“禁放”政策实施的非预期后果
一、春节见闻
春节期间，我所在社区的公示栏上张贴了一份由Q区人民政府发布的《关于禁止燃放烟花爆竹的通告》（这类政策简称“禁放”政策）。通告中明确规定，自2023年12月7日起至2024年3月31日止，全区行政区域范围内将全面禁止燃放烟花爆竹（包括销售）。逢年过节燃放烟花爆竹作为中国人的惯例，已经延续了数千年，然而不知从何时开始，一年一度的“禁放”似乎也成为了我们的新“惯例”。回想起小时候，鞭炮齐鸣后烟雾缭绕、伸手不见五指的场景，近年来“寂静的春节”与之形成了鲜明对比。这看似是“禁放”政策实施效果的显著证明，但事实真的如此吗？带着这样的疑问，我在随后的观察中发现了以下令人深思的场景。
场景一：变淡的“色声味”
我记得每年大年初一回乡时，路上总是硝烟弥漫，鞭炮声不绝于耳，家家户户门口都铺满了红色的鞭炮碎屑。然而，近年来我逐渐发现，这种浓郁“色声味”伴随着春节期间环境质量等问题的逐步改善而变得越来越淡薄了。
场景二：小区门口“捉迷藏”
一天下午，小区的门口响起了“禁放”执法车辆的鸣笛。我打开窗户，循声望去，看到执法人员在制止违法燃放烟花爆竹的行为。随着执法车辆的靠近，几个少年四散开来，随后听到执法人员温和的警告“别放了，回家看电视吧”，直到少年全都隐入小区，我始终未见到执法人员从车辆下来采取措施。当天晚上，同样的场景又发生了一遍，只不过燃放烟花爆竹的既有成年人，也有儿童，落荒而逃的换成了他们。
场景三：村里的“逆行者”
大年三十下午，按照习俗，我和父亲计划前往老家祭祖。临行前，我们在附近商店询问有无烟花爆竹售卖，可是老板却表现颇为警惕，连连道没有。抵达村庄后，我们再次试图在村里的小卖部购买鞭炮和二踢脚，结果依旧未能如愿，反而又被销售者宣传了一遍“禁放”政策。由此可见，“禁放”的实施使得无论是农村地区还是城市地区的烟花爆竹销售者都变得噤若寒蝉、如履薄冰。尽管如此，禁放期间的农村地区也有很多村民敢做“逆行者”，只是他们的行为相对会比较克制，他们或者会选择在隐蔽的地点或时段燃放，或者会在燃放后迅速清理现场，以免太过引人注目。
以上是我在春节期间观察到的“禁放”政策实施后的三个不同场景。场景一显示了“禁放”政策所带来的积极成效，这引发了我对两个问题的思考。首先，推动“禁放”政策出台的背景和动力是什么？其次，针对Q区的“禁放”而言，其背后的推动力量是什么，以及这项政策是否得到了广大民众的支持和认同？而场景二和场景三却揭示了“禁放”政策实施后所出现的一些意外后果，包括执法者、燃放者和销售者在内的各方对该政策的消极应对态度。这进一步引发了我对第三个问题的思考：为何会出现这些与政策初衷相悖的后果？
二、现象解释
（一）“禁放”政策的背景和动力
“禁放”政策有着复杂的历史与现实考量，其推行常受公共安全事件和民意影响。历史上，不同时期政府出于防火、破旧俗或环境保护等原因，都实施过相应的“禁放”政策，显示出其时代性和变迁性。聚焦于华北平原的B市Q区的“禁放”，其产生与演变既有宏观政策下的时代性，也具有一定的地方性。Q区自2021年起开始实施全域“禁放”，涵盖主城区、乡镇建成区及农村地区，而此前，该区仅在城市部分区域实施分时段限放政策。随着城市化的加速推进以及国家对环境保护问题的日益重视，地方政府也通过法律法规承担起改善城市环境质量的责任。然而，B市连续多年在空气质量排名中垫底的状况，使得地方政府面临巨大的压力。与此同时，因燃放烟花爆竹而引发的安全事故在全国各地时有发生，这也催生了B市一股支持“禁放”的民意，而春节期间持续严重的雾霾天气更使得这类民意被新闻媒体持续放大。在这样的背景下，B市开始逐步推进“禁放”，并向公众征求意见。从2018年回收的3000多份反馈中可以看到，高达96%的民众表示支持在主城区实行禁放。但2019年和2020年的实践结果表明，仅在主城区实施禁放而允许周边地区燃放并不能有效解决春节期间的环境问题。因此，B市在2021年决定实施更为严格的全域禁放政策。由此可见，B市“禁放”政策的主要推动力来自于政府与民众对于燃放烟花爆竹所带来的环境污染和公共安全问题的共识。
然而，如果考虑到上述“禁放”政策推进的背景下“沉默的大多数”的意见，上述“共识”就得打个问号了。一方面，媒体对民意的反映可能具有选择性，而城市居民与农村居民在官民对话平台发声的意愿也是不同的，并且在2018年，B市城镇化率仅为41%，2022年也才到44%，基于此，可以推测“沉默的大多数”可能在农村。另一方面，城市地区的经济发展水平比农村地区要高，经济生活状况及其相适应的文化生活状况自然也与农村地区有着较大的差异，故作为传统社会生活状况下孕育的民俗文化在农村地区应该比城市地区更为稳固地影响于生活于前者中的群体。因此，考虑到农村地区可能还有更多的人没有表达他们的意见，而这些意见很可能仍然反映着对传统习俗的坚持，上述关于B市官民对“禁放”共识的判断是不妥当的。
（二）“禁放”政策实施的非预期后果
面对“禁放”，小区居民为何敢和执法者“捉迷藏”，而烟花爆竹销售者却噤若寒蝉？村里的“逆行者”的行为又如何解释？结合对有关法规政策的理解以及与相关人员的沟通，我提出以下解释：
首先，燃放者之所以敢和执法者“捉迷藏”主要源于执法者的底气不足，这种底气不足主要体现在两个方面。其一，执法者的权限不足。城管和公安局依据“禁放”对违反规定在禁燃区内燃放的普通居民有执法权，但对个人在禁放区的燃放行为，以上执法人员只能责令停止，而进一步的处罚则由公安局的执法人员或适用《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款的规定给予罚款，或依据《治安管理处罚法》对在特定禁放区域的对象或者暴力抗法者予以行政拘留。在与执法者的多次互动中，燃放者逐渐摸清了执法者的执法尺度和底线，这使得部分燃放者开始有恃无恐。其二，执法力量不足。在实际的执法过程中，面对数量众多的违法燃放者，有限的执法力量往往力有不逮，再加上许多违法燃放者都是青少年，执法者难以投入时间和精力来追究其监护人的责任，因此执法者往往对这些未成年违法者难以约束。在上述背景下，燃放心切的居民遇到了心有余而力不足的执法者，就形成了“捉迷藏”现象。
其次，销售者噤若寒蝉的主要原因是忌惮于执法者的明察暗访。一方面，执法者对销售者的查处力度很大。春节期间Q区多个部门对“禁放区”（含禁售烟花爆竹的区域）内的商店采取明察暗访的方式查处烟花爆竹的违法销售行为，一些商家就曾因卖给过上门“买烟花”的暗访人员而被处罚，依据Q区的禁放令和《烟花爆竹安全管理条例》等，执法人员对违反禁令的销售者可采取的处罚措施相对于普通居民而言执法力度较大，比如《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条规定了未经许可生产、经营烟花爆竹制品，由相应部门责令停止的同时，处2万元至10万元的罚款并予没收相关物品及违法所得，相比第四十二条第二款对违法在禁燃地区、时间燃放的个人的处罚明显重得多。另一方面，相比于燃放者的灵活机动，商家则无法轻易逃脱监管。面对难以预料的明察暗访和举报，销售者往往只能选择偃旗息鼓或采取更加隐秘的方式交易，这也导致了“禁放”之后的烟花爆竹销售活动变得稀少。
最后，村里的“逆行者”同样燃放心切，但相比执法人员的巡查，他们更加顾忌村内的约束与威慑。一方面，与城市居民区相比，农村地域辽阔，人口分散，这使得“逆行者”们更难被乡镇派出所等执法人员所察觉。即便接到举报，执法车辆也很难及时抵达现场，实现“人赃并获”。而村民们选择在隐蔽的地点或时段燃放，也进一步降低了被执法巡逻车发现的风险。因此，在面对农村地区的违法燃放行为时，执法人员往往显得更为无奈；另一方面，农村地区的“禁放”宣传和执行工作更加依赖于基层内部约束。尽管“禁放”的宣传在一定程度上提升了村民遵守禁令的自觉性，但仍有不少村民敢于挑战规定，成为“逆行者”，只不过他们在行动时会更慑于村干部的“现管”的威力。但对于村干部而言，村民只要不放个没完并且留下太多痕迹，村干部也往往睁一只眼、闭一只眼，一般不会主动举报村民的行为，因而“逆行者”在燃放烟花爆竹的过程中往往表现得比较克制，以免引起不必要的麻烦。
由上可见，“禁放”政策虽然旨在实现公共安全和环境质量的积极目标，但其实施后，执法者、燃放者、销售者分别表现出不同程度的消极应对状况，总之，产生了“禁放”的非预期后果——公共政策的执行产生了施政者意料之外的后果，论者或将之归因于执行者的主观过错，或将之归因于政策本身的脱离实际等。考虑到“禁放”背后复杂的现实，前文基于局部现象的解释可能存在片面、狭隘甚至错误，而为了能够为寻求更全面的解答铺平道路，我尝试从社会控制的视角对“禁放”政策实施的非预期后果进行分析。
三、延伸讨论
人是趋利避害的动物，故惩罚和奖赏往往可以引导人的行动，但人又是有情有义的主体，故人有时也会秉持信念、超越利害计算而自主选择行动路径，而从行为外观看，两种状态下的人的行为都受到某种行为规范的制约。在人类社会中，正式的社会控制（如法律法规）和非正式的社会控制（如传统习俗）是一对相辅相成的力量，而“禁放”政策实施过程中出现的执法者与执法对象的消极应对状况，正是这两种控制机制在某些情境下发生冲突的缩影。
一方面，执法者消极执行行为反映了以法律法规为主要内容的正式的社会控制的运转失灵。《烟花爆竹管理条例》和“禁放令”所代表的是正式的、外在的社会控制规范，依靠执法惩罚和举报奖励机制来使民众符合规范的要求。当外在的控制规范被内化为个人的信念时，它们就变成了内在控制规范，此时控制的目的更可能实现，反之则可能导致外在控制运转失灵。尽管人们普遍认识到燃放烟花爆竹的危害，但当涉及个人利益时，这种共识往往变得模糊甚至引发争议，而“限放”以及“解禁”等不同声音的存在，正是这一争议的真实写照。因此，“禁放”并未完全成为地方民众自觉遵守的内在控制规范，而阻碍“禁放”有效执行的正是非正式的社会控制——燃放烟花爆竹的习俗。
另一方面，违法者的消极抵触行为反映的是以传统习俗为主要内容的非正式的社会控制对人的深刻影响。节日燃放烟花爆竹作为一种祈福消灾的传统民俗正是驱动“逆行者”与“禁放”对抗的内在动力，这种非正式控制机制并非依赖某种外在惩罚或奖励机制而运行，而是依赖于意识和无意识心理机制发挥作用，故往往成为内在控制。传统习俗仪式如端午节、重阳节、元宵节、春节等节日中的仪式活动被赋予了神秘魔力，人们相信划龙舟、放纸鸢、吃元宵、放鞭炮能沟通鬼神、驱邪避煞、祈福招财等，以科学的眼光看，这些仪式或许发挥了缓解现实焦虑和提供美好期待的作用。但对于笃信节日仪式魔力的人来说，节日中仪式的缺席可能会带来疾病、厄运等不幸，这些人往往以悔恨、咒骂、自责等有意识的方式对自身和他人产生影响；对于并不相信其仪式具有魔力的人来说，节日燃放烟花爆竹可能仅仅是出于娱乐与审美需要。而无论是否笃信仪式的魔力，仪式的缺席都会以无意识的方式影响人们的行为。疫情之初人们曾对雷神山和火神山医院背后的玄学寓意展开了激烈的讨论，或许由此可以进行这样的推论——人们仍在期待古老仪式中蕴含着某种消除灾厄的力量，这或许可以反映出习俗仪式对集体活动的无意识影响力。总之，节日期间燃放烟花爆竹的习俗长期作为内在控制机制，影响着人们的行为，尽管随着时代的变迁而几近消亡，但仍然可以从“禁放”背景下的越轨行为中发现它的影子，“捉迷藏”和“逆行者”的现象正是这种控制机制与“禁放”所代表的控制机制相抵牾的反映。