，在作者看来，这是研究农民与国家关系的一个比较好的分析单位，“处于国家与社会的交道口”。选择这样的分析单位，有助于达成作者的写作目的，“从自然村角度可以观察国家法、村落法和次村落权威（如宗族和家庭）的法是如何互相补充和互相冲突的。”[2]书中所选择的个案正是在国家与村落社会的模糊界限上发生，它们一方面是国家权力向村落渗透的表现，另一方面也是村落向国家权力渗透的表现。这是国家权力与村落之间的互动过程，村落在这个过程中并不是被动接受国家权力，相反它也在积极地利用国家权力。

作者考察的是1931年到1997年之间小村的惩罚变迁历程，大致可以分为三个阶段，即新中国之前、毛泽东时代和改革开放时代。不同时代的宏观社会变化对于小村的惩罚方式都有很大影响，小村的惩罚史在不同阶段都有不同的表现。因此，小村的故事展现的不仅仅是小村的村史，它有一种宏大的历史视野，是一部权力运行史，展现的是国家社会的大变迁。

在20世纪前半叶，国家对村庄渗透能力比较弱。民国时曾开展过一次人口普查，但在小村人的记忆中没有什么印象，“这次普查实在是当时国家与农民社会关系的一个缩影”。[3]毛泽东时代是小村中国家权力高度渗透的时期。随着集体化建设的开展，小村出现了越来越强烈的社群主义价值观念和实践，这种社群主义价值观念嵌入村落社会文化的网络之中，与村落中“报”的观念密切相连。不过，随着集体化建设的消退，国家对村落和个人的控制逐渐放松，人的流动性加大，这种社群主义观念也逐渐被削弱，集体主义道德言说的作用也在消减，不少人敢于无所顾忌地以村落的利益为代价来追逐个人的利益。但是，即便如此，地方政府与村落社区之间也存在着讨价还价的互惠交往，这也成为国家权力向村落渗透的一项策略。[4]可见，无论是在上述哪个阶段，国家权力都不是单向性向村庄渗透并绝对支配性地运作的。

许多人习惯于对建国后的前三十年做出全能国家、极权主义的批判，以此来对以阶级斗争为纲的运动路线进行反思。但如果进入村庄真实生活中去，正如《罪过与惩罚》一书中所呈现出来的那样，我们或许会发现，这样的反思路径是有问题的，至少是不全面的，遮蔽了许多东西。

在1951年的“清匪反霸”运动中，黄崇道等几个旧社会时候的会长人遭受严重打击，甚至差点为此丢了性命。他们之所以会遭受这样的境遇，并不单是阶级斗争话语所说的那样直白。在这次“清匪反霸”运动中，很多年前发生的小村“保护人”“黄营长”被杀和卖公田的案件又被小村人重新提起，村民不仅要追究这几个人在这些案子中的责任，而且还将最近十几年的苦日子都与他们所做的坏事联系起来。在斗争中，黄崇道、马文鸿等人彼此都想利用运动来打击对方，于是纷纷揭露对方的罪恶，这样一来，原来许多小村村民不知道的很多事情就都被揭露出，小村人对他们的这些行径感到十分震惊和愤怒。在运动中，黄崇道、马文鸿、陈洪等人都被正式逮捕。在当时，国家实施的惩罚得以发生，与这几个人的“前历史”有密切关系。黄崇道等人所受到的惩罚与他们个人之间存在的纠纷也有很大关系，这也是工作组和农会得以借机对黄崇道等人进行斗争的重要原因。总之，黄崇道、马文鸿等人在运动中受到严重打击不是单由国家力量介入造成的，而是由许多复杂因素交织在一起而引发的，既有国家力量发动政治运动的原因，也有小村人对他们越轨行为反击的原因，还有他们个人间的恩怨。

在当时，国家阶级斗争话语进入村庄后，具体的阶级成分和运作过程也会受到村庄中社会关系等因素影响，有些处于剥削阶级划分标准边缘线附近的人，如果平时在村庄里得罪人较多，就很可能被划到剥削阶级成分中，而成为孤立和打击的对象。在黄崇道的孙子黄大育看来，其祖父黄崇道如果不是因为曾得罪过小村人，在划定阶级成分时实际上可能只是中农，而不会被划定为“富裕中农”。[5]

这些都是与我们关于建国后前三十年国家权力运作的主流历史叙述、历史想象和分析解释框架极为不同的。书中没有用任何简约的决定因素（例如国家权力的渗透和控制）来解释小村惩罚史，而是依据莫斯所说的“总体社会事实”的方法来把握多样化的原因、影响和惩罚意义。在朱晓阳教授看来，虽然不可忽视国家权力的作用，但人际间的关系才是国家权力施行惩罚的最终起源，[6]“新创立的政治架构和正式的网络虽然说是应该以阶级路线为基础，但在很大程度上还是以分殊性纽带为核心。分殊性纽带的形成在这里体现为客从依附关系和家族关系等等”。[7]毛泽东时代一系列政治运动之所以能在村落中开展，也正是凭借了这些复杂人际关系。政治运动中并不只有国家力量的介入，也有地方行动者个人按照自己的需要对国家权力的利用，以此来规制他们之间原先存在的复杂关系、纠纷和矛盾。在这种利用过程中，集体主义等社会主义意识形态塑造出的概念成为了村落成员的解释框架或公开话本，他们将自己的利益追求巧妙地包装在“集体主义”这类概念之中，并用这些概念来达成自己的目的。

在这六十多年里，国家之法与乡村之法不断碰撞，并且在还将会继续着。或许作者已经预计到可能会发生什么，于是在书的结尾处写上了这样的话：“乡村之诗意的法的终止之时就是国家之平淡叙事的法制进入之时。”[8]

 

二、家园的消逝：两种世界观的错位

两本《小村故事》的写作时间相距仅8年，这8年里，小村发生了翻天覆地的变化，以至于作者感慨道：“一个弹丸之地的变迁也是如此不可预料。”[9]《地志与家园》讲述的就是近些年发生的“小村故事”，主要是2003年到2009年之间小村所发生的种种变化以及因此而产生的一系列问题。虽然是云南昆明小村的事，但我读的时候感觉就好像是发生在身边。学校旁的城中村正在拆迁，满眼看去都是瓦砾碎片，这里会不会在上演又一出“小村故事” 

《地志与家园》中记述的小村变迁是城市化进程的一部分，在小村人看来也是一个“失地”的过程。[10]小村“失地”的巨变过程是近十年的事，土地成为国家之法与小村的乡村之法又一次相互遭遇的焦点。国家之法与乡村之法相遇所产生的问题，也可以转化为“农民的世界秩序观”的问题，即农民是如何看待自己与国家的关系。

本书中第二章“土”，是“水、土、居”三章中作者用以展现农民与国家关系、乡村之法与国家之法遭遇的最集中的一章。作者起先对“失地”中一些问题感到困惑，不明白为何农民会轻易放弃土地以及为什么农民会轻易接受政府远低于市场价格的补偿标准 [11]这是斯科特式二分法分析框架[12]所难以解释的。而要对这些问题有清晰的认识，则需依据彻底解释中民族志作者（解释者）、当地人（说话者）和共同面对的世界这三角关系才能认清。[13]这也是现实把握农民与国家关系的重要认识径路。

书中运用地志学方法，通过将水利、土地、房屋等“物质性”因素纳入到小村“总体社会事实”中，通过“栖居”进路，进行“彻底解释”，以理解中国农民的世界观、农民与国家关系。所谓地志学，则是指：“是一种将地理、居住、政治性边界、法律现实、过去历史的踪迹、地方——名字等包容进特定空间的综合知识。”[14] “彻底解释”要求“（外来）解释者与当地人（说话者）或‘他者’在共同面对的世界中，可以将他者的可观察句子作为理解/解释的‘起点’”，[15]为了达到这种“彻底解释”，就非常强调解释者的参与观察和对话，这也是“彻底解释”得以实现的基础。在这个基础上，作者“从当地人的公共话语、表征或表征性事件开始，特别是从与这些地方表征相关联的物质性因素，例如从地景开始的。…透过这些当地人的公共表达，精确描述与之相关联的景观或物质性世界”。[16]这样的“彻底解释”离不开基于长期参与观察所获得的对当地人生活及意义世界的体察。这种认识径路，有助于超越主体/客体、国家/社会等传统社会科学的二分法。

其实，《罪过与惩罚》中已经体现了超越主体/客体、国家/社会等二分法的努力，在小村诸多惩罚个案的分析中，作者非常注意对国家与农民之间相互渗透关系的细致把握和展示。但在此书中，作者尚未明确反对国家/社会二分法。而作者在《地志与家园》中则在更加自觉的层面上明确反对这种二分法，并在国家与农民之间关系的认识上达到了新高度，认为在中国，二者间关系更为混融并体现差序性，具有互惠或互补性。[17]中国农民也正是由此来想象其与国家的关系。作者对此问题的认识之所以在这几年内会有这样的改变，很重要的原因则是对小村近些年征地问题的观察。[18]

在小村，政府征地时给的补偿远远低于市场价格，但是最终小村人却接受了。这是为什么 最终政府补偿款的确定，是农民与政府间不断讨价还价的过程。在这个过程中，有政府给农民做出的承诺（如：允许小村人建新村），有以法治为名的“依法行政”，也有农民对政府的抵抗和政府对农民的压制与支配。这一切看似混乱，但却融贯在一起。之所以如此，则源于在农民以及不少地方政府官员那里，仍有对国家的美好想象，认为土地是“国家的”，国家会实现“城乡一体化”，让农民享受到城市人生活待遇。也就是说，这是以当事者对“国家”承诺给出的预期回报作为前提的。这样就体现出了一种“最根本的法的原则”，即“国家可靠或国家本位”。[19]例如，小村中有村民在谈到失去土地之后如何生活时，就这样说：“我不怕，我的妹子嫁去的村子一九八几年土地就被占完了，人家过得好好的。”[20]

这显然不是斯科特式“弱者的武器”这种“反抗/支配”这样的二分框架能够充分解释的。虽然《地志与家园》一书中也有小村人对政府滥用公权力的反抗，有作者针对权力—资本联手所做的尖锐的社会批判，但是这些与斯科特式二分法很不一样。

斯科特所言的农民更主要是一个属于他所区分的传统/现代这种二分之中的“传统”的一类，“传统的”农民使用“弱者的武器”反抗国家的支配，抗拒现代性过程。但是农民/国家、传统/现代这样的二分法，对解释当前中国农民的抗争而言，在解释力上都大打了折扣。在中国，无论在传统社会还在当代，农民对国家的想象、二者之间的关系都不是简单的这种“农民/国家”二分法。

城市化发展有一个渐进过程，就当前来看，至少在未来相当长的时期里，中国绝大多数农村地区和绝大多数农民都不会面临像小村所遭遇的“失地”过程。或许，这也正可能是中国的希望所在。就发展的地域空间看，遭遇“失地”问题的基本是像小村这样的城中村或城郊村。由于种种现代因素的进入，这样的村庄和村民已很难说还是传统意义上的村庄和农民，他们与现代化之间的关系可能更主要的不是抗拒，而是积极参与，有时甚至正如作者所言的，农民以比国家更为“激进”的方式介入到现代之中。在这里，现代性对于村民来说已经不是一种“外生”力量。这一点也为作者在小村中的观察所证实，作者发现大多数小村人在耕地不断消失的“失地”的过程中，并未对农业生计和传统农耕方式表示难以割舍并捍卫以前这种生存方式，甚至对待土地有“弃之如敝屐”的态度。[21]

此外，作者所做出的社会批判以及小村人的“反抗”与斯科特式的“反抗”的出发点及所欲追求的归宿不一样。如上文所述，两本《小村故事》本书选择自然村落作为分析单位，这是“处于国家与社会的交道口”。书中（以及作者后续的一些文章中）所展现的画面告诉我们，作者的叙述和批判以及小村人的反抗，都不是基于个体意义上的单个农民，他们是为了“家园”，为了这片生活的乐土。因此，农民与国家间互动就不只是个体意义上的单个农民与国家间的互动。而斯科特式的理论中往往没有自然村落这样一个研究对象和分析单位，相反，他所用的是方法论上的个人主义，使用的分析单位基本是个体意义上的单个个人（及其家庭）[22]，似乎在农民与国家互动过程中就再没有其他因素介入。这样一来，就会把目前小村人正在进行的抗争所体现的丰富的家园中生活意义世界淡化以至消解了。这种淡化和消解，无论对小村村民，还是对国家，都可能是没有出路的。

不过，现在农民对国家的这种想象却正在遭遇由于现代法制/法治推进所产生的困境，进而这种状况甚至可能造成“悲剧性的结果”：一方面是不少农民仍持有对国家的那种互惠、互补的想象；另一方面，地方政府却以“法治/法制”之名脱掉农民对其想象中所赋予的“父母官”责任，这就可能造成官僚与开发商等利益集团联手剥夺农民的悲剧。这是两种世界观的错位。[23]这对于当下中国农民和国家而言都是一个困境。这一困境也是当代农民与国家关系的死结所在。这在很大程度上也是源于西方的现代法治话语中所必然包含的结果，也是“语言混乱”[24]的体现及其进一步产生的后果。现有的许多关于农民和国家关系问题的讨论和实践，时常有意或无意地将以新自由主义[25]为前提的现代西方法治话语作为出发点，以此来“捍卫”农民的“权利”或者以此来推行国家的权力。但这样的讨论大都没有对当前农民与国家关系的这种困境给予足够关注并对自己所使用的分析框架保持必要警醒。

如何走出这样的困境 或许可能很难走出这样的困境，但作者为我们提供了一条值得重视的思路。在《地志与家园》中，作者提出现在需要对那种将法制/法治与德治和礼治相对立的所谓现代政治法律文化观念进行“拨乱反正”，以回归处理国家与农民关系所需遵循的“常识”。[26]虽然作者只是在脚注中提出这一观点，但这对于当前中国法制/法治建设来说，确实是非常值得警醒的问题，也潜藏着走出困境的可能性。[27]此时，突然想起先贤的话：“政者，正也”[28]，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”[29]

 

三、小村故事的继续：自残、自毁与寻根

但是，事情正在起变化。征地拆迁与城市化（国家的发展主义）使农民与国家关系更加复杂，而不只是讨价还价的互惠交往和混融的差序性。在这种变化中出现的画面让人感到触目惊心。

“自卫”、“自残”、“自毁”，这是作者对近两年小村（不仅指小村，还包括滇池东岸，甚至可能还包括更广泛的地方）中继续发生的“故事”的概括。这种概括让人心痛。其实，在《地志与家园》中，作者就已在字里行间里透露出了对这种变化的担忧：如果不进一步有效防范公权力滥用的可能性，就可能不断地透支农民对国家的信任心，“小村个案表明这种信任心正是乡村秩序在当前的巨大转变中能够维持的根源。但从历史来看，这种透支不是没有限度的”。[30]在书中附录《鱼肉昆明螺蛳湾——一场权力—资本的欢宴》一文里，作者进一步阐述了这种信任心的来源：“这种信任不是无根之木，它是过去半个多世纪以来社会主义国家对滇池沿岸农民帮助和施恩所获得的回报。这些帮助包括：50年代初的土改，使耕者有其田；50~60年代的水利建设，使整个地区变成旱涝保收的鱼米之乡和昆明市的菜篮子；等等。这种基于历史的农民对国家的信任，正是当下国家社会稳定的基石和最宝贵的资源。依靠这种信任心，地方政府官员们在征地过程中发挥的聪明才智才会有如此大的成效”，但是“可以说，新螺蛳湾征地的过程几乎透支了农民对国家几十年的信任。可能的社会问题将抛给未来的地方官员去收拾”。[31]在附录中另一篇文章《守护滇池和我们的家园——“鱼肉螺蛳湾”之后》中，作者几乎是在向人们，特别是权势者，提出警告：“强力抗拒征地的社会冲突一触即发。冲突一旦发生将造成更大的社会损伤。”[32]

这样的社会损伤可能正在发生。在作者看来，近两年小村所受到的冲击“甚至可以说比整个二十世纪的灾难加总起来还要甚”。因为这不仅从有形的物质层面，而且从无形的精神层面摧毁了小村。现在，随着“城市恐龙化”推进，地方政府不断加大力度推动征地拆迁，村民与村官之间冲突加剧，甚至成为仇敌；很多家庭内部矛盾日益增长，甚至出现父子因拆迁签字和补偿款而相屠。村庄已经“被撕裂”，村民对基层政府的言行只能用一个词来形容，即“骗子”，村民对政府的信任已荡然无存。[33]现在，“城市恐龙化”所带来的很可能是一个“无根”的生活空间，摧毁和撕裂的已不只是一个个村庄，而更是人们得以生活的家园，是人得以存在的“根”。

人的生存需要有这样的“根”，权力与资本联手形成的市场力量所推动的城市化进程也不应脱离这样的“根”。这个“根”是什么 是家园。但现在很多人的家园正在城市化的铁蹄下被无情摧毁。“根”在哪里 家园在哪里 [34]

卡尔· 波兰尼早就说过：“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”[35]他指出：“近期历史和人类学研究的突出发现是，原则上，人类的经济是浸没在他的社会关系之中的。他的行为动机并不在于维护占有物质财物的个人利益；而在于维护他的社会地位，他的社会权利，他的社会资产。只有当物质财物服务于这些目的时，他才会珍视它。不管是生产的过程还是分配的过程，都不曾与维系于财物占有的特定经济利益相联系；相反，这种过程的每一步都链合于一类特定的社会利益，是这些社会利益最终保证了必要的行动步骤被采取。”简言之，“经济体系都是依靠非经济动机得以运转的”。[36]19世纪以前，人类经济嵌入在社会关系中，这时的经济是一种“伦理经济”。而十九世纪以后到二十世纪初百年间，经济从社会“脱嵌”，人类社会却被嵌入经济关系中，经济凌驾于其他领域，这正是波兰尼所谓的“大转型”，一场人类历史上根本性的转型。但这时出现了非常严重的贫穷和社会混乱，如果任由市场这样放纵发展，社会将面临着灭顶之灾。当然，社会最后没有崩溃，但之所以即便摇摇欲坠也能维系，因为它始终“由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）”。[37]这些论断是否足以让现在一些以“发展主义”和“以‘人治’推进‘法治’”自居的地方当政者反思自己所推崇的执政思路 

在波兰尼那里，这种反向运动主要是指来自于政治领域的规制。但“反向运动”并不限于来自政治领域。现在小村人在保卫自己的家园，希望能维持一种“伦理经济”以享受生活意义。这难道正是一种来自社会的“反向运动” 只是这样的“反向运动”是否来得有点惨烈了 

在书中，作者批判了权力—资本的合谋。小村最近几年所遭受的处境的背后有两大推手，即权力和资本。在小村所在的昆明，地方主政者后面形影不离地跟随着一群开发商，其中有的开发商几乎就是沿着主政者的政治轨迹一起来到昆明。在2011年3月16日，昆明这一年以来面积最大、总价最高的27块需整体竞买地块的竞拍程序竟然只走了不到十分钟，这些地块就被这样的开发商收入囊中。人们在质疑：“作为地方大员，究竟是为民服务还是在为开发商利益服务 ”[38]须知，“民罔常怀，怀于有仁”。[39]

现在，滇池东岸小村不再是一片宁静乡土，小村人赖以存在的家园几乎就要消失。伴随小村的宁静一同消失的还有农民对国家的信任，随之而来的则是国家权力运行过程的变化甚至异化，进而农民与国家关系可能会发生重大的变动。

这种变动的一个突出的表现就在国家权力运作所凭借的话语上。随着法治国家建设的推进，现代国家越来越重视用现代法制/法治话语，也越来越淡化中国传统政治中的关系模式，逐渐脱离中国文化中的世界观所要求的角色定位，利用农民对政府的信任对农民做出种种承诺，但却常常使得那些承诺成为空话，不断透支农民对政府的信任。法律在权力—资本交织的贪婪中近乎无所作为。如果我们的法制/法治话语的运作带来的竟是这种状况，那么，危险会不会到来 

 

四、尾声：信任、反抗还是绝望 

或许，危险总是难免的。但是，这是什么样的危险 这种危险从哪里来，又将往哪里去 在法制/法治建设中，为什么会形成权力—资本合谋的局面 这对于法治来说意味着什么 我们又到底应该如何认识国家权力，如何认识农民与国家的关系 这是我们需要思考的。

在像小村这样随城市化推进而出现的城中村或城郊村中，村民与国家关系在权力—资本合谋操纵的“城市化”推土机下，正一点一点地变化。现在，在越来越多的地方，渐渐有越来越多的民众对“国家”（而不仅仅是地方政府）不再抱有很强的信任感，这也就是非常突出地表现为政府公信力日益不足。如果公信力不提高，我们的法治/法制建设过程带来的将不是普遍的有序，而可能是普遍的失序和无序，这将使得当前以及以后仍将继续的巨大社会转型难以稳步进行。如果从观念认识层面看，当前这种国家信任力透支的病症处正在于我们将源于西方的种种分析框架生搬硬套于对中国民众和国家间关系以及对国家定位的认识和实践上。现在，农民对于国家可能既不是单纯的信任，也不是单纯的反抗。那是什么 会是绝望吗 面对权力和资本的合谋，人们可能不得不得出这样的结论。但是，就只能这样吗 

中国农民的抗争不是用斯科特式的二分框架都能解释清楚的，有的不是反抗；有的虽有反抗，是也不单纯是斯科特意义上的“反抗”，它有自身特点。西方社会民众与政府间呈现“反抗/支配”的格局，这与其历史的长期演变过程密切相关。在中国古代，与西方相比，政府与民众关系就有不同特点，这种特点打破了斯科特式国家/社会、反抗/支配这样的二分法。如钱穆所言，若将西方政权看作契约式的，中国政权就可算是信托式的。契约政权有对抗的特点，重在监督；而在中国，民众对政府常抱有信托与期待的态度，而非对立与监视，这样一来，在中国传统心理上，政府与民众是上下一体的。[40]近代以来，特别是近二三十年，政府与民众间关系也在渐渐发生变化。现在不少人（不管是从政府的角度，还是从民众的角度）基于“国家/社会”二分法，试图将中国政府与民众间的关系塑造成是契约式的。但是传统的历史惯性却并未完全退去，仍然是我们理解和践行当前政府和民众关系的一个重要因素，甚至可以说也是我们难以简单抛弃的沉甸甸的“历史遗产”(或许，在有的人看来，这也可能是“历史负担”)。无论中国古代，还是近现代革命以来（特别是共产党的革命和建设）的历史时期，都为我们留下了这样的“遗产”。在当前中国，这个问题就不可能简单地是政府太强还是太弱的问题，也不可能只是是否要以及如何制约政府公权力的问题，而更涉及到政府代表谁的利益的问题。古人云：“民惟邦本，本固邦宁。”[41]这是一个政治判断，而非单纯的法律判断。这是一个合法性问题。

这仅仅是“小村故事”，仅仅是小村之变吗 或许这也是“中国故事”，也是中国之变。

 

 

 

【注释】：

[1] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，10页。

[2] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，28页。

[3] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，84页。

[4] 参见朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，187页。

[5] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，119页。

[6] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，147页。

[7] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，121页。

[8] 朱晓阳：《小村故事：罪过与惩罚（1931-1997）》，法律出版社2011年1月第一版，294页。

[9] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，1页。

[10] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，1页。

[11] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，10页。

[12] 参见【美】詹姆斯·C·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏、何江穗译，译林出版社2011年4月第二版。斯科特主要采取“传统/现代”、“国家/社会”、“反抗/支配”这样的二分法。

[13] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，9页。

[14] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，3页。

[15] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，7页。

[16] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，9页。

[17] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，13-14页。

[18] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，4页。

[19] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，106页。

[20] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，99页。

[21] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，80页。

[22] 斯科特在《弱者的武器》一书中区分了两种“反抗”，第一种是“真正的反抗”，指“(a)有组织的、系统的与合作的，(b)有原则的或非自利的，(c)具有革命性的后果并且/或者将观念或动机具体化为对统治基础的否定”。第二种是“象征的、偶然的甚至附带的行动”，这种行动是“(a)无组织的、非系统的和个体的，(b)机会主义的和自我放纵的，(c)没有革命性的后果而且/或者(d)就其意图或意义而言，含有一种与统治体系的融合”。斯科特在该书中主要研究的是第二种意义上的“反抗”。参见【美】詹姆斯·C·斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏、何江穗译，译林出版社2011年4月第二版，354页。

[23] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，14页。

[24] 参见朱晓阳：《“语言混乱”与法律人类学的整体论进路》，载《中国社会科学》2007年第2期。

[25] 关于对新自由主义的详细批判，可参见【英】阿尔弗雷多·萨德-费洛、黛博拉·约翰斯顿编：《新自由主义：批判读本》，陈刚等译，江苏人民出版社2006年11月第一版。

[26] 参见朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，103页脚注①。

[27] 甚至在一定意义上，这种对道德原则在法律及其实施中的作用的重视，体现出来的可能是一种更高级别的法治。例如，夏勇教授认为：“儒家的德治论、礼治论乃是最高级的法治主义。”参见夏勇：《法治源流——东方与西方》，社会科学文献出版社2004年11月第一版，特别是第二章“重新认识古代中国的法治思想”。

[28] 《论语·颜渊》。

[29] 《论语·为政》。

[30] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，110页。

[31] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，115-116页。

[32] 朱晓阳：《小村故事：地志与家园（2003~2009）》，北京大学出版社2011年3月第一版，122页。

[33] 参见朱晓阳：《滇池东岸这两年--自卫、自残与自毁》，http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php a2987。

[34] 从《地志与家园》一书以及朱晓阳教授在自己博客中撰写的有些有关小村征地拆迁问题的文章来看，朱晓阳教授所关注的已经不只是补偿款是否到位的问题，而更涉及到城市化进程、如何建设适于人们生活的家园，甚至还涉及到了人们的信仰精神层面等方面问题。特别需要注意的是，小村人现在正在进行的反抗拆迁的活动，多是由老年人组织起来的。这一现象就很值得我们思考。此外，朱晓阳教授也对目前这种大拆大建的城市化发展思路进行了反思和必要的批判。当然，这与本文所论主题关系不大，所以就不在此展开。读者如感兴趣，可参见关于这方面问题进行反思的有代表性的两部作品，分别是【美】詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2011年1月第二版；俞孔坚：《回到土地》，生活·读书·新知三联书店2009年4月第一版，特别是第一篇“城市篇”，作者批判了那种以资本和权力作为驱动并且是服务于资本和权力的城市建设规划误区，并且提出城市“反规划”理论。

[35] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，导言15页。

[36] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，39~40页。

[37] 【英】卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，112页。

[38] 参见陈无诤：《新螺蛳湾的空壳道场》，载自《时代周报》2011年9月12日。

[39] 《尚书·太甲下》。

[40] 参见钱穆：《国史新论》，生活·读书·新知三联书店2005年2月第二版，100-101页。此外，西方的人权观念，体现出来的也是一种“对抗主义”，西方人不怕政府，政府被看作人权的客体。（参见夏勇：《人权概念的起源——权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2011年7月修订版，118页）而这种“对抗主义”与中国传统中所强调的“和”、“中庸”等观念是冲突的。即使历代也有民众的抗争，但是抗争者多以“替天行道”作为旗帜。“天”既指行天道的上天，也可能包括皇帝，也就是：“只反贪官而不反皇帝”。对于当前来说，由于古代传统的影响以及共产党革命建设实践的影响，在中国的人权观念中，政府与民众之间的关系也并不是完全对抗式的，“人民政府”的观念已深入人心，政府并是不简单地是人权的客体。

[41] 《尚书·五子之歌》。

 

弗里德里希·恩格斯（Friedrich Von Engels）的《英国工人阶级状况》和E.P.汤普森（Edward Palmer Thompson）的《英国工人阶级的形成》，是有关工人阶级形成历史过程研究的两本代表作。前一本书出版于1845年，后一本书出版于1963年，两本书所叙述的那段历史离当前相去甚远，但现在读来，感觉就好像是针对当下一样。

潘毅与卢晖临、张慧鹏共同出版的《大工地：城市建筑工人的生存图景》（潘毅、卢晖临、张慧鹏：《大工地：城市建筑工人的生存图景》，北京大学出版社2012年2月第一版）与恩格斯、汤普森著作的主题相同，都是研究工人阶级的境况及其形成。这本书记录的是“21世纪的‘包身工’”，在当代中国有关工人阶级的研究中必定会占有重要地位。近三十多年，中国出版的专门研究工人阶级的著作非常少，能够用阶级分析方法来认识工人遭受困境的优秀著作更少之又少。这本书在很大程度上填补了这样的空白。潘毅以重视马克思的阶级分析方法的学术研究路径而著称。当然，其所使用的学术理论方法资源并不限于马克思的阶级分析方法，还包括其他具有批判性的社会理论。从潘毅的学术历程中可明显看出其所使用的理论范式的转变，由之前重视后现代理论，到近几年越来越重视马克思的理论。[1]《大工地》一书是其以往学术努力的继续。潘毅等人采用社会学和人类学的民族志研究的方法，走进工地，开展参与式观察、深度访谈，借鉴马克思和后马克思主义的理论视角，试图把中国农民工问题引入到社会转型和工人阶级形成这一宏大的历史进程中来考察，其中，无产阶级化是他们关注的核心问题。（15页。注：以下引自本书内容均只在引文后标注页码）他们将关注的目光投向中国新兴工人阶级的主体——建筑工人。如书中所说：“走进工地，走近建筑工人，实际上为我们观察和理解中国新工人阶级的形成提供了一个极好的机会。”（15）潘毅等人重又将马克思的阶级视野带进学术研究中。

 

一、去阶级化：阶级视野的远去

阶级以及阶级斗争理论是马克思理论中的核心部分，阶级分析方法是其理论方法的关键。如马克思所说，阶级分析方法并不是其首创，在此之前便存在。但与以往不同的是，马克思的阶级分析方法建立在劳动价值论的基础上，深入揭示剩余价值，以消除异化、达致人的自由全面发展为目的。

马克思在生产过程中理解阶级、阶级的形成以及阶级结构，“生产”在其阶级分析方法中居于中心环节。[2]在资本主义生产方式的发展规律作用下，生产资料日益与劳动分离，分散的生产资料越来愈集中，劳动转化为雇佣劳动，生产资料转化为资本，由此产生了工人阶级与资本家阶级之间的对立。在此之外，土地所有权同资本和劳动分离，形成了土地所有者阶级与资产阶级及雇佣工人阶级之间的对立。马克思的阶级理论并不是简单地将原子化个人归入到某一阶级位置之中，而是将一个作为整体的阶级在社会关系中确定其位置。马克思以当时的英国作为典型的研究对象，认为现代社会中存在着建立在资本主义生产方式基础上的三大阶级：雇佣工人、资本家和土地所有者。这可算作是马克思构建的作为分析工具的“理想类型”。实际上，马克思也认识到现实的阶级以及阶级关系并不是以这样纯粹的形式表现出来，还存在着许多中间过渡阶段。[3]

早在《1844年经济学哲学手稿》中，马克思便对资本主义生产关系下的异化现象进行了深入研究和批判，这成为其后来创立科学社会主义理论和从事革命实践斗争的重要起源和导向。马克思认为，在资本主义社会中，人被异化了，而在他所欲追求的那个带有历史必然性的共产主义社会中，异化现象将会得到克服。异化不仅表现在结果上，而且还表现在生产的过程中，在这个过程中，人并没有成为其所创造的物的主人，人所创造的物却成为了奴役人的东西。资本主义导致了人的异化，一方面是人与人关系的异化，另一方面是人与物关系的异化。在人与物的关系中，产品虽然是劳动者所生产的，但不是人占有物，而是物占有人，人为对商品和金钱的崇拜所羁绊，异化物实现了对人的全面的统治。而人与物的关系上的异化则又进一步加剧了人与人之间关系的异化，人与人之间的欺诈、掠夺成为了常态。这在马克思看来，正是资本主义生产方式带来的：“资本主义生产对已经实现的、物化在商品中的劳动，是异常节约的。相反地，它对人，对活劳动的浪费，却大大超过任何别的生产方式，它不仅浪费血和肉，而且也浪费神经和大脑。”[4]人与物的异化关系，人与人的异化关系，都经由异化劳动而产生。私有财产既是异化劳动的产物，也是劳动借以异化的手段。在马克思看来，根除异化的方法在于彻底消灭私有制。在这个基础上，马克思描述了自己所欲追求的共产主义社会的理想图景。

但1980年代以后，马克思的分析方法不断遭受否定。在西方资本主义国家，随着撒切尔、里根等右翼政党上台，新自由主义盛行，阶级视野不断消退，“告别马克思”似乎成为了许多人的选择，也有人宣告“阶级的终结”。在中国，在共产党革命时期以及新中国前三十年，在共产党的意识形态和理论资源里，马克思主义的阶级分析方法（包括日益教条化、僵化的“马克思主义”）曾获得了毋庸置疑的地位。随着“文化大革命”的结束，主政者推动拨乱反正和改革开放。随着市场化改革开启，中国日益变成了世界资本最活跃的活动中心。此后，去阶级化就成为潮流，阶级话语被打成“极‘左’”标签。去阶级化，是去政治化的一部分，也可以说，去政治化的本质也就是去阶级化。[5]就话语表达层面来看，去政治化的进程中，首当其冲便是阶级话语的消退。

但阶级视野的淡出和阶级分析方法的消退，并不意味着阶级本身的消失。在中国，恰恰相反，阶级阶层分化日益严重，逐渐“重新阶级化”、阶级力量重建。[6]不仅就社会层面是如此，就个体感受层面亦是如此。正如《大工地》中提到的许多建筑工人一样：“在一个据称告别了贫穷、走向富裕的年代，他还是一样的赤贫，一样的一无所有。”（4）“去阶级化”与“重新阶级化”，发生于同历史进程中。但是，去除阶级分析，很可能是一些强势社会群体（阶层、阶级）为掩盖其阶级地位和特权而采取的政治策略：“为了给强调个人主义、专业分工、机会平等和开放市场的新自由主义经济铺平道路，阶级话语被彻底压制。”[7]

马克思声称：“至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史。”[8]但要深入把握其阶级理论，则需与资本主义相联系。马克思的阶级理论是一种历史分析工具，但其根本指向仍在于针对资本主义。

 

二、阶级分析的回归：《大工地》

《大工地》研究的便是“重新阶级化”和“去阶级化”进程中的中国工人阶级的命运问题。与传统马克思主义指向并服务于阶级斗争的研究不同的是，作为社会学研究作品，《大工地》一书主要旨在通过阶级分析方法的运用，颠覆主流话语中有关“共同富裕”的神话。对于深受马克思主义影响的中国学人而言，我们能从中读出潜在的有关阶级的问题。

本书所论及的工人与改革开放前三十年的工人不一样，他们属于“新工人”。在潘毅看来，新工人包括农民工、国企下岗工人、国企转制工人。这些工人的产生，与近三十多年的国家社会层面的宏观变迁有密切关系，也可以说是特定政策和制度下的产物。[9]正因为近三十多年社会转型的特点，使其有别于前三十年的作为“国家领导阶级”、“社会主义国家主人”的工人阶级的“老工人”。本书关注的是“新工人”群体中的农民工群体，特别是其中作为主体的建筑工人群体。这样的农民工群体有其特殊性，既不同于改革开放前三十年的工人，也不同于马克思笔下的典型意义上的资本主义生产关系下的工人，可以说带有当代中国的“特殊性”。当代中国的“重新阶级化”过程中，最为突出的是无产阶级化过程。若与马克思所表述的典型的无产阶级化过程相比较，它有自身特殊性。正是在这种意义上，“农民工的出现是马克思的理论难以处理的现象”（174）。

首先，就形成过程中的制约因素来看，中国目前发生的“半无产阶级化过程”与马克思所言的无产阶级化过程有所差别。在马克思的经典论述下，资本主义大工业的发展过程中存在着这样一个阶段，在这个阶段中，出现大量农村劳动力向城市转移的现象。在18世纪的英国，这是通过“圈地运动”来推动实现的。在现在的南亚、拉美等地也多是如此。这是一个无产阶级化的阶段：

货币占有者要把货币转化为资本，就必须在商品市场上找到自由的工人。这里所说的自由，具有双重意义：一方面，工人是自由人，能够把自己的劳动力当作自己的商品来支配，另一方面，他没有别的商品可以出卖，自由得一无所有，没有任何实现自己的劳动力所必需的东西。[10]^[8]192

这种无产阶级化有这样的特点：

往往伴随着劳动者空间的转移和身份的转变，劳动者从农村迁移到城市，逐渐扎根，形成新的社区，同时也从农民转化成为工人。无产阶级化所造成的后果，是工人的命运最终依赖于资本积累和劳动力商品化的程度。这些（无产阶级化的）工人既不拥有也不能支配他们的生产工具、他们加工的原材料以及他们生产出来的产品。贯穿于世界历史的无产阶级化过程是由资本主义的生产关系主导的结果，并主要表现为市场力量的作用。（8）

但潘毅等人指出：

中国的无产阶级化过程的特殊性在于，其农村人口在进入城市成为资本积累和循环的一个环节的同时，已经因为城乡分割的户口制度被打上了低人一等的农民工身份烙印，而这恰恰有利于劳动剩余价值的最大榨取。换言之，中国的无产阶级化过程是阶级与身份政治的复杂糅合。（8）

这是国家与资本合力作用推动的结果，依靠一系列结构性力量和制度性约束，从而使当代中国的无产阶级化进程在现在及将来很长一段时间内都只能保持在“未完成的无产阶级化”或“半无产阶级化”的状态，从而更便于资本榨取更多的剩余价值。

第二，就劳资契约关系而言，二者亦有不同。“马克思在资本与劳动的矛盾中理解资本主义，马克思所指的资本是典型的资本，他所理解的劳动是建立在自由和平等社会契约基础上的劳动，工人和资本家之间订立了形式平等的契约关系。”（10）这是在“劳动从属于资本”的意义上来理解劳资关系。但是，

今天要讨论的农民工，在他们进入生产领域之前，其劳动关系和劳动主体身份就已经经历了一次从属于体制的过程，不管是出于国家发展战略的需要，还是出于社会管理的考虑，农民工在进入城市之前，其劳动价值已经被既有的体制贬低。当他们走入城市，进入生产领域之后，又进一步遭遇从属于资本的过程，换言之，中国农民工经历了一个‘双重从属’的过程，这意味着其劳动价值被剥夺的程度更为严重。（11）

“双重从属”，第一是从属于国家和体制，第二是从属于资本，资本和体制在面对农民工时以种种形式勾连起来。政府在这个过程中扮演的恰恰不是中立裁判者的角色。对于中国政府在此过程中作用的认识，一方面要认识到国家从上至下整体意义上的政府在此过程中所发挥的作用；另一方面，还要认识到各级政府、各个不同地域的政府各自及其之间在此过程中所扮演的复杂微妙的角色。当前中国农民工群体所面临的难以处理的劳资关系，面对着极为强势的资方，很大程度上与政府的这种角色有着密切关系。

今天的中国建筑工人阶级形成的特征不仅在于其“双重从属”的状态，还在于其“双重异化”的状态。马克思主要是在生产领域讨论异化问题。而当今中国的农民工，不仅经受这样一种异化，如作者所指出，还经受着他们作为一个劳动主体同自己的“农民工”身份的异化。也就是说，中国农民工经受的是“双重异化”。在后一种身份的异化中，农民工的身份代表的是低下卑贱的社会地位，是社会的次等公民和次等劳动者，已经成为被人挖苦讽刺的象征符号。（175）

虽然当代中国出现以农民工为主体的工人阶级的“重新阶级化”，但是，阶级的形成也并非一蹴而就，而是有一个过程，甚至是比较漫长的过程。在这个过程中，需要思考这样一个马克思主义的关键问题，即：自在的阶级如何成为自为的阶级 [11]本书所研究的建筑工人，是中国当代新兴工人阶级的一部分，没有生产资料，完全依靠出卖劳动力赚取工资来养家糊口，无疑，他们作为一个自在的工人阶层已形成，但是，能否成为自为的主体——工人阶级 

汤普森在《英国工人阶级的形成》一书中所要解决的是阶级形成机制的问题。他关于阶级的定义是阶级存在和阶级意识的结合，分析的是在一个“相当长的历史时期”[12]的动态过程中主观因素与客观因素的结合。[13]在他看来，阶级存在和阶级意识（或阶级觉悟）不可分离，没有无“存在”的“觉悟”，也没有无“觉悟”的“存在”。这种阶级的“存在”，是经由阶级的“觉悟”而感到的“存在”，而不是作为一个实体的存在。阶级不会自然而然出现，而是“形成”的，是要“组织成为阶级”的。

由汤普森的定义可看出，他认为阶级的“经历”对于阶级的“形成”非常关键，正是有这样的经历，阶级觉悟、阶级意识才会得以形成，进而阶级才能形成。用他的话来说，即：

阶级是一种历史现象，它把一批各各相异、看来完全不相干的事结合在一起，它既包括在原始的经历中，又包括在思想觉悟里。我强调阶级是一种历史现象，而不是把它看成一种‘结构’，更不是一个‘范畴’，我把它看成是在人与人的相互关系中确实发生（而且可以证明已经发生）的某种东西。…当一批人从共同的经历中得出结论（不管这种经历是从前辈那里得来还是亲身体验），感到并明确说出他们之间有共同利益，他们的利益与其他人不同（而且常常对立）时，阶级就产生了。阶级经历主要由生产关系所决定，人们在出生时就进入某种生产关系，或在以后被迫进入。阶级觉悟是把阶级经历用文化的方式加以处理，它体现在传统习惯、价值体系、思想观念和组织形式中。如果说经历是可以预先确定的，阶级意识却不然。我们可以说具有相似经历的相似职业集团对问题会作出合乎逻辑的相似反应，但决不能说这里面有‘规律’。阶级觉悟在不同的时间和地点会以相同的方式出现，但决不会有完全相同的方式。[14]

汤普森的这段论述完整、准确地揭示了他在书中所运用的关键概念以及方法，对分析思考当下中国社会“重新阶级化”问题具有启示意义。“阶级经历”和“阶级意识”在当下中国阶级形成以及分析中应该居于怎样的位置 这是一个值得思索的基础问题。

《大工地》一书所要记录的也正是建筑工人在阶级形成的过程中的“阶级经历”和“阶级意识”，并试图努力更加深入细致地认识理解阶级经历和阶级意识，以及它们与阶级的形成之间的关系。但近三十多年来，阶级话语已消退，工人阶级作为一个主体处于失语状态。在这种情况下，建筑工人还能感受到自己的阶级身份吗 还能形成阶级意识吗 进而，还能形成一个阶级吗 

工人阶级的阶级意识和行动会因乡情、地域、行业、工种等被分割。《大工地》一书探讨了阶级意识的问题，但主要限定于研究建筑业底层工人，并揭示了包工制、资本的压榨下，这些工人如何逐渐突破乡情，逐渐走上团结讨薪的道路。这在一定意义上避免了在过高层面上讨论阶级意识而留下的忽视工人认同被分割的问题。从作者对建筑工人真实鲜活的生活的体验中，无论是作者本人还是读者，更重要的是建筑工人自身，都能够感受建筑工人的阶级意识的萌芽。这种对自身身份强烈否认的阶级意识，与社会主义年代工人们战天斗地的豪迈与自豪的阶级情感形成鲜明对比。（参见154-157）这种反差，是当代中国“新工人”经历异化劳动后所产生的结果：

在追求现代性的话语喧嚣之中，底层的声音已经被完全淹没，建筑工人没有办法在主流社会的话语体系中表达他们的体验。他们处在一种失语的状态，而这种失语源自一种制度性的障碍。作为中国新兴的工人阶级，他们找不到合法的语言概念来理解和解释自身的处境，也没有办法表达他们的利益诉求和情感体验。（188-189）

建筑工人等“新工人”从中体验到的只是“恨”的情感：恨老板心黑，恨官员忽视民众疾苦，恨自己出身不好……在作者看来，虽然这还不算汤普森所言的阶级觉悟和阶级意识，但也可将之视为一种“准阶级情感”。（参见161）这种“恨”的情感，非常直观地表现出资本家与工人之间的对立，体现出资本与劳动的对立。或许建筑工人更多只是从自身的个体经历中认知这样一种“恨”，但这种“恨”所体现出来的确实是阶级意义上的对立：“老板的残酷盘剥在工人心里埋下仇恨的种子。为了一家人的生活，他们只能忍下去，但这种仇恨却是阶级的种子。”（164）正如马克思和恩格斯所说：“在资产阶级社会里，资本具有独立性和个性，而活动着的个人却没有独立性和个性。”[15]

 

三、维权话语的尴尬：法律作用之不及

卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)《大转型》的主题是：“这种自我调节的市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦。除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不能存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变为一片荒野。”[16] 19世纪以前，人类经济嵌入在社会关系中，这时的经济是一种“伦理经济”。而十九世纪以后到二十世纪初的百年间，经济从社会“脱嵌”，人类社会却被嵌入经济关系中，经济凌驾于其他领域。这正是他所言的“大转型”。随之而来的是巨大的社会混乱。现代社会之所以即便摇摇欲坠也能维系，因为它始终“由一种双向运动支配着：市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）”。[17]在波兰尼那里，反向运动主要指来自政治领域的规制，包括政府的调控、立法上的规制等。

改革开放三十多年，中国也经历着这样的“大转型”，市场“脱嵌”于社会。当年的市场经济的共识得到的结果与人们的预期之间有着巨大差距，片面市场化的改革带来许多严重的社会问题。邓小平当年的警告——如果我们的政策导致了两极分化，那就是走了邪路了——没有引起决策者的足够重视。在王绍光看来，“在1990年代短暂地经历了‘市场社会’的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个‘社会市场’”。[18]除了低保、农业税费减免、城市廉租房等诸多社会政策纷纷出台之外，不少旨在制约市场和资本无限制扩展的立法也不断出台。各种劳工立法纷纷出台[19]，有的在立法保护力度的层面上甚至已具有世界领先位置。但这些立法是否实际上达到了立法目标 

本书通过调查新世界地产在内地的建筑工地，详细列举了在全国建筑行业中非常普遍的非法用工现象：劳动合同签订率几乎为零；层层分包；以罚款的方式实施管理和创收；实施极端的长工时；以“窝工”的方式变相剥削民工；低医保参保率，低工伤赔付率；生活环境恶劣，安全隐患严重；建筑工人职业病隐患严重；职业培训严重缺失；安全防护漏洞百出。（参见132-150）

拖欠工资、各种权益受到侵害，对建筑工人来说，出路何在 在主流的视野中，法治维权话语是主要思路和表达。在这种思路中，如何维护工人的权利，这似乎只是一个法律权利如何界定的问题，而非宪法和政治层面的问题。但诸多立法却未达到实现保护建筑工人等农民工群体利益的立法目标。以《劳动合同法》为例。虽然新的《劳动合同法》已出台，但建筑工地上几乎所有建筑工人都无劳动合同。他们吃苦受累，竟不能按月领到工资，甚至不少人辛辛苦苦一年，到最后竟也拿不到工资，各种因讨工资而发生的跳楼、堵马路、爬塔吊的事件不断发生。对此，作者向人们提出了一个重要的问题：“为什么在一个文明的社会主义国家会出现这样的现象 ！”（参见13-15）具体到建筑行业来说，“建筑行业有何特殊之处，可以长期凌驾于法律之上 建筑业拖欠工资的根源到底何在呢 ”（88）

依靠法律保护劳动者权益的前提是，劳动者的劳动关系要明确。只有在明确的劳动关系下，法律才可能发挥保护作用。但根据国务院2006年调查，尚有46.3%的农民工没有签订劳动合同。在建筑行业，据作者在北京的调查，农民工劳动合同签订率低于10%。这样一来，建筑工人与资方之间的劳动关系就不明确，他们不仅无法用法律来保护自己按时足额领取工资，而且也无法享受任何社会保险。（73）

这是书中写到的年轻建筑工人的深刻体会：

从我出来这些年，大大小小也到过几十个工地，生活条件有好、有坏，这些还可以忍受，可是你干了一季或一年的活却拿不到工资。我想让谁也受不了，如果你去找劳动局的话，他们说你没签劳动合同，没办法管。可是你一去到街上或政府示威游行的话，劳动局和警察出面说：你们这是不对的，是违法行为，你们要通过正当法律手段来讨工资，可劳动局以没签合同为由推脱，这时真是叫天天不灵，叫地地不应啊！（165）

不知道这些执法者啊到底是帮工人呢还是帮老板呢。自古有句话，当官不为民做主，不如回家卖红薯，现在当官的就是不为老百姓说话。（181）

实际上，这不只是他们个人的遭遇和感受，在建筑行业中，这是极为普遍的现象，“建筑工自进入建筑行业的生产体系开始，其作为工人的身份就未曾得到合法的确认”。（66）

一般认为，“黑心”包工头是拖欠工资的罪魁祸首。但潘毅等人的调查表明，包工头也常常成为被拖欠工程款的对象，“提及拖欠问题，不但普通的工人有诉不尽的苦水，许多包工头也迫不及待地想要分享他们不为人知的辛酸”。（88）可见，包工头本身并不是建筑工地上普遍存在拖欠工资问题的根源所在。

作者通过详细考察建筑行业的历史发展过程，剖析建筑业劳动体制，找到了建筑业拖欠工资的真正根源，即：层层分包的劳动体制是当前中国建筑行业劳动体制的基本特征，也是建筑业普遍存在的拖欠工资现象的根源。层层分包的劳动体制本身并不是建筑行业生产特性必然要求的劳动体制。在新中国六十年的建筑史上，分包体制曾两度被废除（分别是于1959年和1970年被废除），占主流地位的建筑组织形式是以国营建筑企业为主的正式用工体制。建筑业分包体制的重新出现，是80年代以来城市改革的伴生物。（95-96）而且，现在的分包制也与计划经济时代的分包制不同，“今天的分包生产模式并不仅仅是为了资源整合与专业协作，充分发挥不同专业队伍的资源优势，而是资本为了实现灵活积累所采用的一种遮蔽劳动关系的生产体制”。（100）也就是说，这是为了更好地实现资本的灵活积累而人为制造的制度选择。作者指出，今天的包工制以包工头为核心，主要通过“逐级垫付、资本卷入”——“责任下放、风险转移”——“化整为零、削减势力”这样的三个环节来最大限度地发挥帮助资本积累的目的。（参见106-111）这样的包工制，掩盖了剩余价值的产生过程，也掩盖了劳动关系。建筑工人根本难以知道资方的老板是谁，而多是错将包工头认作是“老板”。在这种包工制下，建筑工人的劳动关系根本不可能明确，其与公司之间的劳动关系被隐藏，浮现在表面的只是层层分包下的个人与个人之间的非正式关系。这无疑又极大地增加了建筑工人通过法律途径维护自己权益的难度。包工头与建筑工人之间多存在乡邻关系，有着不同程度的“亲人”、“熟人”这样的乡缘关系。这是一种人身依附关系，由此发展出来的是一套异化劳动方式。“劳动关系和人际关系交叠在一起，使工人经常只能看见人际关系，而无法看清楚根本性的劳动关系。分包劳动体制造成了建筑业农民工残缺不全的劳动关系，使得建筑业农民工在生产领域的劳动关系变得模糊不清”。（113）资方正是利用这种复杂微妙的关系，巧妙地遮蔽了工人与资方之间本应存在的法律关系，同时，也缓冲了工人与资方之间的对立和冲突。但是，“一旦进入讨要工资的环节，包工头难以满足工人要求，资本从幕后走上前台，真正的老板出现，劳资双方正面碰撞时，乡缘意识就不再是资本利用包工制度约束工人阶级意识的枷锁，反而成为工人迅速团结的社会基础”（187）。

这样的分包制在马克思那里是没有的，但在中国当代，分包制却成了更大限度地榨取剩余价值的一种方式。在马克思笔下，资本主义劳动体制只是遮蔽了剩余价值的产生，而劳动关系则比较明确。但是，当前中国存在的分包制不仅遮蔽了剩余价值的产生，还遮蔽了劳动关系。当然，这也只是在劳资对立关系之间人为添设了一个缓冲地带，而非消除了劳资对立。分包制本身也“无法从根本上解决阶级结构中内在的利益对立问题”。（178）劳资冲突迟早会爆发。

这样的结构性和制度性问题不单是依靠法律就能解决。建筑工人们用他们的行动告诉了我们，还存在其他选择：“在‘还我们血汗钱’等诉求引导的讨工钱的行动中，工人在日常工作和生活中积累的怨恨在最后的关头爆发，让他们显示出惊人的力量。”（179）工人们用他们的无论是个体还是团结一致的实际抗争行动，逐渐摆脱了模糊不清的人身依附关系，通过这样的行动认清了劳资之间的对立。这也就是马克思所说的：“在平等的权利之间，力量就起决定作用。”[20]就建筑工人的抗争而言，目前虽基本是非政治性的，但如潘毅等人所指出的，仍有可能的政治化倾向，“在后社会主义转型的背景下，国家与资本密切交织，工人行动的政治化更是无法避免”（180），“国家角色的内在紧张，令工人行动的政治化程度进一步加深，并显现激进化的倾向”（184）。如何将这种抗争纳入到体制中，通过组织性的渠道，法制的方式疏通、减缓这些冲突 这应成为中国政府亟需面对的问题。

建筑工人们不仅通过这样的行为认清了劳资之间的对立，还正是在这样的过程中获得对法律的感知和对国家的认识，也就是说获得了他们自己的法律观和国家观。他们并不只是通过法律文本上的规定来认识法律和国家，而更主要是通过实际的遭遇来认识。

中国建筑工地上的工人正是在抗争行动中逐渐认识到了国家法律面对强大的资本和权力的联合时所体现出来的虚弱（虽然未必是虚伪）。[21]在“依法治国”已成为基本国策并进入宪法的当下，这样一幅画面或许也是一种对目前正在进行的法治建设的反讽：

在资本主义社会，法律行政渠道是用来调和劳资矛盾，规避阶级斗争的一种制度设计，当后社会主义的中国强调‘依法治国’的时候，其实也暗含着类似的考虑；吊诡的是，地方政府亲资本的立场和做法事的法律行政渠道对工人几乎封闭，结果反而将工人推向阶级抗争的轨道上，后社会主义国家性质的复杂性和国家角色的自我矛盾，无意中成就了工人的阶级行动。（184）

由本书的研究可知，如果仅限于法律上的劳资关系和维权思维，就很难深入认识建筑工人所面临的这些难题，也就不可能真正找到解决问题的办法。对此，作者指出：“工资拖欠牵连的矛盾和冲突需要我们放宽视野，直面建筑工地背后的资本主义生产关系，引入阶级这一既老套又新鲜的视角”（169）。

 

四、阶级视野与法治难题

早在2008年，冯象就向法学界提出这样的问题：法学如何上升为史学，法学如何重新出发，如何得以开展对社会以及对自身的批判 [22]在最近的一篇访谈中，冯象提醒道：

“皇帝的新衣”遇上了小孩的眼睛，谎言业已戳破——形式法治未能好好侍奉它的资本主子，正在被新世纪互联网时代全球化竞争中的资本所抛弃。结果便是方兴未艾的法治多元化，连同旧普世主义价值的衰落。这是时代的潮流，是学界无分左右都必须“认真对待”的。[23]

阶级视野的回归，或许是促使法学上升为史学，促使法学重新出发并承担起社会批判责任的一条有益的道路。潘毅等人的《大工地》等著作将阶级分析方法带入社会科学研究的中心，这定会给法律人以及正在进行的法治带来不小冲击。冲击是有的，不过更多的则应是启示和告诫。

 

（一）扩展法律社会学研究

近些年，我国法律社会学研究获得迅速发展。虽取得不少成绩，但并非不存在问题。针对法律与社会科学的研究状况，苏力指出：

法律社会学仅引入到司法制度研究中还不够，应该适当地转向，即研究对象不应限于司法，而是整个中国的政治—社会问题；研究方法也不应限于法律社会学，也要引入社会理论、政治学的方法。这些转向应当有助于立法、公共决策和公共舆论的形成。[24]

从这个角度看，《大工地》一书所研究的也不仅是劳资纷争问题，还包括了当前中国的诸多政治—社会问题，所关注的不只是农村或城市中的法律社会科学问题，而是在当前中国特殊的城乡二元体制以及社会转型下联结城乡的结构性问题。本书的学术追求不仅是学术性的，也是政治性的。作为政治性的学术追求，其指向不只在于学术成果本身，还在于指向公共决策及公共舆论。

不过，目前学界的法律社会学研究大多集中于对乡村法治的关注，也有一些研究的研究对象是城市中的法治问题，但对每年不断往返于城乡之间的两亿多农民工这一庞大群体所遭遇的法治困境却鲜有深入关注。这不能不说是当前法律社会科学研究中的一个缺憾。这一群体的工作环境与单纯的城市居民或农村村民都有很大不同。这种特殊的工作生活环境及其特殊的身份使他们所遭遇的法治问题也可能有很大的特殊性。

现在中国法学（包括理论法学和一些部门法学）教材中一般还保留以“马克思主义”为名的分析方法的介绍，包括阶级分析方法。虽然一方面并不否定法律的阶级性，但在教材行文的分析中，阶级分析方法基本上不再被提及，更少谈得上运用。可以说，阶级分析方法在当前中国法学研究中被弱化、虚置，被集体“遗忘”。之所以如此，其中很重要的原因在于，过去历史中过于机械、教条的“马克思主义”理论给学术研究和实践过程带来了损害，使马克思的理论方法在实际运用中日益僵化，逐渐失去理论活力。

就阶级分析方法的具体运用而言，既要对具体问题得以展开的宏观的历史社会背景和现实条件进行分析和把握，还要对问题本身的内在机制进行深入研究。如果离开了这些，阶级分析方法的运用就很可能只是走向流于表面的、常识性的情绪性批判，而少有具有深度学术意义和实践意义的社会批判。以建筑工人群体所面临的问题为例，潘毅等人展示出了阶级分析方法在处理这类问题时所体现出来的强大的解释力和学术活力，揭示了诸如讨薪难这样的问题得以产生的内在深层机制。在一定意义上，《大工地》一书将马克思主义这一宏大社会理论着落在了中层研究上，使这一宏大理论有了更为具体的抓手。通过对建筑工地劳资关系互动机制的揭示，更为细致地展现了宏大理论中所言的剥削关系，进而有助于我们在微观机制的层面上推进对建筑业劳资问题的认识。

在运用阶级分析方法认识实际运行中的法治问题时，如何避免这种运用只是成了对既有理论资源（特别是马克思主义）的消费或者多是基于政治信仰而采用，避免由此走上机械适用的道路，这是需要引起注意的。从这方面来看，潘毅等人的探索相当成功，不仅体现在对相关阶级分析理论资源的娴熟精到的把握上，还更体现在他们在实际研究中能够发现一些在传统马克思主义理论框架中很少得到关注的问题和运行机制。之所以能这样，与其具体的研究方法有很大关系。潘毅等人的研究方法结合了人类学民族志方法与社会学方法。他们并不只是在研究室中依靠狭窄的经验认知而展开“学术想象力”，用理论前见填充现实生活，而是深入扎实地进行了大量人类学的田野调查，做了大量的实证研究，获取了丰富的经验认识。[25]潘毅等人的研究不仅对经验材料本身有很深入的把握，而且对经验材料得以呈现的社会背景等结构性因素也有深入了解，这无疑有助于其对经验材料的分析。全书看下来，很少会有其结论只是基于理论前见而非基于经验材料而得出的感觉。这就避免了以往运用阶级分析方法时极易产生的僵化、教条的弊端。可以这样说，潘毅及其研究团队正在进行的这些探索，也会为阶级视野在当前法律社会学研究中回归并获得新生开辟一条道路。

潘毅等作为社会学学者，并不专门研究法律和法治问题，但在运用阶级分析方法研究问题时却触及到了当前建立在自由主义基础之上的“程序正义”法治观的病痛之处。[26]虽然这是批判性的，但这也确实是他们对中国法治做出的一些贡献，也意味着可能是对当前法律社会学研究做出的学术贡献。相比于《大工地》这样的著作，法学人确实做得还很不够。

 

（二）谁之法治 何种困境 

就法律社会学研究中的阶级分析方法的运用而言，可以由此开发出哪些有意义的研究问题 能够揭示并解释怎样的法治困境 由于阶级分析方法本身具有的一些特点，可能更多的是可由此发现法治建设中的种种张力，承担起一定的社会批判功能，推动法学研究及法治发展。

若将阶级分析方法与阶层分析方法相比较，其特点会很明显。阶层分析方法和阶级分析方法的根本区别在于对社会不平等是什么的假设不同：前者的基本假设是功能论的，认为社会为满足整体的需要而对资源实施差异性分配；后者的基本假设是冲突论的，认为统治阶级为满足自身需要而实施强制剥夺。这是二者在本体论上的差别。在这个根本区别基础上，二者在认识论、价值论和方法论又存在差别。[27]社会学中对于冲突功能的评价并不一致，有学者回避对冲突做价值评价，有学者对之做否定性评价，还有学者对之做肯定性评价。而在法学中，则很少对冲突做出肯定性评价。这不仅与法学学科本身的理论预设有关，更主要是与法律所要发挥的社会功能有关。法学“从现存社会制度和社会秩序出发认识社会冲突的反社会性，从而把社会冲突视作一种消极存在”。[28]也正因为法学视角与社会学视角在这一问题评判上存在的差异，可能为法律社会学研究中运用阶级分析方法提供学术契机，或许可以从对诸多法治问题的研究中发掘自由主义法治观的内在张力和悖论，从而探寻新的法治出路。

当然，阶级分析方法也仅是冲突论视角中的一种理论方法资源，而且也并不是对任何问题都有很大的解释力。但阶级分析方法（特别是马克思的阶级分析方法）对一些问题确实具有比较强的解释力。在社会学界，有学者认为“中国工人阶级的再形成就是影响整个社会结构变迁的最为重要的一个因素”，进而提出要“把工人阶级带回分析的中心”。[29]在《大工地》中，虽然潘毅等人的关注重点在建筑工地上的工人（主要是农民工），但他们研究的也正是当代中国工人阶级再形成的问题。在本书的最后一章，他们讨论了“阶级分析的本土社会学意义”。有的人主张用阶层视野来认识当代中国的农民工问题，并质疑阶级视野对此的解释力。对于这种质疑，潘毅等人的回答是：

目前占据主流地位的阶层视角与新兴的阶级视角之间的分野，不是对资本主义生产关系是否存在于中国的认识上，而是对资本主义生产关系下社会性质和社会矛盾的判断，以及对当下的社会矛盾是否建立于根本的利益对立，是否可以调和与避免的认识上。（171）

当然，作者也意识到阶级分析方法的运用并非易事，他们指出：

阶级结构、阶级意识和阶级行动之间（存在）复杂多变的关系，自在到自为是一条充满荆棘、与主流意识形态不断角力的艰难历程，但是所有这些都无法取消阶级分析的必要性和中心性；我们更进一步体会到阶级视野对于本土社会研究的重要意义。（172）

中国的农民工现在还未实现马克思所言的“无产阶级化”，而只是“半无产阶级化”，这也是单靠马克思的理论难以处理的。“今天中国的无产阶级化不仅仅是一个资本操控的过程，更没有办法回避国家扮演的重要角色”（174）。在有些学者看来，近三十多年来，中国之所以能取得令人瞩目的经济增长成绩，非常重要的原因在于中国政府是中性政府：追求的是整个社会的经济增长而不是增加它所代表或与之相结合的特定集团的利益。[30]这种中性政府的界定或许有助于解释经济奇迹，但却难以有效解释为何有的阶层在这个过程受损，为何有的阶层在这个过程获益，为何利益分配的格局是这样展开而非那样展开等问题。此外，即便中央政府是中性政府，又何以保证各级地方政府也扮演着中性政府的角色 这种中性政府的解释将政府视作内部没有矛盾、同质的分析单位，忽视了中国各级政府、各个政府部门之间的复杂关系，难以解释众多政府行为的矛盾之处。若就《大工地》一书中关注的农民工维权问题而言，我们看到的恰恰不是中性的政府在发挥作用。

如何认识政府（或国家） 国家，是法治的关键要素之一。阶级分析方法正有助于发现现实中国家角色的种种张力。如何认识国家，也必然会涉及如何认识法治。就法制变革、法治建设的进程来说，从主体来看，动力有两个方面，其一是自上而下的推动，其二是自下而上的推动。若就法治进程中制度变革的成本由谁承担来看，亦存在着上述两种视角。农民工并不是单靠纸面上言说的法律来认识法律以及法治，更重要的是通过自己在法律的实际运行中，在自己实际遭遇的法治困境中，来认识和感受法律以及法治，从而形成自己的法律观和国家观。虽然他们被宣称为“弱势群体”，但他们的这种认知对法治建设，进而对一个国家的政治文明发展，具有非常重要的意义，其意义绝不“弱势”。法律社会学研究中的阶级分析方法的运用，同样也存在着一个“自上而下”地运用阶级分析方法和“自下而上”地运用阶级分析方法的区分。

《大工地》一书中揭示了法律维权话语在农民工讨薪过程中的孱弱。在这种情况下，维权话语、法律话语与建筑工人捍卫自身利益之间到底是一种怎样的关系 这或许应当成为当前中国法学发展以及法治建设中需要思考的一个可能带有根本性意义的问题。在一定的阶级结构中，上述二者是否兼容 维权话语、法律武器能否有效地维护工人们的利益 当法律在一定程度上发挥维护工人权利的作用的时候，是否也发挥着对工人进行规训的作用 工人诉求中所包含的正义诉求不只是法律上的正义，还更包含政治正义。在这个问题上，法律正义与政治正义之间的关系又是怎样 维护一个个分散开来、彼此缺乏联系的个体的权益诉求与维护阶级等群体的整体诉求之间有无张力 立法是一个政治过程，是各种政治力量角力的结果，这一点从《物权法》和《劳动合同法》这两部最近几年颁布的法律的出台过程就可明显看出。[31]除立法之外，司法、执法过程也都具有一定的政治性。离开政治性的视角，就很难比较完整地展现权益保护的过程。阶级分析方法，正是政治性思考的一种理论资源。

具体到法律的实际运行过程来看，法律，在农民工的生活和工作中扮演着怎样的角色 发挥着怎样的作用 伯尔曼说：“法律如果不被信仰，那就形同虚设。”那么，他们的法律观又是怎样的 法律观背后的国家观又是怎样的 我们不能把国家及其看作是铁板一块，特别对于中国这样一个有着社会主义传统的国家来说更是如此。农民工经历过的劳动争议实际上是如何处理的 法律在此过程中在被怎样运用着 来自西方的法治理念中的种种前提预设在农民工实际经历中怎样显示出来 在农民工群体那里，维权意识如何产生 较之于其他社会群体，他们的维权意识有何特点 目前针对农民工群体所提供的法律维权服务的实际状况怎样 等等。这些都是法律社会学可以不断研究的重要话题。

 

五、尾声

“公平正义比太阳还要光辉”，这是执政集团对人民的承诺。《大工地》一书主要研究了建筑工地工人的现实状况及其遭遇的种种困境，并将此作为透视当前中国政治—社会问题的一个视角。目前我国法律资源的配置与分享存在失衡现象，强势群体在立法、司法、执法等领域都争夺并获得了尤为丰富的法律资源，弱势群体在上述各领域实际获得的有效的法律资源则非常缺乏，难以有效通过法律途径维权自身的合法权益。[32]法律资源配置失衡，只是当前中国法治发展中出现的诸多问题中的一点，但这也足以促使法律人—政治家（lawyer-stateman）进一步思考中国法治如何建设、中国法治往何处去。阶级视野适当回归法学研究，对中国法治或许是一件幸事，至少给人们敲响了有关法治的警钟。虽然在当前中国社会，阶级矛盾矛盾不是主要矛盾，社会中尤为突出的是基础性矛盾[33]，但如果不同阶级之间的关系没有处理得当，则可能会使阶级间的矛盾激化，使社会的基础性矛盾激化，进而影响恰当处理当前的主要矛盾。如果是那样，或许是中国法治的不幸，同时也更是中国的不幸。

 

 

 

[参考文献]

[1] 其早期作品《中国女工》一书体现出较为明显的后现代理论分析方法的特点。但近几年，潘毅越来越感觉到马克思的理论对于把握社会中的一些结构性问题具有较强的解释力。潘毅在回顾自己学术历程时曾指出：“这本书（指《中国女工》）没有把一些非常重要的问题处理好就跑得远远的。比如，我当时没有处理好中国社会结构的问题，没有处理好中国的社会关系的问题。我在没有处理好中国宏观的结构性问题的时候，就跑到非常微观的层面去了……我没有在中国变成世界工厂这个比较宏观的层面下来看中国的问题，也就造成我整本书没有处理阶级形成的问题，而是把阶级问题边缘化了。这是我那本书最严重的缺点。我回国后开始回到马克思……这时我发现，我原来把权力放到个体及身体这种微观层面去的时候，往往忽略了一个大的环境、一个大的空间，而这时的权力还来得更加赤裸裸。”（潘毅等：《农民工：未完成的无产阶级化》，载《开放时代》2009年第6期。）

[2] 这也正是马克思的阶级分析方法与种种阶层分析方法的关键区别。现以韦伯、涂尔干、布迪厄的分层理论为例。韦伯立足于市场关系，倡导的是一种多元分层理论，以财富、权力和声望这样三位一体的标准来划分人们所属的社会分层。理解韦伯阶级（或分层）理论的核心词汇是“生活机会”，不同的阶级处境所面临的是不同的“生活机会”。布迪厄的阶层结构包含了全部职业分工，而不只是生产领域，依据人们的资本（特别是经济资本+文化资本）构成来划分的，基于不同的构成因素以及构成因素不同的组合方式而划分出不同的阶级。他超出了从经济方面定义阶级的马克思和韦伯。“场域”、“资本”（经济资本、文化资本、社会资本、符号资本，其中尤其以经济资本和文化资本为重）、“惯习”是布迪厄“阶级”理论中的三个核心概念。涂尔干虽然也是从生产领域中对“阶级”做出考察，但是基于功能主义的立场，涂尔干认为，由于财产的分配不均而导致的社会不平等具有合法性。（参见[英]罗丝玛丽·克朗普顿：《阶级与分层》，陈金光译，上海：复旦大学出版社2011年版；[美]埃里克·欧林·赖特主编：《阶级分析方法》，上海：复旦大学出版社2011年版。）

[3] 马克思：《资本论》第三卷下册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译.，北京：人民出版社1975年版，第1000页。

[4] 马克思：《资本论》第三卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年，第105页。

[5] 参见汪晖：《去政治化的政治、霸权的多重构成与六十年代的消逝》，载《开放时代》2007年第2期。

[6] 大卫·哈维.：《新自由主义简史》，王钦译，上海：上海译文出版社2010年版，第164-174页。

[7] 潘毅：《阶级的失语与发声——中国打工妹研究的一种理论视角》，载《开放时代》2005年第2期。

[8] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年版，第272页。

[9] 参见李北方：《新工人，怎么办 》，载《南风窗》2012年第12期。

[10] 马克思：《资本论》第一卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年版，第192页。

[11] 关于自在的阶级和自为的阶级，马克思在很多地方有过讨论。他在《哲学的贫困》中写过这样一段话：“经济条件首先把大批的居民变成劳动者。资本的统治为这批人创造了同等的地位和共同的利害关系。所以，这批人对资本说来已经形成一个阶级，但还不是自为的阶级。在斗争（我们仅仅谈到它的某些阶段）中，这批人联合起来，形成一个自为的阶级。他们所维护的利益变成阶级的利益。而阶级同阶级的斗争就是政治斗争。”（马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年版，第193页。）

[12] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第4页。

[13] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第1页。

[14] E.P.汤普森：《英国工人阶级的形成》，钱乘旦等译，南京：译林出版社2001年版，前言，第1-2页。

[15] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1994年第287页。

[16] 卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社2007年版，第1页。

[17] 卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社2007年版，第112页。

[18] 参见王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，载《中国社会科学》，2008年第1期。

[19] 如：《劳动法》于1995年1月1日开始实施，《劳动合同法》于2008年1月1日开始生效。此外，涉及保护劳工利益的法律还有《工会法》、《保护妇女权益法》、《未成年人保护法》等等。

[20] 马克思：《资本论》第一卷上册，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，北京：人民出版社1975年版，第262页。

[21] 其实，这种法治难题或困境也不只是在当前中国存在，实际上，也可以说这是一个普遍性难题，在那些在新自由主义浪潮下进行社会转型的国家中体现得尤为明显，特别是法律的阶级倾向问题。对此，可参见大卫·哈维：《新自由主义简史》，第87-89页。当然，马克思对于法律的阶级性批判就更为丰富。也正是如此，现在才更需要重新正视并重视马克思曾经做过的批判。

[22] 冯象：《法学三十年：重新出发》，载《读书》2008年第9期。

[23] 冯象：《法学的历史批判》，载《北大法律评论》2012年第13卷 第2辑。

[24] 侯猛：《编辑手记》，载《法律和社会科学》第3卷，北京：法律出版社2008年，第255页。

[25] 例如，潘毅等人最近编著出版了《我在富士康》一书。该书是一项集体研究、集体创作的成果，潘毅等人带领他们的研究团队成员奔赴全球最大的代工企业——富士康科技集团，在中国内地的多个工厂展开实地调查，他们通过填写问卷、深度访谈、亲身体验打工生活等方式，收集到了有关富士康科技集团劳资关系问题的大量一手资料。（参见潘毅等人编著：《我在富士康》，北京：知识产权出版社2012年版。）

[26]关于对自由主义法治观的讨论，可参见顾培东：《当代中国法治话语体系的构建》，载《法学研究》2012年第3期。

[27] 冯仕政：《重返阶级分析 ——论中国社会不平等研究的范式转换》，载《社会学研究》2008年第5期。

[28] 顾培东：《社会冲突和诉讼机制》（修订版），北京：法律出版社2004年版，第17页。

[29] 参见沈原：《社会转型与工人阶级的再形成》，载《社会学研究》2006年第2期。

[30] 参见姚洋：《中性政府：对转型期间中国经济成功的一个解释》，载《经济评论》2009年第3期。

[31]有关《物权法》立法过程中的争议，可参见刘贻清、张勤德主编：《“巩献田旋风”实录：关于<物权法(草案)>的大讨论》，北京：中国财政经济出版社2007年版；孟勤国：《物权二元结构论：中国物权制度的理论重构》，北京：人民法院出版社2009年版。有关《劳动合同法》的讨论，可参见常凯：《关于<劳动合同法>立法的几个基本问题》，载《当代法学》2006年第6期；常凯：《论劳动合同法的立法依据和法律定位》，载《法学论坛》2008年第2期；常凯、 邱婕：《中国劳动关系转型与劳动法治重点——从<劳动合同法>实施三周年谈起》，载《探索与争鸣》2011年第10期；以及，张五常：《论新劳动法》，载《法律和社会科学》第4卷，北京：法律出版社2009年版。

[32] 参见顾培东：《中国法治进程中的法律资源分享问题》，载《中国法学》2008年第3期。

[33] 参见顾培东：《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》，载《中国法学》2007年第3期。

 

 

 

 

 

（本文修改后以“明日谁来种田 ”为题，刊登于《社会观察》）

 

随着中央经济工作会议和中央农村工作会议先后召开，中央一号文件将继续聚焦农业，内容框架已基本确定。这两个会议是在十八大之后召开的重要会议，所确定的政策基调不仅会影响接下来的一年工作，也为新一届领导集体在未来的五年、甚至十年内的工作确定了一些重要的政策基调。在接下来的时间里，将会有更多支农惠农政策不断出台。本文将就本次中央农村工作会议的一些政策精神谈几点学习看法。

 

一、明日农田由谁种 

近年来，全国绝大多数地方农村青壮年劳动力纷纷外出打工、做生意，留在村庄的多是老人、妇女和儿童。在工业化、城镇化推进的背景下，这样的务农劳动力似乎难以适应现代农业的需要。就此，有两个问题引起人们的关注，其一，农民能否以及如何从务农中获得更多的收益 其二，今后耕地由谁来种 以及，国家粮食安全如何得以保障 本次中央农村工作会议中有关创新农业经营体制、加快发展现代农业等重大政策议题也与此现状密切相关。若要对这方面问题有较为妥当的认识，就需要对当前我国基本农耕模式有切合实际的把握。

首先，当前我国农村形成了以代际分工和性别分工为基础的半工半耕的农耕模式，这种耕作模式是小农经济的体现和延续，在今后相当长的一段时间内可能仍然有其存在的必要性。在这种耕作模式下，老年人或者妇女在家种田，青壮年劳动力外出务工或做生意。大多数农民家庭的经济收入主要有两种来源，一是外出务工收入，这一部分占主要，且比重可能会更高；二是在家务农收入，这一部分可能不占主要位置，但也仍发挥不可替代的作用。目前，绝大多数农户一般不会在种田还是不种田之间做非此即彼的选择，这与务工与种田在其生活中发挥的作用不同有关系。对大多数农户来说，暂时不会单纯依靠打工收入而不务农，务农承担着保障底线、分摊风险的作用。保底线和促增收，二者对于一个家庭来说都是不可或缺的。此外，部分家庭成员在家种田务农，也可在一定程度上减轻外出务工者在城市里生活的经济负担。虽然单纯种田的收入增长空间有限，但大多数农民还不会完全外出务工而弃耕地于不顾。

其次，目前的这种基本耕作模式不仅承担获取经济收入、保障基本生活这样的物质层面功能，还承担实现人生意义、维系村庄价值体系等精神生活层面功能。在家务农的许多妇女和老人可能很难在村庄外第二三产业中找到适合自己的岗位，对于老人来说尤其如此。他们需要通过参加农业生产活动来满足自己基本的生产生活需要。正确处理他们的生活生产问题，需要考虑到以下两方面的因素。其一，国家财力因素。常年留在农村的这些人口至少有六七亿，国家是否有财力养活如此庞大的人口 各地发展不平衡，不同地区政府的地方财政实力有很大悬殊，特别对中西部一些落后地区来说，用财政养活如此庞大的人口，可能是很沉重的负担。其二，精神生活意义的因素。这种基本耕作模式对许多妇女和老人而言，还具有精神生活层面的意义。在种田务农中，他们不仅是在为家庭增加经济收入，也具有很大程度上的主动性，丰富了自己的生活，实现着人生价值，从而也在一定程度上维系着村庄共同体的价值体系。

 

二、资本下乡为哪般 

十八大报告提出，要培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在十八大精神的指导下，此次农村工作会议强调要“抓住两个关键”，即着力培养新型经营主体，既注重引导一般农户提高集约化、专业化水平，又扶持联户经营、专业大户、家庭农场；着力发展多种形式的新型农民合作组织和多元服务主体，通过提高组织化程度实现与市场的有效对接。农业部部长韩长赋表示，农业部将加大对种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的扶持力度。他还指出，应该鼓励工商企业投资农业，为农户提供产前、产中、产后服务，但不提倡长时间、大面积直接租种农户承包地，要防止土地“非粮化”、禁止“非农化”。可见，如何认识工商业资本在农业经营中的作用，是正确理解中央农村工作基本精神，正确实施中央一号文件的重点所在。

一方面，工商业资本与作为生产要素的农地相结合，有一定的必要性和合理性，对于推动农业规模经营和现代农业发展具有重要意义。另一方面，就我们目前的调研情况来看，资本下乡与土地“非粮化”、“非农化”的政策要求之间也存在一定程度上的冲突。我们所了解到的龙头企业、种粮大户中有不少并不以种粮为主，而以种植经济作物为主，有的甚至在搞农家乐、旅游开发等。对此，我们需要有以下几点认识。

首先，资本下乡主要目的是为获取利润，但种粮的利润空间极为有限。对小农经营来说，自身参与农业生产所投入的劳动力成本往往忽略不计；但资本下乡后需要支付工资雇佣劳动力来从事农业生产，这肯定会增加规模经营的成本，进一步降低其利润空间。其次，规模种粮的单产量一般没有家庭经营的单产量高，在这种情况下，资本就会寻求其他出路，投入到利润高的行业，例如种植经济作物等非传统农业。农业生产具有很强的季节性、灵活性的特点，家庭经营“船小好调头”，能较为方便地利用家庭闲散劳动力来适应农业生产。但资本下乡带来的规模经营一般会按企业化的方式运作，不具有这样的灵活性，难以较好适应传统农业生产的特性。第三，资本下乡在一定程度上可能会减少农民参与到高效农业的生产、加工、销售等一系列环节中并获益的机会。第四，目前的一些种植大户、龙头企业等大规模农业经营之所以还能够存在，很重要的原因在于有政府的优惠补贴。有些公司进入农业领域可能主要是为了套取政府补贴。这与国家希望通过支农惠农政策补贴提高农民收入的初衷或许有些不符。

此前的中央经济工作会议指出，要使农民“有效益、不吃亏、得实惠”。如何做到中央精神所要求的要着力发展多种形式的新型农民合作组织和多元服务主体，通过提高组织化程度实现与市场的有效对接，就成为了需要予以重视的问题。就目前来说，需要重点发展的可能是高效农业的经营合作社。在这种经营合作社中，大多数农民能够有效参与和经营，而且合作社还能为他们较好地解决销售渠道、生产信息、资金来源等问题，从而更加有效地实现与市场的链接并抵御市场风险。

 

三、土地流转谁期待 

本次农村工作会议强调，要“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。这一要求迅速成为了各大媒体报道的焦点。韩长赋部长强调，完善新型农业经营体系，要稳定农村土地承包关系，以家庭承包经营为基础，按照依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转。对于承包土地流转问题，本次会议既强调不能限制农民流转，也强调不能强制农民流转。可见，“不限制”和“不强制”这两点要求是并重的，不可偏废。无论在政策宣传上还是在政策实施中，都需要对此予以注意。若要做到此次中央农村工作会议所要求的“有序流转土地承包经营权”，可能需要我们对土地流转有这样一些认识。

首先，在农民存在分层、分化的情况下，不同农民的土地流转意愿不一样，土地流转对不同农民的影响也不一样。在我们的研究中，可结合农户家计方式和经济状况，将当前农民划分为外出经商阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、举家务工阶层、村庄贫穷阶层等五个阶层。外出经商阶层总体经济状况最好，一般自愿选择主动长期流转土地。半工半农阶层和小农兼业阶层来并未脱离务农，种田收入仍是其家庭收入重要来源。举家务工阶层虽好像与农村没有很大联系，但他们单靠打工的收入也难在城市过上较体面的生活，他们的劳动力再生产和基本生活保障依然是在农村完成，土地发挥着底线保障的作用。村庄贫穷阶层依赖农业为生，但他们却较缺乏土地，经济状况也比较差，土地对他们意义重大。

其次，不同形式的土地流转的推动力及所产生的影响不一样。目前农村土地流转主要有两种基本形式，一是农户之间自发小规模流转；二是外力推动下的大规模流转。人口流动、职业变化是第一种流转的基本原因。这样的土地流转一般在一个生产队内或在相邻田地农户间进行，通常不会超出行政村范围。在这种自发小规模流转的作用下，村庄中逐渐形成新中农阶层。这部分农户经营土地的面积一般有20-30亩，其中有相当部分是在自发流转中获取，他们一般不愿意再将土地流转出去。在这种经营规模下，他们在村庄中一般能保持较体面的生活。由于他们主要依赖农业收入，所以对村庄公共事务比较关心，会积极参加村庄日常生活和村庄事务。对于国家来说，中农阶层可发挥着村庄稳定器的作用。但在外力推动的大规模土地流转的影响下，对土地有不同程度需求的农民可能会因此受损，其中，中农阶层在此过程中可能的受损需要予以重视。如果中农阶层因外力推行的大规模土地流转而受损比较严重，会影响到村庄共同体的基本秩序，这对于国家在农村中的工作开展而言也会有些不利。资本下乡规模经营，有推动大规模土地流转的动力。不过，这种土地流转可能较多强调了资本的利益，在一定程度上可能忽视了大多数普通农民的利益。可见，大规模土地流转要谨慎。

 

四、征地补偿如何分 

此次农村工作会议中，农地征收管理也成为关注的热点。在此前的11月底，国务院常务会议已讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。此后便有媒体迅速传出“征地标准补偿将大幅提高，多至十倍”的消息。12月24日，土地管理法修正案（草案）提请全国人大常委会审议，删除了现行《土地管理法》中所规定的“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍”的条款。不过，在有关农地征收管理的讨论中，我们看到的言论多是在抽象的层面谈论要赋予农民市场主体地位、保护农民土地权益，但很少对农民做出一些基本的区分。

就土地征收管理问题而言，可能至少需要对城郊村农民和大田农民做出区分。目前在征地问题上经常见诸各大媒体的基本上是城郊村农民的声音，几乎没有土地未被征收的大田农民的声音。但是，我们可能不太适宜单以城郊村农民的利益诉求代替更多人的利益诉求。

首先，城郊村土地地价之所以那么高，原因在于获得了土地的级差地租。城郊村土地占据了较好的地理位置，位处城市工商业发展的地带或其边缘地带，可使城郊村农民从非农土地使用中获取巨大利益。的确，城郊村农民有理由从征地中获取很大利益，且也应当处于优先地位，因为他们享有土地所有权，而且随着土地被征收，他们也失去就业和社会保障。但并不意味着土地发展的增益就只能由城郊村农民独占，或由其占有绝大部分。

其二，地利共享是世界通则。美国经济学家、社会活动家亨利·乔治早就提出地利共享的学说。在他影响下，孙中山也提出“涨价归公”的主张。特定地块的地价之所以增值，并不只是由于该地块所有者的努力，更主要的则是来自整个社会的发展进步，来自整个社会的努力。因此，就没有任何理由允许该地块所有者独占收益。在现实中，我们经常能看到是一些城郊村农民获取了巨额征地收益，成为食利者。但是，中国这个正在发展的大国，或许很难担负起这样一个庞大的食利阶层。

其三，城郊村农民只是全国农民中的少部分，最多只占百分之十，不能因为他们的利益而忽视了更多的大田农民的利益。目前，我国大田农民与土地发展权益缺乏制度上的联系。但大田农民也为社会发展进步做出了贡献，也应当从中分享一定的收益。因此，可能需要在全国层面的公共财政和预算方面进行相关制度建设，保障大田农民的土地发展权益的实现。

第四，目前土地财政经常遭到批评，不少人认为政府在征地中“与民争利”，但土地财政并非没有其合理性和存在的必要。目前土地财政收益可用于两大部分，一是政府自身开支，二是公共建设开支。倘若城郊村农民占据征地收益绝大部分，各地政府可能就很少能有多大的财力推进城市建设，惠及更多民众。特别对一些经济发展水平较低地区的政府而言，其财政收入本来就比较有限，一旦这样，很可能会雪上加霜。

 

总之，当前农村工作中的问题不仅是农业问题，还是农民、农业、农村三位一体的问题；不仅是经济问题，还是社会问题和政治问题。因此，对当前农村工作需通盘考虑，不仅要算经济账，还要算社会账和政治账。在农民分化的背景下，我们需要对农民有所区分，在对不同的农民做出适当分类的基础上，深入研究当前农村工作中的问题，找出适宜的政策方案。这一点对正处转型期的中国尤其重要。我们需要找准真正符合大多数人利益的立场，以此来为进一步发展提供具有一定弹性的基本制度空间，在稳定与发展、求稳和求变之间保持更好的平衡。