西北农村缘何难逃土地抛荒的命运

王亚龙

 

（作者简介：中南财经政法大学法学院2020级博士研究生）

一、回乡见闻

由于疫情阻隔，已经有好几年没有回老家探亲了。今年过年，终于有机会去乡下探望二叔。二叔依然生活在祖辈们开辟的那个小山村。那是一个地处甘肃东南部的自然村，也是我出生的地方。我在小山村度过了无忧无虑的童年，小山村也塑造了我对传统村庄形态和生活的原始记忆。这一记忆既绵长，又深刻，以至于每次回乡，都会使人不自觉地将所见所闻与之进行对照，并在对照的基础上对乡土社会的变化形成理解。

这次回乡探亲最大的感触是农村土地抛荒严重。沿途能够明显看到很多被废弃的土地。尤其是道路两旁，由于土地长期无人耕种，土壤凝固板结，大部分已经被道路所吞并。和二叔的交流进一步证实了这一判断。二叔说：“原来大家都不愿浪费一分一厘的土地，现在不一样了，没人愿意种地，白送都没人种！”他还说：“现在还不明显，春夏的时候你去看，地里的庄稼长出来了，有人种的地和没人种的地很明显，站到山梁上往下看，大片土地是黄色的，地里没种东西，那基本上都是荒了的地。”

土地抛荒在西北农村不是个案，而是一个普遍的社会现象。后来碰到一个小学同学，他在县城附近的一个村担任村支书，其也感慨，当前农村土地抛荒严重。他所在的行政村总共有1500多亩耕地，目前有一半无人耕种，面临荒废的命运。

 

二、土地抛荒的过程及原因

西北农村土地抛荒的直接原因是无人种地，而农村劳动力的流失又与城镇化有着密切的关系。随着城镇化的深入，农村的土地抛荒现象越来越普遍，最终演变为一个突出的社会问题。因此，在很大程度上，土地抛荒和农民城镇化是同一问题的一体两面。故而，通过梳理农民城镇化的进程，能够更直观地认识土地抛荒的过程，也能够更清晰、更立体地理解土地抛荒的原因。

就我出生的小山村和周边村庄的情况而言，农民大致经历了两波城镇化。第一波出现在20世纪90年代中后期，主力军是70后。不知怎么地，那时突然兴起了一股“新疆潮”，很多青年农民踌躇满志地前往新疆寻找新的发展机遇。尽管从最终的结果来看，绝大多数人到了新疆之后，并没有获得预期中的物质财富，只不过是换了个地方继续当农民。但他们确实在新的环境安定了下来。我的一个远房堂叔是村里第一个在新疆落户的人。他20多岁就去伊犁闯荡，在当地买了大片土地栽种棉花。过了几年，稳定下来之后，他将妻子和孩子也接了过去，从此远离故土。

这波城镇化导致村庄首次出现了土地抛荒的现象。只不过，这一时期的土地只是“零星抛荒”，并不严重，也不构成一个突出的社会问题。之所以如此，是因为村庄内部存在对土地抛荒的兜底机制。西北农村地广人稀，人均土地较多，一家人集体退出村庄之后，能够余出很多土地。从理论上来讲，这些土地都将沦为“无主地”，也都存在抛荒的风险。但实际上，村民在迁往城镇之后，他们的土地会被留村的父母和兄弟接手。由于当时农村刚刚开始转型，很多村民都无法预判村庄的走向，因此，他们依然固守着传统的人地关系，对土地有着强烈的依赖。对于外迁村民闲置出来的土地，其他家庭成员都有着很强的耕种意愿和动力。这便使得村庄虽然流失了一部分村民，但并未出现规模性土地抛荒的现象。堂叔举家迁往新疆后，全家4口人余出了将近20亩土地。他们走后，其父接手了这些土地。除了一块地力差、收益低的盐碱地被抛弃之外，其他土地都获得了一如既往的耕种。

第二波城镇化出现在2005年前后，主力军是85后农村青年。他们绝大多数初中辍学，之后便进入打工市场，并在城市寻求生存和发展空间。这一时期，西北农村青年的城镇化迎合了全国城镇化的总体趋势，主要向东南沿海一线城市流动。但令人唏嘘的是，他们的城镇化追求几乎都以失败告终。一方面，他们在外打拼的年代正好是城市人口激增的时期，很多大城市为了控制人口规模，都制定了严苛的户籍政策，相关政策几乎堵塞了外来打工者在这些城市落户的门路。另一方面，这一时期也是城市房价增长最厉害的阶段，这也挫伤了农村青年在大城市持续奋斗的积极性。他们面对自己微薄的打工收入与高昂的房价之间的张力，只能望洋兴叹。最终，他们的“大城市梦”破碎，不得不“铩羽而归”。于是，与城镇化相伴，出现了“城镇化的后撤”。在大城市碰壁的农村青年主动选择后撤到村庄所在的县城安家落户。

这一波城镇化带来了严重的土地抛荒，并最终使这一现象成为一个突出的社会问题。这批农村青年在城镇化的过程中与村庄集体脱钩。这使得村庄从事农业生产的劳动力出现规模性流失，村庄因此空余出大片无人耕种的土地。而与此同时，村庄对于土地的兜底机制也在解体。一方面，大片的空余土地超出了在村人口的承接能力，他们无法包揽所有土地的正常耕种。另一方面，随着农村与市场经济的深度绑定，村庄的种植结构也发生了深刻的变革。村民更愿意种植效益更高的经济作物。就我出生的小山村及周边村庄而言，其近些年已不再种植粮食作物，而是改为栽种中药材。相较于粮食作物，经济作物对生产资料的要求更高，地形不能太陡，要适度平缓，土质也不能太贫瘠，要相对肥沃。此外，由于中药材的栽种和收割需要雇用一定量的劳动力，人力成本较高，因此，其不适宜大面积生产。这些特点和条件都限制了对空余土地的充分利用。最终，村庄出现了大量抛荒的土地。

不仅如此，这批青年在县域社会的城镇化还进一步加速了村庄土地的抛荒进程。他们从大城市转移到县城之后，虽然生活压力减少了很多，但生活方式和节奏并没有发生改变。男性青年大多在工地或工厂上班，女性青年则主要在餐馆打工，或从事个体经营，如开理发店、小超市等。为了彻底在县城扎根，夫妻双方都将大量的时间和精力用于创造物质财富，从而忽视了对于家庭本身的管理和经营。因此，对这批青年而言，在他们实现县域城镇化的过程中，家庭秩序中始终存在“主外”与“主内”的矛盾。在未生育之前，这一矛盾处于蛰伏状态，等到有了子代，这一矛盾便急剧凸显。尤其在子代开始上学之后，他们不得不面对一个现实且棘手的问题，即对于子代生活、学习的照料与监管。由于家庭中“主内”主体的缺失，这一问题只能通过“替代性”方案解决。实践中，大部分青年夫妻将自己的代际抚育责任转嫁给了父代。等到子代上学，他们会将父母从农村接到县城，替自己履行监护责任。

这样一来，村庄的劳动力进一步流失，无人种地的问题进一步凸显。在西北农村，这批青年已经实现城镇化，不可能再回到村庄种地，其后代大概率也不会有条件和意愿回归乡土。因此，他们的父母成为最后一代农民。而随着这代农民脱离村庄，村庄的土地彻底失去了守护者，最终不得不荒废。当前，我出生的小山村及周边自然村都出现了严重的空心化现象。据二叔统计，村里现在只居住着2户人家，而在我小的时候，村里共有9户人。临近的蓝川村和那坡村分别居住着9户和15户人家。要知道，这两个村过去都是大村，住户合计不少于60户。农业人口大量流失的后果便是无人种地。最终，土地抛荒成为一个显著的社会现象，也成为一个沉重的社会问题。

 

三、土地抛荒的治理及其成效

面对农村出现的土地抛荒现象，基层政府的态度从放任逐渐变成治理。总体而言，第一波城镇化引发的土地抛荒并未引起基层政府的重视。在第二波城镇化进程中，随着土地抛荒演化为一个社会和政治问题，基层政府才开始对其予以正视，并采取措施积极应对。

基层政府之所以对第一波城镇化进程中的土地抛荒采取放任姿态，一方面是因为这一现象在当时并不显著，不足以启动行政手段进行干预。另一方面，更重要的是因为这一问题在当时还“不够”资格进入行政决策和执行系统。20世纪90年代中后期，基层政府的核心工作仍然是收缴农业税和落实计划生育。这两项工作带有政治属性，在考核体系中占据绝对比例，甚至具有一票否决的效力。这便导致了基层政府在注意力分配上的畸重。从决策层到执行层，都将大量的时间和精力聚焦于如何按时足额收缴农业税和保质保量完成计生任务上。在整个行政系统眼中，这两项工作是“大事”，其他工作都是“小事”，在这两项工作面前，其他工作都得让步。最终，在这种行政生态中，土地抛荒问题被“合理地”排除在行政视野之外。

第二波城镇化催生的土地抛荒问题能够引起基层政府的重视，源于国家政策导向的变动。2005年之后，国家的政策重心开始转移。2006年，国家彻底取消了农业税，2015年，国家又全面实施二孩政策。这些举措预示着基层行政生态的转型，“收粮派款、刮宫引产”不再成为基层政府的中心工作。国家层面对基层政府的定位和期待转变为促发展和抓治理。近些年，随着粮食安全重要性的凸显，土地抛荒问题引起了国家的重视。基层政府根据国家出台的政策精神和要求，开始对土地抛荒进行大力整治。

国家政策导向的变动终于使得土地抛荒问题有机会进入基层行政的决策和执行系统。二叔所在的县级政府在2022年出台了“撂荒地整治”政策，并在全县各乡镇推行。乡（镇）村两级是这一政策的具体执行者。治理的核心目标是当年抛荒的土地必须按时种上农作物。由于抛荒的地块多、面积大，传统的人畜配合方式无力进行耕地和播种，因此，很多乡镇和村干部都选择雇用机器操作。但最终的治理效果却不尽人意。与平原地区不同，西北农村多处在黄土高原，地势起伏，并不是所有的土地都适合机器耕种。与此同时，长期以来形成的土地策略也阻碍了机械化的实现。为了平缓地势，防止土壤流失。黄土高原上的农民探索出了一条“化整为零”的土地涵养策略。即他们将一整片土地平行划分为几个部分，并对每一部分人工起埂，通过田埂的界分，原来的一大块土地转换成了几块小的土地。这便是黄土高原上独特的梯田。梯田非常适宜传统的畜力与人力合作的耕作模式，却不利于机械化的推广。借助机器耕种土地时，存在两大困难。一是有的梯田太窄，机器无法掉头，施展不开；二是有些梯田不通大路，机器抵达不了地界。这导致乡镇和村庄在开展抛荒地治理的过程中仍然有不少土地被空余出来，没有得到有效利用。

事实上，被整治了的抛荒地也有不少问题。最大的问题是有种无收。由于政策层面的要求只明确了“保种”，未言明“保收”，因此，乡村两级在完成耕地和播种的基础上，并没有规划后续的收割事宜。当然，从事后来看，也没有收割的必要。根据西北的气候条件和农业生产传统，在整治过程中，大部分村庄选择在抛荒地种植春小麦。春小麦的生长周期为半年。期间需要除草、施肥，天气干旱还需要浇水。只有做好这些工作，才能保证夏季时有所收成。但乡村两级在将小麦种到地里之后，便不再关心这些问题，致使小麦在成熟时毫无收益。地里的麦苗不仅低矮稀疏，麦穗也干瘪少粒。最终，这些麦苗耷拉着“脑袋”，沦为村庄牛羊的草料。

基层政府对抛荒土地的治理显然是失败的。无论是乡镇政府还是村级政权，其秉持的都是政策执行的逻辑。只追求政策落实，而漠视政策意图。无论是乡镇干部还是村干部，在政策执行的过程中，更在意的是对上级要求的响应和上级意志的服从，而不会过多地考虑政策本身的初衷和目标。这难免导致政策执行的机械和偏差，也无法保证最终的政策效果。

 

四、从土地抛荒到乡村振兴

西北农村的土地抛荒，很容易让人联想到乡村振兴战略。当然，将二者关联起来源于一种疑问或困惑。即面对人去地荒的现状，西北农村如何实现乡村振兴。

就这一问题，我曾和一些学友有过讨论。有些学友认为，西北农村的出路是农业机械化。分散在黄土高原上的村庄，最终的命运是人口的完全城镇化和村庄的彻底空心化。面对这样的村庄，乡村振兴的落脚点是全域发展农业。“人退农进”，只要将农业发展到极致，就算功德圆满。而随着农业人口的流失，发展农业的路径只能是，也必然是机械化。但正如上文论及的那样，受制于黄土高原特殊的地势和地形，这种设想无从实现。

还有一些学友认为，西北农村的出路在于土地的规模性流转。面对村庄人口的不断流失，唯一能够避免土地抛荒的办法是土地流转。通过土地的成规模流转，进而发展传统农业和新型种植业，最终实现乡村振兴。这的确是中东部地区一些农村转型和发展的重要经验，但在西北农村，其并不具有现实可行性。黄土高原绝大多数村庄的土地缺乏对资本的吸附能力，资本也缺乏在这些地区投资的动力。事实上，面对当前严重的土地抛荒现象，不少村庄也想到了这一方案，但在具体操作时，不是苦于没有资本接盘，就是苦于资本接盘后经营不善，最终反而造成了土地的破坏和浪费。

响应国家的乡村振兴战略，西北农村在近两年也做了很多工作。我在回乡探亲时观察到，沿途很多村庄都建了村牌，村庄的公共设施更加齐备，村庄外围的环境也更加美观。这些工作及其对村庄带来的改变相当重要，也值得肯定。但村庄内部的土地问题更为关键。它决定了农村的性质和底色。处理好土地抛荒问题在某种程度上构成一个村庄振兴的基础。但如何有效解决这一问题，既没有现成的理论可以借鉴，也没有现成的经验可以照搬。这需要地方政府和各级基层政权不断摸索、不断反思、不断总结，最终探索和创新出一套土地抛荒治理及乡村振兴的“西北模式”予以应对。