基层信访工作中的“开口子”：信访困局的郁结与疏解

朱  政

湖北民族大学法学院教授

【摘  要】“开口子”是当下基层信访工作的常规做法，系指基层政府在法律、政策允许的范围以外给信访人额外的经济好处。既有研究难以全面给出解释与回应。在国家与社会关系的理论进路中，信访困局在“开口子”这一切面上，呈现出多面向的复杂性。基于基层信访的经验调查，可将其划分为“关怀”式开口子、“妥协”式开口子和“出血”式开口子。这三类“开口子”遵循着完全不同的行动逻辑，并反映出中央政府、基层政府和地方社会迥异的态度与偏好。信访中大量的“开口子”，代表了基层政府面对信访者的相对弱势，说明在中国这样一个典型的“强国家”中，依然有制度能力衰弱的部分。通过对影响“开口子”重要因素的分析，应当适时进行微调，最终追求基层政府与信访者相互约束的“均势”，恢复信访制度的本源，保持国家与社会的良性沟通。 

【关键词】 信访  开口子  国家与社会  制度能力

本文刊于云南大学学报( 社会科学版) 2016 年第 5期，为阅读方便，注释从略。

一、问题与进路

(一)问题的提出

信访工作已经成为当下基层政府的核心工作之一，乡镇一般是由分管政法口的副书记主持工作，乡镇党委书记、乡镇长都是第一责任人。工作中，基层干部逐渐形成了一些常规做法的“口头语”。“这些语词被运用在公权运作过程中，具有重复性话语实践色彩，因其口语甚至俚俗的外观，看起来难登大雅之堂，通常处于‘日用而不知’、‘习而不察’的自发状态。”其中，“开口子”一词出现的频率极高。可以说，它已经是基层信访工作的常规方法。很多时候，甚至是摆平事情的唯一方法。这就是俗话说的，“人民群众的事情用人民币解决”

 基层信访工作中，“开口子”屡屡奏效，至少能够做到“稳住”信访者。频繁对信访者“开口子”，代表了随着政府对维稳工作的重视和地方财力的增强，信访治理的空间不断拓展，调整手段越来越趋于灵活和多样化。但是，它本身又极具争议，往往突破法律、政策的范围，处于灰色地带。那么，我们怎么理解基层政府这种非常规的常规做法呢?面对信访治理的巨大空间，该如何处置?对于“开口子”，是存是废?是否可能优化?如何优化?这正是本文提出并试图回应的问题。

(二)既有研究回顾

在既有的研究中，虽然信访问题已获得重视，成果颇多;但透过灵活和多样的信访工作方法，剖析信访困境的，尚不多见。尽管如此，通过文献梳理，还是能大致把握学界对信访困局以及基层信访中“开口子”的基本态度及其理论解释。第一，废除信访论。这种观点的代表人物于建嵘认为，信访制度存在诸多缺陷，很难适应当下法治建设和市场经济的环境，客观造成了国家政治认同的流失，应予以废除。还有学者认为，信访制度只是应急之策，不符合建设法治国家的发展方向。废除论往往从宏观层面将信访制度认定为有害无益，因而既缺乏微观的社会治理视角，也从根本上否定了改进信访制度的可能性。第二，信访法治论。尽管废除论影响很大，但多数学者还是认为信访制度应在法治框架中进行改良和重新定位，而非简单废除。杨小军认为，信访制度应依据法治化改革的思路，调整信访受理范围，注重法治的处理标准，加强程序原则和完善法律依据。童之伟则指出，保留信访制度仍有必要，但应在我国宪法框架下，“明确宪法框架在结构和功能上以核心政制为主体，信访体制等辅助政制处在襄助者的位置”。还有一些学者，建议提升信访的立法层次，制定《信访法》。持信访法治论的学者很多，是信访研究的主流。在这种研究进路中，信访治理的巨大空间以及突破法律、政策范围的工作方法，难以获得合法性依据，因而需要法律的规训。第三，功能改造论。这种观点意图将信访改造为发挥特定功能的制度装置，与法律体系相配合。周永坤认为，应“将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构”。还有人指出，可将信访制度前置，调整至政府决策环节，增强公众参与。总之，功能改造论的方向很多，有意图强化信访的，也有弱化的。第四，信访治理论。贺雪峰及其团队，基于基层信访的经验研究，提出强化乡村治权，主张基层政权的政治性原则，力图重建国家的“专断权力”。这种理论进路，敏锐地察觉到基层信访中的不同类型，区分维权型上访与谋利型上访，进而提出不同的治理方式。最终，信访的工作方法服务于治理目的。

上述几种理论进路，对于我们理解基层信访困局和信访“开口子”的灰色空间，颇有助益，但它们都各自存在缺陷，无法有效回应本文提出的问题。废除信访论，对于断然取消信访的社会风险和政治风险缺乏认识;信访法治论主要停留在法治理念层面，强调立法，忽视了基层信访及其执法的复杂性;功能改造论提供了各种制度设想，但失于空泛，普遍缺乏实践可操作性;信访治理论极具启发意义，揭示了治理能力的视角，强调基层政府的治权，然而往往又难以与“基层法治”相衔接，并且在如何增强基层信访的治理能力上，众研究者也语焉不详。

(三)研究进路

本文以基层信访中的“开口子”切入，将基层政府的实际工作作为经验基础，深入基层信访的具体场域、法治目标、体制环境和社会环境，寻找经验现象之间的内在联系。并尝试将这些经验现象，置于国家与社会互动的框架之下，力求加深对信访困局的理解以及有助于困局的疏解。在晚近的政治学理论中，国家权力是应被提防和控制的，并且权力的行使需置于法治原则之下。然而，这并不必然得出削弱国家权力的结论。弗朗西斯·福山指出，对于国家概念的诠释，应当区分“强度”与“范围”两个维度。“国家制度的力量大小从广义上讲比其职能范围宽窄更为重要。”另一方面，国家与社会的关系并非总是相互配合的，相反，两者也可能发生剧烈的冲突。米格代尔适切地指出，国家与社会之间往往会展开社会控制的争夺。本质上，它是国家和其他社会组织争夺社会生活该如何组织的结构性冲突。国家与社会关系的理论进路，将信访事件置于一个冲突的背景下，而赋予其重要性，使得基层信访困局在“开口子”这一切面上，呈现出多面向的复杂性。一是，基层政府与信访者的冲突、配合乃至共谋;二是，国家及其内部科层机构，在强化治理能力上的努力与挣扎;三是，信访者做出反抗所调动的各类资源。

二、“开口子”的经验分类

“开口子”通常指破例。然而，频繁破例，破例本身就转变为常态，甚至形成新的规则。如应星所定义的，信访工作中，“‘开口子’是指基层政府满足上访者的经济要求。”在本文中，“开口子”具体指基层政府在法律、政策允许的范围以外给信访人额外的经济利益，这类经济利益除了真金白银的钞票，还包括各种生活用品和生产资料，小到大米、食用油，大到生产机器、原材料等，以及通过基层政府分配国家社会保障获得的经济好处，如低保、社保、贫困救济，等等。相较于应星教授，笔者试图用半列举的方式定义“开口子”，显得多少有些笨拙。但有时候，笨拙有笨拙的好处。通过累述，至少能够让人隐约感到，“开口子”有不同的类型，它们之间差别很大，甚至可能完全不是一回事。

对“开口子”进行分类，必须着眼于基层政府。因为，信访“属地管理”的原则，决定了大量的工作是他们在做。面对形形色色的信访者，《信访条例》（2005）主要区分了集体上访与个人上访、正常上访与非正常上访。顺着这一思路，申端锋提出“分类治理”的策略，陈柏峰进一步将信访者分为“有理上访”、“无理上访”和“商谈型上访”，然而，在实际工作中，有理也好，无理也好，不管是哪一种上访，都有可能要“开口子”。

对于基层政府，第一类“开口子”是能够摆上台面的。对此，他们并不为难。这类“开口子”常常被基层政府称作“关怀”。例如，我们在广东省清远市某镇的调查，当地信访的一个主要群体是对越反击战的退伍老兵。根据国家相关规定，享受一定数额的津贴。但这些老兵还是会找镇政府的麻烦，进行集体访，要求镇政府提供额外的“待遇”。主要理由是珠三角地区地方政府给同样的退伍老兵远超国家标准的津贴。清远市在广东省属于欠发达地区，地方政府的财力不允许在这些问题上向珠三角看齐。即便如此，为了减少老兵群访和越级访，镇政府会时不时给一些“小恩小惠”，如平时送米送油，春节看望，拜年发个红包。用该镇党委副书记的话说：“他们给国家立过功，应该多‘关怀’。”同样的，面对真正生活困难的群众上访，不论上访事由，最终开这种“口子”，几乎无法避免。

第二类“开口子”，虽然不那么光明正大，但基层政府一般也不讳言。这类“开口子”常常被称作“妥协”，是一种无奈，但又是没办法的事情。例如，在江苏省南京市某县城镇，由于近十年来地价持续上涨，征地拆迁的难度增加，总会有少数“钉子户”与镇政府对峙，要求远高于标准之上的拆迁补偿。乡镇政府嘴上虽然严厉，但每每到工程进度的后期，还是会“迁就”极个别的“钉子户”。按照该镇镇长的话说，“拖了（拆迁）后腿，（经济上）不划算。个别情况，多给点钱，算了。”在个案上，曾有过拆迁补偿款翻倍的情况。对于基层政府来说，这种“开口子”虽属于无奈之举，但总体上还是能够接受。

第三类“开口子”最让基层政府恼火，并且属于“只能做不能说”、“拿不上台面”的事情。这类“开口子”有时会被上访者称作“出血”。主要是针对无理上访，但也不尽然。例如，我们在湖北省恩施市某乡的调查，当地最大的上访团体是清江水库移民，有些老上访户已经持续上访达20年之久。很难说清楚，清江移民上访是有理上访、无理上访或协商型上访。一是，当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）尚未颁布，补偿标准参照1991年国务院发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以及1998年湖北省长江水利委员会编制的《规划大纲》，恩施州自行制定《清江水布垭水利枢纽工程库区恩施市移民安置管理暂行办法》（恩市政文［2003］17号），拆迁补偿的标准偏低；二是，工程后期的部分移民是在2003年至2007年搬迁的，几年过去，物件上涨，补偿标准滞后，移民普遍感到显失公平；三是，移民工作中，存在暴力强拆，标准执行混乱等现象，甚至有反映市乡两级领导挪用、贪腐移民款的问题。应当说，移民上访原初属于维权性质的有理上访。此后，恩施州多次向移民发放“价差补偿”，提高补偿标准，绝大多数移民能够安居乐业，已经息访。然而，历史遗留问题总还是有的，随着时间的推移，乡领导班子换了几届，移民的是是非非更是越来越难说清楚。正是这些“说不清楚”被少数人揪住不放，坚持缠访、越级访和进京访。这其中，有的是有组织的集体行动，有的是个人行动，此起彼伏，诉求千差万别。一般来说，信访人的策略是一讲历史，二说贫困，三提要求。有的要求乡政府解决生活困难，在不符合条件情况下，落实低保；有的要求逢年过节给予救济和补助；有的要求乡政府为其修房子；有的做生意，要求乡政府垫资；有的则是在敏感时期，赤裸裸地以进京访要挟给钱。近几年，面对顽固的信访户，乡政府一般只有开或大或小的“口子”，花钱买平安。从几百块到十数万不等，基层政府与信访者反复纠缠，不断“出血”。

“开口子”的三分法，显然是韦伯式的“理想类型”。事实上，这几类“开口子”在信访工作中，常常相互交叉，在某一信访者身上又会随着时间推移发生动态转化。但作为理论分析，它依然有意义。因为，同样是“开口子”，基层政府有时感到像做了好事一般光荣，有时却被气得背后骂娘、直跳脚。显然，其背后隐藏了更为深刻的行动逻辑。

三、“开口子”的行动逻辑与多方偏好

“开口子”的三分法，首先源于田野调查的“经验质感”。更重要的是，透过庞杂的经验现象，能够体察到，三类“开口子”体现了信访工作中完全不同的话语体系和行动逻辑。还牵涉到中央政府、基层政府和地方社会各自的态度和偏好。理解“开口子”，有助于我们剖析国家与社会在这一中国特色制度上的冲突与合作，正视和应对当下信访工作的复杂性，以及寻找未来制度创新的路径。

第一，“关怀”式开口子，体现了对信访工作的特殊定位，因而深深地嵌入了“政治正确”的社会主义意识形态。从1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（“五一决定”）创建伊始，信访工作就一直是党的群众路线的一部分。“毛泽东时代的信访制度是中国共产党所锻造的全新的制度，这一制度主要为塑造人民共和国服务，是一种政治实践而非政法实践，也非纠纷解决实践。”虽如冯仕政所言，1978年以后信访工作的重心开始偏离“社会动员”，转向“冲突化解”。但国家对信访工作的态度始终没有真正做到“去政治化”。2014年，习近平总书记在系列讲话中提到，“要处理好维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴在不同场合多次提到，“我国建立和完善信访工作制度，基本定位就是党的群众工作的一个重要平台，党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径。”“解决群众合理合法的利益诉求，是信访部门义不容辞的重大责任。”“要健全和落实信访工作责任制，切实做到群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”。在社会主义意识形态的话语体系下，基层政府乐于遵循中央的精神，以“关怀”的方式安抚信访群众，解决纠纷，尽力消除潜在的不稳定因素。显然，如此“开口子”，中央和基层政府态度是一致的，遵循的是“政治逻辑”。另一方面，地方社会对于“关怀”式开口子同样表示欢迎，这满足了人民群众不断高涨的权利诉求。事实上，人民群众热切地盼望中央政府加大对乡村的投入，要求基层政府不拘小节、有所作为，积极解决各类民生问题，为民谋利。恰如裴宜理所言，中国人的权利观，不是用来对抗政府的“自然权利”，而是“人有权要求生存并且政府的合法性在于满足这种要求”。不得不说在这一点上，中央对信访工作的定位与群众的期望高度契合。当然，地方社会的态度和偏好并非铁板一块，基层政府的“关怀”终究只能惠及少数人，常常也会引起“不患寡而患不均”的难题。基于简化分析的目的，大致可以认为总体上对信访工作中“关怀”式开口子，中央、基层政府和地方社会表现出高度相似的正面态度和选择偏好。三者共同决定了，短期内“关怀”式开口子难以在信访工作中消退。

第二，“妥协”式开口子，主要遵循市场经济的“经济逻辑”，出于成本-收益的考量。现代国家已经高度介入社会经济生活，而我国的地方政府更具有独立的利益立场和“谋利化”倾向，不完全受到中央的节制。诚如周飞舟关于土地开发与转让的分析，“体制外资源的巨大增长以及软预算约束问题的持续存在使得中央-地方关系已经不再是‘一抓就死、一放就乱’的集权-分权主导模式，而是陷入了这样一个困境：中央政府即使加强集权，也难以改变地方政府的行为，从而出现了形式上的集权与实际上的分权并存的局面。”地方政府可以通过各类土地税费获得巨额收益，这强化了在征地拆迁补偿上，以“妥协”式开口子的方式解决信访问题。不惟土地问题，在地方政府具有独立利益立场的地方，“经济逻辑”都可能占据首要位置。

在我们的调查中，谈到这类“开口子”，基层领导虽然感到无奈，但总体上还算坦然：“算一下经济账，说到哪里都说得通”。然而，中央政府和地方社会的态度则更加复杂和微妙。中央的立法以及对信访的期望，主要是希望通过地方政府尽力解决群众反映的问题，将社会矛盾化解在基层，并通过信访对在基层的“代理人”实施监控。地方政府“妥协”式开口子，有助于解决一部分社会矛盾，这自然受到中央的欢迎。但另一方面，突破法律、政策的相关规定，也会使得相关立法（如征地补偿）的法律实效打了折扣，这显然又是中央不希望看到的。省、市政府对此，心知肚明，一般也很少表态。至于地方社会的态度，主要是反对性的。少数“钉子户”在与基层政府的博弈中额外获益，让其他人感到不公。某些“钉子户”的“事迹”，会培育出更多的无理信访者。而有些“钉子户”会因为一次获益，转变为谋利型上访，从此踏上让基层政府不断“出血”之路。

第三，“出血”式开口子，让基层政府深恶痛绝，但常常又不得不“屈从”，其背后遵循的是“治理逻辑”。信访总量的高位运行，让中央和地方政府都倍感压力，2011年“全国县以上党政机关受理的来信来访总量为832.5万件（人）次”，2013年前10个月为604万（人）件。再加上大量的信访难案长期未决，使得信访洪流淤塞形成一条“地上悬河”。在信访高压与中央的高度重视下，基层政府普遍的心态是，信访纠纷能盖就盖、能拖就拖，盖不住、拖不了的，就花钱摆平。总之，不求有功，但求无过。信访者只要不把事情闹大，万事好商量。谋利型上访者抓住基层政府“怕事”的软肋，时而软磨硬泡，时而威胁勒索。基层政府只有遵循“治理逻辑”行事，“出血”买平安。

中央当然反对地方政府“出血”式开口子，但是苦于无力分辨数量如此之巨的信访，只有按照“属地管理”的原则将问题退回基层。地方社会的态度也比较明朗，绝大多数群众对谋利型上访感到反感，只是在当下中国乡村普遍“原子化”的状态下，地方共识无力约束少数人。因而，极少数顽固的谋利型上访者能够置各方反对于不顾，通过缠访、越级访和进京访，不断获利。到最后，原初信访的事由已不重要了。

根据弗朗西斯·福山的研究，国家的制度能力，有四个重要方面：“⑴组织的设计和管理；⑵政治体系设计；⑶合法性基础；⑷文化和结构因素。”因此，“关怀”式开口子之所以重要，是因为它具有强化国家权力合法性的意义，关乎国家在基层的制度能力建设。此外，它还涉及到国家制度能力的规范、价值和文化诸方面。当下中国，国家正式制度的供给，依然有赖于社会主义优越性的价值认同与文化认同。另一方面，透过“妥协”式开口子和“出血”式开口子，能够体会到国家与社会之间的冲突，双方都在利用信访制度做某种程度上社会控制的争夺。更重要的是，国家与社会都有复杂的内部构造，加剧了这种冲突。从国家方面看，从中央到地方层叠的科层体制，各方具有相对独立的政策目标和利益立场，再加之官员考核和任免的政治体系因素，使得国家制度能力受到“组织的设计和管理”和“政治体系设计”方面的影响甚大。换句话说，总体上的“强国家”（中外学者大多认为中国属于制度能力上的“强国家”，而区别于很多第三世界的“失败国家”），并不代表不会出现某些弱的地方。相反，作为一个巨型国家，中国的不平衡也表现在国家的制度能力方面。从社会方面看，随着乡土社会的原子化和阶层分化，基层民众的异质性大大增加，在任何问题上都可能出现多数人和少数人，乃至正式或临时的社会组织，尤其是基于个人利益的动机。

在国家与社会关系的理论进路中，国家与社会交织如一锅“大杂烩”。“首先，在社会中实际运行社会控制的群体可能在它们的形式和它们运用的规则两方面都是不同的。其次，社会控制可能分布于众多相当自主的群体中，而非大量集中于国家。”显然，国家与社会在信访制度上的互动，是复杂而微妙的。

四、“开口子”的影响因素分析

作为当下基层信访工作常规方法的“开口子”，说到底还是突破法律、政策的非常规操作。在基层政府和信访者之间，通过长期博弈已然形成了一套政府让步的“潜规则”。站在基层政府角度，不论根据“政治逻辑”、“经济逻辑”或“治理逻辑”行事，大部分情形都是由于信访者掌握了话语上的主动权或者拥有类似吴思所言的“合法伤害权”。这也印证了后税费时代，基层政府在与农民的关系上，发生反转，变为较为弱势的一方。从应然层面说，不论哪一类“开口子”都不该放任;从实然层面说，基层政府也不能长久的处于“委曲求全”的境地。然而，一刀切地否定和消灭信访中的“开口子”，政治风险和社会风险都难以预料。这使得我们必须进一步考察“开口子”的影响因素，这是控制、规范以及合理运用“开口子”的前提。并且，通过对各类影响因素的调整，增强国家的制度能力，削弱信访者手中的“合法伤害权”，形成双方的相对“均势”。笔者并没有“强国家”以及国家全面控制社会的强烈偏好，但国家能力衰弱的失败案例，遍布拉美、中东和非洲，而包括改革开放以后中国在内的东亚成功，部分归功于较强的国家能力和“来自上层的革命”。对于当下的中国而言，“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化”。

从宏观背景来看，信访制度的定位与未来走向，自然不能忽略。2014年，十八届四中全会《决定》提出:“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。一方面，中央的表述吸收了信访法治论的意见，要求对信访工作进行更严格的拘束;另一方面，短期来看，信访制度不但不会被弱化或撤销，相反，还可能得到加强和规范。习近平总书记的系列讲话和舒晓琴局长的文章，都透露出这层意思。归根到底，轻率地抛弃党的政治遗产是不明智的。

从微观层面来看，寻找信访工作中“开口子”的影响因素，仍需在经验分类的基础上展开。第一，影响“关怀”式开口子的重要因素。一如前述，中央政府、基层政府和地方社会三方相似的态度和偏好，决定了“关怀”式开口子短期内难以在信访工作中消退。党的群众路线的工作方式与人民群众的期待，互相型塑，经形成了稳定的互动关系。完全可以将其称之为新中国以来的“新传统”。从人民群众角度看，信访在“解决问题”方面比司法诉讼更容易接近。其突出的优势在于，启动的成本较低，不严格的程序，以及解决问题中讨价还价的余地较大等。其中，讨价还价的过程，即意味着最终“开口子”的可能性。有学者认为，面对行政纠纷，人民群众更偏好信访，其原因可能是“中国民众都偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式”。换句话说，有困难找政府与“解决问题”时留有讨价还价的余地，是一体两面的。人民群众在信访中，本就期待着基层政府“开口子”，多“关怀”，体察民间疾苦。从政府角度(包括中央和地方)，也已习惯在与人民群众的互动中，证成和建构人民政府的合法性内涵。尤其是基层政府，在税费时代，基层干部大多背负恶名，以及社会转型期，过多地将改革成本转嫁到人民群众身上。这都使得，基层政府还处在“还账”的历史阶段。对于例如水库移民、下岗职工、退伍老兵等群体的信访，“关怀”式开口子难以回避。

从根本上说，我国党和政府合法性取得与维系的路径，与西方国家存在显著差异。这决定了信访工作中“开口子”具有政治上的合理性。同时，十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”以及信访法治化，事实上提供了建构国家权力合法性的另一路径。这使得，信访工作已经嵌入“政治化”和“法治化”两套相互交织的行动逻辑。不难看出，影响“关怀”式开口子的主要因素，正在于“政治化”和“法治化”两套行动逻辑在基层政府实践中的互动与整合。在笔者看来，此两者必将呈现出一种混合形态，进而成为新中国“政法传统”的重要组成部分。目下来看，确实很难做出预测，但透过信访实践展开反思则不可或缺。诚如吉登斯所言:“社会实践总是不断地受到关于这些实践本身的新认识和检验和改造，从而在结构上不断改变着自己的特征。”

第二，影响“妥协”式开口子的重要因素。“妥协”式开口子主要遵循“经济逻辑”，是基层政府在经过理性计算后，主动做出的选择。这里的理性计算，当然主要针对“经济利益”，但有时也包含“精力上”的，就是基层干部常挂在嘴边说的“耗不过(你)”。影响这一类“开口子”的因素主要是基层政府某一阶段的动态政策目标。当信访涉及基层政府最重视的问题，例如国家级重点工程、地方经济发展指标、地方税收等，常常能够迫使基层政府做出妥协和让步。换句话说，在“两害相较取其轻”的逻辑中，突破政策、法规是较不重要的一项。因而，意图规制这一类“开口子”，应当增强“法治”(依法行政)的份量，以平衡基层政府的动态政策目标。如马怀德所言:“应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即‘法治GDP’，来保证法律的实施。”也就说，要让基层政府所关心的评价指标多元化，并让“依法行政”成为常规的重要份量，而不再出现追求单一政策目标的畸轻畸重。最终追求，基层政府在理性权衡的过程中，不那么容易放弃政策、法规所设置的底线，向信访者“妥协”。

第三，影响“出血”式开口子的重要因素。“出血”式开口子是最需要规制的信访顽疾，它不仅牵扯基层政府大量精力，更使得国家大量的资源投入无法转化为基层社会的稳定。田先红将其称为“信访治理的内卷化。”迫使基层政府“投鼠忌器”的最重要因素，正在于压力型的考评体系。信访排名、一票否决制、包保责任制、干部升迁等，让信访者抓住基层政府和领导“怕事”的软肋，从中获利。事实证明，一旦面对的压力缓解，基层政府立刻就能做到“止血”，在信访工作中恪守底线和坚持原则。例如，2013年，国家信访局取消全国范围的信访排名和通报，取而代之的是中央与地方、上级与下级之间“点对点、一对一”的通报制度。我们在广东清远的调研同样印证了这一点。2014年广东省出台《广东省信访条例》，强调逐级信访、加强信访监督和取消信访排名等措施，基层乡镇政府的腰杆子立刻就硬了起来。然而事情的另一面是，舒缓基层政府的信访压力，同样可能带来问题，一是，如果大量信访涌向中央，后者依然无力分辨和处理数量巨大的基层纠纷，哪怕这些信访是逐级上报的;二是，可能放纵基层政府在信访中的堕政，例如对上诉苦，对下拖延、敷衍。因此，虽然治理信访工作中的“出血”式开口子，确实有赖于减轻基层政府的考核压力，但是不可矫枉过正，而走向另一极端。

除了上述影响三种不同类型“开口子”的重要因素，以下几点也很值得注意。一是，随着基层综治维稳和信访工作重要性的提高，中央、地方的财政投入也不断增加，再加上某些经济发达地区地方政府拥有大量体制外资源以及面对不严格的软财政约束，“花钱买太平”的做法越发泛滥;二是，“‘开口子’往往由集体决策，而非个别官员或领导作出”，这样，无须个别领导负责，自然要比其他治理方式来得稳妥;三是，当下媒体环境日益对基层政府不利，以前在信访工作中惯用的“拔钉子”、办“学习班”、诉诸软暴力等方式，风险过大而渐渐被弃用，这极大地影响到“开口子”的频繁使用。

五、透过“开口子”改进基层信访

通过本文对基层信访的经验调查和分析，应当能够体会到基层信访处在一个极为复杂的制度环境和社会之中，同时受到多种因素的影响和型塑。而其中一个明显的面相是，基层政府不论什么原因，很多时候都处在被动的境地，不断超出法律、政策范围“开口子”。就信访本身来说，这是其异化的一个重要表征。但更重要的是，通过它展现了国家与社会关系的一个切面。在中国这样一个典型的“强国家”中，依然有制度能力衰弱的部分。信访工作中大量“开口子”的现象恰恰说明基层政府是相对弱势的一方。

从根本上说，强化国家能力是重要的，尤其是关系到基础秩序的维持与控制(俗话说“稳定压倒一切”)。但也应该看到，作为中国特色制度的信访制度，其特殊性并被寄予厚望的地方，端在于较为直接甚至激烈地促成国家与社会的沟通。从新中国信访制度建立伊始，不论是重视其社会动员功能或冲突化解功能，还是中央对基层政府的非常规监控，都旨在追求社会对国家发生作用，或展开监督，或对人民政府提出意见与建议。反过来，信访的处理(主要是基层政府的工作)，也是国家回应社会的过程。国家与社会的合作与冲突，在某种程度上正是信访制度创立的初衷，不该令人感到讶异。公平地说，信访制度不但不是什么恶制度，相反是能够增强国家制度能力和促进体制反思的极为高明的制度创造。当然，国家与社会的冲突应保持在合理的范围内，而非发展为一方“伤害”另一方，甚至出现对社会控制的争夺。

从这个角度上说，笔者主张基层政府与信访者之间保持“均势”，恢复信访制度的本源，保持国家与社会的良性沟通。按照经典的法治理论，不受制约的权力必然被滥用，因而需要分权。国家权力内部的分工与监督是一方面，国家与社会的互动是同样重要的另一方面。“社会权力是对应于国家权力的，是在‘国家—社会’一体化转化为二元化的条件下形成的。作为相对独立于国家的社会主体，以其所拥有的社会资源对社会与国家(政府)产生的影响力、支配力，就是社会权力。”社会权力的主体主要是各种非政府组织，但也包括公民个人。信访既是公民个人即可发动的社会权力，同时由于具有效仿、攀比和扩散的特征，还会在无形中形成了一股“合力”。一般来说，国家权力是强势一方，社会权力多数情况下属于“软权力”，因此，我们总是强调社会权力对国家权力的监督，而往往忽视特殊情境下前者也可能“伤害”后者。

在笔者看来，基层信访工作应当抓住几组重要影响因素(变量)，进行微调，积极追求这种理想的“均势”。贺雪峰曾指出，基层政府长久处在“责大权小利少”的状态，一直扮演着恶人的角色。而这种责权利分配不对称的局面，有利于调动基层政府积极性，主动“解决问题”以及维护中央的权威。这种说法固然有一定道理，但在信访问题上，基层政府面临被动，不仅已经带来了“信访治理的内卷化”危机，而且也不见得就能给中央政府带来威信。尤其是在谋利型上访者眼中，基层政府自然是可以伺机放血的“冤大头”，中央政府更多的则是可资利用的“糊涂蛋”。因而，塑造基层政府与信访者相互约束的“均势”，还是得适当调整基层政府的“责”、“权”、“利”。

首先，信访工作“政治化”和“法治化”两套行动逻辑的协调和整合，需要一套“指导原则”指导基层政府在实际工作中不断摸索和完善。在笔者看来，“当下乡村基层政权或可仿效祖法，搞新一套的‘外儒内法’，以基层法治的外壳包裹国家权力的政治性原则”。在具体操作上，基层政府应以“依法行政”的形象示人，而信访工作中的各类“关怀”由基层党组织出面更为妥当。并且，基层党组织与信访者接触中，还需时时提示“关怀”的本义，以及“关怀”是有限度的。套用美国社会学家戈夫曼的术语，“关怀”应当在基层党组织设定的“情景定义”中进行，以获得正面的反馈。“任何一种情景定义都具有明显的道德特征”，“当个体投射一种情景定义并由此或明或暗地表称自己是某种类型的人时，他就主动地对他人施加了道德要求。”乡镇综治办、信访办等部门应恪守政策、法规底线，遇到群众困难(主要是贫困问题)，可通过党委处理。基层政府尤需杜绝拿社会保障、贫困补助等涉及社会公平的民生政策与信访者做“交易”。诚然，越往基层，党、政之间越发难分彼此，在群众眼中更是只认人，不认牌子。但基层信访仍有必要尽力塑造这样的“分工”，并在实践中摸索更好的做法。

其次，重新整合信访考核体系，适当为基层政府“减压”。一方面，对外不搞信访排名、一票否决等高压的评价制度，弱化社会大众对政府压力型体制的认知，恢复基层政府在信访者面前的强势形象。另一方面，也不放松系统内对基层信访的多元监督，例如上下级之间“点对点、一对一”的信访通报、个案回访、信访监察等，并依法严肃处理信访工作中公职人员的违法与渎职行为。总之，在总体“减压”的基调下，做到“外松内紧”，既保持信访制度中央对地方的控制，又致力于扭转基层政府面对信访事件的被动处境。

其三，强化基层政府信访工作的财政约束。对于财政紧张、体制外资源匮乏的广大中西部基层政府，中央应当扮演资源投入者的角色，加大财政投入，以促成基层政权的权力生产。“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行动得以实现的常规要素。”同时，中央需加强对基层政府的财政约束，破解“事后补助”、无偿拨款等软财政约束难题，引导和监控资源的配置与运用，对信访工作进行更有力的间接控制。对于地方财政宽松、体制外资源丰富的经济发达地区，基层政府则更有能力和意愿“开口子”，花钱摆平。鉴于信访的扩散特征，同样有必要尽力规范相关的财政预决算。最后，非常重要的是，改善对基层政府极为不利的舆论环境。基层政府对信访者的全面弱势，媒体的选择性报道，以及自媒体环境下产生的网络谣言，都是重要原因。近些年，诸如城管执法冲突、暴力拆迁、食品安全事故中的政府不作为等，舆论几乎都是一边倒地谴责地方政府。信访问题，也不例外。事实上，后税费时代，乡村社会出现了一些赤裸裸敲诈基层政府的无理上访，而在媒体上却少见报道。这对于基层信访工作是极为不利的。因而，规范媒体伦理和治理网络谣言，也就成为改善信访制度的重要组成部分。