苏南乡村安全执法中的“执法协助”现象
符双喜
（中南财经政法大学法学院硕士研究生）
一、引言
“村村点火，处处冒烟”，伴随着改革开放，苏南地区的乡镇企业异军突起。安全问题成为苏南地区乡镇政府面临的重要问题，其中，对乡镇企业的安全监管更是重中之重。在所调研的N村，执法部门在安全执法的过程中，会重视对非正式力量的吸纳，包括村庄的联防队员人员、村两委的干部、其他编外人员等。这些组织和人员虽不享有执法权，但构成基层执法的重要辅助力量。N村的村委会承担着很多乡镇职能部门的工作，这并不是简单的放权、直接的放权，而是将很多原来由上级部门直接承担的服务和治理的内容，对村庄有选择性的下移和分配。比如村庄中有专门负责安全监管的村委会副主任和安全专员，他们要日常性开展对企业的安全生产检查、对违反规定的企业予以警告，与政府的相关人员一同完成检查管理处罚工作。这就是本文所讨论的“执法协助”。
执法协助不同于执法协作，执法协作强调的是一种正式执法力量，是执法部门间的相互协调与合作；而执法协助是一种非正式执法力量，对正式执法力量的协调和帮助，主要存在于一线执法过程中；其中村干部协助基层执法部门开展执法活动，是执法协助的重要体现。吸纳非正式执法力量参与到基层执法活动中，有力提升了基层执法力量。随笔以N村的安全执法为例，探讨苏南乡村地区执法协助的实践形态。
二、苏南乡村执法协助的实践类型
调研时发现，村干部执法协助已经贯穿到了日常执法活动，如辖区内的企业消防安全检查，生产安全的日常执法活动，还有大型活动执法的活动。通过这些经验的分析，将执法协助划分为预执法、执法配合和执法督导三种类型。
第一种是预执法，它主要发生在正式执法前，村干部对执法对象实施的检查、督导行动，以发现问题和督导执法对象及时纠正问题，从而减少正式执法检查中出现较大的问题，整个流程都是一种类执法活动。以N村为例，村干部会定期前往企业对生产安全、消防安全等相关事项进行检查，对于发现的问题会向责任人员提出问题并督导改正，或者根据第三方公司做出的整改方案，督导责任主体进行整改。通过预执法，一方面可以及时发现和纠正问题，另一方面可以减轻执法部门执法活动的压力。
第二种是执法配合，它发生在正式执法中，是指执法部门开展正式执法活动时，村干部随同执法人员一起去现场开展执法，比如在消防安全、生产安全的具体执法中，执法部门会通知属地熟悉情况的村干部配合他们去执法，村干部与执法人员共同开展执法检查。通过村干部的执法配合，可以补充执法部门现场执法的力量。在N村，政府每次去工厂进行安全检查时，往往会去村委会要求村干部协同，村干部在配合政府进行执法检查的过程中，往往需要指明路线、与企业相关人员交涉。
第三种是执法督导，发生在正式执法之后，即执法部门作出整改意见和处罚决定，由村干部督导执法对象整改进度和处罚的落实。尽管在其中村干部不具备相应的处罚权，但是他可以将未及时整改的责任主体上报至相关的执法部门，由执法部门对其进行执法处罚。同时村庄基于属地原则，具有淘汰落后产能企业的权力，这一定程度上也提高了村干部在执法督导中的效果。
尽管苏南乡村地区的安全执法部门在努力加强队伍建设，但基层执法力量仍然相对薄弱。为了弥补基层执法力量的不足，苏南地区积极开展放权赋能，村庄和村干部承接了一定的行政权力或执法权力，比如在安全执法领域，村庄承接了检查权、监督权和督导权等。相应地，村庄对属地范围内的执法对象“不出事”负有一定的责任。
三、执法协助的形成原因
执法协助在苏南乡村的安全执法领域日渐普遍，究其原因，除了基层安全事务固有的特殊性、苏南乡镇企业的特性催生了执法协助的需求外，还包括非正式主体本身在执法过程中的天然优势，以下主要从这三个方面进行阐释。
（一）基层安全事务的特性
相较于一般类型的执法事务，安全事务具有较强的偶然性和不确定性。在老旧厂房中，因电线短路、化学原料受热反应引发的爆炸、火灾、中毒事件比比皆是。而事故属于在一定条件下可能发生，也可能不发生的随机事件，它们在何时、何地发生、引发怎样的后果都是偶然的，往往难以预知。访谈的村干部提到：“隔壁村有个厂房发生了一场大火，那时候过年厂房根本就没有人，不知道什么原因就发生了这场火灾，这种事故人为可控性很弱，你根本无法让它完全不发生，但一旦发生，又会造成非常严重的后果。”安全事务的不确定性导致上级政府倾向于放大责任，将更多的资源投入到安全执法中，加强监管和控制，最大限度减少安全事故的发生。因此会导致执法事务的增加。相应地，在执法人员有限的基层，就需要吸纳非正式组织和人员参与执法。
（二）苏南地区乡镇企业的特性
相比于其他地区的安全事务，苏南地区又有着其特殊的形态。苏南地区的就地城镇化模式离不开乡镇企业的发展。这些企业由上世纪80年代的集体企业改制而来，不规则分布于村庄中。以N村为例，村庄中共有百余家厂房，有集中的标准厂房，也有零散分布的小作坊。这些厂房处在基层社会的末梢，政府往往难以全方位地将治理资源覆盖到村庄中的每一个企业和厂房。此外，N村存在着很多“厂中厂”，即一个大型工厂内包含多个小型工厂或车间，这些小型工厂或车间的安全管理水平参差不齐，政府有时来检查往往无法留意到这些厂中厂的存在，却不代表这些厂房不存在安全隐患，一旦发生了事故，上级政府需要面临严格的责任。此外，在空间上，执法队伍难以全面覆盖所有地区。特别是在一些偏远或交通不便的乡村，执法队伍到达现场的时间可能会较长。此外，由于企业分布分散，执法队伍需要在不同地点之间频繁往返，增加了执法成本和时间成本。在时间上，安全执法事件往往具有突发性和紧急性，需要执法队伍迅速响应。然而，由于地理位置、交通条件以及执法队伍的人员配置等因素的限制，执法队伍可能难以及时到达现场。这种时间差可能导致安全问题得不到及时有效的处理，进而引发更大的风险和损失。因此在执法生态日益复杂的背景下，仅仅依靠执法部门的内部力量是很难有效应对的，从而对执法协助产生需求。
（三）非正式力量开展执法协助的天然优势
村干部协助基层执法，他们有一定的优势。作为村级组织的主体，村干部在村庄内部具有一定的权威。分布在乡村的企业大都经由上世纪的乡镇企业改制而来，企业主和他们的父辈大多都是在本村土生土长的人，因此，村干部的传统型权威在执法过程中往往能够发挥一定的作用，这主要体现在增加执法对象在执法检查上和安全整改上的配合程度。如在调研时发现，企业负责人对于正规执法人员存在一定的抵触；而村干部协同，他们会更加配合。又比如村干部在检查的过程中往往采取柔性执法的方式，告知工厂的安全责任人相关注意事项。对他们说：“你们需要注意生产设备的安全摆放，如果发生了火灾或者爆炸，波及咱们村民也不好。”工厂的责任人员此时会基于村庄利益的考量，对安全予以重视。另一方面，村干部对属地范围内的执法对象也比较熟悉，了解村庄企业的分布、厂中厂的分布、企业的责任人员，从而能够有效地协助执法。
四、执法协助的成效
执法协助以其灵活性和有效性，在拓宽执法力量及促进部门与基层融合上展现出优势。该模式动员了村干部等非正式力量，成为执法部门与基层间的桥梁，并为其提供执法决策依据。同时，非正式力量积极参与执法协助，与正式部门形成合力，增强了基层执法力量，并通过村干部等促进执法的人文关怀，有效缓解了执法活动中可能出现的直接对立与冲突，实现了执法的人性化与和谐化。
（一）执法组织体系的完善
当前村庄的治理事务是非常繁重的，要保证村干部积极地作为、参与执法协助，还有待执法协助责任的确定。通过压力型体制和属地问责的方式，推动村干部积极参与到执法协助中。就像村里的村干部所讲，最大的压力不是去检查，而是出事之后要被问责。这种责任明确化，有助于构建更加完善的执法组织体系，形成上下联动、左右协同的执法格局。
同时，赋予村干部一定的执法权，如监督权，是执法组织体系向下延伸的有效尝试。这不仅增强了基层的执法力量，还促进了执法资源的合理配置和高效利用。通过村干部的参与，执法体系得以更加贴近群众，提高了执法的及时性和针对性。
（二）执法能力的提升
村干部参与执法协助，可以发挥村干部的桥梁作用，提升执法能力，以保障执法目标的实现。执法主体与执法对象之间是一种比较刚性的关系，倾向于对抗关系，而村干部介于两者之间可以充当一个桥梁作用，保障执法目标的实现。实际上乡村安全执法中协助主体、执法主体、执法对象存在共同的目标：一方面，村干部配合执法主体的执法活动，可以预防属地出事，所以村干部和执法主体有共同的目标。另一方面，村干部要求执法对象整改问题，可以预防企业出事，因此村干部和企业有共同的利益。由此通过发挥村干部的桥梁作用，可以缓和二者之间的对抗，可以解决一部分执法对象所存在的问题，从而保证执法目标的实现。
执法是规范的，执法中执法主体和执法对象是一种刚性的关系，它表现为监督与被监督、监管与被监管或者处罚与被处罚的关系。在实践中单纯以刚性执法去解决问题可能会给执法对象带来很大的压力，甚至激起对抗，也不利于经济社会稳定发展。因此通过村干部的执法协助设置这样一个缓冲空间，既能够减轻执法对象的处罚压力，也能保证执法目标的实现。
（三）执法社会基础契合
村干部作为乡村社会的核心成员，他们了解当地的社会结构、文化传统和民众心理，具有广泛的群众基础和深厚的群众感情。在参与安全执法协助的过程中，村干部能够充分发挥其桥梁作用，促进执法主体与执法对象之间的沟通和理解，有效化解执法过程中的矛盾冲突。在强对抗的执法活动中，比如土地执法，执法协助是缓冲区，避免执法主体与当事人的直接冲突。村干部参与安全执法协助还能够增强执法活动的可接受性和有效性。他们可以利用自身的权威性和影响力，动员乡村社会的力量参与到执法活动中来，增强村民的安全意识和法律意识。
同时，村干部的执法协作是群众路线的具体体现：通过村干部的参与，执法活动更加接地气、更加人性化，有助于摆脱基层执法事多人少的困境，提升基层治理效能。
五、延展讨论
执法协助不仅限于安全执法领域，而是在不同领域和不同区域呈现出广泛的适用性。比如在打击非法排污、保护生态环境等方面，村干部可以协助环保部门宣传环保政策、监督企业排污行为，并及时向环保部门报告违法行为，为环保执法提供有力支持。这种普遍化趋势的出现，反映了社会治理的复杂性和综合性日益增强，需要更多元化的执法力量和资源来共同应对各种挑战。在空间上，随着东部地区社会结构的转变、产业的转型升级，大量第一产业从东部沿海地区向中西部地区转移，转移的重点包括资源型产业、劳动力密集型产业和高环境负荷型产业。另一方面，中西部省份出于自身的发展需要，也积极开辟化工园区，为产业转移提供有利的环境。但是，产业转移同时也带来安全风险的区域转移，根据应急管理部的调查显示，中西部省份中，产业转移的主要承接地成了事故多发地区，带来了较大的安全隐患。因此，中西部地区的安全事务也逐渐被政府重视。执法协助逐渐从安全领域向多领域扩展、从东部向中西部延伸。
在执法协助过程中，政府、村委、企业三方主体的目标和需求有很大不同，政府有政绩的考量，预防出事的逻辑导致其在企业、厂房的设施配备、安全检修、安全标识等问题上进行严格管控，希望村委能够协助乡村企业的安全生产，尽量降低安全隐患。企业以营利为导向，希望能够采取更低的成本获取更大的收益。一方面企业也不希望发生安全事故，但另一方面过于严格的要求会增加企业的负担，比如生产设备的配备和运作需要考虑土地的成本，在生产空间有限的情况下难以达到政府要求的设备生产配备。村委的考量因素又有很多，一方面既要落实上级政府的要求，严格检查企业的生产安全、环境保护，另一方面又要顾及企业的情绪，因为企业主都是本地人，会希望村委能够为自己牟利，或理解其难处，过于严格的执法检查也会加大企业的经济压力。但同时，村委也担心出事，因为出事时村委也要承担责任。所以，三者基于不同的目标导向，在互动过程中也会存在张力，在调研的村庄中，村委在监管的过程中又要顾及本村人的情面，也能理解企业的难处，就会出现包庇企业的情况。如不会上门检查，企业做到位就行；有时候出现小的安全事故也睁一只眼闭一只眼。
安全问题具有较大的偶然性，因此吸纳非正式力量参与执法的创新形式——执法协助普遍存在于苏南地区，这种执法形式能够有效综合各方主体的优势，将基层治理资源吸纳科层体制中，实现对村庄企业厂房的安全监管，全过程预防安全隐患，最大限度地减少安全事故的发生。但从目前的实践经验看，非正式力量参与执法的权责不对等现象突出，它们没有执法权却要承担事故的责任。因此，未来需要进一步完善执法协助，使其真正服务于政府的执法目标。