在现有的中国法学学科知识体系中，警察权一直被置于实体法与程序法的二元框架中考察。“公安如何执法办案”，这是看待警察权的常规思路。在这种思路下，警察权被视为一个整体，进而分析它与当事人、与社会或者其他国家机关等外部因素之间的关系。警察权的内在构成及其组织运作状况如何，它们如何对警察权的向外实施产生影响 这个问题的相关研究尚处于边缘状态。如同一架收割机，我们只注意考察它的对外效能，而忽视了它的对外效能在很大程度上受它的组织内部构造以及运作状况的影响。

当前，我们大力提倡“社会管理创新”。在存在着国家管理社会的创新需求的同时，不能忽略的是国家内部组织管理的创新需求。作为社会管理创新的实施者之一，公安机关组织的自我管理也面临创新的现实需要。我国各级公安机关日益重视的执法管理工作，是研究警察权的内部组织构成、内在维度及其运作状况的经验基础，或者说，公安执法管理是警察权的内部层面、组织维度的体现。本文选取“公安执法绩效评估指标”为切入点，概观式地分析作为当代中国警察权的内部组织维度的公安执法管理机制。

一、公安执法管理机制的建构背景

“公安执法管理机制”概念是从管理学的视角看警察权运作的产物。公安机关的运作状况反映了相应的管理水平。“公安执法管理机制” 概念的生成基础，是因为一线实践中存在着日益增长的、从加强组织管理入手保障和提升公安执法质量的现实需要。

结合近年来的社会科学话语形势来看，“公安执法管理”概念的形成与管理学学科知识在我国的发展和传播有关。或者说，这些概念的兴起是向西方“学习”、“借鉴”的法律移植主题下的一个环节。“官僚制”（也称为“科层制”）所具有的效率性能，是从“管理”角度看待公共权力的一个理论基础。“公安执法管理机制”概念在我国的形成，是现代性的“官僚制（科层制）”理念与制度在我国法治进程中展开的一个具体表现。由于常常被误认为等同于贬义的“官僚主义”，作为现代的理性化制度重要成分的“官僚制（科层制）”并没有被给予足够重视。

一些地方公安机关在公安执法管理创新方面已经积累了可贵的经验，尽管各自的提法不一。例如，湖南公安近年实施了“精细化管理”、湖北荆州公安实施了“全面质量管理”。与既有的考核模式相比，我国当前注重的公安执法管理制度有那些不同的特色呢 与前者相比，后者的特征，是在时代性、系统性等方面有一个很大的提升。在这些地方经验中，构建并执行一套对具体的执法质量与效率进行评估的指标体系，或者称为“公安执法绩效评估指标体系”，是展开各项公安执法管理工作、建构公安执法管理机制的核心。

二、公安执法绩效评估指标体系的建构原则

“公安执法绩效评估”可以视为“绩效管理”理念在公安领域的具体化，具有“多学科交叉”色彩。以“绩效”为导向，建立一套统一的指标体系，这是一些地方公安机关的共同做法。“绩效”是西方管理学概念，运用在公共管理领域，形成了“政府绩效管理”理念。近几年来，“政府绩效管理”研究在国内外已有一定的学术积累，实践中也得到我国许多地方国家机关的推行。“公安执法绩效评估”包括公安执法绩效绩效评估的相关理念、原则、具体操作流程与规范、指标体系、绩效评估的方法与程序、运行机制，等等。公安执法绩效评估体系的功能，是以制度化的方式，使日常的公安执法活动保持在一个相当高的水平线上，或者说，通过该体系的运作，使公安执法的个案效果、整体效果达到预期的基本、平均水准。

在“公安执法绩效评估指标体系”方面，地方的经验做法，是以警察权的各项权能、业务系统为线索，制定二级或三级（一般为三级）指标体系。这些指标的制定，以量化为基本特征，以可操作性为基本目标。制定指标体系，必须以大量调研为基础，还涉及一些经济学、统计学技术的运用，比如数学模型、计算公式的运用，以此保证指标体系的运作将会得出一个公平而且不相互矛盾的评价结果。当前提倡的公安执法绩效评估体系及运行机制，试图按照公安执法目的、功能、特点，设计若干反映公安执法质量、效率、效果方面情况的评估指标，运用数量研究方法，对公安执法过程、结果、效果进行总体性、数量化的估计和判定。这种评估方法的一个基础性环节，是初步确立公安执法活动的量化标准，即通过设置指标进行量化，反映执法活动的绩效。

一些地方公安机关发扬首创精神，在如何具体实施公安执法管理权方面进行了各具特色的探索实践。例如，太原市公安局较早尝试建立新型警务运行机制，其中的一个重点即完善考评机制，对每个单位、每名民警、每个岗位的工作任务进行量化、细化，开发全新的绩效考核评议系统，实现与业务工作系统的关联对接。量化考核是关键，这是太原市公安局总结的经验。“一些绩效考核发现，如果量不高只能停留在形式上，我们的绩效评估就会不了了之，不能发挥作用，花很多钱，结果没有什么作用。一个关键的问题在量化。现在我们的绩效评估已经有80多例，办公系统、数据库进行一套严格的量化标准，这可能是绩效评估的核心点。”[１]

2009年，湖北省公安厅根据公安部《公安机关执法质量考核评议规定》，初步建立了执法绩效评估制度。比如，对该省市州、直管市、神农架林区和县市区公安机关执法绩效的评估，设有“群众安全感和满意度”、“专项执法质量”、“案件办理质量”和“综合执法质量”以及“综合执法比率及不达标情形”等指标项目。这几项之下又细分一些评估项目，如在“案件办理质量”项目下，分设刑事案件办案质量评估、行政案件办案质量评估。评估采用案件抽查的方法，对抽中的每个案件逐项计分，十个案件的平均分即为被评估单位在该项目的得分。按照这个模式统计各项得分，最后确定各单位的分值排名。这种抽查卷宗型的评估制度在当前各地运用较普遍。

公安执法绩效评估指标应当符合哪些原则呢 综合各地实践，可初步概括为以下内容：

其一是人本性原则。这个原则不仅体现在执法的“人性化”、保护执法对象的人权等方面，而且体现在关怀执法者方面。这个原则强调，必须避免将公安执法管理制度设置为具有“以管人者自居”面孔的“恶法”，以致挫伤基层一线民警的工作积极性。例如，在基层民警培训、休假方面，法律与政策的规定很有声势，但落实却很不够。“上面千条线，下面一根针。”在当前的社会转型时期，基层执法单位任务繁重，责任艰巨。从一般干警到领导，都肩负着远远超出普通公务员的劳动量与工作压力。面对许多问题，基层民警常常不是能力不够，而是疲于应付。健康而有活力的身心，是保持和发挥基层民警战斗力的基本前提。一项绩效评估制度不能仅仅专注于结果、效益，而忽视副轻视注重培养和维护警察组织的活力、战斗力。将培训、休假之类待遇的落实任务恰当地纳入执法绩效评估指标体系的范畴，实际上是人本性原则的体现。

其二是导向性原则。这一原则指出了公安执法绩效评估的目的指向和基本功能，即通过绩效评估制度的实施，贯彻“立警为公、执法为民”的宗旨。各地公安机关非常重视对“群众安全感和满意度”指标项目的考察，这个趋势与当前的社会治安、维稳局面以及和谐警民关系的中心工作有关。

其三是科学性原则。即强调遵循公安执法客观规律，不机械地照搬企业或其他种类的组织所采用的绩效评估模式。例如，对城市与农村派出所，在“打击率”、“发案率”等指标上，不宜适用一个尺度。因为与城市相比，农村大多存在“空巢”现象，发案率相对较低，打击率自然也偏低。而在治安防范、犯罪预防工作抓得较好的区域，还可能出现零发案率的情形。为了达到设定过高的“打击率”指标，这些发案率很低的区域的派出所，就常常需要长途奔袭，搞“跨辖区执法”。对一些中小城市而言，城乡警情差别大，以派出所警力为例，城区派出所民警有几十人，农村派出所民警大多只有几个到十几个人。不同地区的群众对社会治安的要求也不完全相同，派出所民警工作重点也会有很大程度的不同。由此，科学性原则要求避免不分地域区别、警种区别地“一刀切”。

在强调科学性原则的同时，必须警惕的是，“绩效评估”的组织管理制度即使在西方也处于探索过程中，必须对此制度的现有局限性给予足够考量！这是本文将人本性原则排在科学性原则的前面的一个原因。

其四是简明、可操作性原则。这一原则要求指标体系不仅简便易行，而且在技术环节密切配合当前已经成为公安工作的日常基础的公安信息化建设。“能有效引导行为的指标体系应简单明了，并且公正，使人们相信自己的努力能换来相应的成果。没有一个评价体系能完善地囊括成功需要的各种要素，它应该是个纲领，对行为产生引导作用，在应用中它的作用不应过分强大，以至于代替了实现认知与知行转换所必须的判断与智慧。指标在应用中的灵活性及一定程度的弱化尤其重要，因为环境在不断变化。”[２]例如，在一些地方对交警业务的评估过程中，基层单位、岗勤单位的评估指标大多有路面秩序、执法效果、执法质量、群众评价等种类，由于难以操作，最后一些指标被悬置，实际发生作用的指标，主要就是纠正违法行为的数量了。这种局面的出现，与指标设定违背了简明、可操作性原则有关。

其五是稳定性与灵活性兼顾的原则。即在保持制度的确定性、可预期性的基础上，注重发挥制度力量鼓励创新，为公安执法一线的创新提供制度支持。例如，打击率是各地考评绩效时的通用的指标，但单一地强调打击率会影响到防范、服务等其他工作的均衡开展。一些基层的执法者为了推进社区警务工作，有针对性地设计了“见警率”这一指标，这项指标的功能即以量化思路促进民警与社区群众的交流、沟通。

从现有的调研来看，由于我国地区性差异较大，而且处于变动不居的社会转型时期，各地的治安形势与具体适用的规则体系常常体现出时空差别，而且，各地基层正在探索适宜于本地公安工作的执法绩效评估制度，体现出一线的首创精神，故不宜追求一套自上而下地通行全国的、“法典式”的公安执法绩效评估指标体系（可以就各业务警种范围内颁布相应的指导性、针对性的指标体系）。

三、公安执法绩效评估指标体系的功能

（一）反映与激励功能的发挥

指标体系的功能，可以从两个层面认识。其一是被动型的反映功能，即事后性的统计、分析，这主要强调对已完成公安执法活动的考察；其二是主动型的激励功能，这是指将指标与考核奖惩挂钩后发挥的功能，强调指标体系的设置所具有的指挥棒功能、政策导向作用。

注重发挥公安执法绩效评估指标的激励功能、指挥棒功能，是公安执法管理工作的一个可操作的基点。“评介标准影响人们的行为及他们的注意力中心。所以，凡被列为评介对象的人们会积极去做，而忽视那些未列入评判范围的，评价标准的重要性已无须多言。即使没有相应的奖励，这些标准对人们行为的影响力仍不容忽视，人们希望自己在机构重视的方方面面表现出色，即使没有直接的回报，这些表现的积累也会导致社会地位的提升。”[３]由于这项制度的激励功能，在一些执法活动中，基层民警们可能形成“比学赶帮超”的局面，获得很好的社会效益。总体而言，没有列为指标评估对象的执法活动，它们的执法绩效水准相对而言低很多，这是一个常见现象。例如在110占接处警量的很大比例的纠纷调处方面，由于忽视纠纷调处工作，一些善于调处那些可能“民转刑”、可能转化为群体性事件、或者易于酿成民族矛盾的民间纠纷的基层民警的出色工作，并没有被纳于绩效评估指标体系。

一些地方公安机关将公安执法绩效评估指标数据作为评先评优、提拔任用的依据，使公安执法绩效评估成为衡量民警个体职业成就、集体政绩的一项制度。制度施行的初衷，的确是在这一认识的基础上审视和处理指标体系的“反映”与“激励”功能的关系。例如，湖南益阳公安交警支队在实施“精细化管理”的过程中，明确提出建立“职责明晰化”、“考核数字化”、“奖励多元化”为核心的精细化管理模式，将“德、能、勤、绩、廉”逐步细化，实行日常督察、月度考核和年终考评相结合，将考核结果与民警的“面子”（评先评优）、“位子”（晋级晋升）、“票子”（民警和单位的经济效益）挂钩，通过治庸、整散、罚劣、惩差，激发队伍活力，提升执法绩效。一些同志认识到，绩效考核能否长期进行，关键是考核后成绩算不算数，奖罚兑不兑现问题。因此，一个有效的思路是，绩效考评工作与奖金、奖励直接挂钩，分层次分级别落实奖惩，根据基层民警考核成绩确定等次，按等次给予相应记功，授奖、晋升、提拔和诫勉谈话、批评教育、离岗培训等。在访谈中，许多基层同志反映，凡是没有与“待遇”挂钩的举措，其生命力都很脆弱，或者说，这是各地实践中普遍存在的一个规律。以“民警执法档案”为例，许多基层同志反映，制度的初衷很好，但最终流于形式了，问题的根子就在于没有与待遇衔接，最后的局面是，执法档案好与不好无所谓，只要有这个形式、能应付检查就可以了，最终，这项立意高远的制度反而变成了基层民警的一个额外的工作负担。

（二）反映与激励功能的变异

借助指标体系进行公安执法绩效评估，其优点在于通过“量化”来获得评估的公正性、精确性。但在实际操作过程中，这种“量化”方式产生了一些与制度初衷相悖的问题，也就是说，指标的功能发生了变异。

其一，在公安执法绩效评估指标的反映功能方面的变异。各地公安机关对公安执法绩效评估指标的反映功能有相当程度的重视，例如，以简报的方式发布对各项指标分析后的结论，用以总结前一阶段的执法活动，指导下一阶段的执法活动。这是当前公安执法管理的一项常规化的工作模式。这个工作模式的弊端，是容易造成“信息疲劳”，日久玩生，业务部门以及民警个人渐渐对这些写在文件上的、大多面目相似的信息难以产生积极的反应。经过一个阶段后，对指标的分析和总结成了公安执法管理部门以及该部门工作人员自己的事情、文牍往来的事情。所以，在全面和深入分析指标之后的针对性整改，是发挥指标体系的反映功能的重点环节。

其二，在公安执法绩效评估指标的激励功能方面的变异。激励功能的一个后果，是倾向于使执法行为附带上了民警个体利益。激励功能衍生出个体利益，这是公安执法管理过程中无法避免的客观规律。这种“个体利益”与通常归结为腐败的那些“非法利益”无关，它是在公安机关作为一种“组织”的运作过程中合法产生的。这种“个体利益”的生成基础是组织的内部运转。例如，当前比较普遍的考核办法，是自上而下地下达刑事拘留、治安拘留、强制戒毒等方面的“打击率”。在实践中，存在一种现象，即“赶进度”，为完成这些指标，人为地对一些案件当事人拔高处罚档次，把治安案件办成刑事案件，把一般性的吸食毒品案件一律按照“强制戒毒两年”处置，等等。在这种办案方式中，办案人员的执法行为并没有接受当事人的请托、受贿等“腐败”情节，结果却同样偏离了依法办案的公正原则。这种现象的深层原因，在于有缺陷的绩效评估制度衍生的“个体利益”的负面影响。

“人们热衷于制定规则，着魔于行政管理的控制，迷恋于一切合法但无力的权威，这一切业已登峰造极，而问题的症结就在于此。”[４]扩充指标项目往往是公安执法管理人员的 “第一反应”。从一线民警的角度看，当看到密密麻麻的管理自己的指标项目时，会激起一种抗拒心理，继而实施各种应付、敷衍策略，这样，公安执法管理制度的实施就会走向初衷的反面。为避免这种倾向，精简化成为设置公安执法绩效评估指标的一个基本原则。当然，精简化原则不能弱化其他各项原则的功能的发挥。

以上初步探讨的结论是，从构成原则、功能及其运作诸方面分析，公安执法绩效评估指标体系是公安执法管理机制的重要一环；公安执法管理机制体现了警察权的内部维度、组织维度。公安机关的内部运行，公安执法管理机制的运作，关系到公安机关是否能够以一种良性、有活力的状态履行职责。公安执法绩效评估指标体系这种“新生事物”的实际操作，有待进一步反思和总结，它们是当代中国公安组织管理创新经验的重要组成部分。

参考文献：

［1］竹立家.《推进绩效评估太原公安走在了前面》，《生活晨报》［N］.2010-1-19.

［2］（美）杰佛里菲佛、罗伯特萨顿.《管理者的误区》，［M］. 尤咏译，南京：江苏人民出版社，2001.111.

［3］（美）杰佛里菲佛、罗伯特萨顿：《管理者的误区》，［M］. 尤咏译，南京：江苏人民出版社，2001.104.

［4］（法）克罗奇耶：《法令不能改变社会》，［M］.张月译，上海：格致出版社,2008.34.