发达地区农村的福利治理
邱麒龙
中南财经政法大学法律硕士教育中心硕士研究生
一、引言
临近重阳，江苏J村又为发放尊老金的事忙碌了起来。收到尊老金的老年人们，脸上无不洋溢着喜色。凡是J村村民，女性年满55周岁，男性年满60周岁，但不满65周岁的老年人，将获得3000元尊老金；年龄在65周岁到79周岁之间的老年人，将获得4200元尊老金；年满80周岁，不满90周岁则是4800元；90周岁至99周岁是5200元；100周岁以上老年人则为6200元。另外，对于没有基本养老保险保障的老年人，每人再增补1000元。这些尊老金全部由J村村集体承担。2024年，J村共发放尊老金690万元。
在J村，为村民发放尊老金一类的福利并不是稀奇事，而是常态；通过发放福利对村民的行为进行调控甚至逐渐形成了一种具有苏南特色的治理模式——本文称之为福利治理。福利治理，顾名思义，即通过发放福利的手段以经济资源的外化激励对村民行为进行调控的治理模式。这种治理模式与中西部相对落后的农村地区在村民大会等会议工作召开前，会对村民进行竭力动员参与的动员式治理模式形成鲜明对比。
二、J村福利治理的实践形态
J村在进行召开村民代表大会等会议工作时，会对参会者发放福利补贴；每次大概时长半天的会议，是发放一百元补贴，年底与其他福利一并发放到村民账户当中；以激励村民代表参与村庄治理会议。
除却会议补贴，在日常的村务行为中，J村也满是充斥着福利。从享受福利的资格方面来说，只要是户籍在J村的村民，就能够享受到J村的福利。当然，出嫁女儿将户口转移出村之后，不再享受福利；嫁给本村村民的媳妇和入赘本村的上门女婿把户籍转移到J村之后，也能够成为被承认的村民，享受作为本村村民的福利待遇。虽然定居在本村范围内，但属于外来人的新市民则不享受村庄福利。
从具体发放的福利来说，J村发放的福利种类非常多样、数量相当可观。每年，J村直接或间接以金钱的方式放给村民的福利有：1.每人每年500元的菜金；2.根据小组土地占村集体土地的比重确定发放的粮油补贴，平均每人每年1400元左右；3.股金分红，1200元每人每年；4.基本上每户都能拿得到的文明户考核奖，1200元每户每年，以及环境卫生考核奖，500元每人每年；5.对老年人的补贴，即尊老金；6.对成绩优异学生的学生经费补贴；7.对独生子女家庭的补贴，500元每人每年；8.村民个人缴纳的基本养老保险与农村住院医疗保险的退费；9.在医疗保险报销的基础上能再次报销的福村宝费用；10.水费补贴，标准是110元每人每年；11.电视费补贴，60元每人每年；12.前述“开会补贴”等其他补贴。总的来说，即使完全不从事生产，J村村民每户每年大概都能有两万多元的“福利补贴收入”。另外，J村每户村民都以远低于市场价的价格在名额范围之内置换或者购买了村集体房地产公司建造的280平方的别墅或者高层楼房。当年置换别墅时，支付金额最多的村民也只不过支付了4万元人民币。J村的这些福利都是基于群众的需求面向。涉及医疗、住房、菜粮油等基本食品、电视这一基本娱乐等等方面。基本上能够解决最贫困村民的基本生活需求。
三、J村福利治理的现实基础
J村能够展开通过发放福利进行治理的实践，取决于其本身的强大集体经济基础。J村地处长江三角洲平原地区，地势平坦，便于人口聚集、农业种植、工业建设。J村所在地区交通运输便利，南临沪武高速，北近长江航道，东与上海相距不过两小时车程，属于上海工业的辐射范围。加之J村村委会距离其所在乡镇Z镇镇政府不到一千米的距离，使得J村靠近Z镇中心城区，相对于其他附近村庄有着更为优越的租赁地理优势。
J村有着较为长久的集体经济历史。早在上世纪七十年代，J村就已经拥有大队副业队；并在八十年代开办了村办针织厂。1992年，村办毛业总公司成立，不久，村级经济达到亿元规模。但随着纺织技术与设备的快速升级换代与纺织业的逐渐不景气，村办纺织公司逐渐亏损，并逐渐资不抵债达数千万元。尽管村属集体企业在新世纪之前经济效益不太稳定，但J村在较长时间的村集体企业开办过程中积累了集体企业经营经验。在两千年后，J村提出了“二产兴村、三产富村”的口号，成立村集体房地产开发公司，将使用权包产到户的土地重新收归集体，并建立工业园；将收归集体的土地用于厂房建设，建成工厂厂房对外租赁；或者直接以集体土地进行对外出租。J村通过村集体房地产公司的房地产开发活动奠定了其地租经济的盈利基础。当前，在J村租用场地与厂房的各类企业有五十余家。2023年，通过厂房出租、土地出租和门面房出租以及水电费收缴，J村村集体盈利接近八千万元。其中，用于村民的各种福利发放的金额有接近四千万元。J村依托这种几乎没有亏损风险的地租经济模式，形成了其福利治理的经济基础。
四、福利治理的实效
在乡村软治理成为乡村治理的新发展目标的背景下，柔性治理成为了为基层治理增权赋能的重要手段。动员式治理更是柔性治理当中的典范形式。动员式治理，是指动员主体通过规劝、说服、教育等手段引导、动员客体，使其言行向着有利于集体任务完成的方向转变的治理过程。动员式治理通常以村民共同体当中某些通用的价值激活村民共同体意识进行动员；以熟人或者半熟人社会当中的人情基底进行关系动员；以经济资源的外化激励进行动员以及少量利用制度的权威进行动员。在中西部相对落后的农村地区，动员式治理的主要逻辑是通过激活村民共同价值动员、以人情基础进行动员以及利用制度权威进行动员，虽然也存在资源的外部激励，但通过资源的外部激励进行动员并不是主要逻辑。
而J村的这种通过发放福利进行治理的机制则主要是经济激励的机制逻辑。村庄通过给予村民以经济利益来对村民的行为进行调控。其中，还包括了正向激励和反向激励，即对符合村庄要求的行为进行经济奖励；对于不良行为，则取消经济奖励。通过向村民发放相当可观的福利待遇，构成其福利措施能够发挥治理功能的基础。如果各种福利五花八门，但是实际上并没有多少数额，福利对人的吸引力就会减少；能够发挥的治理效果也会降低。J村福利治理发挥的实效主要体现在以下方面：
首先，从治理源头上来说，福利治理能够减少矛盾纠纷和预防违法犯罪。在访谈当中，问及村民为什么J村纠纷少时，许多访谈对象的回答都是：因为村里的福利比较好。经济福利高对减少矛盾纠纷与违法犯罪，主要体现在三个方面。第一，村庄高福利提供了基本物质基础，能够减少家庭内部纠纷。家庭的纠纷许多都是由于经济引起的。在物资匮乏、基本生活得不到保障的年代，家庭里甚至可能为了谁多吃了一点好吃的这类的事情发生矛盾。一位访谈对象也向我们提及：以前经济不好的时候，他父母经常吵架；而现在经济好了，就不怎么吵架了。第二，村庄高福利减少了邻里纠纷。与减少家庭内部纠纷原理相同，当基本生活都得不到保障时，邻里之间很也容易一些小事而“斤斤计较”。因为没有物质条件，当大家都吃不饱饭时，我家养的生蛋鸡吃了隔壁家的菜叶子，于是爆发争吵的情况并不鲜见；基本生活有了保障之后，我家鸡吃了别人家菜叶子也就被认为不是什么大事了，吃了也就吃了，总不至于因此吵架；邻里矛盾因而减少。第三，村庄高福利减少村民的违法犯罪的行为。当基本生活没有保障，部分村民则可能顾不得一些行为是不是违法犯罪，填饱了肚子再说；于是，一些偷偷摸摸的勾当出现。仓禀足而知礼节，当基本生活有了保障之后，无论是出于基本生活需求满足后，对精神需求的追求，亦或是考虑到为一点小钱而去蹲大狱不划算；绝大多数人都不再会因为饿肚子，而进行偷偷摸摸的违法犯罪行为。
其次，福利治理还可以作为推进政策落实的手段。为了推进人居环境整治工作，J村推出了每人每年发放200元菜金的福利。并在之后的几年逐渐进行调整，到如今，调整为500元每人每年。菜金政策实行前，村民总以各种理由为自己违反村规在村庄范围内种菜而寻找借口；而菜金政策实行后，村民都主动不再在村庄范围内种菜。菜金在推进人居环境整治政策的过程当中，发挥的无疑就是一种推进政策实施的功能。同样，为了促进集体土地的回收、便于土地的统一出租管理，J村同样以发放粮油补贴的方式促进了村集体土地回收。
再次，福利治理还发挥了作为维护治理效果手段的功能。政策实施之后，其效果并不是能够当然地永久存在，其效果的维持还需要日常的维护，由此进入到效能的日常维护阶段。为了保持政策的落实效能，通常仍然需要付出人力与物力来对政策落实措施进行监督，从而保证政策效果维持，这就是治理需要的维护成本。通过发放福利进行治理同样能起到这种监督政策实施、维护治理效果的作用。根据J村约定，如果有人违反不得在村庄范围内私自种菜的村规，将被取消菜金补贴。这种反向的经济激励使得人居环境整治政策的实际效果得到维持。同样的，文明金对J村治安的维护也在访谈中被经常提及，如果有家庭出现较大的纠纷矛盾或者有违法犯罪的情况，将不能获得文明金奖励。这些都体现的是福利治理作为维持政策效果的手段。
最后，福利治理还调动了村民参与村庄治理活动的积极性。对村民与村民代表参与村民大会与村民代表大会提供补贴，以经济的形式弥补了村民与村民代表因参与村庄治理会议可能受到的损失，从经济上保证了村民能够有参与村庄治理活动的意愿。
五、福利治理的隐忧
J村的福利治理就其事实上取得的良好治理效果来说，是一种是比较有效的治理方式。然而，其形成所需要的经济基础只有经济发达地区的拥有强大集体经济的村庄才能够提供，广大中西部地区农村与集体经济并不强大的村庄没有通过福利发放来进行治理的经济条件。另外，这种以经济为基础的治理手段，也具有相当的隐患。
首先，经济激励的逻辑是赏善罚恶，即奖励好的行为；惩罚坏的行为。但由于村庄当中熟人机制的存在，“对好的行为进行奖励，对坏的行为则取消奖励”的奖惩规则在实施的过程中，并不能很好地贯彻实施。这就使得一些其实做的没那么好、没有达到文明户、卫生考核标准的家庭或者个人也能够拿到文明户、卫生考核奖励。长此以往，可能使更多的村民产生：做不做的好都能拿到奖励的想法，进而导致治理效能降低。
其次，访谈过程中，部分访谈对象提及：很多村民认为村庄的福利只能提高，不能降低；一旦降低，村民将对村庄、对村委有意见。于是，村委干部为获得村民支持，无疑会选择维持福利水平、甚至提高福利待遇。此种情形与西方高福利国家极度相似，村庄高福利导致村庄发放福利的经济压力较大；如果村庄经济恶化而导致福利降低，则很可能会影响村庄内部的团结与稳定。
最后，殷鉴不远，高福利国家当中的懒汉滋生也是一个严重的社会问题。在同样拥有高福利兜底的情形下，高福利村庄是否会如同高福利国家一般产生更多好吃懒做者也是值得关注的问题。