最近一段时间以来，城管“暴力执法”再度引起了社会广泛关注。一部分反映的是最为常见的城管粗暴执法致人伤亡问题，7月17日临武瓜农在城管执法中倒地身亡，5月31日延安城管双脚跳起猛踩倒地商户。还有一部分则典型地反映了城管执法的困境，8月3日武汉发生一起商贩“诈尸”抗议城管局的闹剧，同在武汉，3月31日一城管协管员为了避免公众误解与摊贩“对跪”1分多钟，3月17日广州连发两起城管队员被小贩暴力伤害事件，其中一名协管员被小贩连捅7刀。从舆论反应来看，较之城管队员受伤害事件，人们更愿意关注执法对象受伤害事件。这表明，公众对当前城管“暴力执法”问题存在诸多误解。
街头执法的复杂性
误解之一是理所当然地认为城管执法人员天然比执法对象强势，因此，一旦出现暴力执法事件，受鞭挞的是城管，这一误解久而久之形成了社会舆论针对公权力的“定向暴力”。
在所有执法领域中，街头执法是最为复杂、最为考验执法者综合素质的领域。由于是“面对面”执法，执法者更容易受到执法对象的攻击；由于工作界面是公开的，执法过程很容易受到环境（包括公众舆论）的影响；由于工作内容极为庞杂，执法技术很难标准化，执法成本极高。从行政系统角度上说，城管属于“弱势群体”毋庸置疑，作为街头官僚，他们处于科层体制和社会舆论的双重压力中，一旦出现行政瑕疵，首当其冲的是他们。设身处地地想想城管的处境，假如小贩不是太过分，严重影响城市秩序；假如一线城管队员没有受到上级强大的行政压力，如恰好碰上整顿，通常情况下，他们也许更愿意与小贩“沟通”，而不是“管理”。因为一旦发生冲突，对他们有百害而无一利。
事实上，即便城管有“管理”好街道的强大动力，也并不是件容易的事。与人们想象不一样的是，城管表面上拥有相当大的行政权力，大多数地方的城管统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权，可实际上，这些权力在行政实践上非常难以实现。城管在街头执法的过程中，并没有合法的暴力支撑（这个权力为军队、公安等暴力机关垄断），一旦遇到执法对象的暴力抗法，城管几乎没有多少办法。一旦与商贩发生冲突，城管同样处于弱势。因为从暴力拥有的角度上说，城管和小贩一样只拥有私暴力，且只有身体暴力。问题是，小贩往往携带工具，如卖水果的小贩拥有西瓜刀，卖小吃的小贩有煤气罐等等。因此，城管只能撤退或等待下次“联合执法”。
为什么要联合执法呢 根本原因是为了改善街头执法的环境。城管在很多领域只拥有部分行政处罚权，与相关机构联合执法，有助于增强其行政合法性。更重要的是，联合执法可以增强一线行政力量。在大多数情况下，执法对象很难在联合执法现场直接与城管对抗，而会选择配合。反过来说，在联合执法的过程中，为了确立城市管理的权威，执法人员也很难妥协。
绝大多数“暴力执法”事件都属于意外，而非必然。首先，这些暴力事件很少是城管制度所允许的，都属于私暴力范畴；其次，这些暴力事件往往发生非常规执法范畴中。新城管队员因为对城管执法环境不了解，一线行政环境的管理能力也有限，很容易与执法对象发生冲突。聪明的执法队员会随机应变，如与摊贩“对跪”的那个协管员，不太聪明的则反受其害，如广州那位被捅七刀的城管。同理，有经验的摊贩会判断城管执法的或明或暗的规则，绝大多数城市的城管实行“三步式”执法，先教育规范、再责令整改、最后依法处罚，因此，第一、第二次不服从执法人员的管理没有多大问题，但事不过三；在通常情况下，遇到重大节假日或重要活动，城市管理都会进行整顿、联合执法，这个时候服从管理也是最好的选择。可问题是，同样会遇到经验不足的或有所依仗的商贩。这里不是要为暴力事件中的城管推责，但从事件发生的逻辑来看，临武和延安事件中，首先违反规则的是商贩，该有的执法程序，当地城管一个都没落下。武汉发生的“诈尸”事件，商贩的行为更加恶劣，据当地媒体报道，这个团伙长期占道经营，长期与城管对抗，最后竟然还表演这一出闹剧向当局施压，索要巨额赔偿！
私暴力为城管体制不容许
言及于此，第二个误解，即将城管执法队员的私暴力与国家权力混为一谈，倾向于利用若干城管队员的粗暴执法案例消解城市管理体制，应该可以消解了。
正如我们现在所看到的，涉及到相关城管执法队员责任的暴力事件中，当局并无可能包庇当事人；相反，在很多事件中，为了回应舆论的质疑，在调查结论出来之前，即处理了相关当事人。诚如上文分析，一线城管执法队员的主要压力来自于城管执法局内部，他们在完成城市管理的任务同时，要保证不出事。很多城管局为此制定了相关制度，要求执法队员“打不还手、骂不还口”。在一些城市管理经验相对丰富的大城市如广州、武汉，已经很难出现城管队员粗暴执法的案例，反倒是经常发生城管队员被商贩伤害的情况。近期出现恶性案件的地方如临武、延安，都属于城市管理经验不够丰富的城市，实际上，如临武这样的小县城，也在开展文明执法、柔性执法的活动，可以想见，类似案例会越来越少。
执行相对集中行政处罚权意义上的城管体制，在绝大部分城市也不过十年左右的时间，却基本上在大城市消灭了粗暴执法等问题，且城市管理整体上还不错，没有理由怀疑现有体制的有效性。稍稍了解一下城管的历史，或许更能明确这一点。
依据1996年10月1日正式实施的《中华人民共和国行政处罚法》之第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，全国开始了相对集中行政处罚权的试点工作，几乎所有的试点城市都成立了新的城市管理局和城市管理执法局（一套人马，两块牌子），通常意义上的“城管”和城市管理综合执法就此诞生。北京是第一个试点城市，广州、武汉等大多数城市都在2000年以后开始实施城市管理相对集中行政处罚权实行办法。
城市管理综合执法所要解决的是20世纪90年代“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象，即多头执法、职权交叉的问题，以及与之相关的乱收费、乱罚款、执法扰民、效率不高等问题。在合理配置政府部门职能，精简行政机构方面，这一改革起到了一定的效果。不过，执法队伍的自身管理问题却浮上了水面。其核心问题是，城管队员粗暴执法、执法犯法的问题屡禁不止，而行政相对人暴力抗法的现象也时有发生，人们普遍认为，实施相对集中行政处罚权工作后，“权力过大，素质低下”，导致了城管侵害民众权益，典型如2008年1月发生的湖北“天门事件”；但另一方面，2006年8月发生的北京“崔英杰事件”表明，城管也很容易受到暴力抗法的威胁。相对于后者，人们显然更关注于前者。事实上，这十多年的城管体制的完善，也是围绕规范执法行为进行的，“三步式执法”、“文明执法”、“柔性执法”等概念已慢慢渗透进城管执法实践中。
因此，从城管体制的变革过程来说，国家权力实际上在不断增强，既表现在对城市秩序的管理上，也表现在这一管理过程中对私暴力的控制上。并且，对私暴力的控制主要表现为对城管执法行为的控制，对执法对象的暴力抗法等行为却很少涉及。在这种情况下，还有什么理由站在商贩这些“弱势群体”的立场上来否定城管体制呢 伤害的临武的瓜农和延安的商贩或许是弱势群体，捅人7刀的广州小贩以及武汉组织“诈尸”的商贩也是“弱势群体”，实际上，他们还有一个共同身份：违法，至少是违规者。
“临时工”才是弱势群体
当然，现有城管体制并不完美，也的确有体制上的“弱势群体”，他们是数量庞大的城管协管员。人们对城管暴力执法问题普遍存在另一个误解，片面看待城管中的协管队伍，理所当然地认为“临时工”担责是城管部门利益所致。事实上，城管协管队伍存在的理由极为复杂，协管员的来源也很复杂，把棍子打在城管体制上是没有道理的。
绝大多数地方的城管队伍包括三部分人：公务员、事业编制工作人员、合同工或企业编制人员。其中，城管协管员一般属于最后一种人，由于工作没有多大保障，因此算是“临时工”。协管员的来源也极为复杂，通常都由社会招聘而来。但是，由于城管都属于街道管辖，且工作地点也在当地街道，因此，绝大多数街道倾向于招聘本辖区的下岗人员或无业人员。这样，既可以解决一部分社会问题，也有利于工作开展——因为他们熟悉工作坏境。非本辖区的“临时工”，则主要是退伍军人，这部分人群有较强的组织纪律性，身体素质也较好，有助于工作开展。
由于“正式工”严重不足，且从科层设置的角度上说，“正式工”要比“临时工”等级高，更容易从事内务管理工作，导致的结果是，“临时工”成为一线执法队员的主要构成部分。只不过，由于“临时工”没有执法权，各地采取的普遍模式是由一两个“正式工”带领更多的“临时工”执行任务。这就是我们通常看到的，一旦出现城管“暴力执法”的案例，“临时工”总是占大多数。这是因为，常规执法就是这种情况，并非出事后城管部门有意让“临时工”当替罪羊。
可以肯定的是，“临时工”制度确实是“暴力执法”的要件之一。绝大多数“暴力执法”案件中的施暴者都是“临时工”，原因有三：第一、在街头执法的情景中，“临时工”受“正式工”节制，要从事最前线的工作，扣押商贩物品并因此与商贩发生冲突，当然有他们的份。第二、“临时工”工作没有保障，更难以受科层体制的约束，类似于“打不还手、骂不还口”这样的不尽合理的规定，对“正式工”或许有用，但对“临时工”却有点过分。第三、由于“临时工”流动性较大，很大一部分“临时工”缺乏执法经验，当然更容易与商贩发生冲突。
可以说，“临时工”是一个让各方面都很不满意的制度。舆论谴责这一制度是为城管粗暴执法寻找替罪羊，城管部门认为“临时工”恰恰是带来粗暴执法问题的罪魁祸首，而“临时工”自身则觉得万分委屈，他们从事最苦最累最危险的一线行政工作，待遇却最低。据媒体报道，2013年7月8日，河南济源市城管监察支队的数十名队员集体到市政府大门口，打出“如此工资待遇，何以养家糊口”的横幅，反映工资待遇较低问题。
既然这一制度备受诟病，为何不取消 说得轻巧！某种意义上，正是因为有“临时工”制度，使得城市管理能够低成本地进行。济源市城管监察支队共有160多名城管队员，分为财政全供事业编制、自收自支事业编制和企业编制。其中企业编制人员110多人，平均月工资仅有1200元左右，而2013年河南省最低工资标准为1240元。“临时工”不仅占工作人员的70%，且工资还比“正式工”要少得多，假设所有临时工都变成“正式工”，有哪一个城市的财政能够支撑 这不是杞人忧天。因为，“临时工”现象并非城管独有，几乎所有的行政领域都存在，派出所有治安员，交警有交通协管，教育有代课老师……况且，从行政实践的角度来说，“临时工”有其合理之处，它恰恰有利于进行非正式行政，以弥补正式行政的不足。今天，我们只看到“临时工”在粗暴执法，又有多少人看到“临时工”同样在利用其灵活的社会身份“苦劝”那些摊贩，进行“柔性执法”呢
某种意义上，正是因为公共舆论的误导，以及由此形成的单方面针对城管的“定向暴力”，恶化了城管的执法环境。近两年来，武汉是全国执行“柔性执法”最为坚决的城市，几乎杜绝了粗暴执法现象，但换来的结果却是违法商贩肆无忌惮的暴力抗法。在“诈尸”事件中，违法商贩蓄意制造群体性事件，冲击政府机关，其行为令人发指。假如在之前的媒体报道中同等对待暴力执法的城管和暴力抗法的商贩，对私暴力的滥用给予谴责，减少社会舆论对城管正当执法的干涉，或许就不会出现这种事情。纠正城管暴力执法中的认知误区，刻不容缓。
2013-8-12