近日，全国多个省会城市出租车罢运。罢运的目标除了指向老生常谈的“份子钱”问题，也指向“专车”服务等“黑车”问题。

笔者认为，“份子钱”和“黑车”问题实际上是一个问题的两个方面：出租车等客运市场作为垄断行业必然滋生行业管理的巨大漏洞。这个漏洞表现为，获取了专营资格的出租车公司与大量的出租车司机之间形成了不对等的市场关系，出租车司机可以运用一系列的规定压缩出租车司机的利益空间；而垄断经营必然产生市场反应的迟钝，真正的客户（市民）因为很难获得较好的服务，默认甚至鼓励非法营运的私家车存在。何况，“滴滴专车”服务成功地规避了出租车管理的相关规定，堂而皇之地进入了城市客运市场。在这种情况下，处于弱势的出租车司机仍然得独自承担市场冲击带来的压力。

那么，背后的行业主管部门车辆运输管理所又是如何看待类似“黑车”的问题的呢 笔者在不久前调研了中部某县的运管所，“一叶知秋”，希望能解释相关问题。

车辆运输管理所是一个非常尴尬的部门。从部门属性上看，它是一个行业主管部门，凡是涉及车辆营运的事务，它都得管，比如客运、货运、车辆维修等等，责任不可谓不大，地位不可谓不重要。可是，县里的运管所处境却极其尴尬，行业监管的能力非常有限。

我调研的运管所共有84名在职工作人员，而真正在运管所上班的只有42人，有被交通局请调的，有停薪留职的。在这些工作人员中，只有所长一人是大学学历，另有两名中专生，其他都是中学以下学历，人员素质非常低。造成这种情况的原因是，运管所的体制极为特殊，它属于交通局下属的副科级单位、独立法人，却是个自收自支的事业单位，实行企业化管理。简言之，运管所必须自我保障，“保稳定、保运转”一直是单位运行的首要目标；这种部门性质，使得运管所成为地方政府解决安排就业人员的主要渠道，如转业军人、领导关系户等。

这几年推行机构改革，国务院、省政府明文规定运管所按照视野单位改革，进入一级执法单位（公务员编制），运管所人员应纳入财政保障。但是，这显然做不到。客观情况是，如何解决这些冗员是个问题，清退不现实，毕竟所有工作人员都已取得一定的体制身份；全部改革成正式的事业编制人员乃至公务员，更加不可能，这些人员的素质参差不齐，根本达不到执法人员要求。问题在于，运管所的机构改革可以停滞不前，但运管所的职能、执法方式的改革却不容迟疑，这使得运管所的处境更为尴尬。今年国务院要求简化行政审批事项，省交管局要把驾校审批权下放到县一级，可实际上，县运管所根本没有能力承担驾校审核职责：按规定，驾校审批条件多达100多项，运管所哪有这样的专业人才去审批 

一

客运市场的管理漏洞非常大，其中既有管理体制问题，更有管理技术（包括人员素质）更不上，导致灰色地带过大，以至于无法控制的问题。按照运管所所长的话说，就是运管所的管理方式非常传统，但监管要求却越来越高。如果严格按照法律法规要求，几乎所有事故都可以追究运管所的责任。比如，很多客运企业为了追求更大效益，营运客车很难达到安全要求，一旦出问题，承担较大责任的是运管所；问题是，运管所没有足够的技术力量去监管，安装一个GPS定位系统需要80万元，这个钱企业不会出，上级部门也不会出，而运管所没能力承担。

前已述及，运管所是一个自收自支的企业化运作的事业单位，所有的人员工资、办公费用都需要从所收的费用和罚没收入中获取。至今，我所调研的县运管所每年只有220万的财政转移支付，这还是2011年运管费改革为燃油附加费后补贴而来的，这对于84人的单位几乎是杯水车薪。因此，长期以来，“保运转、保稳定”的核心任务就是获得足够多的罚没收入。既然机构的运转取决于罚没收入，客观上就需要容许一定的灰色空间存在，也就是说，行业监管不能过于严格，否则“水至清则无鱼”。因此，客运市场的灰色化就渐渐形成：这典型地表现在短线运输线路的垄断上。

由于政府投入不足，再加上对市场化运营方式的迷信，长期以来，县城到各乡镇的客运市场依赖于私人运营；如果行业监管不力，私人运营必然滋生垄断。原则上，客运车辆获取特定线路的营运资格，取决于运管所。也就是说，运管所可以规定特定线路可以投放多少营运车辆，因此，获取运管所的营运资格至关重要。由于特定线路的营运车辆数量是有限的，这就导致了营运证本身就是稀缺资源。这导致客运市场内部会形成一种无序竞争秩序：拥有营运资格的车主可能只是投入了20万，由于存在垄断利益，只要他愿意，转手就可以卖40万，以此类推，最终实际营运的车主的利润不可能太高。只是，中间的利润并没有进入运管所，而是被社会的各色人等获取了。

实际上，这种自由竞争秩序并不常见，更为常见的是，黑恶势力介入垄断特定线路的营运。因为，私人营运终究还会面临竞争，合理的自由竞争秩序很难形成。第一、线路之间的利益难以合理区分，而运管所的管理力量又极为有限，这很容易造成纠纷。比如，有两条线路a-b和a-c，其中a-c要经过b，如果乘客从客运站上车，在客运站买票，一般情况下不会出问题，到b地的乘客不至于上a-c的车。哪怕出现纠纷，运管所可以处理，因为每个客运站都有运管所的驻站工作人员，保证“源头管理”到位。但是，如果有半路上车的乘客，运管所的管理力量不到位，则两条线路就容易因客源问题发生纠纷。第二、乘客利益难以保障。这尤其表现在节假日期间，私营车主随意涨价的现象极为普遍。运管所同样没有能力去管理，并且，票价问题还涉及到物价部门，运管所也没有动力去管。

简单地说，客运市场的自由竞争需要运管所有效地介入管理，否则，合理合法的营运秩序就很难形成。在行政监管缺失的情况下，黑恶势力介入了客运市场，获取了垄断利益。第一、通过垄断线路，使得客车的营运资格这一稀缺资源保留在了客运市场上，避免客运市场份额的流失。第二、由于是垄断经营，避免了众多私人营运产生的管理成本，黑恶势力之间比较容易达成利益分成。第三、垄断线路经营后，黑恶势力可以更加方便地加价，而不必担心相互拆台。

当然，一个不言自明的道理是，客运市场的垄断秩序之所以能够长期存在，需要运管所赋予必要的条件。比如，严格限制每条线路投放的营运车辆，保证垄断市场的存在；在春运期间“适当”管理客运市场，避免严罚导致违法收入流失。因此，运管所，乃至其它部门的一些官员，很自然地成为这个垄断市场的受益者。

2012年，该县启动客运市场管理体制改革，把客运市场的私人化营运改革成公车公营，开通城乡公交线路。为此，县政府和省运输有限公司出资3000多万元组建公交公司，各占股份40%和60%。新公司购置了80多辆符合条件的公交车，运管所联合相关部门对线路进行了评估改造。公车公营的方式，对于政府而言，便于管理、保障安全，具体来说，运管所的管理对象不再是80多个车主，而是一个公司，管理效果肯定要好很多；对于老百姓而言，更是受益颇多，车费显著下降。但是，对于新公司，则有营运压力，但如果算上法定的燃油补贴，则不至于亏本。因此，县政府很有积极性推动这项改革。

问题是，出资容易，体制却难以理顺。垄断多年的线路营运，已经形成了盘根错节的利益集团，要将80多辆车的经营权收回，阻力很大，有不少人上访、烧车子。为此，县委乡政府决定有一位副书记领衔，政法委牵头，对客运市场改革进行“综合治理”。治理期间，县委书记在全县干部大会上讲话，要求有利益牵连的干部不能阻碍改革，否则必将采取措施。这一改革才得以完成。

二

运管所的街面执法有较为严格的要求。除非接到举报，一般情况下，不能在省道、国道上执法，只能在交叉路口拦车检查，因为要保证道路畅通；查处那些非法营运的客运车辆，需要有严格的取证，也就是说需要乘客配合签字。在严格的执法程序要求下，“非法营运”实际上是难以避免的：执法成本过高，但社会需求又过大。据运管所工作人员所说，查处非法营运的车辆需要30多个环节，一个人一天查处一辆车都查处不过来。事实上，运管所工作人员的切身感受是，绝大多数非法营运的问题与其说是行业监管问题，还不如说是社会问题。困扰该县运管所的“黑出租”和三轮车载客问题，也是全国绝大多数城市面临的问题。

A、黑出租

该县在客运市场体制改革之后，开通了通往7个乡镇的公交车，还有一些乡镇由于道路条件不合格，就没有开通公交线路。问题是，群众的出行是客观存在的，因此，“黑面的”就自然而然出现了。

理论上说，凡是进行营运的车辆都必须有运管所颁发的营运证，但几乎没有一辆农村的“黑面的”会去办证。因为，“黑面的”的收入本来就不高。在熟人社会中，“黑面的”车主不用惧怕被查，因为没有哪里乡里乡亲会配合运管所作证该车是非法营运。也因此，只要没人举报，运管所不会主动去查处“黑面的”。

问题在于，一旦“黑面的”出现交通事故，并且明显是一般性的行业监管问题，则运管所就难辞其咎。2011年江西贵溪校车（实际上是“黑面的”）事故后，对运管所的影响非常大。社会舆论，也包括政府内部都认为，运管所需要承担监管不力的责任。不过，运管部门最后还是成功地推卸了责任，理由有三：第一、校车事故出现在路面行驶过程中，交警要承担主要责任；第二、车管所的行业监管方式以“源头管理”为主，即“车进站、人归点”，保证出站不超载、不乱拦车即可，那些所谓的“黑校车”并不属于客运车辆，车管所“失职”情有可原；第三、假设车管所要以非法营运的罪名查处这些“黑校车”，存在实际困难，即“黑校车”里的“乘客”是小孩，没有举证能力，其责任主体是家长，却又不在现场。

严格从法律法规看，运管所推卸责任的理由显得有点牵强，这些理由只是说明对于黑校车的监管，交警更有执法能力，运管所没有足够的能力。也正因为此，校车条例也把校车行业管理的只要职责划归交警，运管所只负责规定线路、对校车检测、对经营校车的企业进行监管、参与校车许可条件的讨论等等。也就是说，运管所还是可以像往常一样对载着学生的“黑面的”消极管理。

即便是合法的出租车，也存在非法营运问题，这同样难以监管。县城到市区大概是100公里的距离，全天有多趟中巴车营运。但一些乘客对出租车有需求，于是，该县的绝大多数出租车并不在县城营运，而该走长途，这事实上与长途客车造成了竞争。出租车走长途线路是否为非法营运，有模糊空间：比如，有乘客愿意打车从县城到市区，然后出租车从市区自然返回（无论是否载客），这没什么问题；可是，如果出租车到了市区以后，刻意到车站拉客返回县城，则有非法营运之嫌。这也必然会激起中巴车的反抗。我去调研的那天，在市区下火车后发现，几乎到每个县城都有出租车拉客，唯独我去的那个县没有。到了县里才发现，原来那天刚好发生了长途客车的营运人员与出租车司机的冲突事件，一位抢客的出租车司机被打伤了，第二天十几辆出租车为了讨说法把县政府大门给堵了。

对于类似问题，运管所几乎没有办法处理。部分原因是因为出租车非法营运的定性本来就存在问题，即便定性没问题，取证也有问题。更重要的原因是，出租车之所以跑长途，是因为县城的短途生意被三轮车挤压了。而这也是运管所难以解决的问题。

B．三轮车

三轮车载客一直是城市运输管理的老大难问题。这个问题涉及面更广、解决的难度更高。首先，三轮车载客是否为非法营运，在法律上有模糊边界；其次，三轮车载客涉及到深层次的社会问题，三轮车主一般都是弱势群体、下岗工人，对其监管容易激发社会矛盾。从运管所的角度上看，后一类问题显得更为棘手，但后一个问题又与前一个问题密切相关。

绝大多数县城的出租车营运是近些年才有的，但市民的出行需求却一直都有，在没有机动车的时候，很多县城都依赖于人力车。可以说，三轮车的出现满足了市民出行的需求，市民觉得方便，随叫随到，一些背街小巷也容易进去。所以，绝大多数县城，包括一些中小城市，三轮车刚出现时都为交警、运管部门所允许，都发了牌照；一些地方政府甚至将此作为解决下岗工人再就业的措施给予鼓励。

不过，严格说起来，三轮车确实不符合客运的条件，它的安全性能不高，容易出事故。更重要的是，一般的三轮车主很难承担各种保险费用，甚至连必须的运管费、年检费都难以承担。因此，一旦发生交通事故，很容易制造社会矛盾——三轮车主无法赔偿乘客损失时，政府往往需要兜底。所以，这些年来，交警不再发放牌照，运管所当然也无可能办营运证。一些有牌照的，也想方设法取缔。

我调研的这个县，大概在十年前就有二三百辆营运。当时的管理较为规范，不仅交警发了证，运管所也给每辆车上了牌照，也专门派执法力量收取营运费——因为三轮车主总是躲避交费，所以运管所必须上街执法。但是，2011年燃油附加税改革后，营运费停止收取，使得三轮车的营运管理处于失控状态。现在已经有400辆左右的三轮车在县城营运。

从2007年至今，县政府一直在想方设法取缔三轮车营运，试探过几次，但每次有点风吹草动，就激起了三轮车主的群体性事件——或者堵大街，或者堵政府大门，最后都已失败告终。

在运管所看来，三轮车的问题是典型的社会问题，不属于行业监管问题。因为，解决三轮车营运的前提是解决与之相关的就业、下岗工人补偿、弱势群体救助等系列问题，如果县委县政府不出台配套措施，并采取高位推动的态势，运管所是不可能承担因积极监管所带来的可能的社会风险的。比如，邻县在去年取缔了所有非法营运的三轮车，由政府统一购买符合安全标准的三轮车，并制定了系列管理措施，确保行业规范。需要营运的车主按规定需要重新申请。这个过程曾发生恶性事件，一位车主因此自杀，但县委主要领导承担了责任，使得三轮车载客的行业整顿顺利完成。

可见，作为行业主管部门的运管所处境相当尴尬：其部门性质难以准确定位，行政职能受到了限制；因为执法能力有限，使得其行业监管能力极差；但它所面对的问题往往又是更为复杂的社会问题，运管所爱莫能助。

2013年11月召开的中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。如何在中国特色社会主义的制度框架下重塑国家治理，成为理论界亟需探讨的重要问题。得益于国际上对“中国模式”的讨论，近些年理论界也开始注意到群众路线在塑造新中国国家治理体系中的重要作用。一般认为，群众路线不仅在土地改革、改造旧官僚体系、形成新国家观念等国家政权建设中起到了关键作用，还塑造了新中国独特的国家治理体系。新中国创立的政法传统、信访制度、“逆向政治参与模式”、简约主义的地方治理，构成了新中国既不同于西方官僚制、也不同于传统治理方式的国家治理新传统。然而，随着社会转型，改革开放以后的群众路线和国家治理都面临着挑战，新时期呼唤新的群众路线实践形式，以及推进国家治理体系和治理能力现代化。当前正在开展的群众路线教育实践活动，是提高党的执政能力，提高各级干部的政治素质和工作能力，让国家治理体系更加有效运转的有益尝试。

一、群众路线的内涵

1981年中国共产党十一届六中全会作的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对群众路线有明确、简洁的表述：“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”。刘少奇同志在中共七大关于修改党章的报告中指出，群众路线是党的根本政治路线和组织路线，具体而言，它包括群众观点和群众工作方法这两个相互联系的部分：“一切为了群众，一切依靠群众”是说党应具备群众观点，关系到党的性质、宗旨问题；“从群众中来，到群众中去”说的是群众工作方法，指的是党的基本领导方法和工作方法。

首先，群众观点既是一种历史观，也是一种认识论。作为一种历史观，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，奠定了普通民众在历史中的主体地位，也决定了党和国家的合法性只能来源于群众的认可。全心全意为人民服务已成为党和国家机关的宗旨，也是执政党和国家政权意识形态合法性的最终来源。作为一种认识论，群众路线强调正确认识来源于人民群众，需要深入实际、深入群众调查研究。

其次，群众路线既是一种工作作风，也是一种领导方式和工作方法。在长期的革命斗争中，我党形成了理论联系实际、密切联系群众及批评与自我批评的三大作风。三大作风是群众观点在具体工作中的表现，体现了反对教条主义和朴素经验主义，坚持实事求是的原则。因此，“反四风”既是针对脱离群众的现象，也是针对脱离实际做法。反官僚主义不仅要反形式主义、享乐主义和奢靡之风，还要反对毛泽东同志所说的官僚主义的两种表现——“不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”和“命令主义”。

三大工作作风内化于“群众路线的工作方法”中。毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中指出，“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。改革开放以后，群众路线的领导方法和工作方法逐渐制度化，渐渐形成了简约治理、中心工作和综合治理等工作机制。简约治理主要指的是在基层治理中大量采用准官员和半正式的行政方式，以此弥补正式行政的不足。中心工作指的是一段时间围绕一个工作重心展开工作，形成运动式治理的格局。综合治理则指的是在具体工作中，多个部门配合，综合运用各种手段展开工作。

群众观点和群众工作方法之间有密切联系，只有树立了正确的群众观点，才有可能实行正确的领导方式；同样，密切联系群众也只能在正确的工作方法中体现出来。群众观点和群众工作方法都要通过工作作风表现出来，“四风”盛行根源于群众观点的丧失，以及群众路线的工作方法和领导方法的扭曲。因此，当前的群众路线教育实践活动将主要任务聚焦于作风建设上,无疑是切中要害的。不过，仅仅局限于思想教育，或许是不全面，也是不彻底的，因为，比作风问题更深层次的问题是群众观点和群众工作方法问题。而群众观点，尤其是群众工作方法，具有明显的时代特征，社会转型期要求群众工作方法也需要与时俱进。因此，习近平指出，要以这次群众路线教育实践活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。

二、群众工作方法

群众观点是新中国意识形态的核心部分，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”这一论断，颠覆了中国政治传统中的精英史观，确定了国家合法性并不来源于传统，而是根植于群众的认可。因此，保持党和群众的血肉联系就成为一项重要的政治原则。长期以来，干部“下访”和群众“上访”被认为是保持党和群众密切联系的重要渠道，以至于进入21世纪，信访问题再度引起党和国家的高度重视，中央明确要求全党开展群众路线教育实践活动，新一轮的干部“上山下乡”运动在全国各地开展起来。由于我国在政治上确立了人民群众当家作主的地位，且中国共产党作为先锋队组织，主动与人民群众保持了血肉联系，群众接受国家机关为人民服务的宗旨，在群众动员中参与政治，在上访和下访的渠道内协商解决问题。

群众路线是新中国国家治理方式的重要组成部分，它是一套独具特色的工作方法。群众路线要求任何工作都必须领导和群众相结合，“从群众中来、到群众中去”，既延续了传统中国的政治智慧，也适应了现代国家建设的需求。由于确立了各级党委、政府在各项工作中的领导地位，强调条块之间的分工合作，使得群众路线具有集权成分，也具有典型的官僚制特征，保证了行政的效率；同时，群众路线始终强调群众动员的作用，客观上具有了公众参与的因素，符合科学决策的基本机制。群众路线内部集中与民主之间、官僚制与群众动员之间，是矛盾的结合体，新中国成功的国家建设表明，这一治理方式是成功的。

群众工作方法的成功，有赖于强大的群众观点。经过长期的革命战争，新中国的官僚体系较好地贯彻了为人民服务的精神，广大人民群众对党和国家也具有高度的政治认同。因此，群众工作方法可以在不断的“试错”过程中渐趋完善，并延续至今。比如，领导干部的调研，渐渐形成了个案（解剖麻雀）为主的方法，它综合运用了访谈、座谈会、蹲点、树典型等多种技术。个案方法难以避免特殊情况产生政策失误，但在“从群众中来、到群众中去”的反复循环中，可以很快纠正过来。再如，在处理央地关系上，渐渐形成了“锦标赛体制”。它曾经是“大跃进”错误的罪魁祸首，但不可否认的是，它至今在发挥中央和地方两个方面的积极性上起了不可替代的作用。在意识形态清明的时期，即便是群众工作方法出现了问题，一些政策失误也能被群众观点有效地平衡、修复；一旦群众观点含混不清，则群众工作方法只能依靠内部机制重新调整，难度大大增加。

改革开放后，我国出现了社会分层和利益群体分化，再加上权利话语的兴起，使得传统的群众观点发生了微妙变化。首先，改革开放催生了具有不同利益诉求的新社会群体，需要重新划分社会阶层。其次，权利话语为群众观点注入了新的意识形态因素。因此，群众运动不再由组织动员开展，维权旗帜下的自发的集体行动开始出现。这在一定程度上冲击了已有的群众工作机制，典型如信访体制，它本是密切党和群众联系的机制，属于群众政治参与的渠道，但却慢慢注入了政治抗争的内涵。这种剧烈的社会转型，要求群众路线必须实现现代转型，将已经崛起的权利话语吸纳进群众观点中，创新群众工作机制有效化解“依法抗争”。

三、群众路线的三大机制

1．简约治理

传统中国的地方治理一直具有简约主义传统，表现为准官员和半正式的行政方式被广泛采用。群众路线继承了这一传统，通过阶级划分，以及在具体工作中团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子，培养了基层治理的代理人；在具体的行政方式上，也大量采用软硬兼施、正式权力的非正式运作等方式进行。简约治理是熟人社会的治理，由于代理人能够充分掌握地方社会的信息，且能够熟练运用地方性规范制衡被治理者，因此，对于正式行政而言，代理人体制是简约主义的。

简约治理需要解决两个问题，其一，代理人有可能成为赢利型经纪人，蚕食公共利益，其二，边缘人的崛起有可能瓦解地方性规范，让半正式的行政方式捉襟见肘。中华帝国时期主要依靠双轨政治来解决这一问题，士绅既接受了儒家教化，又能有效规制边缘人，在自上而下及自下而上的政治双轨中起到接点作用。清末以降的国家政权建设摒弃了无为政治，一些地方边缘人取代士绅成为代理人，导致了国家政权建设内卷化。群众路线较好地解决了国家政权建设内卷化的问题，群众动员不仅建立了全新的国家观，让群众观点有效地规制新的政治精英，且建立了新的政治参与机制，让群众监督地方代理人。

在简约治理这一机制上，当前的群众路线面临着双重挑战，一是支撑代理人体制的熟人社会性质的改变，二是群众动员机制的式微。半熟人社会，尤其是灰色社会的存在，使得代理人很难充分掌握地方社会的信息，原有的地方性规范也逐渐瓦解，边缘人重新崛起，而群众动员的式微，又让代理人的监控机制丧失殆尽。因此，地方治理有陷入内卷化的危险，为了防止这一恶果，只能进一步加强正式行政体系的建设，并最终弱化代理人体制。

2．中心工作

近代以来开启的国家建设，改变了帝制时代的无为政治理念，强国富民成为国家的首要任务。但是，弱小的国家能力与艰巨的国家建设任务之间存在巨大的反差，这在国家治理领域主要表现为，正式行政力量无法处理日益增加的行政事务。简约治理机制部分解决了这一问题，通过代理人体制的行政架构，分担了诸多地方治理任务。然而，仅仅依靠半正式行政力量的补充是远远不够的，还需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科层制对行政力量进行重新组合。这就是毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》所说的，领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，即在任何一个地区，一段时间内只能有一个中心工作，辅以第二位、第三位的工作。这种按照工作重心重新组合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作机制。

中心工作机制已成为我国行政运作的重要组成部分。改革开放以后，社会治安工作形成了“严打”机制，每年或每段时期都有一项重点打击工作，公检法相配合，保证“从严、从重、从快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了类似机制，一段时间内集中力量“整顿”某项突出问题，所有的城市管理力量统一调配、统一指挥。中心工作机制甚至取代了日常工作机制，行政力量的改组常态化，这在基层政权的运作中表现尤为突出。20世纪90年代，计划生育和税费征收成为乡村两级组织的中心任务，“计划生育工作组”和“税费征收小组”普遍取代原有的“七站八所”，成为基层组织的实际运作机构。近些年新出现了招商小组、新农村建设小组，表明不同时期的工作重心有所改变。中心工作是随着不同时期工作重心的变化而改变的，因此，它具有典型的运动式治理的特征。

只不过，大多数中心工作已无法动员群众，只在官僚体系和半正式的行政体系内进行动员。为了保证中心工作的有效开展，行政系统形成了压力型体制，一级行政组织为了完成上级下达的目标，将这些目标分解为数量化的任务和物质化的指标体系，层层量化分解，派给下级组织和个人。为了保证实现目标，一般配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。在这一体制下，每一级行政组织都在这些评价体系的压力下运行。压力型体制虽然有利于保证中心工作目标的实现，但却很难对中心工作的实施过程进行监控。但恰恰是在中心工作的实施过程中，下级组织尤其是基层组织和街头官僚，容易在压力之下进行选择性政策执行，甚至是执法犯法。

3. 综合治理

中心工作机制要求所有的行政力量统一计划、统一行动，这就必然延伸出综合治理机制。综合治理在第一个层次上是加强各部门之间的分工合作，明确各行政机构的职责，这在本质上属于官僚制建设的一部分。社会治安领域的“严打”和城市管理中的“整顿”，基本上属于此类，公、检、法各部门只是在“严打”过程中加强配合、协调，各级综治委属于协调机构，而非行政上级；公安、城管、建设等部门在城市管理“整顿”中的配合，各自的执法权也保持完好，城管局仍只具有相对集中行政处罚权，城管委也属于协调机构，直接行政负责人仍是各级政府及主管单位。

综合治理在第二个层次上是行政力量的临时重组，各行政人员除负有机构职责外，还负有“兼职”完成中心工作任务的职责，这具有反官僚制的特征。行政力量的重组往往发生在专业化不够强的机构内部。比如，乡镇政府虽然是一级政府，是典型的科层组织，但由于政府内部的各部门专业化程度并不高，使得乡镇党委、政府倾向于打破科层制，围绕中心工作重组行政力量。因此，一个乡镇政府的工作人员既可能是计生专干、还可能是驻村干部、新农村建设工作组的成员等等。公安、土地管理等实行垂直管理的机构，虽然与乡镇街道的其它部门相比专业化程度较高，但在其系统内部专业化并不明显，机构内部的行政力量也不时重组。

综合治理意味着处理好群众路线各层次、各部分间的对立统一关系。为了实现各部门协调一致，齐抓共管，一般实行党委领导、政府负责，实现“一元化”的领导。而为了依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，就要实行广泛的动员。很显然，官僚制和群众动员的相互协调是综合治理的应有之义。改革开放以来，在中心工作机制和压力型体制之下，官僚体系的动员是极为高效的，但对半正式行政体系及群众的动员却逐渐式微。前已述及，代理人体制实际上在渐趋弱化，而在毛时代广泛采用的各种代表会、干部会、座谈会、群众会，在会上举行苦主控诉等群众动员手段已基本上丧失。

四、群众路线面临的挑战

改革开放后，我国的基层治理环境发生了重要变化。首先，熟人社会性质发生了改变。无论是乡土社会还是单位制下的城市社会，都是熟人社会。熟人社会是一个全信息社会，基层干部与群众之间并不存在信息不对称问题。因此，在熟人社会的治理中，基层干部能够极为简约地掌握被治理者的信息，并在此基础上对群众作出合理的分类。熟人社会还是一个人情社会，具有较强的地方性规范，基层干部可以采用各种半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社会和陌生人社会中，信息不对称使得基层干部无法对群众进行有效地分类。在社会分层与利益分化的背景下，事实上出现了一些以谋取私利为目的的“钉子户”，它瓦解了地方性规范，并迫使正式行政介入基层治理领域。其次，随着市场化媒体“政治化”与政治性较强的媒体“去政治化”的双向运动，权利话语已深入人心。与传统的群众动员形成鲜明对比的是，媒介动员在舆论监督的旗帜下，具有明显的“反体制”特征，它已非地方治理合法性的主要来源，而是基层治理的巨大挑战。一线行政被置于舆论和制度的有效约束下，一些有效的行政手段因为与法规相冲突而被禁用，基层治理渐渐失去了灵活性。

为了应对这些重要变化，行政系统经历了一个明显的去政治化过程。基层治理保留了诸多群众动员技术，源于毛时代的干部下乡蹲点，在驻村干部制度中被延续下来；源于20世纪60年代的群防群治，渐渐成为改革开放后社会治安综合治理的主要制度依托；建国初期建立的信访制度，俨然成为当前社会管理的主要抓手。然而，这些具有重要意识形态色彩的群众动员技术，无不经历了“去政治化”和逐渐“行政化”的过程。驻村干部制度下的干部实际上已不驻村，更无可能和农民“三同”（同吃、同住、同劳动），驻村干部实际上已演化为村干部与乡镇政府之间科层组织的中间层；作为群防群治载体的治安联防队员，已完全丧失了群众性，20世纪90年代后开启了专业化过程，近些年，治安联防队事实上演化为公安机关的协警队伍；信访制度本是加强党和群众联系的主要渠道，一度是群众动员的主要手段，但近些年来，信访体制渐渐成为维稳的专门机关，是处理社会管理事务的行政机关。

与行政系统“去政治化”相伴随的是，一些社会问题却不断“政治化”。20世纪90年代的农民负担问题，是中央主动政治化的结果，其政治动员的对象是官僚系统，而非群众。但它迎合了群众观点，意外地鼓励了农民维权抗争。近些年来，一些民生问题逐渐成为民众上访和抗争的主要动因。而随着市场化媒体和自媒体的发展，媒介动员在民众抗争中起到了决定性作用，普通民众抗争的专业性和政治性都大大加强，抗争政治逐渐成型。

由于行政已经去政治化，甚至执法化，使得传统的群众工作机制失去了政治土壤。从行政理性化的角度上看，无论是群众动员还是官僚系统内的动员都是极为忌讳的。因此，越来越多的行政事务在专业化的旗帜下，摒弃了简约主义传统，并摆脱中心工作和综合治理的束缚。在行政执法化的过程中，受程序主义的约束，地方治理逐渐摒弃了半正式行政，转而求助于更为复杂、却更为低效的行政策略，陷入了策略主义的陷阱。

恰恰是群众路线内存在多重的对立统一关系，使得贯彻群众路线成为一项政治智慧。在相当长的时间内，过于彰显政治性，过于频繁地开展群众运动，破坏了行政理性化，影响了行政效率。而现在面临的问题是，过于规避政治性的官僚制行政比如会出现脱离群众的严重问题。当务之急是要防止群众路线机制的异化，重塑基层治理。

五、找回群众路线的中心地位

群众路线一开始主要是作为国家政权建设的途径出现的。在革命战争时期，为了有效地宣传发动民众，获取民众的支持，中国共产党人逐渐摸索出了一套行之有效的群众工作方法。这一方法可以简单地表述为“领导和群众相结合”，其重心在群众动员，而非官僚制建设。因此，长期以来，“领导”是服务于群众工作的，政权建设也是围绕着中心工作开展的。很多经验研究表明，正是通过诉苦等民众动员技术，通过建立农民协会、民兵组织等群众组织，使得土改、士兵改造、镇反等运动顺利开展。运动过后，这些群众组织逐渐转变为基层政权和半正式行政的一部分，革命的意识形态也成为新政权合法性的来源。即便是在国家政权建设取得初步成效，国家治理渐入常态化后，新政权仍然保持了鲜明的群众性和动员性，群众动员甚至成为官僚制建设的一部分。

改革开放后，群众动员逐渐转向了官僚制建设，群众工作开始服务于“领导”经济建设和社会管理。在官僚制建设的过程中，依法行政逐渐主导了群众工作，由于一些准官员如村干部、治安联防队员、城市管理协管员等不具备执法资格，一些半正式的行政方法如做工作、办学习班、亲属共同负责制并不符合执法程序，大量的群众工作逐渐退出了国家治理领域。而为了弥补行政力量的不足，群众组织逐渐专业化，成为正式行政的一部分，其典型是治安联防队逐渐转化为协警队伍。总体上看，官僚制建设的过程同时是群众动员式微的过程。“严打”、“整顿”等看似具有明显动员色彩的领域，实际上只是运动式治理的手段，并无群众动员的特征。治安联防、协管甚至村（居）委会，尽管名义上保留了群众组织或自治组织的性质，其实质运作却已高度官僚化。

20世纪90年代，是我国出现基层治理危机，强调官僚制行政建设，以及进行以市场化改革为导向的乡村治理体制变革的时候。与此同时，全球掀起了一场以治理理论为核心的公共行政革命，它试图融合价值与效率，主张去中心化，多中心治理，反对夸大市场作用，塑造多层级的治理结构。群众路线与治理理论具有不谋而合之处，比如，当前我国大力学习推广的西方社区警务战略，正是源于群防群治实践，它融合了群众观点与群众工作方法，主张通过动员群众，让群众性组织参与地方治理。从群众中来到群众中去的方法，既高效地完成了国家建设，国家权力前所未有地深入到社会；又能有效地进行国家治理，地方治理充分发挥半正式行政的优越性，实现了去中心化。群众路线为国家治理提供政治原则，事实上，群众观点的绝大部分原则也为普通民众所接受。群众路线还为基层行政提供范式，这些群众工作机制甚至取代了通行的官僚制行政。群众路线甚至还不断创造一些行政技术，以适应不断变化的基层治理环境。总之，群众路线具有多层次的治理结构，既有原则性，又有灵活性。很显然，改革开放后我国的基层治理经历了官僚制行政不断扩张的过程，上世纪90年代的基层治理危机，本质上是正式行政侵蚀半正式行政，以及不断官僚化，从而导致单一中心治理的结果。

群众路线还具有历史延续性，它承接了传统中国地方治理中充分运用准官员和半正式行政的做法，架构了新的代理人体制，综合治理的机制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作机制也可以在历史上的应急管理体制中找到影子。就如司法领域马锡五审判方式所彰显出来的，群众路线是传统中国的治理技术、西方的官僚制行政以及列宁主义的组织手段相结合的产物，具有极强的适应力。

当然，群众路线本身需要与时俱进，很多时候未能贯彻群众路线，并非领导者没有注意工作方法，而是既有的群众工作方法已不适应当前的基层治理环境。在群众观点上，权利话语的兴起让普通民众对个体利益的维护异常敏感，也更加强烈地要求政府为人民服务。而事实上，权利话语的兴起必然导致依法行政（以防止侵害公民权利）。一旦进入官僚制行政的逻辑，一线行政人员的自由裁量权将受到约束，官僚体制的惰性导致民众的需求无法及时、充分地得到满足。在群众动员上，改革开放后，国家治理领域几乎未曾进行过组织动员，但随着市场化媒体和网络的兴起，媒介动员在推动公共政策变革上的作用越来越大。在这个过程中，地方政府不可能有效应对媒介动员，群众动员的主动权已不在组织，而在媒体，这注定地方治理中的群众工作机制难以奏效。

当务之急是，找回群众路线在国家治理中的中心地位。一方面，应该重新审视群众观点在官僚制行政中的意识形态指导作用，让政治与行政的关系重新获得平衡；应该重新重视群众性组织在地方治理中的不可替代的地位，让正式行政和半正式行政相互配合；应该重视群众工作机制在国家治理中的优越性，让专业化与综合治理之间有效衔接。另一方面，如何让群众观点有效地吸纳权利话语，让群众动员适应媒介动员时代，是群众路线重新焕发生机的关键。

一个小县城有几十万人，但真正有权有势的就那几百号人。这几百号人里面大概有两三百个科级以上干部，然后有几十个较有影响的各行各业的老板，再有就是几个有头有脸的江湖人士。

黑社会不是单个犯罪集团，而是由众多犯罪个体、松散的犯罪团伙、有经营头脑的组织者整合而成的体系；黑社会与正常社会之间有千丝万缕的联系，它必定嵌入在市场社会、人情社会、权力网络之间，并从中汲取营养。因此，一个完整的黑社会体系，必定有一个联系色谱：黑、灰、白等成分都有。犯罪集团生存的秘诀在于，它努力保证其底色是灰色的，而不是黑色或白色。

县里有头有脸的那些人

一个县域社会有几十万人口，但真正有权有势或许只是几百个人。这几百个人里面大概有两三百个科级以上干部，然后有几十个较有影响的各行各业的老板，再有就是几个有头有脸的江湖人士。

笔者在县城调研，感触非常深的是，这几百人实际上构成了一个熟人社会网络，相互之间即便不熟悉，也大致了解各自的底细。身处网络中的一个人，如果碰到什么事需要找到网络内的任何一个人，一定可以不费力地找到对方。事实上，我们的调研之所以较为顺利，恰恰是因为获得了这个圈子里的几个关键人物的支持，以至于可以不用过于费力地找到想要访谈的对象。

公安局是一个非常特殊的地方，它是权力的交汇点，也是信息集散地。说它是权力的交汇点，这很好理解，因为它是县城里面唯一合法掌握并可施展暴力的机构。县政府如果要强力推行某项工作，就必定需要借重公安局的力量；而社会中的各方势力如果要顺利活动，也必须有公安局的保驾护航。说它是信息集散地，是因为公安局是唯一可以毫无阻力地接触社会各个角落的机构，它本身就是一个情报中心。

在这个意义上，黑社会的一些情况不可能不被公安局知道。我们访谈了多个公安局的中层干部，在掌握信息上绝对是专业的。关键在于，信息要呈现为无可辩驳的证据。事情就复杂在这里——怎么明确的界定黑社会的犯罪事实。

一般情况下，黑社会老大不会以犯罪分子头目的脸面示人，他们都注册有公司，或从事一些正当职业，许多老大都是跨行业经营。也因此，这些老板交游甚广，他们肯定可以进入这个县的经济经营的圈子，和正经生意人相熟；他们也会因为从事经济活动的缘故，和地方政府领导、公安部门相熟。事实上，仅仅从生意的角度上说，黑社会老大也必须嵌入到地方权力精英网络中。

游走于垄断产业之间

黑社会生存的基础当然是暴力，但是，纯粹以暴力为生的黑社会，则几乎是不存在的。因为，黑社会的终极目的仍然是获取利益，而暴力获利的成本实在是太高。黑社会要长期存在，必须有赖于产业支撑；只不过，其产业利润很大程度上来自于由暴力威胁所维持的垄断市场。

从我们的调研来看，在地方社会中，黑社会从事的产业具有一定特点。

黑社会基本上都是草根出身，不太可能出自大资本，也没有多少文化知识，这就注定了这些黑社会组织只能从事一些低端产业，比如经营宾馆、娱乐场所，从事建筑等行业。这些产业基本上都是劳动密集型产业，也需要和各方打交道，黑社会因此具有一定优势。

比如，宾馆、娱乐场所往往是黄赌毒等黑色产业的聚集地，一般生意人不愿意冒风险。排除干扰的最好办法是，和那些有势力的地方力量合股经营。再如，这些年城市资本开始大举下乡，各个县城都在搞房地产、工业园区，实力雄厚的老板们做一些资本运作，进行产品营销即可，也不在乎低端产业的一点小利益；但这些高端行业要在地方社会顺利进行，又少不得低端产业的配套。典型如碰到征地拆迁问题，大企业当然不愿意碰这个矛盾，而将相关业务“转包”给那些具有黑社会势力的“拆迁公司”是最保险的做法。我们调研的这个县还没有星级宾馆，但有名的一家宾馆就是一个有名气的混混开的；在征地拆迁过程中，必定有黑社会主动或被动地介入其中。

黑社会从事的产业大多具有一定的垄断性，这个垄断产业或者是由于地域闭塞造成的，或者是由于产业单一性造成的，抑或是由资源稀缺性所形成的。总之，只要稍微耍点暴力威胁之类的手段，黑社会便可以方便快捷地控制这个产业。

我们调研的这个县，存在黑社会控制的产业大致有三个：长途班线、米粉批发、土石方工程。

长途班线的营运需要交管所颁发客运许可，这就决定了每条线路可营运的客车数量是相对固定的，客运利润非常有保障。交通局当然只能把客运许可颁发给具有营运资格的客运公司，可绝大多数客运公司自己并不投资购买客车统一营运；而是让一些大大小小的老板 " 加盟 "，客运公司获取管理费，而客车老板则自负盈亏。有资金实力营运客车的老板不少，但能够有效管理线路的老板却不多。为了避免被滋扰，绝大多数老板都愿意和黑社会势力合股。他们之间分工明确，台面上的老板负责规范经营，黑社会势力维护垄断市场秩序。

2010 年，该县交通局引进了十多台出租车，但营运没多久，就被庞大的三轮车市场挤垮了，大部分出租车司机改走长途，尤其是从县城到市区之间的线路。很显然，这对长途客车市场是个巨大冲击，这几年，两个行业之间的冲突不断。我们调研的第一天，就发生了出租车司机围堵县政府大楼的群体性事件，原因是一位出租车司机被一位客车乘务人员打了。很多人都心知肚明，这位“乘务人员”的行为是当地黑社会势力授意的。

米粉批发也为黑社会所控制，这多少让人奇怪。不过，仔细分析却也符合常理，因为米粉市场太适合黑社会势力介入“管理 ”了。我们调研的这个县喜欢吃米粉，尤其是早餐市场，米粉的销量极大。可以想见，米粉虽然不起眼，但利润却可观、有保障。然而，全县大部分米粉都来自于县城几个较为大型的批发店，这就意味着，只要控制了这几家店的米粉销售，全县米粉的垄断利润就容易获得。这就为黑社会势力创造了空间：当地黑社会势力派几个混混上门给这几家店的老板“做工作”，要求每斤统一提价 2 毛钱，这 2 毛钱的额外利润给黑社会。2 毛钱的差别，对老百姓而言几乎没什么影响，批发店的老板也没什么损失，黑社会却不知不觉中获取了可观利润。于是，当地一些见多识广的人都发现一个奇怪的现象，该县的物价和周边县没什么区别，唯独米粉价总是要高个几毛钱。

土石方工程的利润上升，则与近些年来县城房地产热有直接关系。县城房地产除了一两家外来大资本，很大一部分由本地资本投资。而无论是本地资本，还是外地资本，其大多数下游产业土石方工程都由具有黑社会背景的公司承担。土石方有两个直接相关的垄断业务：河道砂石开采和拆迁。河道砂石开采是土石方工程的重要基础，之所以容易被垄断，与这一产业的资源稀缺性有关：它同样受到相关部门的严格控制，一般老板难以进入这一领域。至于拆迁业务，大家心知肚明，因为只有暴力才能“突破”钉子户抗争难题：在政府对于使用暴力越来越慎重的情况下，黑社会的非法暴力已经成为一些地产商的依靠。

出来混，迟早要还的

黑社会要长期生存、“发展”下去，需要解决几个问题：一是来自黑社会内部的斗争，团伙之间、老大之间，如果竞争失序，就有可能两败俱伤；二是来自精英网络内的变化，一个老大过于嚣张，或其保护伞意外落马，都有可能招来灭顶之灾；三是来自产业经营的能力，如果经营不善，也可能导致黑社会团伙难以为继。

一般而言，一个地方社会中，总会有几个相互竞争的团伙势力，他们之间呈现出不同的关系。如果只有一个老大，则老大需要处理其内部不同势力之间的关系，也需要审慎处理代际交替危机；如有几个势力相当的老大，他们很可能划界而治，不同的地域、不同的产业由不同的人马控制。

在我们调研期间，这个县的娱乐行业极为萧条，县城中心广场的几家娱乐场所都因生意不好而关门歇业。客观原因是，这两年地方政府严格执行八项规定，对于这个内陆县城的娱乐业而言，这无异于釜底抽薪。直接原因是，当地公安部门严厉打击黄、赌、毒，使得这个行业的风险极高。但一个较为重要的原因是，当地黑社会势力在前两年元气大伤，势力最大的团伙老大被抓，他们所控制的娱乐行业当然也再难成气候。

一般情况下，公安局的主要领导（局长、政委）都必须是异地任职，这会对黑社会势力的生存网络造成冲击。如果新局长实力雄厚，且很想有一番作为，当地黑社会团伙要么屈就，稍微收敛一些；要么就想尽各种办法，尽量与其勾连上关系。在我们的调研中，负责治安的干警和派出所所长就直言，他们刚上任的时候，都有团伙头目通过各种熟人关系前来套近乎，请吃饭。甚至有头目明确请求，每年自愿缴纳一定费用，但让其经营的色情场所少受检查。

一个管理得当的黑社会团伙，马仔们犯事一定不会供出其小头目，而小头目犯事也不会供出老大，大多数老大被抓进去了，也会尽力保护其保护伞。为什么 这得益于黑社会内部的组织保障机制。有经验的团伙成员都知道，供出其同伙很难减轻其刑罚，严守秘密却会得到“组织”的奖励：不仅其家人会受到团伙的优待，出来后本人也会受到重用。而老大们之所以不会供出其背后的保护伞，主要是基于维护团伙的生存网络考虑。老大们如果出来还要混，就不可能做出损人利己之事，否则有谁还愿意提供保护 因此，江湖义气并不仅仅是黑社会意识形态，更是团伙生存的技术要求。

前两年，该县最大的黑社会势力被端掉，某种意义上并不是团伙组织失败所致，而是黑社会生存网络巨变所致。这个团伙被端掉的导火索是团伙的一个小角色犯了命案，公安局掌握的证据无法指向团伙老大，但从逻辑上看，这个命案肯定是团伙的 “组织”意图。命案发生之时，刚好新市委书记到任，很快将此案件作为典型，掀起了打黑除恶的运动。市局和县公安局联合破案，花了很大精力将这个团伙所有犯过的案子整理出来，先以开设赌场的治安处罚为名将“老大”抓起来，然后放出风说这个老大因命案被抓起来了。被抓凶犯信以为真，终于招供了。至此，该黑社会团伙被连锅端掉。

不过，这个团伙的覆灭虽然不是组织失败的结果，却是技术失败的典型，因为他们破了这一行的两条“底线”：一是不要犯命案，二是不要影响地方政府的中心工作。

只要发生了命案，地方政府很可能将之从普通的刑事案件上升为政治案件来处理；而只要没有命案，就很难有这个可能性。从技术角度上说，黑社会团伙如果不犯严重的刑事案，安全性就会大大增加。

从公安局破案的内部视角看，案件的不同类型决定了破案力度的不同。治安案件和较轻的刑事案件一般由派出所和治安大队管辖，他们办案的技术条件有限，不可能深入追踪普通案件的背景。而如果让刑侦大队来主办案件，则可以非常方便地使用各种刑侦技术（如调取犯罪嫌疑人的所有信息，采取必要的监控措施），很容易掌握案件背景，并挖掘出案中案。理论上，只要刑侦大队不计成本地投入，绝大多数案件是可以侦破的。

因此，老道的黑社会团伙，一般都会尽力避免采用非法手段；即便不得已采用暴力，也会有效规制暴力程度，尽量不发生刑事案件。他们都知道，一旦出了人命，事情就会搞大，后果难以预测。

在我们调研期间，县委、县政府的主要领导正下决心把该县的一个黑社会团伙打掉。因为他们在园区建设过程中，干预征地拆迁工作，一方面怂恿村民做钉子户，另一方面又和乡镇政府接触，要求承包园区土石方工程，试图“吃了政府吃村民”。几个月后，这个黑社会团伙被端掉的消息不胫而走，传遍当地每一个角落。

——那些嚣张的黑社会团伙命数往往很短。

近些年来，随着经济体制的深刻变革，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，我国进入了社会矛盾凸显期，出现了一些较为激烈的突发性事件，这其中，受伤害的不仅仅是群众，还包括基层干部。在这种形势下，正确认识人民内部矛盾，就显得尤为必要。我认为，理论学术界尤其需要清醒地认识和把握这一问题。

一、当前人民内部矛盾复杂性的基本表现

一是敌我矛盾和人民内部矛盾之间更容易混淆。改革开放以来，党和政府的工作重心转入了经济建设，社会各阶层都成为人民的一部分，基于阶级身份划定的敌我矛盾已经不存在。但是，极少数颠覆国家政权、危害社会的人和思想仍然存在，而且不容易为干部群众识别。少数干部出于种种原因，甚至不愿意区分这两种不同性质矛盾。

二是非对抗性矛盾与对抗性矛盾之间界限更加模糊、更容易相互转化。一般情况下，人民内部矛盾在根本上是非对抗性的，但在利益分化的社会转型期，各个利益主体往往容易注意当前的、局部的、个人的利益，而不了解或者不很了解长远的、全国性的、集体的利益，有的利益主体甚至更加倾向于采用对抗性方法进行利益博弈。一旦博弈破裂，非对抗性矛盾就很有可能走向对抗性矛盾。这典型地表现在近些年来某些征地拆迁事件中。在征地拆迁过程中，部分农民往往采用对抗而非协商的手段谋求更多的补偿款；一些开发商为了压低征迁成本运用灰色暴力；一些地方政府为了加快工程进度采取断水、断电等强硬措施。

三是人民内部矛盾中的“大事”和“小事”变得难以区分。一般而言，政府的科层体系只适合办一些带有普遍性的、难以解决的“大事”，诸如民事纠纷这样的具有特殊性的且容易解决的“小事”，只适合通过社区自治进行处理。长期以来，我国人民内部矛盾的化解机制主要依赖于基层干部，做到“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。少数真正通过信访等渠道进入科层体系的社会矛盾，都是基层无法化解的“大事”。“重心在基层、科层体系作补充”的处理人民内部矛盾的机制，本身就是一套区分事情轻重缓急的机制。然而，当前人民内部矛盾的化解机制主要依赖于信访部门。科层体系不可能对所有矛盾都加以甄别，区分出“大事”、“小事”，正确回应群众诉求。

四是说服教育的方式和强制方法在处理人民内部矛盾过程中容易混淆。一方面，有的地方政府和个别干部仍有官僚主义和命令主义作风，惯于采用行政命令乃至专政工具处理人民内部矛盾，导致非对抗性矛盾向对抗性矛盾发展。另一方面，有的地方迫于舆论压力，不敢对破坏社会秩序的行为采用强制措施。最近几年，一些地方的城管、警察等执法行为受到舆论的广泛质疑，这在一定程度上纵容了少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。

二、当前人民内部矛盾复杂性的基本成因

首先，利益结构的重新调整。社会转型带来了利益结构的重新调整，使得利益主体多元化、利益诉求多样化。各个利益主体既相互依存、也相互竞争，导致非对抗性矛盾蕴含了对抗性因素，非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾的可能性大大增加。

其次，熟人社会的解体。从熟人社会向半熟人社会、陌生人社会转变是当前我国社会转型的重要方面。熟人社会的解体使得那些半正式的纠纷调解体系渐渐失去了效果，迫使信访制度等科层体系必须回应人民内部的大小矛盾。

最后，群众思想观念的深刻变化。社会转型必然伴随着思想观念的深刻变化。个人权利意识迅速觉醒，增加了说服教育工作的难度；公共舆论对公权力的批判，在约束权力滥用的同时也限制了强制方式的正常使用。

三、正确处理当前人民内部矛盾要有新思路

第一，正视群众利益分化的现实，采用具体问题具体分析的原则。不能简单而抽象地站在“群众”的立场而罔顾事情的复杂性。当前，“群众”已是多种利益主体的结合，包括多个阶层，同一个阶层内部也有多个截然不同的利益主体。比如，农民有城中村农民、城郊农民和纯粹从事农业生产的农民，征地拆迁矛盾中真正获益的多是前两类农民。因此，处理这一类型的人民内部矛盾，就不能站在抽象的农民立场上分析问题。

第二，正视对抗性矛盾的客观存在，采用综合治理的方式处理人民内部矛盾。不能因为和谐社会的理念而无视对抗性矛盾的客观存在。当前的人民内部矛盾主要问题已经不是思想问题，而是利益问题。因此，处理人民内部矛盾，应该综合运用政治、经济、文化、教育等手段，“团结-批评-团结”的说服教育方法必须配合经济措施。由于对抗性矛盾的客观存在，尤其应该坚持以法律为准绳，任何一方的利益主体违反法律都必须受到惩罚。

第三，正确看待强制方法在处理人民内部矛盾中的作用。不能机械地认为人民内部矛盾只能采用说服教育的方法，而忘记了为了维护秩序采用强制方法不仅是应该的，也是必须的。说服教育方式一直是处理人民内部矛盾的首选，但这并不意味着强制方式不重要。当前的人民内部矛盾更加复杂，这时尤其应该保证行政命令、政策措施和法律规定的严肃性。对少数故意提出无理要求来煽动群众，或者故意造谣生事破坏社会正常秩序的人，必须给予必要的法律制裁。

第四，加强公共舆论的引导，维护基层干部在处理人民内部矛盾中的权威。一味质疑公权力，不仅无益于辨别是非，也不利于化解社会矛盾。近些年来，一线行政人员处于处理人民内部矛盾的最前线，绝大多数基层干部都是尽职尽责的，不应因为少数害群之马而抹黑整个基层干部队伍。从根本上说，没有原则地质疑公权力部门和公职人员，是无政府主义的表现，往往会使党和政府的权威受损。这必将影响政府处理人民内部矛盾的能力，最终受伤害的仍然是广大群众。

编者按：

公安工作非常重要，公安干警肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。在全面深化公安改革的大背景下，如何解决公安工作中碰到的一些问题，使公安干警更好地履行这一重要使命，是我们要思考的一个课题。作为教育部重大攻关课题《完善基层社会治理机制研究》的前期工作，华中科技大学副教授吕德文前不久在中部某县公安局做了半个多月的实地调研，向我们呈现出基层公安工作的真实情况。

公安局的核心业务有两项：维护社会治安，管理户政。因此，其机构设置、日常工作也是围绕这两项开展的，如基层派出所主要是管理辖区户政，提供防盗、防抢、防打架等简单的公共安全服务；治安、巡警、经侦、刑侦等大队依据各种类别的社会治安事务进行专业处理。从理论上说，现代国家的最初形态就是“治安国家”，公安局职能也许是所有政府部门里面最为明确的一个。

可是，随着社会形势的变化以及公安工作方针的改变，公安局承担了越来越多的公共事务。有些事务属于新出现的，别的部门管不了，只好让公安局来管；有些事务是原来就有相关机构处理的，且在机构职能设定上也不应由公安局管辖，但因为各种原因，公安局事实上承担了管辖职能。这些公共事务五花八门，是公安局的“剩余事务”，包括一些社会事务、行政事务和公共关系。

一、警力是怎么耗费的

先说社会事务。

公安局承担了很多治安工作之外的社会事务，很多以往不属于公安部门承担的社会管理事务，渐渐成为公安工作的重要组成部分；而很多以前由社会组织承担的社会治安工作，也慢慢回归到了公安部门。

我国的公安工作一直有个优良传统，即“公安工作要走群众路线”。 在警务实践中，这可以从两个方面来理解。

一方面是说，公安工作要依靠群众，公安部门在进行抓捕犯人、寻找线索等专门工作时，要充分发动群众参与。这一点尤其表现在农村治安工作中。众所周知，新中国成立以后，乡村治安工作体系基本上依靠群防群治，每个村都建有治保会，村委会有专门的治保委员，基层派出所只是起业务指导作用。群防群治是成本低、效率高的治安防控体系，至今仍是社会治安综合治理的重要支撑。

另一方面则是说，公安工作要为群众，凡是群众关心的事，公安部门都要回应，所谓“人民公安为人民”。这个也好理解。专门机关做群众工作，做一些为群众排忧解难的事，对于提高公安机关的群众满意度极为重要，这反过来有利于促使群众支持公安工作。

然而，自上世纪90年代以来，公安工作的群众路线发生了重要变化，使得公安工作承担的社会管理事务急剧增加。

比如，群防群治开始了专业化过程，一些细小琐碎的治安工作很难再“依靠群众”，只能由公安局独自承担。笔者调研的这个县已不存在真正意义上的群防群治，没有群众自发组织的治安联防队，农村治保会也名存实亡，基层派出所在农村失去了触角，只能通过警力下移，实施社区警务来防控农村治安问题。2001年，县公安局组建了巡防大队，取代了之前派出所和社区治保会相结合的治安防控体系。巡防大队实行专业化管理，巡防队员都从社会招聘而来。

唯一体现其群防群治特征的是，巡防大队需从各单位收取群防群治费。不过，每年都收不齐，巡防大队领导每到年底都要催促各单位尽快缴纳费用。群防群治专业化后，很多原来由治保会和治安联防队处理的社会治安事务，只能由派出所和巡防大队来承担。比如，小偷小摸、打架等小型治安案件，以往“群众”就可以自我处理，一些“群众”因为抓捕犯罪分子，积极“扭送”违法人员，还受到表扬；而派出所只要履行合法手续即可，不用耗费多大警力。

但现在，再小的治安案件，也要求警察现场处置—即便是专业巡防队员也没有权力处置。笔者调研的县巡防大队就碰到一件事，一个醉酒中年男子当街耍泼，见人打人、见物砸物，巡防队员上前制止，他竟然说出巡防队员没有执法权的大道理来，真是让人哭笑不得。

另外，从1996年开始，全国公安开始学习漳州110经验，“有事找警察”成为一句响亮的口号，使得警察承担了大量本不该由其承担的非警务工作。最根本的变化是，“公安工作为群众”不再围绕其核心业务，大量的社会事务开始涌入公安机关。110是一个非常便捷的求助电话，很多原来由社区自治解决的问题，迅速通过110报警系统涌入公安机关：邻里纠纷要找警察调解，两口子吵架等家庭矛盾要找警察说和，旅途没钱了也要找警察借钱，甚至家里水电不通了也叫警察上门解决。

根据110接警规定，只要群众报了警，公安局就必须第一时间出警。迫不得已，笔者调研的县巡防大队的110接处警民警随身带上各种物业服务电话，以备群众“求助”时立即提供帮助。导致的结果是，巡防大队至少有一半以上的警力用于处理那些与公安工作没有多大关系的工作，造成了严重的警力消耗。比较麻烦的是，如民间纠纷调解等社会管理事务，渐有成为巡防大队和农村派出所固定业务之势，这给公安局造成非常大的困惑。

问题还不仅如此。随着社会形势的变化，与社会治安等公安局核心业务密切相关的社会管理事务急剧增加。近些年来，公安局最具挑战性的工作是维稳，基层社会“逢死必闹”，只要医院医死了病人，交通事故出了人命，征地拆迁现场有人员伤亡，公安局都必须派出大批警力前去维持秩序。县信访局每星期一都有集体访，公安局派大量警力前去值班几乎成为惯例。很难估算维稳耗费了县公安局多少警力，但显然耗费不少：巡防大队专门组建了一个13人的防处突中队，并保证发生突发事件时随时可调动50名警力。

二、部门职能交叉协调难题

和社会事务不同，公安局的行政事务需要服务于核心业务。随着行政环境的变化，其行政事务也变得越来越复杂，公安局得花费大量精力去对付那些与业务无关的行政事务。

首先是部门之间的协调问题。公安局的很多业务和别的部门有交叉，但由于公安局往往是最易于接触社会的部门，事实上成为处理社会事务的第一个部门，一旦碰到交叉业务，公安局理所当然地需要承担协调工作。麻烦的是，如果碰到复杂事务，公安局的协调成本会急剧加大。

公安局在部门之间难以协调的事务主要有两个。

一是案发现场涉及不同警种之间的协调。公安局110中心的接处警单位是巡防大队，根据案件的不同类型移交给派出所或各个专业大队。对于一些突发事件来说，巡防大队专门承担接警任务是有道理的，因为它可以迅速到达现场，第一时间控制现场，这对于处置案件至关重要。但是，对于大部分普通治安案件而言，这种时效性没有多大意义，反而是对警力的耗费，有许多不必要的协调麻烦。

比如，很多交通事故都有可能涉及治安案件，巡防大队接警后处警非常麻烦：它只能做简单的现场处理，然后打电话移交给交警大队；但交警在处置过程中，事故双方却可能就责任认定问题争吵，交警出于“专业”考虑，也为了减少麻烦，不愿意调解，又会打110报警；继而，巡防大队又出一次警，然后让治安大队来处理。

如果碰到那些很难在第一时间处理的治安案件，巡防大队的协调成本更高。比方说，两口子打架，然后打110报警，巡警出警了，一看没什么大事，劝几句希望了事。可一般的家庭纠纷不可能三言两语就完了，从巡警的职责角度上说，巡警不可能在现场呆一两个小时；因此，他们往往倾向于打电话让派出所社区民警前来处理。但很多情况下，社区民警并不一定迅速前来交接，这就有可能导致现场没有民警在。造成的后果可能是，夫妻双方的矛盾转移到警民关系上了。

二是涉及公安局与别的职能部门之间的衔接。

有些衔接是管理体制存在的固有矛盾，比如消防安全管理。公安局的职责是协助消防大队进行消防管理，但在实践当中，所有的管理、审批权限都在消防大队，责任主体却在公安局。有些衔接则是社会管理事务的复杂性造成的。一个典型案例是街头流浪乞讨人员管理问题。一般而言，民政局是这个问题的责任单位。可是，如果遇到有暴力倾向的流浪乞讨人员打人、破坏财物等问题，就显得比较复杂。一般情况下，公安局对这种案件都尽量简化处理，当事人面对这种情况也倾向于息事宁人。可从民政局的角度上看，公安局不做调查、不进一步了解流浪人员的身份信息，就很难开展社会救助、精神鉴定等工作。

更加麻烦的是关于群体性事件的处置。比如，医疗纠纷、交通事故、征地拆迁等引发的群体性事件，虽然是实实在在的治安管理事项，公安局理所当然得依法处置，可这些事件却又涉及维稳等问题，只能由地方党委政府作统筹决定，公安局在事故处置过程中非常尴尬。

三、怎么防止人情干预办案 

公安工作是在一个复杂的社会环境里进行的，各种人情关系也在所难免，很多关系如果处理不好，就会严重影响公安工作。因此，即便是一个县公安局，如何处置公共关系也已成为必需的课程。

笔者调研期间，县公安局正在如火如荼地进行打击黄、赌、毒的“夏季风暴”。在访谈城区派出所所长的那天，他和全派出所的民警一夜未眠，捣毁了一个地下六合彩赌博窝点，抓了12人，8个人被拘留并处罚款。我们访谈期间，不断有人前来说情，有找不到门路的亲属自己找过来的，有当地稍微有点名气的团伙头目来说情的，有县某局局长前来疏通关系的，还有无数和所长有交情的人打电话过来探听情况的。

派出所所长认为，所有这些关系都不可得罪，哪怕是普通老百姓也不能，因为公安工作离不开他们。所以，所长对这些前来说情的人都笑脸相迎、端茶倒水，实在接待不过来，还要办公室人员做好安排。

公安局处理公共关系的真正难点在于，如果仅仅是为了打击犯罪，那完全可以按法规进行，而不用顾忌所谓的人情关系；如果主要目标仅仅是为了有利于公安工作的正常运转，公安局当然有足够的自由裁量空间来照顾人情。问题是，这两个目标都要兼顾，人情关系就真成了一项“剩余”事务。

作为办案领导，所长必须综合考虑各种因素：不仅要考虑犯罪程度，区分主犯和从犯；还要考虑每一个犯罪嫌疑人的具体状况；更要考虑合法合规，所有决策都有法可依。所以，公安局办案形成了一套较为成熟的程序。

以聚众赌博案为例，公安局办案的流程一般是这样的：首先，抓到人以后，马上进行突审，搞清楚案件类型，如涉及金额有多大；其次，要识别出主犯和从犯，对首要分子（庄家），必须进行刑事处罚，而一般的从犯则治安处罚即可，提供场所的人往往介于两者之间；再次，无论如何，突审完后得把人关进看守所；最后，赶紧录入网上办案系统。

每一步程序都有现实考量。比如，之所以要对庄家进行刑事处罚，是为了实现打击目的，有了这个前提，对其他案犯才可以灵活处理；又比如，录入网上办案系统，意味着那些强关系不可能干预案件处理，办案领导和民警有了非常好的拒绝理由：“上网了，没有通融的空间，我也没办法。”

看守所的首要任务是保证封闭性。而封闭性又包括两个方面，一是物理空间的相对隔绝，二是同案犯之间必须相互隔绝。当前，绝大多数看守所都已经过改造，在硬件设置上基本上可以做到封闭性。但如何通过有效管理防止各种事故发生，却是一个极为复杂的问题。

一、看守所的“难点”

第一、岗位管理存在错位现象。前已述及，看守所或许是科层制结构最为严格的单位，意味着所有工作人员都有严格的岗位职责。看守所由公安局管理，在公安系统内部，看守所工作人员或许是唯一一个在不可控条件可能“丟岗”的单位。比如，同样是“离岗”导致的事件，派出所民警可能只是受到纪律处分，而看守所民警则可能追究刑事责任。看守所民警或许也是少有的必须满负荷工作的单位。一方面，民警本来就不够，民警的正常工作压力本来就比较大。管教民警不足几乎是所有监狱和看守所的通病。另一方面，按照基层部门的通常规则，年纪大的工作人员一般不再承担较重任务，很多单位的老工作人员甚至提前“退休”了。但看守所的民警不可能，必须坚持到离开岗位的最后一刻。

与此形成反差的是，看守所的保障并不充足。按公安部的规定，看守所必须保证每个被关押人员的生活保障（包括吃、住、衣等），但我调研的看守所只能保障每位被关押人员250元/月的生活标准。这个标准实在很低，但即便如此，很少有地方财政能够负担得起。笔者调研的看守所共19个工作人员，另外请了2个临时工（一个在厨房、一个在门房），还有3个协警（巡查岗，由管教民警带队），一年平均关押120人左右，县财政每年保障运转经费才45万元，每年经费缺口到30-40万元。仅仅买米的钱1年就要10万以上，电费要20万，水费近10万，其余开支还不算。

第二、新刑事诉讼法对看守所工作产生较大冲击。看守所的岗位设置无法涵盖所有的管理事务，这些管理事务基本上依靠服刑人员来承担。比如，看守所需要专门的水电工，这不可能让民警自己承担，也不可能从社会聘用，只能在服刑人员中寻找合适的“人才”。旧刑诉法规定，允许判1年以下刑期的服刑人员“留所服刑”，判3年以下的“特殊人才”（如水电工）也可以申请“留所服刑”。但是，新刑诉法在2013年1月1日执行后，只有刑期在3个月以下的才可以“留所服刑”，否则即便是“特殊人才”也不行。笔者调研的看守所，仅此一项规定就减少了二三十个工作人员，对看守所管理工作带来很大冲击。看守所失去了必须的“留所服刑”人员之后，一些不太合适的服刑人员有可能从事相关工作，从而增大了看守所的管理漏洞。

第三、来自公安系统内部行政压力。这个压力来自于两个方面，一是相关制度要求并不切合实际。比如，制度规定严禁看守所向犯罪嫌疑人和服刑人员收取伙食费，但贫困县的看守所一般做不到，因为财政保障的伙食根本不够开支；再如，制度要求对食品做留存，但很多看守所做不到，因为仅仅这项规定就要求添置专门的冰柜和派专人负责。可以这样认为，在现今的管理水平来看，很少有管理漏洞公安部没想到，只要想到了都有相关安全规范要求。可问题是，很多管理漏洞在现有的物质条件下，是无法得到满足的。因此，一旦发生事故，上级监管部门是可以推卸责任的，基层民警则必然要承担相应责任。

看守所的另一个行政压力则来自于地方公安局。看守所的首要任务是保证被关押人员的安全，其次才是实现管教目的。为了保证被关押人员的安全，看守所建立了相关的制度，一些身体条件不允许的嫌疑人就坚决不允许进入看守所。但是，公安局为了办案，却很可能将不适合关押的犯罪嫌疑人关进看守所。2013年县公安局破获了一个特大命案，犯罪嫌疑人竟然是个79岁高龄的老人。如果严格按照看守所的拘押条件，这位犯罪嫌疑人显然不适合。但公安局为了破案方便，还是要求看守所拘押老人。由此导致的结果是，看守所压力倍增。为了保证老人的安全，看守所配备了专门人员24小时看护；看守所还特地给老人开小灶，伙食标准和民警一样。有一次，老人身体不适，看守所动员了六七个民警带老人去医院检查，幸亏没有大碍。更麻烦的是，老人肯定要被判死刑，而一般死刑犯的心理本来就容易波动，这更增加了看守难度。

事实上，看守所面临的最大困难或许不是这些可以预料到的挑战，而是那些根本就无法杜绝的事故。笔者们访谈的看守所所长担任所长一职十多年，据他所言，无论条件如何好、制度如何健全，都难以避免事故的发生。比如看守所经常发生的打架事故，尽管每个监室都安装了探头，但从监控室到监室有一段路，中间还要开锁等动作，至少需要几分钟。如果碰到特殊情况，这几分钟足以将人打死。再比如自杀，尽管看守所所用的日常用品都是特制的，在常理上可以保证安全。可是，对于一个寻死的人来说，却很可能找到稀奇古怪的死法，让人防不慎防。因此，比较可靠的似乎还是要依靠被关押人员之间相互监督。不过，这似乎又回到了看守所管理的难点：如何有效控制被关押人员之间的冲突 

二、看守所里的“江湖”

哪怕是日常管理，看守所也倾向于对监室的被关押人员进行差别化对待。对于一个有等级秩序的监室，管教民警只要有效控制金字塔尖的那个被关押人员即可；而对于一个扁平化结构的监室，管教民警的监控难度将大大增加。因此，无论出于何种目的，监室内的被关押人员之间必定是有等级秩序的。

问题就来了，这种秩序如何产生呢 显然，暴力是唯一的来源，那些“牢头狱霸”维持自身权威的唯一手段就是垄断暴力。毋庸置疑，差别化管理技术是这一秩序的合法性来源，管教民警是暴力的唯一授权来源。但是，上十个被关押人员中，哪些人可以成为“牢头狱霸”则取决于他们的个人素质。

大致说来，被关押人员的出身很重要，它直接决定了这些人在看守所内的位置。一些在江湖上有名号的人，进了看守所基本上还是可以做老大，因为那些犯了事的人不敢得罪这些人，否则出去后会遭到报复。而如果能与这些江湖上有头有脸的人物沾上关系，进了看守所日子会好过一些，至少不至于被人欺负。当然，有钱有势的人进了看守所，也不会被欺负，因为管教民警肯定会关照此类人。

最重要的是，江湖中的一套规矩同样适用于这些被关押人员。最让人看不起的是那些调戏妇女、吸毒、小偷小摸进去的人，最让人佩服的是打架斗殴犯事进去的人。因为，前者基本上都是为了一己之私犯事的，而后者则可能是出于江湖义气犯事的。并且，在以暴力为后盾的监室秩序中，打架斗殴犯事的被关押人员天然具有优势。

此外，是否有蹲监狱、看守所的经验也很重要。一些多次“进宫”的被关押人员，对看守所内的管理制度比较熟悉，适应能力很强。并且，长期呆在看守所，很容易拉帮结派，形成秩序。

三、劳动是最好的管教方法

首先是被关押人员的权利问题。抽象讨论这个问题非常困难，因为实践当中被关押人员的权利很难界定，法律上只有粗略规定，离实际太远。比如人身安全，如果涉及到生命安全，那很清楚，看守所时刻担心被关押人员的生命安全，吃饱没问题，疾病也可以得到治疗，也可以确保不会因管理问题而致残、致死。可是，要说保证被关押人员的营养，确保其不被打，可能没有一个看守所做得到。

由于运转经费有限，看守所只能保障被关押人员基本的生活需求。住的方面，看守所对监室卫生有严格管理，非常干净，在地板上睡觉也没问题。但是，夏天的降温手段只有两个：电扇和水，不能指望有空调。因此，夏天的水是管用的，以至于水费极高。吃的方面，饭管吃，但菜就少得可怜。一般没有荤菜，只有最简单的素菜，如豆芽、黄豆之类，且少得可怜。说是吃干饭也可以，因为即便是有汤，碗也是漏的。

其次是关于看守所民警的渎职、以权谋私问题。这个问题也很复杂，在很多情况下难以定性。因为看守所是一个封闭空间，在日常社会中看似不重要的权力，在看守所内部也许就是个巨大的权力。比如，管教民警有权安排哪个被关押人员从事辅助劳动，这对于被关押人员而言，具有巨大诱惑力。因为，从事打开水、打扫卫生等劳动，就意味着可以在监室之外活动，这可是难得的自由！再如，管教民警可以便捷有效地“保护”特定的被关押人员，只要民警打招呼，同监室的被关押人员就不可能欺负这个“新人”，这对被关押人员及其家属而言，同样是巨大的人情。类似问题，管教民警都可以在职权范围内合理安排，根本不需要作特别措施，根本算不上是以权谋私。

与封闭性密切相关的是，看守所不仅是一个独立的“社会”，还是一个独立的“市场”。被关押人员如果想在看守所内生活地好一些，并不是做不到。比如要吃得好，可以加餐，但费用极高，一盘小炒肉要上百元。看守所也可以抽烟，但外面送不进来，必须买看守所自营的，那些香烟也奇贵无比。看守所正是通过塑造一个独立的不受物价、工商等市场监管部门监控的市场体系，从被关押人员里“合法”地获取利润。这算不算以权谋私 

再次是管、教错位的问题。从实践中看，笔者认为管、教错位的问题并不由两者之间的理论关系而来，而是取决于另一个更为关键的因素：秩序。

一般说来，看守所会从相关企业接一些手工活，这种活比较简单，几乎不用培训，也不可能像监狱一样进行流水线生产，因此利润也低。然而，由于看守所对被关押人员具有绝对权威，在组织生产上，效率是极高的。因此，看守所从中获取的利益是可控、可观的。看守所的这一做法备受诟病。

然而，如果从另一个角度看，劳动或许才是最好的管教方法。劳动本身就是最为有效的规训方法。对被看押人员而言，最难受的不是别的，是无聊。而劳动恰恰解决了这一问题。因为有事可做，被关押人员之间就不可能有产生过多的冲突，每个人的心理也会健康一些。

1951年，毛泽东曾经对劳动改造做了著名的“三个为了”的论断：为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭。这个论断现在还有适用性。从本质上说，除了监禁，强迫劳动或许也是最为重要的惩罚措施。强迫劳动是建立必要的纪律观念，树立正确的劳动观的重要方法。况且，从现实的财政状况看，强迫劳动也是保证看守所正常运转的必要措施。

看守所也有思想教育活动，如组织政治、法律学习，看新闻联播，人们觉得这才是教育方式。殊不知，劳动所灌输的纪律等观念，才是最重要的教育方法。在这个意义上，劳动到底是惩罚手段，还是教育手段，这反倒是一个值得深思的问题了。一句话，在看守所的管理中，管、教之间的关系不是理论问题，而是实践问题。

最近一段时间以来，城管“暴力执法”再度引起了社会广泛关注。一部分反映的是最为常见的城管粗暴执法致人伤亡问题，7月17日临武瓜农在城管执法中倒地身亡，5月31日延安城管双脚跳起猛踩倒地商户。还有一部分则典型地反映了城管执法的困境，8月3日武汉发生一起商贩“诈尸”抗议城管局的闹剧，同在武汉，3月31日一城管协管员为了避免公众误解与摊贩“对跪”1分多钟，3月17日广州连发两起城管队员被小贩暴力伤害事件，其中一名协管员被小贩连捅7刀。从舆论反应来看，较之城管队员受伤害事件，人们更愿意关注执法对象受伤害事件。这表明，公众对当前城管“暴力执法”问题存在诸多误解。

街头执法的复杂性

误解之一是理所当然地认为城管执法人员天然比执法对象强势，因此，一旦出现暴力执法事件，受鞭挞的是城管，这一误解久而久之形成了社会舆论针对公权力的“定向暴力”。

在所有执法领域中，街头执法是最为复杂、最为考验执法者综合素质的领域。由于是“面对面”执法，执法者更容易受到执法对象的攻击；由于工作界面是公开的，执法过程很容易受到环境（包括公众舆论）的影响；由于工作内容极为庞杂，执法技术很难标准化，执法成本极高。从行政系统角度上说，城管属于“弱势群体”毋庸置疑，作为街头官僚，他们处于科层体制和社会舆论的双重压力中，一旦出现行政瑕疵，首当其冲的是他们。设身处地地想想城管的处境，假如小贩不是太过分，严重影响城市秩序；假如一线城管队员没有受到上级强大的行政压力，如恰好碰上整顿，通常情况下，他们也许更愿意与小贩“沟通”，而不是“管理”。因为一旦发生冲突，对他们有百害而无一利。

事实上，即便城管有“管理”好街道的强大动力，也并不是件容易的事。与人们想象不一样的是，城管表面上拥有相当大的行政权力，大多数地方的城管统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权，可实际上，这些权力在行政实践上非常难以实现。城管在街头执法的过程中，并没有合法的暴力支撑（这个权力为军队、公安等暴力机关垄断），一旦遇到执法对象的暴力抗法，城管几乎没有多少办法。一旦与商贩发生冲突，城管同样处于弱势。因为从暴力拥有的角度上说，城管和小贩一样只拥有私暴力，且只有身体暴力。问题是，小贩往往携带工具，如卖水果的小贩拥有西瓜刀，卖小吃的小贩有煤气罐等等。因此，城管只能撤退或等待下次“联合执法”。

为什么要联合执法呢 根本原因是为了改善街头执法的环境。城管在很多领域只拥有部分行政处罚权，与相关机构联合执法，有助于增强其行政合法性。更重要的是，联合执法可以增强一线行政力量。在大多数情况下，执法对象很难在联合执法现场直接与城管对抗，而会选择配合。反过来说，在联合执法的过程中，为了确立城市管理的权威，执法人员也很难妥协。

绝大多数“暴力执法”事件都属于意外，而非必然。首先，这些暴力事件很少是城管制度所允许的，都属于私暴力范畴；其次，这些暴力事件往往发生非常规执法范畴中。新城管队员因为对城管执法环境不了解，一线行政环境的管理能力也有限，很容易与执法对象发生冲突。聪明的执法队员会随机应变，如与摊贩“对跪”的那个协管员，不太聪明的则反受其害，如广州那位被捅七刀的城管。同理，有经验的摊贩会判断城管执法的或明或暗的规则，绝大多数城市的城管实行“三步式”执法，先教育规范、再责令整改、最后依法处罚，因此，第一、第二次不服从执法人员的管理没有多大问题，但事不过三；在通常情况下，遇到重大节假日或重要活动，城市管理都会进行整顿、联合执法，这个时候服从管理也是最好的选择。可问题是，同样会遇到经验不足的或有所依仗的商贩。这里不是要为暴力事件中的城管推责，但从事件发生的逻辑来看，临武和延安事件中，首先违反规则的是商贩，该有的执法程序，当地城管一个都没落下。武汉发生的“诈尸”事件，商贩的行为更加恶劣，据当地媒体报道，这个团伙长期占道经营，长期与城管对抗，最后竟然还表演这一出闹剧向当局施压，索要巨额赔偿！

私暴力为城管体制不容许

言及于此，第二个误解，即将城管执法队员的私暴力与国家权力混为一谈，倾向于利用若干城管队员的粗暴执法案例消解城市管理体制，应该可以消解了。

正如我们现在所看到的，涉及到相关城管执法队员责任的暴力事件中，当局并无可能包庇当事人；相反，在很多事件中，为了回应舆论的质疑，在调查结论出来之前，即处理了相关当事人。诚如上文分析，一线城管执法队员的主要压力来自于城管执法局内部，他们在完成城市管理的任务同时，要保证不出事。很多城管局为此制定了相关制度，要求执法队员“打不还手、骂不还口”。在一些城市管理经验相对丰富的大城市如广州、武汉，已经很难出现城管队员粗暴执法的案例，反倒是经常发生城管队员被商贩伤害的情况。近期出现恶性案件的地方如临武、延安，都属于城市管理经验不够丰富的城市，实际上，如临武这样的小县城，也在开展文明执法、柔性执法的活动，可以想见，类似案例会越来越少。

执行相对集中行政处罚权意义上的城管体制，在绝大部分城市也不过十年左右的时间，却基本上在大城市消灭了粗暴执法等问题，且城市管理整体上还不错，没有理由怀疑现有体制的有效性。稍稍了解一下城管的历史，或许更能明确这一点。

依据1996年10月1日正式实施的《中华人民共和国行政处罚法》之第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，全国开始了相对集中行政处罚权的试点工作，几乎所有的试点城市都成立了新的城市管理局和城市管理执法局（一套人马，两块牌子），通常意义上的“城管”和城市管理综合执法就此诞生。北京是第一个试点城市，广州、武汉等大多数城市都在2000年以后开始实施城市管理相对集中行政处罚权实行办法。

城市管理综合执法所要解决的是20世纪90年代“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象，即多头执法、职权交叉的问题，以及与之相关的乱收费、乱罚款、执法扰民、效率不高等问题。在合理配置政府部门职能，精简行政机构方面，这一改革起到了一定的效果。不过，执法队伍的自身管理问题却浮上了水面。其核心问题是，城管队员粗暴执法、执法犯法的问题屡禁不止，而行政相对人暴力抗法的现象也时有发生，人们普遍认为，实施相对集中行政处罚权工作后，“权力过大，素质低下”，导致了城管侵害民众权益，典型如2008年1月发生的湖北“天门事件”；但另一方面，2006年8月发生的北京“崔英杰事件”表明，城管也很容易受到暴力抗法的威胁。相对于后者，人们显然更关注于前者。事实上，这十多年的城管体制的完善，也是围绕规范执法行为进行的，“三步式执法”、“文明执法”、“柔性执法”等概念已慢慢渗透进城管执法实践中。

因此，从城管体制的变革过程来说，国家权力实际上在不断增强，既表现在对城市秩序的管理上，也表现在这一管理过程中对私暴力的控制上。并且，对私暴力的控制主要表现为对城管执法行为的控制，对执法对象的暴力抗法等行为却很少涉及。在这种情况下，还有什么理由站在商贩这些“弱势群体”的立场上来否定城管体制呢 伤害的临武的瓜农和延安的商贩或许是弱势群体，捅人7刀的广州小贩以及武汉组织“诈尸”的商贩也是“弱势群体”，实际上，他们还有一个共同身份：违法，至少是违规者。

“临时工”才是弱势群体

当然，现有城管体制并不完美，也的确有体制上的“弱势群体”，他们是数量庞大的城管协管员。人们对城管暴力执法问题普遍存在另一个误解，片面看待城管中的协管队伍，理所当然地认为“临时工”担责是城管部门利益所致。事实上，城管协管队伍存在的理由极为复杂，协管员的来源也很复杂，把棍子打在城管体制上是没有道理的。

绝大多数地方的城管队伍包括三部分人：公务员、事业编制工作人员、合同工或企业编制人员。其中，城管协管员一般属于最后一种人，由于工作没有多大保障，因此算是“临时工”。协管员的来源也极为复杂，通常都由社会招聘而来。但是，由于城管都属于街道管辖，且工作地点也在当地街道，因此，绝大多数街道倾向于招聘本辖区的下岗人员或无业人员。这样，既可以解决一部分社会问题，也有利于工作开展——因为他们熟悉工作坏境。非本辖区的“临时工”，则主要是退伍军人，这部分人群有较强的组织纪律性，身体素质也较好，有助于工作开展。

由于“正式工”严重不足，且从科层设置的角度上说，“正式工”要比“临时工”等级高，更容易从事内务管理工作，导致的结果是，“临时工”成为一线执法队员的主要构成部分。只不过，由于“临时工”没有执法权，各地采取的普遍模式是由一两个“正式工”带领更多的“临时工”执行任务。这就是我们通常看到的，一旦出现城管“暴力执法”的案例，“临时工”总是占大多数。这是因为，常规执法就是这种情况，并非出事后城管部门有意让“临时工”当替罪羊。

可以肯定的是，“临时工”制度确实是“暴力执法”的要件之一。绝大多数“暴力执法”案件中的施暴者都是“临时工”，原因有三：第一、在街头执法的情景中，“临时工”受“正式工”节制，要从事最前线的工作，扣押商贩物品并因此与商贩发生冲突，当然有他们的份。第二、“临时工”工作没有保障，更难以受科层体制的约束，类似于“打不还手、骂不还口”这样的不尽合理的规定，对“正式工”或许有用，但对“临时工”却有点过分。第三、由于“临时工”流动性较大，很大一部分“临时工”缺乏执法经验，当然更容易与商贩发生冲突。

可以说，“临时工”是一个让各方面都很不满意的制度。舆论谴责这一制度是为城管粗暴执法寻找替罪羊，城管部门认为“临时工”恰恰是带来粗暴执法问题的罪魁祸首，而“临时工”自身则觉得万分委屈，他们从事最苦最累最危险的一线行政工作，待遇却最低。据媒体报道，2013年7月8日，河南济源市城管监察支队的数十名队员集体到市政府大门口，打出“如此工资待遇，何以养家糊口”的横幅，反映工资待遇较低问题。

既然这一制度备受诟病，为何不取消 说得轻巧！某种意义上，正是因为有“临时工”制度，使得城市管理能够低成本地进行。济源市城管监察支队共有160多名城管队员，分为财政全供事业编制、自收自支事业编制和企业编制。其中企业编制人员110多人，平均月工资仅有1200元左右，而2013年河南省最低工资标准为1240元。“临时工”不仅占工作人员的70%，且工资还比“正式工”要少得多，假设所有临时工都变成“正式工”，有哪一个城市的财政能够支撑 这不是杞人忧天。因为，“临时工”现象并非城管独有，几乎所有的行政领域都存在，派出所有治安员，交警有交通协管，教育有代课老师……况且，从行政实践的角度来说，“临时工”有其合理之处，它恰恰有利于进行非正式行政，以弥补正式行政的不足。今天，我们只看到“临时工”在粗暴执法，又有多少人看到“临时工”同样在利用其灵活的社会身份“苦劝”那些摊贩，进行“柔性执法”呢 

某种意义上，正是因为公共舆论的误导，以及由此形成的单方面针对城管的“定向暴力”，恶化了城管的执法环境。近两年来，武汉是全国执行“柔性执法”最为坚决的城市，几乎杜绝了粗暴执法现象，但换来的结果却是违法商贩肆无忌惮的暴力抗法。在“诈尸”事件中，违法商贩蓄意制造群体性事件，冲击政府机关，其行为令人发指。假如在之前的媒体报道中同等对待暴力执法的城管和暴力抗法的商贩，对私暴力的滥用给予谴责，减少社会舆论对城管正当执法的干涉，或许就不会出现这种事情。纠正城管暴力执法中的认知误区，刻不容缓。

2013-8-12