流动人口登记：基层民警的“艰辛长跑”
中南财经政法大学法学院硕士研究生 邹龙斌
本次春节返乡，聚餐闲聊之时，一名公安民警吐起了基层工作的苦水。其中，流动人口登记工作被其屡屡提起。出于好奇，我就流动人口登记工作与几位民警展开了访谈，重点了解了基层民警在开展该项工作时面临的困难。
一、流动人口登记工作的“来龙去脉”
（一）城市运行的“安全网”
流动人口，是指实际居住地与户口簿登记地不一致的，人户分离的人群。流动人口的概念极具我国特色，是我国户籍制度的伴生物。随着我国城市化进程的加快，流动人口数量逐年增加。根据国家统计局2021年5月11日发布的第七次全国人口普查数据，截至2020年底，全国流动人口总量达到3.7亿人。流动人口的管理关系着维护社会治安稳定、劳动力要素高效流动和公共服务公平分配三大目标的实现。而作为流动人口管理工作中一环节的流动人口登记，看似是简单的信息采集，实则牵动着城市治理的“神经末梢”。
对公安机关而言，流动人口登记是维护治安的重要手段。通过登记来掌握流动人口的动态信息，能够及时发现异常情况，快速锁定案件线索，预防和打击违法犯罪行为。近年来，全国范围内利用流动人口数据破获的刑事案件占比已经达到较高比例。这种信息支持在快速反应和案件侦破中发挥了重要作用。
对地方政府而言，流动人口数据是城市规划和资源配置的重要参考。通过分析流动人口的通勤热力图，可以优化公交线路规划，这既节省了大量建设资金，又可以有效缓解交通拥堵问题。这种基于数据的决策支持，可以使城市发展更加科学和高效。
对普通居民而言，流动人口登记则是享受城市公共服务的重要前提。通过完成登记进而申领居住证，外来人口可以获得医保、子女入学等公共资源，更快地融入城市生活。
（二）公安机关的“法定使命”
基于流动人口与社会治安的这种紧密关联特点，加之公安部门所兼具的强制力和数据优势、公安主导户籍管理的制度惯性这两大因素，现今流动人口管理的主要责任部门仍是公安部门，其实际承担了流动人口的登记、户口迁移及注销等管理工作。目前，公安部门对流动人口的管理主要分为三个步骤，每个步骤均针对不同情况的流动人口，具体如下表所示：
流动人口登记，又称暂住登记、居住登记，即属于针对短期流动人口的居住登记管理制度的核心环节。所谓短期流动人口，联系《居住证暂行条例》对申请居住证条件的规定——流动人口居住满半年，且有稳定就业、住所、就读之一才能申请居住证——规范层面上可以认为是指居住不满半年无法办理居住证的流动人口。当然，由于居住证的办理并非强制，实践中不乏有居住满半年但并未办理居住证，仅进行居住登记者。
流动人口登记首次出现在2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》。流动人口登记在中央层面，并没有专门的法律、行政法规明确规定，仅散见于上表所述的部门规范性文件之中。而在实务中公安部门普遍采用了此种办法，一是为了方便管理收集流动人口信息，二是为了与申领居住证衔接，居住登记作为居住时间的证明，以此证明居住满半年符合申领居住证的条件。
而地方层面，不少省市在其制定的关于人口管理的地方性法规中均有直接提及。以本次访谈民警所在地区为例，该省的地方性法规就对流动人口登记的工作进行了详细的规定：根据该条例规定，由公安机关负责流动人口的信息采集管理、居住登记、居住证办理和发放等工作，核查流动人口信息、居住登记情况和有关证件，而对于信息采集、居住登记、居住证办理和发放等服务管理的日常工作，公安机关可委托乡（镇）人民政府、街道办事处和社区服务机构开展；房屋出租人和用人单位具有将其场所内住宿、就业的流动人口信息的采集与报送义务，若未及时报送或不配合报送，将由公安机关警告、责令改正；拒不改正的，个人将被处以二百元以上五百元以下罚款，单位则将被处以五百元以上三千元以下罚款。这里值得特别注意的是，现行法规均已取消对流动人口本身的处罚，将规制处罚的重心从“外地人”向“本地人”倾斜。
二、跑断腿的“苦差事
在本次访谈民警所在地区，流动人口登记主要在特定微信公众号上完成操作。基层民警需上门采集流动人口的姓名、身份证号、职业、现居地址等信息，并通过该平台实时上传至公安系统。出租屋房东、用人单位被要求配合民警工作，主动在公众号上申报租客信息。然而，即使有现代登记手段的助力，由于下述原因，流动人口登记工作仍是一项非常繁重的“苦差事”。
（一）“越俎代庖”的警务困局
如前所述，各层级的法律法规均将流动人口信息申报的责任交由房东和用人单位承担，但实践中，该项责任却主要压在了基层民警身上。造成这种责任转移现象的原因是多方面的。
房东和用人单位之所以不愿意承担起法规赋予的责任，往往是因为信息收集的成本过高。例如，租房内的人员流动频繁，群租和转租现象普遍，一套房子可能住着十几个人，人员进出时间不规律。为了避免麻烦或规避责任，部分房东不愿配合民警登记租客信息，甚至会虚报或瞒报。同时，租客也往往不会主动告知房东自己的行踪变化，这让房东也无法及时向民警反馈最新信息。企业方面，为了降低成本，通常会通过劳务外包的方式，将工人转为临时工，从而规避用工登记的义务。而为了避免因数据互通而暴露自身的违规行为，企业也倾向于不上报流动人口信息。
而在治安压力下，民警不得不“越界”承担更多责任。根据某地的执法经验，使用未登记出租屋藏匿的嫌疑人，平均需要延长数天的排查时间。换言之，由于案件侦破需要依赖实时数据，民警往往不得不绕开“躺平”的责任方，直接与流动人口联系，建立信息防线。然而，这种做法极大地消耗了基层民警的精力。据了解，基层派出所的民警平均每周需要投入数十个小时进行流动人口信息核查，占总勤务时间的一大半。尽管技术手段可以缓解部分困难，但操作复杂的公众号和APP等工具并未能真正解决问题，最终，民警还是不得不带着平板电脑上门“擦屁股”。这种权责错位，使得基层警务成了流动人口治理的“万能补丁”。
（二）“追不上”的信息潮
随着城市化进程的加快，流动人口的数量呈现快速增长态势。在一些人口流动较为活跃的城市，流动人口的总量已达到数以百万计，占据了常住人口的相当比例。而在这些人口密度较高的区域，流动人口的数量与警力配置之间的矛盾更加突出，民警的工作压力可想而知。
更令人头疼的是，流动人口的信息更新速度往往追不上他们的实际流动速度。某些行业的从业者平均每隔几十天就会更换一次住址，这使得登记信息的有效期变得非常短。例如，在某些城市，建筑工人的住址信息有效期仅有几十天，而外卖骑手的住址信息有效期更短。据某地派出所的经验，对外卖骑手的住址信息进行月度核验时，首月的信息准确率较高，但随着时间推移，准确率迅速下降。这种“时空压缩”的现象，让流动人口登记工作陷入了“追不上”的困境。
（三）“单打独斗”的警务挑战
“这本不该成为公安一家的事。”一位民警在展示堆积如山的流动人口信息登记记录时如此感叹。按照相关规定，住建部门负责租赁登记备案、人社部门掌握就业信息、卫健系统追踪计生服务，本应形成一个管理闭环。但在实际操作中，这些法定职责却演变成了向公安机关的“责任甩包”——卫健系统办理疫苗接种将流动人口登记作为前置条件，对精神病人的摸底排查登记工作全部甩给基层民警；市场监管部门在查处无证经营时，又反向要求公安提供经营者居住信息。
这种“行政转包”造就了一个荒诞的治理悖论：一些外卖骑手在人社系统显示“失业”的同时，其平台就业信息却存在于市场监管数据库中；基层民警不得不对同一对象进行重复登记。近年来，某地的流动人口动态监测显示，一定比例的外来务工人员在短时间内被不同部门要求提交相同信息多次，其中一些工人甚至多次被不同部门采集信息。
部门间的数据博弈更暴露了制度性缺陷。尽管省级政务平台已建立流动人口数据库，但实际共享的数据比例仍然较低。这种“数据隔阂”导致基层治理陷入双重困境：一方面，公安机关被迫成为“数据中介”，某社区民警的工作日志显示，其每周需协调多个部门补全多类信息；另一方面，部门数据标准的差异形成了“数据壁垒”——卫健系统以家庭为单位建档，公安按居住地址登记，教育部门则采用学区划分体系，致使跨系统数据匹配的成功率难以达到理想状态。
（四）“利剑难亮”的执法窘状
现行法律法规对流动人口登记管理的规制存在结构性失衡。《居住证暂行条例》与其他省市制定的相关地方性法规，虽然都规定了流动人口需在到达居住地7日内申报登记，但只对出租屋房东、用人单位未履行报送义务设定明确的法律责任，对于流动人口不配合登记的行为缺少处罚条款。这种“刻意”的立法缺失可能是受到多重因素作用下的制度表达：需避免重蹈收容遣送制度的覆辙，又要适应“以人民为中心”的服务型治理理念转型，同时兼顾超大规模流动社会的治理可行性。
然而，执法手段受限在基层实践中使得民警开展流动人口登记工作时四处碰壁。基层民警在访谈中坦言，“我们在登记工作难以开展，很重要的原因就是缺少有力的执法手段。对于拒不配合的租户，我们连《治安管理处罚法》的传唤条款都无法适用。”
除此以外，面对不配合登记的房东和用人单位，现有的处罚手段的运用也存在重重困难。一方面，对用人单位的处罚可能加剧警企关系紧张。在重视民企经营环境的大背景下，民警往往出于各方压力，难以对不配合的用人单位作出处罚；另一方面，由于出租房屋人员流动复杂、多重转租现象普遍，未按时、如实登记的房东有很多，对该群体的直接处罚的容易引发警民矛盾。尤其是在社交媒体的放大作用下，基层民警作出处罚往往需要十分谨慎，避免因辖区内的警民关系恶化，导致该派出所的投诉率上升，甚至其他工作的开展受到干扰。
三、吃力但不讨好的工作结果
（一）群众眼里“瞎折腾”
在基层民警看来，流动人口登记工作非常重要，但在执行过程中却常常遭遇群众的误解和不配合。这种现象的背后，折射出社会对流动人口管理工作的认知偏差，以及民警与群众之间沟通不足的问题。
“你们又来查户口？”在一些城市的群租房门口，租客们常常以不耐烦的态度回应。这种场景几乎每天都在上演。流动人口登记中最让民警头疼的，不是奔波的辛苦，而是常常遭遇“热脸贴冷屁股”的尴尬。在一些工业园区，民警带着登记表敲开工人宿舍时，最常听到的是:“登记这个有啥用？能给我涨工资吗？”这种质疑背后，暴露出的是流动人口对登记工作的三大心结。
第一层心结是“不理解”。多数外来务工人员并不了解登记的意义，许多人认为登记只是“警察查案子”或是某种“形式主义”，甚至是“找麻烦”。一些工人觉得，自己在老实干活，又不犯法，警察总来问东问西干什么？这种认知偏差让他们把登记看作“多此一举”。在一些城中村，甚至有租客误以为登记信息会被用来“征收人头税”，见到民警上门就闭门不出。
第二层心结叫“不信任”。担心个人信息泄露是普遍顾虑。在一些务工的从业者中，为了“自我保护”，他们会在登记时故意写错老家的地址，认为这样更安全。
第三层心结是“不方便”。对于起早贪黑的打工者来说，配合登记意味着时间成本。一些外卖骑手曾算过账:“配合登记的半小时少赚的钱，够买几天的菜了。”这种现实考量让一些人想方设法应付登记工作，有人把身份证复印件贴在门上让民警自取，也有人在登记时胡乱填写工作单位，更有甚者专门设置“警察来电”专属铃声，听到特定铃声就拒接。
（二）上级眼里“不达标”
从上级部门的视角来看，流动人口登记工作的完成情况往往成为衡量基层公安机关工作成果的重要指标。然而，这种考核机制存在不合理之处，忽视了实际操作中的难度和复杂性。流动人口数量庞大，信息更新频繁，民警需要投入大量时间和精力才能完成登记任务。然而，上级部门往往以数量为导向，设定过高的考核指标，导致基层民警在完成任务的过程中倍感压力。更重要的是，这种“数字游戏”忽视了登记工作的质量问题，例如信息的准确性和实用性。
此外，考核标准的单一性也让基层民警感到不满。流动人口登记工作的成效不仅取决于民警的努力，还与其他部门的协作、社会环境的支持等多种因素有关。然而，在考核时，这些客观因素往往被忽略，导致民警感到“干多干少一个样”。
（三）民警心里“透心凉”
在流动人口登记工作中，基层民警的付出往往与回报不成正比。他们不仅要承担繁重的工作量，还要面对群众的误解和上级的压力，最终却难以获得应有的认可和奖励。
从职业发展的角度来看，流动人口登记工作虽然重要，但却难以成为民警晋升的“加分项”。相比于打击犯罪、维护治安等“看得见、摸得着”的工作，流动人口管理类的工作更容易被忽视。因此，许多民警在面对这种工作时，难免会产生“为何要我干这种吃力不讨好的活儿”的感叹。
更令人忧虑的是，流动人口登记工作的强度大、风险高，但对民警的待遇和保护却相对不足。例如，民警在上门登记时，可能会遇到流动人口的不配合甚至敌意；而在信息采集和上传过程中，也可能因为技术问题或其他原因被上级批评。这种“付出与回报不平衡”的现象，容易导致民警的工作积极性下降，甚至引发职业倦怠。
四、结语
总的来说，基层民警在流动人口登记工作中确实面临着“吃力不讨好”的困境。这种困境的形成，是多方面因素的交织作用：既有流动人口自身的特殊性，也有民众对登记工作的误解与抵触情绪，还有考核机制的不合理、部门间协作的不畅与推诿，最后还有执法手段的单一与局限。
更为重要的是，这些困境并非单属于流动人口登记工作的个别现象，而是基层警务工作中普遍存在的共性问题。基层民警在执行公务的过程中，常常面临着资源不足、责任重大却权力不足的困境。他们付出的努力和辛勤往往难以被充分认可，既要应对繁重的工作任务，又要承受来自社会各界的误解和不理解。这种状况不仅影响了民警的工作积极性，也在一定程度上削弱了他们的职业荣誉感和归属感。
基层民警是社会治理的“最前沿”，他们的辛勤付出是维护社会秩序的重要保障。期待通过全社会的共同努力，为基层民警创造一个更加公平、合理的工作环境，让每一位民警都能在工作中获得应有的尊重和回报。这不仅关系到基层警务工作的质量，更关系到整个社会治理体系的完善和进步。