当前，中国传媒业发展欣欣向荣，报纸、杂志等传统媒体在市场化条件下如鱼得水，而新型媒体互联网，自媒体微博、微信等更是蓬勃发展。传媒在社会发展和法治建设过程中发挥着越来越重要的作用，在社会热点问题的议程设置、进程引导、事件分析、方案探寻等多方面，传媒都处于引领性位置，传媒对公共事件的介入也达到了前所未有的高度和深度。与此同时，传媒和传媒人则不断宣称其中立性和公共性，将传媒权力比喻为立法、行政、司法之外的“第四种权力”，声明其对社会热点问题的讨论、对公共事件的介入、对政府和企业的监督，都秉持着客观中立的立场。
然而，传媒公共性问题的复杂性超出想象。从理论来看，传媒的公共性源自社会契约论的预设；从现实去看，近代以来传媒公共性是在与封建王权的斗争中逐渐获得的，它局限于资产阶级内部。与传媒公共性的预设不同，传媒的政治性和商业性贯穿了传媒的发展史，对传媒的公共性构成巨大挑战。本文将在梳理理论和实践历史的基础上，分析当前中国传媒的政治性及其对公共性的挑战。[1]从政治性而言，传媒是政治力量追求政治利益、实现政治目标、宣扬政治价值的场域和工具，传媒不可能脱离政治而独立运转。传媒的政治性至少包括政治权力和政治价值两个维度，前者是政治利益和政治权力的争夺，后者是政治价值和意识形态的竞争。政治性从来都是传媒的重要特性，今天中国的传媒也不例外。当然，不同的历史时期，在政治权力和政治价值之间的侧重点会有所不同。承认现实才能超越现实，承认并有效约束传媒的政治性是重建传媒公共性的基础，也是从政治、法律、职业伦理等多方面对传媒进行规制的必要条件。
一、传媒公共性的预设与现实
（一）传媒公共性的预设
传媒的公共性，与传媒在公共领域中的职能密切相关。现代意义上的传媒，是近代社会公共领域转变的产物，也是公共领域的重要构成部分。按照哈贝马斯的说法，“公共领域”最早起源于奴隶制时期的广场集会，建立在自由发表意见和对话基础之上。现代意义上的公共领域诞生于资本主义发展时期。公共领域指一个国家和社会之间的公共空间，市民们在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，“它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节”。[2]通俗来看，在公共领域中，公民自由讨论公共事务、参与政治活动。这是不受政府侵扰的自由空间，民众以阅读为中介、以交流为中心进行公共交往。在理想的民主政治下，国家只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，而不能干预公共领域的运行。
公共领域隐藏了一种民主理论和视角，它被假定为实现民主的重要渠道，在实现民主过程中起到了重要作用。在公共领域中，公众可以对公共事务自由发表意见、交流看法，这是公众的基本权利。资产阶级革命早期，这种权利的实现形式主要在小规模的咖啡馆、图书馆、大学等场所，人们在其中谈论时政。后来，这种权利主要通过传媒来实现。具体的媒介形式先是报纸、杂志、出版物，在媒介创新之后则是广播、电视，进入网络时代之后则是互联网及各种网络通讯工具（微博、微信、facebook等）。公众从传媒获取真相，在传媒上表达意见，协助解决政治和社会问题，防止政府越界，不受政府干预。[3]这是公共领域的理想型。
公共领域以及传媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主义理论。自由主义为传媒在公共领域中的功能提供了政治和社会结构方面的理论基础。当今世界，大部分国家和地区都遵循自由主义的基本原则。中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义政治和社会理论的压力。自由主义思想从自然状态出发，以社会契约论来构建政治秩序的正当性，认为人们在自然状态下享有自然权利，由于自然状态的种种缺陷，人们订立社会契约，建立政府。政府的目的在于保护个人利益，维护社会秩序。个人是本源性的、第一位的，维护个人权利是建立政府的目的；国家从个人权利派生而来，是维护个人权利的手段和工具，是第二位的。政府权力来源于人们对自然权利的让渡，因此政府权力是有限的，政府行使权力需要人民的同意和授权，不能侵犯个人的天赋权利。人民有监督政府的权利，甚至有推翻政府的权利。[4]舆论是人民监督政府的重要方式，传媒则是舆论的主要表达渠道。在传媒的自由主义理论谱系中，霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的思想起到了奠基作用，而在弥尔顿、密尔、杰斐逊等人的努力下，最终形成了“观念自由市场”的理论雏形。
从自由主义理论去看，传媒作为信息传播的载体和意见表达的平台，是民主社会的重要组成部分，在公共领域中承担着不可替代的功能。传媒监督权力因此被称为行政、立法和司法“三权”之外的“第四种权力”。传媒是民主实现的主要渠道和途径，它是大众参与公共讨论、表达意见的渠道和工具。传媒权力是保障人们参与公共生活的基础，可以对国家机器和民主进程行使批判和监督功能。传媒权力还是社会公众行使包括知情权、表达权等在内的言论自由权的体现和必要保障。因此，自由主义理论强调传媒和传媒业不受政府干预，任何人都可以不受限制地传播信息、发表意见。从弥尔顿等人的思想出发，当代形成了“观念自由市场”理论：一切人都能自由表达意见，自由竞争和自由选择可以使正确的意见最终会得到承认，因为理性是判断是非的标准，虽然公民个人在运用理性的时候可能会犯错误，虚假思想可能会取得暂时胜利，但是真理会吸引更多的支持力量，通过自我修正过程达到最终胜利，大多数人作为一个整体最后必然可以做出正确的决定。[5]为了推动这个过程，需要让社会成员接受教育，了解社会信息，而传媒是重要的信息来源和向导，需要其在民主社会中正确发挥功能，因此就不能受到政府控制。
中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义传媒理论的压力，学者讨论问题时常常将之作为隐含前提。有学者将传媒对公权力的监督当作法治文明的最典型特点，认为舆论监督是公民的基本权利，是民主和真理之间矛盾的真正解决，保障舆论监督是法治政府的职责。[6]有学者认为，传媒与司法的关系实质是公民的社会权利与国家的司法权力之间的关系，由于权力来源于权利，当权利和权力发生冲突时，权力应当让步于权利，因此司法对传媒要宽容，要让权力在在阳光下运行。[7]在热点事件中，公权力对传媒的议程设置、公共舆论质疑的消极回应，容易被认为是一种“抵抗”策略，甚至顺应民意诉求的政府行动也被认为是“表面上的”，其实质则被认为是公权力对法治进程的抗拒与阻碍。[8]这些观点都显示了自由主义传媒理论在中国有着强大的现实影响力。
（二）传媒公共性的获取
传媒公共性预设缘于自由主义理论，而自由主义理论则是在资产阶级革命过程中逐渐形成，它所描述的传媒公共性才有了现实可能性。18世纪初，欧洲的国王逐渐放弃了对传媒的管制，教会管制传媒的权力也不复存在，传媒才成为公共领域的重要构成要素。在此之前，尽管欧洲已经存在传媒，但都处于严厉的管制之下，英国都铎王朝、法国波旁王朝、西班牙的哈布斯堡王朝皆是如此。当传媒处于管制之下，王室与公共领域是重合的，并不存在独立的公共领域。
在封建时代，媒体常常是不被信任的，其经营者会妨碍王室利益和国家目标的实现，因此媒体处于国家的控制之下。具体的控制方式可以是国家直接控制，也可以是半独立的机构来经营。一旦半独立机构有危害王室利益的倾向，其经营媒体的资格就会被撤销。英国亨利八世是把出版纳入管理的第一位执政者，他采取多种措施把控印刷出版：禁止外国出版商，任命皇家出版官员负责出版，授予特权保护及管制出版事业，授予独占专利防止任何反对的出版品发生。[9]在英国都铎王朝期间，国王对经营媒体者颁发令状特许，只要他们不危害王室利益，就可以依靠垄断经营来获取利益。这种制度最终发展为周密的印刷管理制度。17-18世纪，大多数王室和政府都积极经营传媒，政府出版各种“官方”刊物，向大众传输政府活动的“真相”画面。媒体经营者出于对新闻垄断权的报答，只刊登那些对王室和政府有利的消息。特许制度最终发展出了垄断性组织——同业公会，它代表政府来管理出版业。
中国封建时代传媒的境遇与欧洲类似。中国古代曾长期存在过朝廷官报，即官方的邸报，主要为维护皇帝统治服务，宣传皇命，统一思想，受到了严格控制。[10]报纸编发都在国家的行政体系范围内，其内容主要是皇帝诏命和政事消息，宣扬纲常伦理，报纸的读者也主要是各级官员，以及在朝或在野的士大夫知识分子。封建统治者决不会允许自由报道一切消息，自由发表一切意见。统治者用它作为工具来维护和实现对国家的统治与管理。民间曾出现过小报，冒名“朝报”发卖，刊登的内容以朝廷政事和宫廷消息为主，目的是为了满足人们了解政治形势的需要。它是非法的，历代屡遭镇压。明代中叶以后还曾出现过《京报》，它是政府允许公开出版的民间报纸，由政府默许的民间报房编辑发行，内容基本是官方邸报的翻版。[11]无论是邸报、小报还是京报，都与近代报刊有本质差别，其信息都比较单一，发行对象有限，内容都受到严格限制。
随着技术进步和资本主义发展，封建王权垄断传媒的难度越来越大。印刷业的垄断者急于扩大生产、增加利润，因此其规模不断增大；与此同时，由于教育的普及，人们对出版物的需求也不断增长，国家垄断传播逐渐变得困难，各种违法的地下出版越来越多，这些出版物又能找到读者。在民主主义政治的传播下，国家逐渐丧失了垄断印刷业的能力。为了将私有印刷纳入政府管理事业，逐渐发展出了出版物许可的“新闻审查制度”。国家要求特殊领域（宗教和政治领域）的出版物送交新闻审查，而这种审查当然是为了贯彻政府意志。新闻审查制度常常与许可制度一起被政府使用。随着资本主义的发展，需要审查的出版材料越来越多，而资讯要求却越来越高，审查效率太低，落后的审查制度根本跟不上出版业的需要，从而遭到印刷商的不满和抵制。
此后，政府的新闻审查方式，也有所创新。首先是通过政治压制和法律入罪来在进行新闻审查。政府通过叛国法、诽谤罪、煽动罪等罪名来限制新闻内容，[12]强制新闻从业者就范。只要传播的信息或观点不利于政府，印刷者和传播者就可能遭到指控。其次还通过经济手段来压制媒体发展，例如对报纸征收“知识税”、印花税、广告税以及纸张税；[13]同时实行津贴制度，对支持政府政治观点的报纸给予津贴，培养政府的喉舌。这样，有反对声音的报刊受到惨重打击，许多反对派的声音被埋没于商业破产中。
随着资本主义的发展，民主思潮不断高涨，政府的新闻垄断和新闻审查不断遭到思想家的批判。弥尔顿在《论出版自由》中全面批评了新闻审查制度。他认为，人在接受智慧方面应当有“知”的权利，强调人民的言论出版自由是与生俱来的权利，是一切自由中最重要的自由权利。书报检查和许可制即使是为了查禁坏书也是无用的、有害的。只有保障言论出版自由，才能使真理在争论中战胜谬误。[14]杰斐逊尽管深受当时传媒诋毁之苦，却坚定认为，无论媒体有何错误，如何谩骂，政府都应该尽量少的干预。因为新闻出版自由是言论自由的具体体现，是自然权利，先于国家而存在。他在致麦迪逊的信中说：“缺少一个权利法案，明确无误的规定信仰自由、言论自由……”[15]
马克思也曾对书报检查制度提出过尖锐批判：“在实行书报检查制度的国度里，国家没有新闻出版自由，但是，有一个国家机关却享有新闻出版自由，那就是政府。且不说政府的公文享有充分的新闻出版自由，难道书报检查官不是每天都在实践绝对的新闻出版自由吗 ”[16]他认为，自由是人的本质，就连自由的反对者在反对自由的现实的同时也实现着自由。反对自由的人最多也只是反对别人的自由。自由有时表现为特殊的特权，有时表现为普遍的权利而已。书报检查制度并没有消灭新闻出版自由，但是却剥夺了全社会的、普遍的自由，而变成少数人的、局部的特权。“如果作为‘普遍自由’的实现的‘自由的新闻出版’和‘新闻出版自由’应当被屏弃的话，那么，作为特殊自由的实现的书报检查制度和受检查的书报就更应当被屏弃。”[17]马克思认为，书报检查制度是对人的思想、精神的桎梏；而没有一种动物，尤其是有思想的人，是戴着镣铐出世的。
总结来说，资产阶级在与封建王权的斗争中，逐渐控制了国家经济的命脉，促使封建国王放弃了管制；工业革命和印刷技术的普及拓宽了媒体的领域，改变了社会关系的模式，新闻自由的理论和理念进而产生并逐渐普及，新闻自由也在斗争中获得。在此过程中，先是资产阶级处于无权状态，封建统治者对之进行管理和镇压。一方面，封建王权出版封建官报，为自己的统治利益服务，另一方面又通过出版许可制、新闻审查制、法律入罪手段、经济压制措施等，压制资产阶级诉求的传播。随着资产阶级对封建王权斗争的兴起，资产阶级报刊也广泛兴起。资产阶级高举新闻自由的旗帜，喊出言论出版自由的口号，宣扬民主自由理念，不断挑战乃至冲破封建王权压迫，逐渐获取了新闻出版自由的胜利。传媒因而成为公共领域的构成要素，传媒的公共性也因此成为可能。
二、传媒政治性的实践
（一）西方资本主义国家的实践
尽管从社会契约论出发，从自然状态、自然权利、言论自由可以推导出，传媒具有公共性，传媒权力是“第四种权力”。然而，社会契约论本身是资产阶级革命过程的产物和理论。从现实来看，传媒的独立性和新闻自由权是资产阶级向封建王权的斗争和挑战中逐渐获得的，是一个曲折而长期的过程。资产阶级在与封建王权的斗争中胜利之后，传媒获得了独立性，传媒的公共性才成为可能。言论出版自由的理论，最早是资产阶级的斗争工具。随着资产阶级民主政治的完善和稳定，法律确立了言论出版自由的基本原则。以传媒作为重要构成要素的公共领域在多大程度上是公共的 传媒在何种意义上具有公共性 从实践来看，传媒公共性的理想，自始至终都受到传媒政治性的制约。
资产阶级革命后，逐渐确立了议会民主和多党竞争选举体制。欧美各国一般经历了“政党报刊”为主的阶段。不同党派创办或控制报刊，作为政治斗争工具，宣传政见，争取舆论，激烈论战。例如，美国建国初期，以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰弗逊为首的民主共和派，都有各自的党派性报纸，围绕具体的政策主张展开讨论，讨论非常激烈，甚至常伴有人身攻击。后来，美国政坛的政治力量出现分化，联邦党人逐渐衰落瓦解，民主共和派分化为民主党和辉格党（共和党的前身），新的党派又有各自的报刊，原有的报刊在新的角逐中也重新站队，从而形成新的对峙局面。[18]美国革命之后很长一段时间，都处于政党控制报刊时期。政党控制报刊的方式各异，时间也有所不同，一些甚至沿袭到现代。
同时，资产阶级对工人和无产阶级的报刊进行打击。尽管无产阶级及其报刊，曾在反抗封建王权的斗争中对资产阶级予以支持，推动了资产阶级民主秩序的建立。但国家政权和社会财富一旦被资产阶级掌握，资产阶级获得了新闻自由权，却通过政治、法律、经济等手段，来限制无产阶级的新闻出版自由。例如，在美国19世纪曾出现多种工人报纸，但随着经济危机爆发，资本家拒绝雇佣工会会员，工会解体，工人报纸也随之停刊。[19]在曲折的争取过程中，无产阶级不得不采取各种合法或非法的斗争，也因此涌现了一些优秀的报刊，如恩格斯曾高度赞扬英国《北极星报》“在各方面都成了欧洲最优秀的报纸之一”。[20]
在西方国家，获得新闻自由后出现的“党报时期”，传媒当然具有很强的政治性。“党报时期”之后，政党不再直接控制媒体，因而进入了自由报刊时期，又称商业报刊时期，商业报刊后来也延伸到广播电视领域。这一时期，出现了大量的传媒企业。在经过竞争之后，传媒逐步兼并集中，出现了拥有多家报纸的报业集团，这些报业集团逐渐获得了跨国的垄断性地位。在广播电视、网络等传媒兴起之后，这些报业集团又发展成了大型传媒集团。美国时代华纳、法国维旺迪环球、德国贝塔斯曼、美国新闻集团都是当今世界的巨型传媒集团。无论是自由报刊，还是巨型传媒集团，都以赚取市场利益为目的，这并不意味着商业化的传媒就不具有政治性。虽然传媒宣称客观性，但实质上，所谓客观性的兴起过程“是西方由私人资本所掌控的商业化新闻媒体在替代狭隘的资产阶级党派新闻的过程中把激进的、并已开始培育工人阶级意识的劳工新闻边缘化，把资本的利益当作社会的‘普遍利益’、把资产阶级主流价值和统治意识形态转化为不需对其‘客观’、‘中立’与‘平衡’的‘社会共识’的过程。”[21]
传媒在市场条件下运作，它有自身独立的利益，是一个独立的利益集团。在此逻辑的支配下，传媒必然会产生出影响其公共性的取向：出于保护自身利益的需求，传媒经常与国家、政治集团或其他利益群体达成妥协。[22]因此，传媒并不是一般的工商企业，而始终是同政治密切相关的行业。资本势力为了控制经济就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制舆论工具。曾任白宫记者团团长的海伦曾说：“白宫任何一届政府都说他们从来没有试图去操纵新闻，对此我毫不相信。”[23]她认为，历届美国总统都通过各种方法来对传媒进行新闻管制、新闻操控，阻止人们获得真相。[24]尤其是当总统及其政府要制定某种政策，需要面对公众的评判时，更有操控新闻的必要。典型的一个例子是，在2003年伊拉克战争中，号称独立、客观的美国重要媒体在战争发起之前和初期从未对小布什总统的决策提出过异议和质疑。政治活动需要通过传媒来宣传，政治造势也需要通过传媒来实现。控制了传媒，资本才能根据自身需要为政治经济政策作宣传、造舆论，压制和排斥任何损害其政治经济利益的言论和思想。
而发展到传媒垄断阶段之后，传媒自身也获得了独立自主的政治能力，作为一个利益集团，传媒可以防止或抵御政府和其它权势集团的压力。传媒报道因其设置议程的能力提高，甚至对政治过程可以施加很大影响。例如美国著名的“水门事件”，《华盛顿邮报》在事件初期就起到了重要作用，而事件的发展更是离不开传媒的跟踪和追问。传媒垄断导致少数富人拥有媒体，控制了大众接收的信息，这本身是一种巨大的权力。“随着大众媒介自身成为巨大的、经济实力强大的机构，它们成为政治科学家赖特 米尔斯所称的‘权力精英’，属于民主社会的统治阶级。权力不仅存在于金钱和军队中，它也存在于信息里。”[25]在西方国家，由于新兴资产阶级的优势地位，控制了传媒，以传媒为媒介的公共领域也带有资产阶级的性质，为资产阶级利益群体表达意见、讨论时政、表达政治诉求、误导劳动人民提供了广阔的公共空间。垄断资本主义导致的财富不均衡导致了对公共领域的不平等控制，媒介的民主功能不断下降。
（二）社会主义国家的实践
在社会主义国家，传媒的政治性同样凸显。列宁曾深入思考出版自由。在十月革命前后，他认为俄国的大报纸都是资产阶级的，因此为了人民的利益，就要剥夺资产阶级报纸，把所有的纸张和印刷所拿来公平的分配。这样才能供给所有人而不是供富人享受的真正的出版自由。十月革命后，苏维埃政府第一次会议就发布了《关于出版的法令》，对通过报刊从事反革命宣传的资产阶级报刊进行惩罚，并关闭所有资产阶级报刊，大规模肃清国家、社会及私人图书馆中陈列的有害出版物。《关于出版自由的决议草案》中列举了无产阶级与资产阶级在处理出版自由方面的不同点：“资产阶级认为，出版自由就是富人有出版报纸的自由，就是由资本家霸占报刊。这种霸占的实际结果是使包括最自由的国家在内的世界各国到处都有卖身投靠的报刊。工农政府认为，出版自由就是使报刊摆脱资本的压迫，把造纸厂和印刷厂变成国家的财产，让每一个达到一定人数的公民团体都享有使用相应数量的纸张和相应数量的印刷劳动的同等权利。”[26]
新经济政策时期，苏联承认文化事业单位作为经营单位，民营出版社和报纸重新出现。斯大林掌握苏联最高权力以后，列宁时代的新经济政策无疾而终，他以保密的名义实行新闻审查，采用预检和事后审查两种方式。所有传媒的主要作用定位于宣传鼓动和组织群众，以事实的政治意义作为新闻传播的首要标准。此后，逐渐形成了从中央到地方的一元化领导的各级各类传媒（报刊、广播、电视）的基本格局。
苏联的新闻体制对新中国影响很大。新中国的新闻体制在理论上主要受马列主义毛泽东思想的影响，在实践上一方面受到苏联新闻实践的影响，另一方面受到20世纪30-40年代共产党报刊实践的影响。[27]报刊、广播电视等传媒定位，突出政治性和人民性。毛泽东曾说：“胡风所谓‘舆论一律’，是指不许反革命分子发表反革命意见。这是确实的，我们的制度就是不许一切反革命分子有言论自由，而只许人民内部有这种自由。我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由。”[28]强调报纸的主要功能是传达党的指示和号令，宣传教育、动员组织群众。“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。” [29]中央和各级党委宣传部统管传媒工作，传媒作为党组织的重要组成部分而存在。对传媒的领导和管理主要依靠党的工作手段，即思想政治、组织人事和纪律约束。新闻工作者不能像西方媒体记者那样，自称为“无冕之王”，而是如同各级干部一样自称为公仆，是党和人民事业的公仆。传媒被要求“做党的喉舌，发出人民心声”。媒体主要功能在于在统一全党思想，把握舆论方向。
改革开放以后，新闻传播体制虽然有一些变化，市场化、商业性媒体在中国磅礴发展，但“党的喉舌”传统依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒体的宗旨和要求。直到不久前，习近平还强调，舆论宣传要培育和践行社会主义核心价值观。[30]西方学界以及受其影响的中国学者讨论当代中国传媒的政治性，往往习惯于批判国家对传媒的管制，强调言论自由，批判“喉舌”传统，学者普遍认为媒体审查的目的是维护政权稳定。[31]有人根据具体允许或禁止的网络内容来讨论国家的政治动机，尤其是降低群体性事件的可能性。[32]也有学者从批判国家理论出发，认为审查制度的目的在于压制不同意见，因为这些意见往往指出国家部门、政策或领导人的错误。[33]甚至有人认为，在阿拉伯之春、西藏分裂主义运动和许多地方抗议活动之后，中国政权仍然安全，这本身就是对媒体控制的结果。[34]与此同时，市场化媒体带来的政治性问题却长期被忽略。伴随着市场经济发展起来的市场化媒体，并非没有政治诉求，相反，在改革开放和市场经济条件下，各种政治力量和社会群体活跃于其中，其政治诉求的表达也时而清晰、时而隐晦，一种不同于党政主流的政治性在传媒中逐渐发展。对此，后文将详细解析。
（三）当代的发展及其限度
互联网的产生和发展，对民主政治的发展有着巨大的推动作用，但它并没有改变互联网时代传媒的政治性特征。无论在西方还是中国，皆是如此。在互联网时代，网络越来越成为人们最广泛的社会联系和社会交流媒介。由于互联网的交互性、脱域性、非中心化、去权威化等特征，每个人都可以在其中直接发表意见、表达诉求，而不用再通过精英来间接表达自己的政治诉求；从技术层面而言，国家、社会强势群体或统治阶级很难隐瞒基本事实，也很难从技术上禁止人们发声；人们互相之间的交流超越了空间和时间的限制，互联网技术为人们提供了一个较为理想的商谈情景。互联网时代的网络民主前景看好，一个真正意义上民主、平等参与、自由讨论的社会成为可能。
然而，现实并没有完全朝着良好的方向发展，由于各种缺陷，互联网时代的民主政治存在各种问题，这为传媒在新条件下的政治性奠定了基础。第一，由于互联网上的民众缺乏组织性，也没有形成组织结构，不能作为一种独立力量沿着正式的组织体制参与政治过程，只是零散的传播信息，表达政治诉求，其作用较为有限，其诉求很容易被淹没在互联网的信息海洋之中。第二，由于文化素质、投入时间和精力等方面差异，网民会与现实世界一样产生分化；又由于网络传播的内在特性，其中影响力更大者很容易绑架广大网民的意见，广大网民容易被各种政治力量利用。第三，由于网络交流的非理性因素，使得理性讨论比现实生活中更为困难。网络上除了有真实、有效信息，还会掺杂有许多无效、虚假甚至恶意信息。受情感、情绪因素的影响，网民并不会甚至不愿去追究信息真实性，因此容易被失真的信息所左右，政治判断和评价就会发生偏差，甚至陷入民粹主义的陷阱中。
在此背景下，传媒的政治性会更为隐蔽，政治控制技术也会有新的发展，更能混淆视听。有政治意图的人或利益集团在互联网中可以成为一个普通的信息形成者、传播者，他完全可以基于特定的政治立场和意识形态的主观目的，而故意提供不真实、不客观的信息，其目的就在于误导公众。如庆安事件中少数利益集团将嫌疑人美化成为无辜访民，攻击党和政府，攻击司法制度。[35]这种做法甚至有国际化趋势，在国家竞争中媒体常常被用作打击对手的工具，如西方媒体广泛存在的对中国歪曲报道甚至恶意攻击的现象。在西方民主制度下，被煽动起来的公众情绪，常常让领导人在强烈的公众情绪面前无法保持正确方向，从而做出错误的决策。这种情形在目前中国也日趋显现，例如唐慧案中的舆论干预司法。[36]此外，传统的报刊、广播电视等媒体也不断向互联网进军，目前几乎所有的报刊、电视都有了自己的互联网窗口，传统的传媒集团也凭借强大的财力在互联网中创办新的媒体。它们将现实社会中强大的影响力带入互联网，可以将传统媒体左右、控制民众思想的方式带入互联网中，从而在互联网条件下继续左右国家乃至跨国的公共决策，谋取利益集团的政治利益。
三、当前中国传媒的政治性
（一）伴生于市场化的传媒政治性
改革开放以后，中国传媒业也开始了渐进的市场化改革，媒体日益成为市场化运作的商业机构。传媒的发展经历了两个阶段，一是从计划经济体制下的事业单位向市场经济体制下的“事业单位，企业化管理”的过度阶段，二是市场经济体制下的产业化发展阶段。在第一阶段，对传媒的行政管理方法逐渐得以摈弃，传媒的经济内涵逐渐在宣传功能之外得以发展。在第二阶段，传媒市场化步伐明显加快，传媒行业整体上呈现出市场化局面。许多过去的机关报得以重整，成为“创收”大户，广告成为传媒的主要收入来源；在互联网兴起之后又从事跨媒体经营，传媒集团跨区域办报现象也不断出现。
目前，中国有2000多家公开发行的报纸、9000多份杂志、1700多个电台频率、1100 多个电视频道、1000多家广播电视台、2家通讯社，另有大量的网站，这些传媒大多数是国有或被国家控股。这些报刊、电台、电视台、网站等，大体可以分为三类：一是党委和政府直接创办并管理的官方媒体；二是有关行业或部门创办并管理的行业或部门媒体；三是企业创办和经营的商业媒体。经过市场化改革后，行业、部门媒体大多已商业化，官方媒体也有一些实行商业化运作的子媒体。这些媒体的运营目的有两种，一是个别承担政治宣传职能的传媒，如《人民日报》、中央电视台、各省市党委政府主办的电视台、日报；二是大多数以商业经营为目标，以商业利益为依归的传媒，主要包括各个城市的都市报、晚报，各大门户网站。以商业经营为目标的传媒中，既有传媒市场化以后兴起的私营媒体，以各大门户网站最为典型；也有市场化以后的国有控股传媒，主要是各类都市报；此外，主要承担政治宣传职能的传媒，也有不少商业运营的成份或频道，例如各省的卫视。
传媒的市场化，最早国家算的是经济账，可以从财政上卸掉一些包袱，让一些报刊到市场上挣钱上缴利润。但是，一旦传媒市场化，新闻、政治方面会有新的变化。与市场结合，媒体就有了很大的空间。在推动公共参与、推进政府信息公开、推动社会民主进程、维护公共利益等方面，传媒发挥了重要作用。这些作用的发挥，与传媒关注焦点事件是分不开的。如果没有传媒的有效参与，日常生活中的事件就不可能被带入公众视野，也就成不了公共事件，事件背后的公共性、普遍性问题就挖掘不出来，公共利益也无从凸显。然而，一旦人们对公共事件的关注依赖于传媒，传媒作为一种独立的力量就可以凸显，进而就可能有独立的政治利益、政治诉求，同时一些有特定政治倾向和政治诉求的社会群体也可能聚集在传媒平台上，传媒的政治性由此表现出来。它以“新闻专业主义”为理论支撑点。[37]“新闻专业主义”批判传媒从属于政治目标的传统实践，提出独立性诉求。“国家”、“政府”、“政党”等被视为外在于社会公众，与公众利益相对立，传媒则被预设为社会公众的天然代表，公权力对传媒活动的限制被视为民主发展的障碍。摆脱公权力而获得独立的传媒，被预设为更客观、更真实。“新闻专业主义”最终的成效，是被资本力量附身的传媒机构获得独立性。
传媒及其从业人员、活跃其中的知识分子、有特定诉求的利益集团，可以运用传媒进行议程设置，引导人们关注特定的事件，制造特定的舆论。尤其是在互联网时代，网民素质良莠不齐，网络交流的非理性特征凸显，这种引导就非常容易。由于执政党非常关注社会舆论，就容易被特定利益集团利用网络舆论设置的议程牵制，从而可能在决策上受到影响。因此，在传统社会主义传媒“党的喉舌”之外，传媒可能生发出另外一种政治性，一种以“去政治化”的形式所表现出来的政治性。汪晖曾指出，新自由主义全球化伴随着当代世界的“去政治化”，“通过新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社会不平等被‘自然化’了。”[38]表面上看起来，传媒议程中的公共事件都是些日常生活中发生的事件，是民众较为关心的问题，似乎是去政治化或非政治性的，牵涉到的具体的治理性问题；然而，将这些问题系统的看，却有着某种政治意图，被媒体所推动的一连串公共事件可能按照某种政治路线图实施的，面向的是公共政策和政治诉求。
市场化条件下独立政治力量的传媒，以及围绕传媒的各种政治力量，有其明确的政治利益目标；一些利益集团和NGO组织混迹其中，甚至有政治性的纲领。在面向公众时，这些目标和纲领是秘而不宣的，他们会将自己打扮成公共事务的热心者，公共利益的代言人。在其政治目标和纲领下，报道什么、不报道什么、积极屏蔽什么，都有其特定指向，指向其最终的政治意图。民众处于传媒灌输的信息之中，受这些信息所主导，按信息所给定的思维框架去看问题，从而产生所谓“民意”，对政府或其他对象产生压力，进而影响公共政策甚至政治决策。当前，各级政府特别关注网络舆论，因此也特别容易被传媒所有意激起的舆论所左右和支配。如各地的PX事件、狗肉节事件，都有利益团体联合媒体在背后推动。
（二）传媒政治性的运作规律
传媒实现其政治意图，在新闻炒作上有一定的规律可循。第一波推动往往是针对某个或某类事件形成调查报告。具体事件需要精心选择，要能够抓住受众的“眼球”，调动受众某一方面的情绪；调研报告并非完全客观，而是用看似客观的事件、材料和数据来引导受众的思维；调研报告一般不会作假，但可能只引用支持传媒意图表达的材料和数据，而对相反的材料和数据轻描淡写的带过，甚至置若罔闻。仅仅有调研报告还不行，还需要进一步的第二波推动，那就是带动受众进入公共讨论环节，这主要由评论来完成。评论不是随意的，而一般由特定的写手完成，写手中有著名的传媒人、律师和学者，他们的共同点是认同传媒所持有的政治理念和政治意图。这些评论的主要目的是引导受众，将受众对公共事件的思考引到传媒试图导向的轨道上去。这些评论最终要指向第三波推动，就是要推动公共政策的变化。这种公共政策的变化，可能在政治经济上有利于特定利益群体，但推动过程本身对政府信誉、执政党合法性可能都有所损害。
在西方传媒中，类似于中国传媒写手的人群被称为“公共知识分子”，他们是依赖自己的专业知识和思考，用言论关怀和介入公共事务的知识分子。公共知识分子在西方本是中性甚至是褒义词，他们是有学术背景和专业素质的知识者，是对社会进言并参与公共事务的行动者，是具有批判精神和道义担当的理想者。然而，在中国，参与传媒评论的这些人，人们很容易发现其基本的言论立场就是反对，而不论是非曲直；其基本价值结论最终往往是政府失德、无信、作恶，而不管事实真相如何，不分个别和一般；他们甚至故意捏造、剪辑一些所谓的历史阴暗面、领袖人物丑闻，来达到混淆视听的目的。[39]因此，“公共知识分子”在中国逐渐变成贬义词，通常被简称为“公知”。在推动公共事件过程中，一些传媒与“公知”是互相利用的关系，传媒利用公知的专家和名人身份来增强权威性，“公知”则利用传媒的平台和影响力扩大影响。因此，伴随着传媒市场化，公知群体也迅速崛起，成为活跃在传媒、网络和自媒体上的著名人物。转型中国的各种社会问题和社会矛盾，为传媒以及附着于传媒的利益群体提供了大量的机会。
在互联网和自媒体中，政治性表现得更为突出。传媒和“公知”不断通过“学术”的方式搞历史虚无主义，以重写历史的旗号宣扬反动意识形态，用小历史的名义反对主导意识形态。网络上的演员、记者、学者、大V等，周围都聚集着大批的追随者和“粉丝”，这些追随者往往以维护政治领袖一样的心态来维护这些名人。这些人日益成为体现传媒政治性的重要节点。而互联网和自媒体平台的管理者，往往凭借个人好恶来删帖、封号，他们实质充当了政治化的传媒的新闻检察官。每当那些网络大V以公共利益代表者身份提出某个问题，设置舆论议题，各大门户网站、自媒体平台便在主页上力推，各路追随者便一拥而上进行支持，造成一种民意汹涌的假象。在汹涌的“民意”面前，政府不敢表态，怕卷入更深的麻烦之中；官员更是不敢表态，担心前程尽毁。政府常常被挟持，从而作出并非基于事实的决策。在这种状况下，舆论并不基于事实和常理，而是制造恐惧和恐慌。时至今日，各级政府对传媒、网络舆论唯恐避之不及，原因之一便在于此。
从表面上看，中国的传媒还受党委宣传部门指导，但在资本操控市场经济的传媒环境，尤其是互联网环境中，无论是官员，还是知识分子，发出独立的声音都是非常困难的，更不用说平民百姓了。人们可以自由使用门户网站、社交媒体，但在其中传播独立思想十分困难。在互联网舆论环境中，人们似乎只能选择成为“乌合之众”之一员，独立的思想可以表达，但其实很难被人听见。在市场化传媒环境中，媒体、资本与某些利益集团的权势结成了具有政治性的同盟关系，对公共性构成了极大的压制。[40]作为另外一些政治力量的“喉舌”，一些门户网站和社交媒体的能力其实大大超过了作为“党的喉舌”的《人民日报》、新华社的号召力，尤其是在城市中产阶级群体中。西方学者对中国网络的试验性研究也表明，支持政府的网络言论比批评政府的言论更容易遭到屏蔽，而社交媒体对内容审查的力度不均，国企运营的社交网站尺度比私企严格，但最大的用户群体却属于私企。[41]一如汪晖所指出，“在今天，压制公民言论自由的形式发生了变化，媒体权力也常常是压抑性的机制之一。在这场斗争中，呼之欲出的是政党化的媒体与滋生这一媒体权力的传统政党之间的政治竞争，如果说前者比后者更具有政治的能量和特点，那么后者就更像是一个丧失了意识形态功能的、左支右绌的权力机器。”[42]在当前传媒环境中，很难进行真正有理性的公共讨论。传媒通过持续创造和设置议题，在互联网中成为日常政治的主导性力量。
四、传媒政治性的规制现状
目前中国传媒可以分为三种类型，一是承担政治宣传职能的党报党刊及其网络载体，二是大多数以商业经营为目标的市场化传媒及互联网传媒，三是各种组织和个人借由微博、微信等平台形成的“自媒体”。不同类型传媒的规制有相同之处，也有不同之处。
（一）传统传媒的规制方式及问题
对所有的党报党刊、市场化媒体和新媒体，宣传部门常用的管理规制方式是分级负责、内容管理。不同层级的宣传部门负责管理同一层级的相关传统媒体和新媒体，根据媒体单位的性质和级别，中央、省、市、县各有负责的具体传媒单位；在宣传部门内部，不同科室部门负责联系、监督具体传媒单位。宣传部门对媒体的具体管理，主要体现为“内容管理”，即在联系媒体单位，监督其运转过程中，指示媒体单位如何开展宣传，具体包括哪些要宣传、哪些不能宣传、不同性质事件的宣传侧重点等内容。宣传部门长期坚持“宣传讲纪律”的理念，并对各类传媒如此强调，而“纪律”的落实，就体现在宣传口径的统一，落脚于内容管理。
当然，不同性质的媒体，宣传部门指示的侧重点会有所不同。党报党刊的规制，沿袭“社会主义传统”，体现为宣传工具的管理和运用。我国党报党刊一直定位为政治宣传工具，用于传达党的路线方针政策，对党和国家重大工作安排、党和国家领导人的重要讲话及讲话精神进行宣传，促使党员群众较快较好了解党和国家的方针、政策、路线，从而起到提升认知、统一认识、凝聚民心之功用。党刊党报直接受宣传部门领导，本身就是宣传部门的重要构成部分。宣传部门对党报党刊的领导，主要通过行政指令、思想政治、组织人事和纪律约束来实现。在具体工作中，宣传部门常常直接指示党报党刊如何宣传、如何评论；在重大事项的新闻发布和评论场合，则以指令“发通稿”的方式来贯彻方针政策。与党报党刊作为宣传工具的管理和运用稍有不同，宣传部门对市场化媒体在政治性方面的指示往往是否定性的，即要求具体媒体不报道什么，不应该如何评论等。
目前，上述管理和规制方式存在一些问题。第一，随着社会日益多元化，党报党刊的新闻和评论范围极广，宣传部门不可能面面俱到、事事顾及，就所有新闻事件下达直接指令；第二，受新闻专业主义的影响，一些媒体从业人员（包括一些党报党刊的从业人员）不赞同“党管媒体”的原则，他们从所接受的自由主义传媒思想出发，批判“党领导舆论工作”的社会主义新闻观，不认可公权力对传媒活动的限制。在此背景下，在宣传部门的指令所未触及的地方，一些新闻从业人员就可能按照其它诉求编辑新闻、发表评论，表现出另外一种政治性，其中不少还是党报党刊的从业人员。此种情况，中央领导应已有所注意，并从思想政治层面进行了回应。2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上要求“党媒姓党”，强调党的新闻舆论工作坚持党性原则，最根本的是坚持党对新闻舆论工作的领导。[43]
在人们的印象里，党报党刊是舆论宣传阵地，当然是高度政治化的；市场化媒体是国有媒体市场化改革的产物，虽然隶属党报党刊集团，但其面向城市居民发行的带有娱乐、休闲性质的晚报或都市报，主要关注地方社会议题，话题性较强，而政治性应该很淡。但现实情况并非如此。党报党刊无论是版式风格还是行文风格，都越来越僵化，因此其政治宣传作用不断弱化。与之对照，一些市场化传媒的另类政治性却越来越强。因此可以看到很有趣的媒体现象：市场化的大众媒体越来越敢于批评各级政府，以舆论监督自任，以弱势群体代言人、社会公共利益捍卫者的姿态出现。对此，党报党刊等官方媒体往往要么默不做声，要么跟随大众媒体的腔调批评各级政府。简单说，应该有政治性的传媒越来越不讲政治，而非政治性的市场化传媒越来越政治化了。
在互联网时代，任何一家地方性媒体，只要运作得法，都可以获得全国性的政治影响力。比如市场化运作的《南方都市报》，是隶属于南方日报集团，在广东省内发行的都市类报纸，近年来却已成为一家具有全国性影响的报纸，经常曝光全国各地的各种违法乱纪现象，俨然已经成了国内的媒体“意见领袖”。事实上，不少媒体获得全国性影响力，正是靠大量报道各种负面新闻，不少传媒甚至是通过推动某一个案成为事件而“一夜爆红”。市场化媒体上流行的曝光和批评，有些是合理的，或有合理的成份，但鱼龙混杂，常伴随有其它商业和政治性意图。对此，宣传部门在日常管理中难以辨别，工作人员常有力所不逮之处。也许正因此，习近平才强调新闻舆论工作各个方面、各个环节都要坚持正确舆论导向，党报党刊、都市类报刊、新媒体都要讲导向；新闻报道、副刊、专题节目、广告宣传，时政新闻、娱乐类、社会类新闻，国内新闻报道、国际新闻报道都要讲导向。[44]不过，对前述状况，也有学者认为，它是中国调整审查制度所追求的，从“限制不利报道”转向“有条件的舆论导向”的策略，是对网络媒体快速传播的一种适应；中国的传媒监管体系是强大而分散的。[45]
传统传媒的管理规制，也有一些法规依据，但在立法层面还不完善，在操作层面困难重重。目前我国缺乏完善系统的新闻传媒法律规范体系，宪法中有些相关条文，如针对言论自由、批评建议的一般性规定；更多的法律规范依据散见于各类行政法规中，如国务院2001年颁布、2011年修订的《出版管理条例》。相关法律法规大多过于抽象和分散，无论是新闻工作者，还是司法者，都很难明确权利的范围和界限。例如，《出版管理条例》第二十三条对新闻出版的自由进行概括性的规定，但对这种自由的内涵与边界缺少明确的定义，对如何保障这种自由、防止滥用自由等都缺乏系统性的规定。在实践中，新闻出版的自由既难以实际保障，也难以得到制度性的约束。
（二）互联网传媒的规制方式及挑战
伴随着互联网传媒，特别是自媒体的不断发展，政府在传媒规制上做出了不少值得肯定的法治探索，推动了传媒的法律规制。2000年以来，我国制定了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列涉及互联网的法律、行政法规和部门规章。互联网传媒中很大一部分是市场化、私有性质的企业，传统行政手段对它们的规制效度较为有限，更多需要依法依规管理；互联网的传播特性也决定了管理和规制要有更大的灵活性，“内容管理”、管控思维显得越来越滞后。正是在此背景下，2011年5月，国务院设立了国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”），专门负责推动互联网信息传播的法制化建设。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立后，它还承担领导小组办公室具体职责。随后，各级党和政府的“网信办”也相继成立。
近年，“网信办”积极回应互联网中的新问题，推动了互联网传媒政治性的法律规制。“网信办”成立的初衷是重组网络管理机构，因为互联网管理混乱，新技术工具不断出现，有必要设置统一的常设管理机构，其具体管理方式则是“内容管理”。而内容管理与渠道管理有时密不可分，因此常常自然会延伸到渠道管理中，形成内容管理与渠道管理相结合的模式。2014年8月，国家“网信办”出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（俗称“微信十条”），即是如此。针对自媒体进行法律规制，它要求从事公众信息服务需取得资质，公众号需审核备案，时政新闻发布设限，实名注册等，并明确违规后的处罚。2015年年初，国家“网信办”和国家新闻出版广电总局联合对新闻网站记者核发记者证，正式将网络媒体记者纳入管理序列。2015年4月，国家“网信办”出台《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，规定对严重违法违规的互联网新闻信息服务单位负责人进行约谈。2016年6月，国家“网信办”发布《互联网信息搜索服务管理规定》，对付费搜索信息服务问题进行规范；发布《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，规范管理移动互联网应用程序（APP）信息服务。
“网信办”出台的一系列办法和规定，一定程度上将互联网传媒的规制纳入了内容管理与渠道管理相结合的法制轨道，在主体上体现为对互联网传媒平台和网民两类主体的规制。对于互联网传媒平台，除了要求其遵守法律法规之外，还要求其承担平台管理责任；不仅要求其对平台内部运转落实考核管理，还要求其对平台的运用者进行监管。而对于网民的规制，一是要求其在使用网络传媒平台时进行真实身份信息认证，在违法违规发布信息时受到网络平台的处理和处罚，包括警示、限制功能、暂停更新、关闭账号等；二是依法加大对网民利用网络平台的严重违法和犯罪行为的打击，例如近来明显加大了对危害国家安全、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等违法犯罪行为的打击力度。这种规制模式在规制传媒政治性方面起到了很大作用，但依旧存在不少问题：
第一，执法机制现状制约了对网络传媒的规制。“网信办”首先是协调机构，没有执法权，只能监督执法。网络传媒的规制涉及到网信办、新闻出版广电局、宣传部、公安部、工信部等多个部门，因此常常需要开展联合执法。这种执法模式缺乏长期有效的运行机制，也缺乏稳定性，一旦联合执法行动结束，弊端又会重现。不过，也由于没有硬性的执法权，网信办更多采用柔性的约谈方式，直接瞄定对象，效果有时也不错，只要媒体负责人能够对内容有实际控制力。例如，百度贴吧事件，就是在约谈的基础上着手解决问题的。
第二，规制网络传媒政治性的法规仍然不健全。从国家“网信办”近几年的法制建设情况来看，有关互联网传媒的法律规范仍然比较匮乏，尤其针对其一般性质、并非直接的政治性问题缺少直接规制。例如，网络上煽动民粹主义，不负责任的报道，隐蔽政治力量介入社会问题，对这些问题都缺乏明确的规制依据和防范手段。目前网络规制的特点是针对每一类互联网服务形态发布管理规定，直接对每一特殊类别行为提要求，包括直播、即时通讯、搜索引擎等。这种管理风格对发展迅速的新型行业和突出问题有针对性，但分类管理的成本较高；而且，这种模式是问题导向而非规则导向的。
第三，网络传媒违法违规处罚的依据不足。在国家“网信办”所颁布的规范性法律文件中，大多是禁止性规定，但对于违反这些禁止性规定的法律责任，缺乏明确完整的规定和划分；一些责任承担方面的问题，可能也超出了“网信办”制定规范的权限范围。因此，在实践中，处罚传播政治性违法信息的行为，总体上失之于轻、失之于软，常常查删处理就算完毕，最多对一些责任人拘留了事。
第四，网络传媒依法管理基础还比较薄弱，管理不到位现象比较突出。直接制作、传播政治性有害信息的往往是小网站，以及一些微信公众号、微博等，对这些传播主体，“网信办”往往一时难以摸清底细、掌握详细情况，因此很难管理到位。而且，目前一般社会问题泛政治化的现象较为突出，“网信办”甄别、管控、辨析远远不够。许多非法意图较为明显的政治性话题，往往“闹大了”“网信办”才会管控；不少应该辨析、讨论、处罚的政治性违法行为，往往只是简单的一删了之。
第五，网络传媒平台拥有“网信办”赋予的管理权限，资本的政治性可能更加凸显。网络信息服务平台管理平台使用者的权力，虽然基于用户协议，但在广大网民严重依赖个别大的信息服务平台的情况下，看似平等的协议实际赋予了平台方“生杀予夺”之权。微信、新浪微博、腾讯微博等广泛享有这些权力，可以对网民限制发布信息、暂停更新甚至关闭账号，很可能侵犯广大民众的言论自由和表达权利。而且，平台方完全可能基于资本谋利的特性，而与特定政治利益团体结合。“赵薇事件”中，赵薇启用台独、辱华演员，共青团中央的相关批评微博却遭到删除。微博平台与赵薇资本集团之间的神秘关系，至今也未有权威揭示。
对网络管理不力的现状，西方学者往往肯定其合理性，并认为是中央有意为之，用来缓解舆论焦虑，从而增进政权和社会稳定性。网络上的各种批评有助于中央尽早了解地方的腐败、渎职，从而更换地方领导人，代之以维稳能力更强的人才，确保体制及时回应民意，这比粗暴干预新闻更能有效维护稳定。[46]这些认识显然有倒果为因之嫌。应该说，在目前的规制体系之下，传媒政治性的规制确实存在两大方面的问题。
一方面，在规制市场化传媒和网络传媒的政治性方面，既有方法的作用有限。从党报党刊到市场化媒体、网络新媒体，商业资本逻辑正在取代传统的社会主义立场。传统意识形态下的党性原则对传媒的约束在资本中不断消解，政治、纪律、行政控制手段对市场化媒体和网络媒体的作用有限，与此同时，法律规制却表现出明显的滞后性。在自由主义思想盛行，传媒被誉为“第四种权力”的语境之下，“党的喉舌”的社会主义传媒传统不断遭到自由主义和新闻专业主义的冲击，大量传媒事实上并非党和政府的宣传工具，政治纪律控制和行政指令手段的合法性面临困境，常常被认为是不正当干预甚至压制。因此，对传媒进行法律规制，对传媒权力进行法治约束迫在眉睫。
另一方面，在当前传媒环境下，公众的传媒表达权利缺乏保障。群众路线一直以来是作为“党的喉舌”的传统党报党刊遵循的重要工作原则，它体现为新闻稿件大量来源于工作在各行各业的普通人民，来源于基层和任何想说话的人。这使中国的新闻实践有别于市场化条件下的职业标准和认知，并在一定程度上脱离了正式的组织资源和社会资本。[47]群众路线原则和“党的喉舌”传统是保持传媒人民性和公共性的政治性保障。但传媒市场化之后，新闻专业主义情绪高涨，市场化传媒呈现出另外一种政治性。资本运转逻辑从根本上改变了传媒背后说话人的身份，并不是任何想说话的人都能够发出声音、准确表达诉求。与此同时，党媒系统的官僚主义日趋严重，往往不能及时发现并表达社会公众的真正需求和人民的长远利益。公众的传媒表达权利因此成为问题。
五、传媒政治性之法律规制的建议
传媒具有政治性，这是现实，不会因为自由主义理论将其描述为中立的和公共的而不存在，也不会因为一些媒体人和社会不承认它而不存在。在这种现实面前，法律应当何为 法律当然很难消灭传媒的政治性，所能做的恐怕只是将传媒行为约束在合法范围内。传媒的政治性固然无法祛除，但需要以法治的方式维持其良好运转，让传媒的政治性表现为人民性，而不是赤裸裸的为优势社会阶层服务、为资本利益服务，让各个社会群体的政治诉求和利益诉求都能在传媒中得以合法充分的表达。
（一）法律规制的重点领域
从法治的角度对传媒政治性进行法律规制，还有很远的路要走，有很细致的工作要做。本文不准备从细微处讨论建构规制的法律体系，重点从以下几个方面讨论原则性问题和建议：
第一，保障传媒及新闻从业者的权利，即传媒权利。传媒权利是对传媒依法所享有的采访权、报道权、批评权等权利的合称。传媒权利是传媒存在和发展的法律基础。目前我国虽然没有专门的法律法规明确规定媒体权利，但传媒所享有的一系列权利可以从宪法推导出来。正如有学者所认为的，传媒权利源于宪法上公民的言论出版自由。[48]宪法第二十二条、第三十五条、第四十一条、第四十七条的规定，都与传媒权利相关。这些宪法条文所规定保护公民的言论、出版自由，新闻工作者理所当然应当享有，它不仅是新闻工作者作为公民所应当享有的，还是新闻工作者为了保障一般公民的权利所需要享有的。传媒权利是宪法规定的公民言论、出版自由在新闻活动中的体现，是新闻工作者享有依法从事采访、写作、发表出版新闻作品并不受他人非法干涉的权利。传媒及新闻工作者在行使权利时不受法律以外的其它因素的干涉，在法律许可的范围内，自由的采访、报道、批评而不受他人的强制。一旦在行使媒体权利时侵犯他人权利，或滥用媒体权利，应当承担相应的责任。
新闻传媒具有传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等社会功能，为了使传媒功能正常发挥，就必须明确传媒权利，并在法律上给予保障。媒体和新闻从业人员在行使传媒权利时，有法律之内的选择权，具有采访、报道、批评的自主性。政府可以提倡、鼓励和支持某种舆论倾向，也可以通过国有或控股媒体去实践这种倾向，但不应当在法律之外对传媒运行进行不当干预。例如，前些年屡屡发生的“跨省追捕”记者事件，有些就是地方政府对暴露其不当行为、违法行为的记者的打击报复，构成了对传媒权力的打击，不符合法律精神。在传媒政治性的现实之下，政治利益集团对传媒权利行使有所影响，这不可避免，法律无法绝对禁止，但应当进行规制。政治利益集团可以通过传媒表达诉求、行使权利，但诉求的表达应当在法律范围内，不能以杜撰新闻、违反新闻伦理、甚至违法的方式来表达诉求、误导公众、操纵公共政策议程，也不能侵犯他人权益和社会公共利益。
第二，法律为传媒权利的行使设置底线。在充分保障传媒权利的前提下，需要为传媒权利的行使设置法律底线。传媒号称拥有“第四种权力”，其权利是为传递信息、反映舆论、实施监督而存在，依法行使更是有所必要。否则，“第四种权力”所可能导致的“暴政”可能比公权力滥用的后果更为严重。因为在现代社会，立法、司法、行政权力的运行，时刻处在人民和传媒的关注之下，其滥用较为容易被质疑、被发现。而传媒往往受资本和利益集团的控制，其权力滥用常常具有更强的隐蔽性和迷惑性，因此法律的规制更为重要。在目前阶段，中国传媒良好的职业伦理和运转秩序尚未有效建立，法律为传媒设置权利行使的底线就更显重要和急迫。
目前，传媒在行使权利时，在几个方面容易超越法律的底线。一是危害社会稳定和国家安全，这在网络新媒体中更为常见。一些不法分子和敌对势力利用网络和新媒体进行犯罪、干扰、渗透、反动宣传等破坏活动，给我国国家安全造成威胁。西藏3.14事件和新疆7.5事件中就是如此，一些群体性事件中也是如此。有些案例中，媒体从业人员甚至起到了重要的煽动作用。二是在个案中歪曲事实，煽动对某种社会群体的仇视情绪。例如，2012年南加州大学校园发生枪击案，两名中国留学生被枪杀。媒体强调死者所开的宝马车，强调这所大学是“纨绔子弟大学”。[49]从而引发民意撕裂，导致网民对“富二代”无端痛恨。其实据死者同学透露，两位被害者学习勤奋，勤俭节约，当天深夜还在实验室做实验。三是恶意诽谤政治人物和历史人物，混淆是非，淆乱社会道德感情。这种现象在一系列所谓重新解读历史，“小历史”等现象中可见一斑，目前已经引起宣传部门的重视。四是以虚假新闻、不完全真实的新闻，推动公共政策的制定和修改。这种情形较为常见，目前法律却很难有效应对。法律规制可能需要在这方面下功夫，厘清具体情形，约束传媒的行为。
新闻从业人员在职务之外的行为，似乎应当有比一般人更高的底线要求。新闻从业人员在日常生活中，在兼职工作中，甚至在自媒体中的行为，应当受到更严格的规制。因为新闻从业人员在从事采访工作、参加各类会议、阅读文件等职务活动中，可以获取的各类信息、素材，其中可能包含国家秘密、商业秘密、未公开披露信息等，都属于职务便利获取的信息。这些信息一旦在日常生活、兼职工作、自媒体中得以泄露，可能损害国家或相关市场主体的利益，也会损害新闻单位的信誉和利益。现实中，一些新闻从业人员滥用职务行为信息，兼任境外媒体的通讯员、专栏作者、评论员等，传播涉密信息，或者擅自将职务活动中获悉的信息发布在自媒体中，造成不良影响，甚至导致违法犯罪。国家新闻出版广电总局2014年印发的《新闻从业人员职务行为信息管理办法》，已经注意到这一方面的问题。因此，在法律规制上，更加严格的要求新闻从业人员，严惩其违法犯罪行为，显得非常迫切。
第三，保障公众的表达权利和被听到的权利。自由主义传媒理论认为，传媒是一个思想市场，每个人都可以充分表达，各种不同的声音都可以被听到，这样理性交流和讨论会得出对公众最有益的结果。这种理论所假设的模式在小范围内可以实现。但在一个传媒主宰的舆论环境中，问题复杂程度超出想象。在现代化信息传播技术下，传播手段是言论的放大器，谁的声音可以被广泛传播，取决于掌握金钱和权力。有影响力的传媒就好比大喇叭，可以充分享有表达权利；有钱人和有权的人可以支配大喇叭，同样可以充分享有表达权利；底层社会群体不掌握财富和权力，其表达权利事实上处于缺乏状态。在“大喇嘛”的支配下，由于“沉默的螺旋”[50]的作用机制，人们很容易将“大喇叭”表达的意见当成主流“意见气候”，大多数人会力图避免由于单独持有特殊意见而导致的孤立，从而不会表达与“意见气候”不同的意见，而是保持沉默。如此一来，“大喇叭”的意见就显得更为主流，持不同意见的大多数人保持沉默，从而形成“沉默的大多数”现象。而且，在“大喇叭”支配的舆论环境中，即使有少数人打破沉默，行使表达权利，其“被听到的权利”[51]也很容易受到压制，因为他们的“声音太小”了，改变不了“沉默大多数”的命运。互联网并未改变这种状况，它虽然让普通人有便捷渠道发泄不满，却缺乏形成的群体诉求进入讨论中心的常规机制。
表达的权利和被听到的权利，都是言论自由的应有含义，是民主和法治的当然内涵。在一般的市场经济和法治条件下，保障所有群体的表达权利和被听到的权利，存在很多技术性的难题，传媒的大喇叭作用、沉默的螺旋效应，都强化了这些难题。克服难题，很难指望私有媒体，政府控制的国有媒体可以从中有所作为。因为私有媒体无法脱离市场化利益，而国有媒体更有义务保障全民的利益。欧文 费斯指出，国家可以是压制者，也可以是自由的来源；权力的私有化对自由会有所冲击，因此需要国家来抵制这些势力；如果国家之外的权力正压制着言论，国家就必须采取行动来增强公共辩论的活力。[52]国家应当通过国有媒体来介入言论自由领域，应当鼓励国有媒体深入群众，真正洞悉群众的政治诉求和利益诉求，表达这种诉求，宣传这种诉求，保障这种诉求被权力机关和广大社会力量听到。做到这一点，其实很困难，不但需要新闻职业素质，还需要很高的政治意识和敏感性，而这些正是当前媒体从业人员所缺乏的。目前的国有传媒，一方面，其从业人员政治意识不够，小知识分子的情绪浓厚，对底层群众生活的体会不深刻，加上受西方资本主义传媒思想浸润日久，难以深刻洞悉人民根本利益之所在；另一方面，国有传媒受各级党政的领导主要体现为服务于政府的短期目标，为政府短期目标和政绩宣传较多，甚至因此完全受各级党政的直接控制，从而深入思考、反映人民群众的根本利益不够。正因为国有传媒做得不够，底层群众的一些利益点才会被活跃在市场化媒体、自媒体上的各种力量所表达，甚至政治化。
（二）法律规制的辅助措施
法律规制措施的有效运行，还需要一些有针对性的辅助措施。笔者认为，至少还有以下三个方面需要大力加强：
第一，改进政府管制传媒的方式，尤其针对市场化媒体、网络媒体。要充分发挥“网信办”、新闻出版广电局在法律规制方面的作用。目前，党政部门过多使用具体指示的方式管制传媒，传媒因此也常常感觉权利受到压制。应当发展法律规制方式，进一步完善有关新闻传媒的规范性法律文件，整合针对新闻传媒的执法能力，增强执法效率，建立执法新闻传媒执法的长效机制，。对违反规定的法律责任要进一步明确，责任主体也要进行明确的划分。尽量少的对具体问题进行具体指示，而是建立普遍适用的法律规则，从法律上对传媒责任进行事后追究，将责任落实到个人。
第二，创造健康的新闻市场，发挥国有传媒的正面引导作用。除了目前的人民日报、中央电视台等媒体之外，应当发展适应市场化环境的网络化传媒，它们应当既符合年轻网民的阅读习惯，也能够与时俱进传播正能量，与那些有负面暗示作用的传媒信息、评论进行竞争。目前倒是出现了这种倾向的民营媒体，如观察者网。这些媒体，甚至可以在意识形态竞争方面，构成重要党媒的补充。
第三，建设新闻行业伦理。现代社会的任何行业，仅仅依靠政府和法律规制，都可能是不够的，发育、建设行业伦理十分必要。新闻行业伦理是是新闻行业和从业人员自身的自觉规范和约束，是行业内部的规范和行业组织的自律。良好的行业伦理对国家和传媒是双赢的，传媒可以提高行业声誉，国家可以节省法律规制成本。
六、结语
现代社会中，传媒在传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等多方面承担着无可替代的功能，在推进政府信息公开、推动社会民主进程、推动公共参与、维护公共利益等方面实际发挥了巨大作用。在理想状态下，传媒应当表现出完全的独立性和彻底的公共性。然而，现实与理想有着巨大鸿沟，传媒的独立性和公共性，时刻受到传媒政治性和商业性的威胁。从历史实践来看，传媒政治性是与生俱来的，虽然在不同历史时期有着不同的表现，封建王权时期表现为直接的政治控制，资本主义国家中表现为资本控制，在社会主义实践中则表现为“喉舌”功能。互联网推动了民主政治的发展，似乎使控制传媒难度更大，但由于各种原因，现实并未从根本上得到改善。中国是一个迈向市场经济的社会主义国家，社会主义传统中表现为“党的喉舌”的传媒政治性依然存在，市场经济催生了另外一种“去政治化”的政治性。传媒及其从业人员、活跃其中的群体和利益集团，通过舆论议程设置，引导人们关注特定公共事件，将政治意图和政治诉求嵌入具体治理性问题中。
传媒政治性对传媒公共性构成了严峻挑战，但它很难简单祛除。承认传媒政治性的现实，并不意味着放弃传媒公共性的理想。真正意义上的传媒公共性，应当体现为人民性，这是一种人民利益至上的政治性。传媒能够客观反映并表达不同社会群体的利益诉求，成为不同群体利益协商的空间和平台，从而最终维护最广大人民的最根本利益。在建设社会主义法治国家的背景下，传媒的人民性需要有效的法治保障。目前的传媒规制还存在诸多缺陷，为此需要完善法律制度，将传媒纳入法律规制范围，让传媒政治性接受法律约束。需要明确传媒权利，在法律上给予保障；并为传媒权利的行使设置底线，在违法时进依法惩罚传媒及其从业人员；还要通过法律和政治渠道来保障各种社会群体的表达权利和被听到的权利，防止广大人民群众在强势利益群体面前成为“沉默的大多数”。此外，还应当同时改进政府管理传媒的模式，发挥国有传媒在新闻市场中的正面引导作用，同时全面建设新闻行业伦理。
* 中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。本研究受中信改革发展研究基金会项目资助。
[1] 传媒的商业性及其对公共性的挑战，参见陈柏峰：《当代中国传媒的商业性和利益场》，《人文杂志》2016年第12期。
[2] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏、刘北城、宋伟杰译，学林出版社1999年版，第35页。
[3] 弗雷德里克 S 西伯特，西奥多 彼得森，威尔伯 施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第43页。
[4] 如施密特所言：“自由主义在政治方面从来都不激进。不过，自由主义对国家和政治的否定，它的中立性、非政治性以及对自由的主张，同样具有某种政治含义，在具体情况下，这一切便会导致激烈地反对特定的国家及其政治权力。”参见卡尔·施米特：《政治的概念》，刘小枫编，刘宗坤等译，上海人民出版社2015年版，第73页。
[5] 弗雷德里克 S 西伯特，西奥多 彼得森，威尔伯 施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第36页。
[6] 蒋德海：《舆论监督和法治文明》，《学术研究》2010年第1期。
[7] 刘斌：《让权力在阳光下运行——再论传媒与司法的关系》，《政法论坛》2008年第2期。
[8] 马长山：《公共议题下的权力“抵抗”逻辑》，《法律科学》2014年第1 期。
[9] 沈固朝：《欧洲书报检查制度的兴衰》，南京大学出版社1999年版，第59-62页。
[10] 杜宝花：《浅议唐以降国家对“邸报”的控制》，《史学月刊》2010年第9期。
[11] 孙琳园：《试论明清时期的<京报>》，《新闻世界》2009年第10期；程丽红：《清初京报的沉浮与小报之兴衰》，《探索与争鸣》2013年第12期。
[12] 弗雷德里克·西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，第14-16页。
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[16] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。
[17] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。
[18] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第47-49页。
[19] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第53页。
[20] 《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社2005年版，第668页。
[21] 赵月枝：《为什么今天我们对西方新闻客观性失望 》，《新闻大学》2008年第2期。
[22] 汪晖、许燕：《“去政治化的政治”与大众传媒的公共性——汪晖教授访谈》，《甘肃社会科学》2006年第4期。
[23] 海伦 托马斯：《民主的看门狗 》，夏蓓、蒂娜 舒译，南方日报出版社2009年版，第48页。
[24] 海伦 托马斯：《民主的看门狗 》，夏蓓、蒂娜 舒译，南方日报出版社2009年版，第51-68页。
[25] 菲利普·帕特森、李·威尔金斯：《媒介伦理学：问题与案例》，李青黎译，中国人民大学出版社2006年版，第197页。
[26] 《列宁全集》第33卷，人民出版社1984年版，第47页。
[27] 童兵：《中国共产党和中国的新闻学研究》，《新闻与传播研究》2001年第3期。
[28] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第157页。
[29] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1319页。
[30] 习近平：《在文艺工作座谈会上的讲话》，http://www.guancha.cn/culture/2015_10_14_337575_1.shtml
[31] Susan Shirk, Changing Media, Changing China, New York: Oxford University Press, 2011; Martin Whyte, Myth of the Social Volcano: Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China, Stanford, CA: Stanford University Press, 2010.
[32] Gary King , Jennifer Pan, and Margaret Roberts，How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression，American Political Science Review 107(2): 1-18, 2013.
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[34] Tai Qiuqing China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.
[35] 庆安事件发生后，自媒体各大门户媒体将徐纯合塑造成为因贫困进京上访的无辜访民，并在事件真相出炉之前不断攻击当地政府和涉事公安民警。事后查明，系北京锐锋律师事务所所谓“死磕派律师”在背后对舆论进行操纵。参见《北京锐锋律所律师被拘 曾策划炒作庆安枪击案》，http://news.youth.cn/gn/201507/t20150712_6852656.htm
[36] 陈柏峰：《从唐慧案看中国法治生态》，《中国法律评论》2014年第3期。
[37] 王维佳：《追问“新闻专业主义迷思”》，《新闻记者》2014年第2期。
[38] 汪晖：《去政治化的政治》，三联书店2008年版，第47页。
[39] 新近的一个例子是，巴黎恐袭后，IS声称对此事负责。国内有人扒出环球时报的一篇旧报道，标题改为“环球时报：ISIS是不是恐怖组织，仍很难定论”，各路大V纷纷转发。实际上，这篇报道原标题是“美国号召打ISIS夹带不少私货”；而且，文中其实很明确的将打击IS称为反恐任务：“‘伊斯兰国’兴起是美国错误中东政策所致，美国有责任承担反恐任务。”证据摆在眼前，始作俑者很快删除微博，但转发指责《环球时报》的各位大V，几乎无一转发辟谣信息。参见《巴黎发生枪击爆炸后谣言四起 中国媒体躺枪》， http://www.guancha.cn/society/2015_11_14_341311.shtml
[40] 一个典型的例子是最近的“赵薇事件”，赵薇导演的电影《没有别的爱》因启用疑似台独的演员戴立忍，以及辱华的日本女星水原希子，被大量网友质疑并遭到抵制。即便如此，“赵薇事件”还是上不了“热搜”，共青团中央相关微博也遭到删除。参见《赵薇用资本控制舆论 细思极恐，一会儿可能就被删帖了》，http://toutiao.com/i6307541140161692162/
[41] Gary King , Jennifer Pan, and and Molly Roberts, A Randomized Experimental Study of Censorship in China, APSA 2013 Annual Meeting Paper; American Political Science Association 2013 Annual Meeting. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2299509
[42] 汪晖：《“后政党政治”与中国的未来选择》，《文化纵横》2013年第1期。
[43] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。
[44] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。
[45] Tai Qiuqing, China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.
[46] Chen Xi, Social Protest and Contentious Authoritarianism in China, New York: Cambridge University Press, 2012; Martin Dimitrov, The Resilient Authoritarians, Current History, 107(705):24–29, 2008.
[47] 王维佳：《作为劳动的传播》，中国传媒大学出版社2011年版，第66页。
[48] 牛静：《媒体权利的保障与约束研究》，华中科技大学出版社2014年版，第44页。
[49] 参见《两中国留学生在洛杉矶被枪杀 死于宝马车内》，http://news.qq.com/a/20120412/000133.htm
[50] 伊丽莎白·诺尔-诺依曼：《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》，董璐译，北京大学出版社2013年版，第4-7页。
[51] 李北方：《北大南门朝西开》，中国人民出版社2015年版，第67-69页。
[52] 欧文 费斯：《言论自由的反讽》，刘擎、殷莹译，新星出版社2005年版，第2-4页。