我国农村基本经营制度选择和这一制度演进 的基本背景是两个基本国情或者说两大基本矛盾，一个是人地关系高度紧张，另一个是城乡二元结构明显。人地关系高度紧张是我国的资源禀赋约束；城乡二元结构 固化一方面是经济成长特定阶段规律（工业化发展要以农业产出作为资本原始积累）所致，另一方面也与人地关系紧张这一基本国情相关。庞大的农村人口规模使农 民无法同步享受赶超型经济增长的好处。在这两大背景下，我国农村的基本经营制度在改革之初确立为集体土地所有制基础上均分土地的家庭承包制小农户经济，并 在改革30年中力求完善。这一基本经营制度一方面适应了人多地少的基本国情，同时适应了城乡二元结构下城市化和工业化的不同步以及城乡社会保障的不均等。 改革30年来，在不断完善家庭承包制小农户经济的过程中，资本和部门化的资本下乡，成为联结小农户和大市场的中介。这给日益紧迫的农民合作化带来了重大影 响：专业合作社往往容易发展成“大农吃小农”的合作社，单纯靠规范合作社治理结构还无法解决这一问题。本文的任务是，立足30年来在不断市场化背景下家庭 承包制的演变逻辑和农业政策的发展，揭示这一特有的合作社发展面貌背后的各方力量结构和相互作用原理，提出以加强国家介入、发展多层次综合合作体系为目标 的农民合作化的新道路。

首先，文章从逻辑上分析了农村基本经营制度在一个逐步扩大的市场环境下的演进趋势，并提出改革30年后基于这 一逻辑的农户经济组织化的突出必要性。其次，概述在30年间农户经济的分化，和部门、资本下乡带来的部门、资本相对于农户的经济和社会优势。第三部分，将 直接分析当前提高农户经济组织化程度的主导形式，即发展农民专业合作社的成败得失。多数农民专业合作社在前述的农户分化和部门、资本优势的既定结构下发展 成“大户吃小户”的合作社，农户经济组织化可能演变成兼业小农不断边缘化的农户经济组织化。第四部分，针对现实的农民专业合作社发展的非预期前景，提出发 展综合合作体系作为农户经济组织化的新选择。

一、家庭承包制下的小农户经济发展逻辑：从分工和专业化的演进看

在家庭承包制下，农业和农村经济的发展在逻辑上会遵循以下趋势。这是以往我们在农村基本经营制度研究中没有特别重视的，或者说对其做了简化处理。只有充 分揭示基本经济制度演化的逻辑链条，才能判断我国农业发展的阶段，评判以往我国农村经济政策的介入方式和效果，也才能规划未来的农村组织建设思路。

（一）家庭承包制使农户经济兼业化和农户内部劳动力专业化

1978~1982年的农村经济体制改革，确立了集体土地所有制基础上的农户家庭承包经济，农户拥有了对家庭内劳动力的完全支配权、对土地的完整经营权和对大部分生 产成果的完全支配权。这一改革使得农村经济的主体变为小农户，农村经济的主要形态变为小农户经济，即“以一定的农业活动为基础”，“具有土地和（或）资本 经营规模小且以家庭经营为基本组织形式”。①

这一产权改革产生的逻辑结果是：相比在人民公社的集体生产制度下的偷懒和将大量劳动投入 社会基础设施建设以及因管理和技术缺乏而致的生产过程中的无效劳动，农民对生产过程中的劳动投入在质量上大大提高；相比集体生产制度下的对监管者（干部） 激励不足，农民在家庭范围内对生产过程的监管成本大为降低，收益则完全归农户，农民获得从事监管的完全激励，农户内实质上没有监管难题；相比集体生产制度 下对土地的粗放经营，农民对土地的精耕细作的劳动密集型技术的采用更加普遍。在这一阶段，国家主动改善与农民的经济和政治关系，提高农产品收购价格，加强 农资生产和优惠供应，改善良种。国家政策和农户经济良性互动，使得农业生产效率大为提高。

在以上产权改革和国家对这一改革的有效保护 之下，在城乡经济关系明显宽松的政策诱导下，在家庭范围内，人民公社时期就露出苗头的农户兼业化和农村劳动力专业化过程得到进一步发展。原有的兼业表现为 家庭整体劳动在大田粮食作物和自留地粮食、蔬菜等经济作物，农业和社队企业之上的兼业，家庭承包制后的农户兼业进一步发展了在多种农副产品上的兼业，同时 出现了在农业和非农业（包括乡镇企业和城市各产业）上的兼业。不仅在农村地域内实现，而且跨越城乡，通过远距离流动实现。从历时性上来看，兼业农户（除去 纯农户）的非农产业收入占家庭总收入的比重不断增加，以非农产业收入为主的兼业户在全部农户中的比重上升，以农业收入为主的兼业户在全部农户中的比重下 降。

农户兼业化从户内劳动力就业的角度看，其就业门路有了农业和非农业之分，户内劳动力的专业化程度提高了。农户兼业化实际上是农户 范围内劳动力的专业化。兼业化是在我国人地矛盾尖锐、农村社会保障水平低、农业自然风险和市场风险大、城市化滞后于工业化的情况下农户经济的一种主动适 应。兼业化意味着家庭内部分化出农业从业者和非农从业者，扩大了家庭内部农业从业者的土地利用规模和专业化水平。因此，兼业化并不是不利于扩大土地经营规 模。家庭内部农业从业者的专门化为在合作制下扩大土地经营规模准备了基础。

实际上，农户兼业化是农民以个体（家庭成员外出打工）而不 是以家庭（家庭放弃土地使用权）为单位进行非农就业，同时扩大了务农劳动者的农业经营规模。假设一个村里有100个农户，每个农户有3个劳动力，农户兼业 化的涵义是说全村300个劳动力中有200个转移到非农就业，每个农户只有1个人在从事农业。就每个农户来讲，它是兼业的，但就300个劳动力来讲，每一 个劳动力都提高了专业化水平。正是由于产权改革导致家庭内部对劳动力和土地的集约使用，提高了劳动力就业和土地就业的专业化水平，引发了对适用性农业生产 技术的需求，推动了部分成员的非农化，进而扩大了农业生产规模，提高了农业生产效率。可以说，产权改革引发的农业劳动力专业化和农户兼业是同一个过程的不同侧面。

从分工意义上说，农户兼业化是家庭成员个体的专业化与家庭整体的兼业化（即专业多样化）的统一。②

（二）农户兼业和农业劳动力专业化推动农业商业化

农户兼业化使得农产品种类增加、产量提高，发展农产品交易市场有了基本动力；农户兼业化内涵的农业劳动专业化使得农业对相关农业技术、生产技术的需求增 加，推动对农业机械销售、技术交易的市场需求；农户兼业化进一步凸现农户间农业劳动者在劳动存量和劳动能力上的差别，及其他生产要素的差别，推动了农户间 生产要素市场的形成（从换工到雇工的劳动力市场，以土地流转为形式的农用地市场，以收割机跨区作业、农机具租赁为形式的农机作业市场等）。而国家因势利 导，很快开放或开办了与农业有关的生产资料、农产品、资金、土地等各种市场，也开放了城市劳动力市场，农业由此迅速地商业化。市场的发展转而进一步促进农 户兼业化中的分工和专业化过程。也就是说，农户兼业化中的分工和专业化与市场发展相互促进。农业商业化本身意味着农户与中间产品生产者之间的社会分工深 化。同时，农业商业化的发展进一步推动了农户兼业化中的分工水平即专业化程度，酝酿着突破家庭界限的农业产业化和农户组织化的发展。

农业商业化意味着在农户生产和市场经营之间，专业化的经营劳动开始发达。农业生产和农业经营之间的分工开始发展。

（三）农业商业化引发农业产业化

农业商业化和农户兼业化互相促进，进一步提高了农业的分工和专业化水平。农业商业化使得农用生产资料购买和农产品销售的市场交易效率提高，从而进一步推动农业生产专业化。

兼业农户在农业商业化推动下，进一步发生演变，从农户内部农、副、工分业发展到在农户间农业生产户和农业经营户开始分工，一部分农户成为生产户，一部分农户成为经营户，即所谓“科技示范户”、“经纪人”等的出现。

其次，兼业农户需要更多的和更加专业的中间产品和加工、经营服务，而专业化了的经营者也需要更多的初级农产品和加工农产品。对加工农产品的需求推动了龙 头企业的出现，也推动了龙头企业和农户间发展更紧密的利益关系。这种利益关系和其上的组织形式酝酿着农业产业化。其中的动力是分工的发展，尤其是农业生产 和农业经营之间的分工。

从农业发展的实际情景，我们看到：首先，农业的种植业结构发生变化，粮食、棉花、麻类的种植面积下降，油料、 蔬菜、水果等经济作物的种植面积大幅度增加；其次，农林牧渔结构发生变化，从以种植业为主发展到农林牧渔全面发展；第三，是初级产品、加工产品和市场服务 间的结构变化，加工产品和市场服务业比重迅速增加。

以上农户的生产和经营职能的分工，初级产品、加工产品和服务业的互动发展，最终导致产生了减少外生交易费用的需要，促使农业生产、加工和服务的一体化，也就是所谓农业产业化。

如果我们细究所谓农业产业化，可以发现，其包含以下几个层面：农业产业链（生产、加工、服务）的延伸、龙头企业的出现、龙头企业与农户经济关系的协调。龙头企业的出现成为农业产业链更紧密联结在一起的重要因素。

农户经济内部虽然出现了农业和非农业的专业化，但是，农业的生产劳动和经营活动没有分离，生产劳动中的生产和对生产的监管没有分离。而农业产业化进一步 推动在农业生产过程的组织上，生产性劳动和管理性劳动要分离，农业生产过程和农业经营过程要分离。农业产业化意味着分工和专业化的进一步发展。

（四）农业商业化和农业产业化要求农户组织化

农业商业化和农业产业化加起来，可以称之为农业的市场化。或者说，农业市场化的完整含义是农业商业化加农业产业化，其基础仍是兼业农户内部的农业专业化。

农户兼业化、农业商业化、农业产业化、农业市场化的发展序列的实质是围绕农业生产和价值实现过程的分工和专业化的进一步深化。这种分工和专业化进一步要求一个能够容纳这种分工和专业化的组织形式。

农业市场化存在两种发展趋向，一种是将兼业农户边缘化的市场化，一种是将兼业农户作为主体力量的市场化。在前一种市场化的组织结构下，兼业农户可能越来 越受限于农业生产者的角色，而无法进入农业加工和经营环节获得市场利润；由于其分散，在与加工和经营者的谈判中越来越没有谈判地位，使得生产环节利润越来 越少。前一种市场化组织结构是牺牲兼业农户长远和根本利益的，虽然在其中，农民也被组织化了，但农民不是其中的主体，农民在其中的利益实现是有限的、短期 的。农业商业化和农业产业化仅仅表现为农产品交易市场的扩大、龙头企业的出现，这样的农业市场化的组织形式就是不完整的，或者说是将农户边缘化的。这是一 种由农户以外的资本力量主导的农业市场化。

分散的农户经济面对农业商业化和农业产业化的发展，要实现自己的利益存在巨大的困难：一是 由外界资本主导的商业化，使农户与市场对接时必然面对巨大的外生交易费用；二是在面对龙头企业时，农户处在谈判的弱势地位，无力通过争取合理价格赢得自身 合理利润。这就提出了农户经济组织化的任务。后一种农业市场化的组织结构是一种兼业农户作为主体的市场化，其中的农户经济组织化必然要求不同于前一种的新 形式。

由于农业生产具有的自然生产时间和劳动时间不一致，劳动监管困难，农业发展会内生出家庭经营方式，但农业天生是弱质产业，承受 自然和市场风险的能力弱，初级农产品的利润附加值低，这使得农户收入有限，农户更容易成为一个农业劳动力拥有者。而农业商业化和产业化的发展需要更多资本 要素和技术要素的加入，因此，从事农产品加工和经营的很可能不是农户，农业龙头企业很容易不为农户所有，而拥有资本的人却容易占据农产品加工、经营领域， 拥有农业龙头企业。换句话说，国内外的大量经验表明，农业商业化和农业产业化的最大获利者更可能是资本。因此，兼业农户在农业市场化中日益处于劣势：谈判 地位低、获取利润份额低。这一劣势存在的实质原因是小农的资源禀赋（拥有土地和资本少，只有被动专业化了的劳动）和由此决定的“小”的生产规模，而且由于 小农相互之间分散经营，从而使得其产品进入市场的外生交易费用高昂。

兼业农户面对这一处境并没有完全被动，他们主动地发展出了节约外生交易费用的方式，那就是发展农民合作经济组织，并通过优化这一组织形式减少内部交易成本。

农民合作经济组织的实质是：通过加大生产者数量，增大生产资料购进和出售农产品的市场需求，提高同加工、服务环节的市场交易时的谈判地位；通过降低购买 价格和提高销售价格提高交易收益；通过在组织内部分工，设置专门的经营、服务岗位，减少农户和市场的市场交易次数，节约外生交易成本；同时提高内部各个岗 位的专业化水平和合作社内的管理水平，节约内生交易成本。从而根本提高农户经济的分工和专业化水平，使农户经济所获利润份额提高。

从农户经济的发展和分工演进的角度看，以农户为主体的农户经济组织化意味着在一个农户联合组织内，进一步将原来在家庭范围内无法有效分工的生产性劳动和管理性劳动，在一个超出农户经济范围的更大规模里实现分工，同时减少组织内部各种劳动之间的内生交易成本。

也就是说，农业商业化和农业产业化必然促使农户经济寻求组织化。这种组织化可以使兼业农户成为农业市场化组织结构的主体力量和农业市场化的最大获益者。 但这种农户经济组织化并不会自然出现，因为虽然成立合作经济组织有节约外生交易费用的好处，但是，成立合作经济组织之后各种专业化劳动之间的内部交易成本 也会随之增加，在节约外生交易费用与尽量减少内生交易费用之间求得平衡。而小农户经营的规模较小，使得各种达成效率的均衡点并不能靠经济主体间演化和博弈 自动生成。此时，就需要国家农村政策的强力干预。

至此，可总结出农户经济在家庭承包制下的发展逻辑。农户承包制首先会使小规模农户的 兼业化趋势获得发展，取得农业劳动专业化和家庭层面专业多样化的均衡；农户兼业化内涵的农业劳动的专业化会扩大农业生产规模，推动农业商业化，进而农户的 生产职能和经营职能之间的分工得到发展；生产职能和经营职能分工促进了农产品加工品种和规模的增加，农业龙头企业出现，农业产业化得到发展；在日益壮大的 农业经营资本面前，分散的小规模农户无法承担市场交易成本，开始主动寻求联合，农户组织化在农业商业化和产业化发展中被提出。小农户经济在产权相对明晰的 家庭承包制下的前途是组织化，从而突破家庭组织方式对分工的限制。

二、“分”被加强、“统”未建立：30年间完善家庭承包制的政策努力

30年农村改革历程中，家庭承包制下的中国小农户经济已经呈现出完整的农户兼业化和农业市场化的发展链条。政府的农业政策对于这一发展链条的呈现起了推动作用。也可以说，政府的农业政策基本上顺应了不断开放市场下的小农户经济发展的客观规律。

30年间农业政策的主要方面可以这样概括：稳定土地承包权，推动农户兼业化之下的农村劳动力专业化；进行农产品流通体制改革和农业生产要素市场建设，促 进农业商业化；以推动农业结构战略性调整为目标，推进农业产业化；落实《中华人民共和国农村专业合作社法》，推进农户经济的组织化。

我们已经走到农村改革的30周年。当前越来越强烈的共识是，农户兼业化和农业市场化的大局已定，但是农户经济的组织化还没有完成。农村改革30年之际对 “三农”问题成因的核心解读已经放在农户经济的组织化之上，下一步农村改革的核心也应该是如何更好地促进农户经济的组织化。

家庭承包 制改革以后，我们在农村经济体制改革上的目标一直是“坚持和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”，双层经营体制被作为农村基本经营制度，但其 实在政策和实践中往往直接被理解为家庭承包制。由于在改革之初，家庭承包制已经确立，“完善”的重点其实应该放在“统”的经营层次。双层经营体制的本意是 希望能够发挥“统”的层次的经营功能，对分散的农户经营提供统一服务，降低农户生产和经营成本，产生较多利润，从而可以补贴或返还农户，增加农户收益。完 善双层经营体制的核心应该是构建一个可以不断成长的统一经营层次，在统一经营层次和农户分散经营之间发展一种扶助农户的利益关系。

家庭承包制推行之初，设想的是通过壮大村级集体经济来构筑双层经营体制。但是由于集体经济组织退化为纯粹的集体土地发包方，事实上没有了经营功能，因为集体 经济组织没有了固定资产，也就没有了经营功能。而少数没有将土地完全承包给农户的村庄，在大力发展乡镇企业的过程中确实壮大了集体经济。通过村民自治制度 的保障，壮大了的集体经济在有些村庄为村民提供了农业生产、加工和经营的某些统一服务，扩大了兼业农户的外部经营规模。但是多数村庄的集体经济并没有得到 多少发展，而异军突起的乡镇企业在上世纪90年代的改制中多数被私有化了，其具有的统一经营的潜力也丧失了。壮大集体经济更多表现为“有集体无经营”。

在壮大村级集体经济组织而对兼业农户提供统一经营利润和开展统一服务效果不明显后，伴随着农业商业化的深化，所谓小农户和大市场之间的矛盾越来越突出。 于是，1988年，在农村改革10周年之时，政府在政策层面上提出把完善农业社会化服务体系作为稳定、完善统分结合双层经营体制的重要内容。什么样的组织 被纳入这个体系 当时提出的是以农村集体或合作组织为基础，以国家经济技术部门为依托，以企业和个体服务为补充。实际上得到发展的是后两者，尤其是国家经 济技术部门得到充分发展，并不断向乡村两级推进。这样，农业服务体系实现了“社会化”，但并没有“服务”，因为各服务主体提供的多是营利性服务。一方面弱 势小农客观上难以支付这种服务的成本；另一方面，由于面对的农民数量多，即使免费的服务业，因经营复杂也必然出现无法克服的交易费用过高的难题。

在以国家经济技术部门为主构建农业社会化服务体系的同时，各种农业加工和经营企业也得到发展。随着农产品供给状况的改善，农产品卖方市场的形成，农产品 从总量不足变为结构性供给不足，农产品面临结构调整任务。这时候，农业产业化被作为调整农业产业结构的重要力量，同时从扩大对农户服务的角度，政策上将发 展龙头企业视为统一经营层次的东西，提到完善双层经营体制的高度来认识。这样，完善双层经营体制从壮大集体经济、发展社会化服务体系演进到发展农业产业化 上，实际上也就是发展龙头企业。

但是，龙头企业提供的是经营性服务，并不能主动帮助农户扩大经济利益，因此，农业产业化带来的是“公司吃农户”——政策扶持龙头企业的钱并没有转化为对小农的扶持，而是发展了公司和农户的市场关系。

也可以从解决所谓“小生产和大市场之间矛盾”的角度来理解加强“统”的层次建设的作用。家庭承包制改革以后，农民以家庭为单位组织生产，同时其产品价值 要直接在市场上得到实现，随着市场化改革的深入，其产品实现价值的市场范围空前扩大。形成所谓“小生产和大市场的矛盾”。

解决“小生 产和大市场之间矛盾”的核心目标是在市场环境下确保农民基于从事农产品种植和销售而获得社会平均利润，可以持续进行农产品生产，从而确保农民收入增加，确 保社会对农产品的需求得到满足。在只有一个“分”的层次，即家庭经营的前提下，这一目标无法实现。“统”的层次的功能是什么呢 其实就应该是解决“小生产 和大市场之间的矛盾”。如果“统”的层次在解决“小生产和大市场之间的矛盾”上无所作为，那么“统”的层次就不为农民所接受，就不能发挥作用，也就无法成 为农村基本经营制度的必要组成部分。

但在改革初期，人们不是这样认识“统”的层次的作用的。为什么必须存在“统”的层次 推行家庭承 包之初，论证主要集中在两个方面：一是家庭经营无法解决农业公共产品的提供，如农业基础设施、公共福利；二是当时有些农业集体化的固定资产很难完全分割， 必须由集体统一经营和管理。③这是基于当时具体情况的理由。但是，这两个方面决定的集体经营层次的存在，必须由集体提供公共产品和由集体经营某些固定资产 的高效率来确保，在集体化的意识形态被抛弃的情况下，一旦出现低效率的情况，就很容易抛弃集体经营层次：很难分割的固定资产可以让其自然损耗或卖掉，农业 基础设施和公共福利可以让其损毁或削减。因此，集体经营层次在全国多数村庄迅速萎缩和消失。

随着农产品面临的市场环境的深化和扩大 （农产品流通体制改革不断推进），小农经营和市场对接存在的困难日益显露，人们对其的认识也逐步深化，因此，在农户经营之上的“统”的层次的功能逐步地被 集中在了帮助农户联结小生产和大市场上面。这一层次到底是应纳入农户经济组织化内部，还是作为一个和农户经济分立的层次，在理论上并未辨清。

归结起来，农村改革30年的历史，从建立和完善双层经营体制的角度，如果我们着重看集体经营层次上的改革，可以认为是对集体经营如何发挥联结小生产和大市场作用的各种形式的探索。我们先后强调了壮大集体经济实力、发展农业社会化服务体系、推进农业产业化三个政策重点。

三、农村改革30周年时中国农村发展格局中的各种力量

在发展村级集体经济、拓展涉农经济技术部门、培育龙头企业的过程中，村集体或合作经济组织、乡镇企业、经济技术部门、龙头企业确实都得到过相当程度的发 展。但是，由于在“统”的层次和农户分散层次之间的利益关系构造上一直缺乏全面的、前瞻性的设计，“统”的层次并没有发挥期望中的引导农户进入市场并促进 农户收入提高的作用，甚至往往形成为农民利益的对立面，恶化了农户尤其是小农的经济和社会处境，也使得发展农民合作经济组织变得日益迫切和条件复杂。

30年来，农民收入得到了一定的提高，兼业农户的专业化发展获得了一定的市场回报，但与此同时，兼业农户的获利空间也进一步受到农村经济中其他力量的挤 压，获利能力受到抑制。问题的关键在于这个市场是哪种力量主导的市场。展现农户被边缘化的农业市场化过程的分析方法，是在农户兼业化—农业商业化—农业产 业化的逻辑过程中，将兼业农户、农村资本、城市资本、政府部门和中央政府各自的资源禀赋、利益结构和实际行为逻辑加上去，将有关政策对这些资源禀赋、利益 结构和实际行为的影响加上去。这样的分析路径，将使我们看到一个实际的兼业农户困境的形成，看到农户经济组织化的现实图景。

由于以上 各种主体的情况在30年改革过程中是逐步演化的，因此，很难静态地框定各自的资源禀赋、利益结构，也很难将其行为逻辑做一维方向的描述，因此，这里就不按 照各个主体的情况分别叙述，而是放在农户兼业化—农业商业化—农业产业化—农户组织化的逻辑进程中去做动态的展开。

（一）农户分化：大农和小农的分化

农户兼业化是30年农村经济发展历程的逻辑起点，并在农村商业化、产业化中日益发展。光看农户层面的变化，显著的是在农户收入普遍增加的同时，收入高和 收入低的农户明显分化，或者说形成了“富农”和“贫农”、大农和小农的区分。“富农”和“贫农”是从收入层面上讲的，比较表面，实质上是大农和小农。也就 是说：少数农户掌握更多的固定生产资料、流动生产资料采购能力，并拥有更多的人际关系、市场信息，并因为教育投资等拥有更多的农业企业家才能；多数农户只 拥有少量生产资料和自己的劳动力，在人际关系、市场信息、企业家才能上和大农相距悬殊。在兼业化（户内工农分业、在农业上从事多种经营）、商业化、产业化 中这些区别越来越明显，最终导致收入差距的扩大和固化，少数大农成为农业资本家和农民企业家，小农则是自耕农和雇佣工人。

大农和小农分化的背后是农村内部资本的形成、资本作用半径的扩大和作用的增大、多数小农在市场化环境中改善自身处境的能力下降。但应该指出的是，由于城乡二元结构的抑制、人多地少决定的农户土地规模不可能太大，所谓大农，其实规模也不大。

（二）资本下乡：农村资本和城市资本的结合

在农业商业化和产业化过程中，农村经济中资本的数量大大增加。市场过程中的资本包括农户拥有的资本和农户以外的主体拥有的资本（城市资本）。这些资本最先占据的领域是农产品流通领域，然后扩展进入农产品加工和最终经营领域。

农产品流通领域改革使得各种资本进入，并且在农村流通领域形成竞争态势。不考虑区域差别，我们目前看到，国营商业和供销社仍然是重要力量，农民个体运销户、经纪人数量很多但规模较小，农业产业化龙头企业崛起，农民合作经济组织数量在较快增加。

在生产要素市场上，资本更是主角。在不断加快的城市化进程中，资本在农地非农化中获益，农用地的流转和集中也主要在资本主导下进行；农村劳动力被城市资 本和农村资本雇佣，加快户内兼业化步伐，少数农户成为城市居民；农户资金主要被城市资本和农村资本利用；农业科技和教育领域资本也竞相进入。

兼业农户中的务农劳动力主要还在从事初级农产品的生产，资本则主导了农产品的加工和经营。农产品加工和经营环节的利润被资本占有。

在农户兼业化和农业商业化阶段，主要还是农民自有资本和农村政府的经济技术部门所有的资本发挥作用，城市资本大量下乡主要是在农业产业化发展阶段。这其 中，县以下政府的招商引资起了相当大作用。资本下乡的同时，由于城乡二元结构下的金融体制，农村内部的资本还有流出农村的趋势。

总之，资本在乡是农业商业化和产业化的重要推动力量。资本的作用是内涵在农村商业化和产业化过程中的，没有资本也就没有今日的农业市场化。

（三）部门下乡：公益性服务和营利性服务相互支撑

在资本下乡、在乡的发展过程中，政府的推动和扶持起了关键性的作用。农村流通领域改革和生产要素市场发育，政府是主导力量；资本全面进入农产品加工和经 营，政府是主要推动者。在引导农民自有资本投资农业和城市资本进入农村之外，政府所有的资本也加入了资本下乡的过程。由于这种资本具有特殊的主体——政府 部门，我们将这种资本的下乡单独列出，称为“部门下乡”。主要表现在政府鼓励和推动各涉农经济技术部门开展公益性涉农服务和营利性涉农服务，从不断升级的 农户专业化、农村市场扩展和农业产业发展中获益。

部门下乡受两个因素推动。第一个是中央和地方各级政府为了解决日益严重的涉农部门生 存危机，通过让部门开展营利性涉农服务，增加部门的收入，从而补贴部门的公益性涉农服务，减少各级政府维持部门运转的财政投入，部门从自保的角度讲也会自 我寻求积极下乡开展营利性服务；第二个是中央和各级政府希望解决双层经营体制“统”的层次力量薄弱，依靠部门改善对农户的社会化服务，帮助初级农产品更好 地进入市场。

以上这两个原因推动的部门下乡如果能在部门和农户之间发展出一个更好的利益联结机制，也许会实现“部门自保和发展”与 “农户增收”的双重目标。但是，部门下乡选择的是建立营利性的公司、进行垄断性收费，甚至限制农户对服务机构的选择空间，成为面对分散农户的营利性企业和 官办行政性收费机构，自保的目标在一定程度上实现，但很多时候增加了农户的经营成本。部门下乡带动的农户增收有限，这进一步也限制了下了乡的部门的营利空 间。

（四）三种趋势的相互加强

以上谈及的三个趋势其实是纠结在一起的，应该是一个互相加强的趋势。当然，其中也 有互相竞争和抵消。首先，部门下乡和资本在乡是相互加强的。很多资本下乡，是部门引导、扶持的结果，资本下乡的收益要由部门分享一部分，部门则通过让渡国 家利益和农户的利益换取资本对部门的回报，在这一过程中，资本也得以顺利下乡，通过一个不公正的市场环境获利。

其次，部门下乡过程 中，“官办资本”甚至私人化的“官僚资本”形成。部门在下乡过程中，很多营利性涉农服务以承包、租赁、股份合作等形式举办，使得很多应该用于公益性服务的 财政投入转化为小集团资本或者是私人资本，也使许多公益性的设施和人力资源成为小集团资本或私人资本获利的手段。

再次，农户分化在资本下乡和部门下乡中加剧。大农通过和部门或资本勾结，壮大自身实力，进一步加强了自身生产资料和财富的优势。大农和资本或部门的勾结，也是资本和部门顺利下乡的一个重要机制。

总之，我们在上述过程中看到的是什么呢 是大农、资本、部门各自利用自身优势资源进行联合。联合后从何获利 只能是盘剥小农获益。

因为，所有的利润都需要经过市场实现，而市场是有一定容量的，其容量就是消费者购买力的集合。在消费者购买力总量一定的情况下，要想获得更多利润，那就只能建立部分大农对多数小农的优势，盘剥小农的利益。

四、“大农吃小农“的合作社：农户分化和资本、部门下乡背景下的农民合作经济组织发展现状

在改革30年中，农村合作经济组织从原来的地方实践发展到中央倡导，从原来的自发发展到后来的立法推动发展，从各种协会发展到规范的专业合作社的发展， 到了现在，发展农民专业合作社成为各方普遍重视的农户经济组织化的主导方式。在最新的十七届三中全会文件中，发展农民专业合作社已经成为完善农村基本经营 制度的一个重要方向，并且在深化农村改革的几个重要措施中扮演着关键角色。④但是，必须看到，在30年来逐步发展的农户分化和资本、部门下乡的背景下，农 民专业合作社的发展并不健康。本节梳理作为农民合作经济组织，尤其是目前被立法规范的专业合作社的发展逻辑，以便看清其下一步发展的可能后果。

（一）部门和资本需要发展农民合作经济组织

农民合作经济组织的发展，一方面是分散的农户经济谋求组织化的需要，另一方面也是下了乡的部门和资本的需要。部门和资本下乡，面临的一个突出困难是小农 的分散。要想提高资本和资本化的部门实现收益的效率，就必须减少同农民交易的交易成本，因此必须组织农民。组织农民的一个重要方式是组建农民合作经济组 织。也就是说，农户经济组织化部分符合资本和资本化的部门的利益。

农民合作经济组织符合部门、资本下乡目标，有两点理由：

第一，农民合作经济组织通过组织内部分工，提高成员的专业化水平，在一定程度上可以扩大对农用生产资料和涉农服务的市场需求。

第二，农民合作经济组织将部分市场环节转化为内部管理环节，通过承担管理成本的方式使市场上的外生交易成本内在化，如果产生的管理成本（也可称为“内生 交易成本”）小于其减少的外生交易成本，其中的节约可为合作经济组织与合作经济组织外部交易的部门、资本所分享。如合作社自我承担对使用农业机械、农业技 术的培训，合作社负责收集初级农产品等。

（二）发展农民合作经济组织也有和部门、资本利益不符的方面

表现在两 点：第一，通过农民合作经济组织集合起来的农产品供给和农用生产资料需求是扩大了，但是，其要求售出要更高的价格，买进要更低的价格。这其中相比原来的价 差，一方面将用来支付合作经济组织内部的管理成本，另一方面则表现为合作经济组织的利润。但是，出售时更高的价格和买进时更低的价格与凭借资本和行政垄断 占据农村流通领域的资本和部门的利益相对。也就是说，这一方面节约了资本和部门面对农户的交易成本，但另一方面也压缩了其从购销活动中的获利空间。

这种对立随着农民合作经济组织的购销范围扩大和越来越有能力接近最终产品供应商和最终消费者，而变得越来越尖锐，此时农民合作经济组织和资本和部门进行着同业竞争。在购销环节上，农民合作经济组织将成为资本和部门的竞争者。

第二，虽然合作经济组织节约的市场交易成本为合作经济组织和资本、部门分享，但是，如果合作经济组织分享的部分居多，也就是说合作经济组织获利能力更强的话，那么合作经济组织就会成为竞争力更强的组织，从而危及资本和部门的生存空间。

对于部门领办合作社中的部门利益，学者已经多有省察。张晓山指出，对各级政府及有关部门来说，倡导与支持（干预）合作社的发展，甚至自己动手来办类似合 作社这样的农村经济组织，也并不单单是出于意识形态的考虑，这里边亦有经济利益的驱动。⑤这些部门之间各自为政、组织松散、不联不合，更为重要的是，不少 部门既有相互重复的功能、又有各自垄断的功能，因此就在自己的行政职能和势力范围内争夺资源。《农民专业合作社法》颁布之前，合作社在不同的部门登记注 册，也证明了这些部门在争夺这块新资源，随着中央文件肯定合作社作用，加强合作社的发展，各部门追求各自的政绩、一政多门的问题更加突出。

上面的讨论中，部分学者将政府视为一个整体，笼统理解为发展合作社中的“政府主导”，这是有失偏颇的。在我国，国家农业部、中国科学技术协会、全国供销 合作总社、中国人民银行、银监会等分别对不同类型的农村合作经济组织实施归口管理。至于地方和农村基层，除以上四大行业系统外，人事、劳动、工商、科委等 部门也有介入。而我们一般人所理解的“官办”，或者“政府主导”，其实是上述的“部门主导”。

（三）“大农吃小农”的合作社成为专业合作社发展的主流

在农民合作经济组织对于资本和部门的获利具有双重效应的基础上，资本和部门的选择就是扶持大农、压制小农。所以，在现实中出现的情况就是“大农吃小农”的合作组织成为合作经济组织的主要形式。{6}

前面已经讲过，农户分化本身是部门和资本下乡的一个重要条件，并因部门和资本下乡而强化。强化往往是通过部门和资本扶持“大农吃小农”的合作经济组织的方式实现的。

为了减少同分散农户的交易成本，下了乡的部门和资本必然要推动农户的联合。小农因为资源有限，经济收益少，虽然有合作需求，但是产生不了现实的合作收 益，也承担不了合作过程的组织和管理成本。而大农资源多，经济收益多，相互之间有合作愿望，也能承担合作过程的组织和管理成本。但是大农的联合更容易采用 合伙制企业的方式，这是因为合作过程的组织和管理成本往往要比合伙制企业的组织和管理成本高。

而如果通过联合小农组成合作社，可以获得政府针对合作经济组织的财政扶持，也可以分享营利性部门和资本因合作社社员同其购销量增加、购销环节减少而节约下来的市场交易成本，从而获益，大农也会主动选择联合小农组织合作社。

政府对合作经济组织的财政扶持多数通过部门下达，部门为了确保其经营职能的扩展，多数会选择和其经营和服务领域构成上下游关系的产品和服务去组织合作 社；资本下乡在实际的农业产业化过程中被赋予了“统”的层次功能，也乐于支付一定成本组织农民合作经济组织，一方面可以获得政府这方面的财政补贴，另一方 面也确实可以享受交易成本的节约。

于是，政府部门扶持合作经济组织发展的公益性目标、政府部门的营利性目标、资本营利性的目标，和大农的选择形成利益共谋，于是扶持大农联合小农组建合作社。

大农联合小农组建的合作社由于其最初目的一部分是套取国家财政扶持资金，自然不会真正完善合作社内部的民主管理和合作制度，其对交易成本的节约也只会止于汇集社员的购销需求。

而对政府部门扶持合作社的公益目标来讲，虽然其乐于见到真正的合作社，但是由于扶持资金有限，而大农事实上已经成长起来，扶持大农建立“假合作社”比建 立普惠制的扶持机制或建立一个更严密的遴选机制，行政成本要低很多。同时还可以和大农共谋获得回扣或远期收益，于是，财政扶持合作社资金就倾向于扶持大农 建立“假合作社”，并“知假扶假”。

而对政府部门营利性目标来讲，合作社的广泛发展和“真合作社”的发展对其长远营利目标将构成挑 战。因此，部门乐于帮助大农建立“假合作社”以套取财政扶持，并仅限于由大农来组织市场需求，不发展合作社的谈判能力，因此，大农的“假合作社”也符合政 府部门营利性目标的利益。即使这样，如果大农的“假合作社”实力增加，构成其生产资料供应和农产品销售的平等竞争者，部门也是不愿意的，因此，部门羽翼下 的试点或示范合作社要么和部门经营范围完全无关，要么就是和部门经营构成上下游关系。

对于营利性的资本来讲，合作社的广泛发展和真合 作社的发展也对其长远营利目标将构成挑战。因此，资本除了乐于帮助大农建立“假合作社”套取财政扶持外，也仅限于由大农组织市场需求，并不支持发展合作社 的经营实力和谈判能力，并且仅仅同合作社发展合同购销关系，并不会发展同农户一体化的合作经济组织，或者投入很多资本、人力和技术来发展规范的合作经济组 织，或者去发展合作经济组织的综合服务功能。

在优势资源拥有者即政府部门、资本和大农的共同利益驱使下，大农联合小农的“假合作社” 就成为合作社发展的主体力量。在这样的合作社里，执行的是“大农吃小农”的逻辑。几个大户联合起来，其实是个合伙制企业，在最终购销方和农户之间充当一个 中间商，低价买进农户产品，高价卖出，或者低价买进生产资料和技术，高价卖给农户。在资本和部门已经充分下乡的今天，其高价卖出农产品和低价买进生产资 料、技术的对象是部门和资本，部门和资本得能接受这样的价格，否则，大户的“假合作社”也存在不了。事实上，低价买进农产品和高价卖出生产资料、技术的对 象是小农，因为小农没有退出同大户这一中间商的市场关系的选择（要不就是接受直接同部门和资本打交道的更高的市场交易成本和价格），只能接受大户的盘剥。

“大农吃小农”的合作社实质上是在部门和资本有限组织农民的情况下，帮助了部门和资本对小农的组织，增加了一个中间商，但并不能解决小农在市场上的弱势地位，也并不能帮助小农加入生产环节之外的加工和经营环节，获取更多利润。这种合作社的大量存在造成了合作社发展的虚假繁荣局面，改变了财政专项扶持资金 的公益性质，降低了财政专项扶持资金的效率.

当前的新农村建设，中央和地方各级政府高度重视，纷纷加大财政投入，财政支农资金每年以 很高幅度增加，每年都创造新高。可以说，基于对统筹城乡发展和以工补农、以城带乡的共识，财政支农成为新农村建设的主要手段。但是，新农村建设的目标是农 村经济社会的全面发展，目前，以财政支农为主的新农村建设政策是否能促进这一目标的实现呢 进一步地，新农村建设的重点是提高农民组织化程度，财政投入为 主的新农村建设政策是否能确保这一重点取得进展呢 

财政投入总量不可能满足农村发展需要，也不可能普惠所有农户。部门各自扶持方式只 会浪费政府资源。财政投入除了用于农村基础设施和公共服务、改善农业生产条件外，很大一部分也开始投入到建立农民合作经济组织上，但是，目前涉农部门的营 利性部门性质和资本下乡的实际格局使得当前财政投入不足以引导出一个健康发展的农民合作经济组织发展格局。示范合作社建设只能扶大扶强，进一步加大小农和 大农的分化。

五、中国农村合作经济组织发展的目标模式是多层次综合合作体系

资本和部 门下乡格局下“大农吃小农”的合作社发展局面不是多数兼业小农利益之所在，也违背政府推动合作社发展的初衷，更不符合推动农民组织化，从而建设和谐社会的 长远利益。这种局面必须打破。但是，如果头疼医头、脚疼医脚，政策措施也只能是杯水车薪的效果，甚至南辕北辙，致使局面更加复杂。在诊治“大农吃小农”的 合作社这一由部门和资本推动形成的怪胎时，需要到部门和资本下乡的背后找原因，需要基于我们要达成的农民组织化的最终目标找对策。

首先要确立中国农村合作经济组织发展的目标模式，作为新政策的基础。

（一）与中国以兼业小农为主的全体农户需求相合的合作组织的主导形式应该是综合性合作组织

1．在更加宽阔的视野中理解农民合作经济组织的功能

中国兼业小农的需求是多方面的，农户组织化对应的应该是更加充分地满足这些需求。目前的讨论主要针对小农提高收入的需要，其实，小农的生存方式、文化伦 理决定了其还有通过社区福利和社会保障降低风险的需要，以社区交往获得生活意义的需要。以上三个方面的需要，靠农民个体家庭、宗族乃至国家都是难以充分满 足的。农民合作经济组织如能回应这三个方面的需求才能最终有生命力。

2．中国兼业小农的合作组织形式首先应该是可以提供综合服务功能的社区合作经济组织

合作经济组织的成立一方面要有持续的合作剩余，另一方面要能支付足够的管理成本。而兼业小农的生产剩余很少，所以，其合作起来的合作剩余也不多，再加上对合作后内生交易成本增加的担心，这些往往会取消现实的合作要求。而内生交易成本的支付如果依靠不多的合作剩余支付，合作就会更加难以为继。因此，兼业小 农组成的合作社更应该依靠社区富存的社会资本，避免采用货币化的支付和科层化的管理方式，以节约内生交易成本。以社区为边界、提供综合服务功能的合作经济 组织因此应该成为兼业小农的合作经济的首选方式。现实中，村庄土地是集体所有制，提供了最大的一笔潜在合作资产，在使这一生产要素成为合作社资产上不会产 生更多交易成本。而社区内在也有管理人员遴选的机制，这也会减少合作社成立时的成本。

3．专业合作社的发展不足以满足兼业小农的综合需求

专业合作社（针对专业农产品、提供专业服务）并不能满足兼业小农的需求，这就决定了多数兼业小农很难进入专业合作社，而只有少数的专业农户。{7}中国 目前的农村土地制度和农户经营规模决定了专业农户只是少数的，专业化了的只是兼业农户内部的专业劳动力。因此，中国农民合作社发展的任务是让专业的务农劳 动力能够加入合作社。务农劳动力的产品数量不是单一的，需要的生产经营服务也涵盖生产技术、生产资料购买、产品销售、产品加工、信贷等多个方面的，如果合 作社是以劳动者身份加入的组织，可以想到，这个组织应该能提供综合性的服务。而专业合作社将只能满足少数专业化生产的农户的需要。

根据上述分析，可知中国的农民合作社在农村基层应该是以社区合作经济组织为主要载体，辅之以少数量的覆盖农户有限的专业合作社。但是，专业合作社的规模不受限制，在总体实力和单个实力上在一定区域内完全可以超过社区合作社。

（二）部门下乡和资本下乡不支持农民综合合作经济组织发展，只会有限度地扶持专业合作社

部门下乡和资本下乡后，农村经济舞台上的主导者是部门和资本，他们追求各自利益的行为虽然使其发展农民合作社，但是，也只会扶植发展专业合作社。

各部门的资源和某种专门服务有关，如农业局的资源多在于农业生产技术，科技局主要是科技，供销社主要是生产资料和农产品购销渠道，农村信用社主要是信贷 方面。这些部门去发展农民合作经济组织，农业局和科技局会支持生产合作社，供销社则支持购销合作社，信用社支持信用合作社。如果支持其发展综合功能，会增 加部门扶持成本，而收益却和部门利益不能完全对接。

资本，尤其是城市资本的专业化程度本身很高，只会支持农户组建和某种专门农产品有关的合作社。一些资本确实会通过村级组织或其支持的合作社额外提供道路、防疫等村庄公共品，但是其限度只是够其顺利和农户结合之用。

在《农民专业合作社法》通过之前的农民合作社，多数是专业合作社，与部门下乡和资本下乡的现状分不开，而这些专业合作社大多数又属于不规范的合作社，也与部门和资本追求其自身利益分不开。

（三）以专业合作社为主发展农民合作社只会强化资本和部门优势

笔者曾经指出，假如我们真的想要农民组织起来自保自助、自我管理，重新实现社区的自治，必须得改的不是农民这一头，而是政府这一头。如果政府真想让他们 发育合作组织，就应该让农民的合作组织能够免税地进人有利润的涉农领域，比如金融、保险、水利、供销、批发、农机，等等。这是一种去除部门对涉农产业利润 分割的治本之道。但是，如果这里的合作组织仅是专业合作组织的话，就不会有这样的格局。

发展专业合作社与强化部门和资本在乡的优势是相辅相成的。如果仅仅强调发展专业合作社，只有部门和资本才有指导和扶助之力，它们自然是主要的依靠力量。加上，政府没有对部门进行很效的监督和训导，资本也不受弱势小农的监督，部门和资本的结合更难为政府和农民追究。

不论专业合作社法通过之前还是之后，所谓的“政府主导”发展合作社不都是沦为了部门主导了吗 在部门没有足够财力或能力时，又不都是借助了资本之力，从 而便利了资本对合作社优势的确立吗 政府由部门组成，从理论上说，政府主导不一定必然沦为部门主导。之所以出现部门主导是因为农民合作经济组织发展的目标 模式不清，对似是而非的专业合作社的扶持也没有真正整合部门资源，还仍想利用各部门下达有限的资源，并幻想通过各部门对政绩的竞争放大有限资源的效果。

改变部门主导，并不意味着放弃政府责任而转为所谓“民办”。“民办”首先就会和部门既得利益冲突，如农民自办供销合作社，你到供销社批发农用生产资料可以，如果你直接和厂家联系，那就冲击了供销社利益。一味强调“民办”在涉农部门分割分立情况下只是一厢情愿。

如果我们发展合作社的努力，仅仅是发展专业合作社，那么无论是官办还是民办无疑都不会冲击部门主导和资本主导的格局，甚至会加强部门主导和资本主导。

（四）多层次的综合合作才能为兼业小农提供足够收益，满足其综合需求

和发展专业合作社的思路不同，发展合作社的主要形式应该是社区合作社。但是，社区合作社仍然无法解决合作剩余少的问题。可以想见，单一层次的社区合作社 对于社区内的兼业小农的综合需求来讲，仍然不能充分满足。社区合作社应具的综合功能应该有一个纵向的支持体系，也就是说，要靠社区外的实力更强的组织对其 进行支持。这一纵向的支持体系应该支持社区合作社开展多种功能的合作业务，满足兼业农户的综合需求。我们说的多层次，首先是指这一纵向支持体系和基层的以 社区合作组织形式为主、专业合作组织形式为辅的农民合作社的不同层次，上一级层次为下一个层次提供服务。其次，多层次的意思是指在这一由纵向支持体系和基 层合作社构成的合作体系中的合作内容是多样化的，起码应该包括生产合作、购销合作、信用合作、教育合作乃至文化合作。由此，构成一个多层次的综合合作体 系。

这一多层次的综合合作体系，才能充分产生合作剩余，也才能真正满足其综合需求。

多层次的综合合作的现实组织 形式，应该能够提供兼业小农所需要的生产技术、生产资料和产品购销、信贷等多种服务，兼业小农在获得这些服务之后，可以在一个市场化农业和市场经济中取得 社会平均利润，即这一组织是一个市场主体，和其他经济主体发展市场交换关系，这种交换关系是平等的；这一组织形式是一种兼业小农为主要成员，既作为合作组 织服务的使用者，又作为合作组织的所有者，对合作组织的生产经营和利润分配具有控制权，即贯彻合作制原则；这一组织形式中各种服务事业应该能持续运转，为 此，需要在营利性服务和非营利服务之间形成组织内部的利润转移，即这一组织采用类似企业的内部要素组合安排，而不在各种服务事业之间形成市场关系。

基于多层次综合合作的内容是涉农服务事业，而农业具有弱质产业特点，因此需要政府给予扶持，也就是说，政府对于多层次综合合作组织可能出现的利润不足应 提前给予补贴。这种补贴可以采取财政直接支持方式，也可以采用给予某种事业在农村地区乃至全国的特许经营权。也就是说，在多层次综合合作体系和国家关系上 要有一种特别制度安排。

（五）在中国发展综合性农民合作体系要解决的基本问题

发展综合性农村合作体系，基于解决 当前发展农民专业合作社为主的思路暴露出来的三个突出问题：一是解决现有的专业合作社由于部门和资本对其限制和利用而致的合作收益低的问题；二是解决现有 的有一定合作收益的专业合作社覆盖范围有限，不足以惠及大多数农户的问题；三是国家发展合作社的财政支持，因依赖部门操作而产生的高额代理成本和效率损 失。

其中，第一个问题是最核心的问题，如果发展综合性农民合作体系能够解决部门和资本下乡导致的合作社发展的困境（农民自主合作空间不足，隔绝和扭曲国家的合作社扶持政策），后两个问题即可随之迎刃而解。

也就是说，和理论界普遍讨论不同的是，中国发展农民合作组织的核心问题不是农民合作意识、合作文化乃至合作能力的问题，也不是一般性的法律和制度供给不足的问题，更不是缺少财政支持的问题。真正的核心问题是如何破除涉农部门和下乡资本对小农的优势地位问题。

（六）小结：把综合性农民合作体系作为中国农户经济组织化道路的新选择

综上所述，多层次的综合合作体系应该成为中国农村合作组织发展的目标模式。这一目标模式的内涵或本质规定：除组织小农的生产合作外，逐步将涉农的金融、 流通和科技事业整合进合作体系内部，使其合作收益为小农共享；组织多层次合作，充分发挥分工和专业化好处，以更大的合作规模和多种服务产生足够合作收益； 和市场经济体系内的企业和其他经济主体具有法律上的平等市场关系，并因其在农村地区对某些产业和服务的特许定位和基于客户（即加入合作体系的小农）数量庞 大的经营优势而取得可观利润；承接和使用国家用于弥补农户务农的机会成本上升以稳定务农者劳动投入；获得农业提供的非经济的多功能性公共物品而支付的财政 资源下达。

六、促进农村多层次综合合作体系成长的政策框架

与日、韩等创立基于小农综合需求 的综合农协时的情况不同，中国农村早已不是农民合作组织发展的真空。目前，农民合作经济发展的态势是，在市场化过程中已经分化的小农中的“大农”，在部门 扶持和龙头企业的“带动”下，已经组织成立了相当数量的拥有一定规模的专业合作社，但是其覆盖农户范围十分有限，业务功能发展和壮大在政策扶持力度上受到 涉农部门分立和涉农部门自我利益为先的限制，在发展空间上受到龙头企业的限制。也就是说，在部门下乡和资本下乡的背景下，专业合作社发展呈现虚假繁荣，多 数是“大农吃小农“，无力满足兼业小农户综合需求。这些专业合作社的存在压缩了农民自主合作的空间，使得综合农协可能缺乏来自兼业小农的自下而上的宝贵支 持。

（一）寻求建立多层次综合合作体系的政策原则

2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》通过 并实施，并没有改变上述大农创办的“假合作社”的发展态势。因为政府部门的约束条件没变：扶持资金优先、符号可见性优先的政绩追求未变、营利性目标没变； 资本的约束条件没变：和部门结盟的逻辑没变、短期营利目标未变；大农的约束条件没变：政府部门和资本的强势地位没变、优势资源种类（人际关系资源、信息资 源）没变；小农的约束条件也没有变：生产规模未变、资源劣势未变（技术水平、信息资源）。在各方约束条件未变的情况下，我们很难相信，“大农吃小农”的合 作社居多的情况只是前进中的问题，随着对合作社的“规范化”，情况就能改观。短期内，倒是有可能出现“小农吃大农”的合作社。如果政府强力按照法律精神规 范合作社的话，目前的“假合作社”中大户的利益会受到限制，但是，对于大户的经营能力和贡献不能科学折股，也会导致积极性下降，相比过去，则是小户吃了大 户。所以，我们看到，发展好的专业合作社已经开始抬高门槛，限制小农的进入。

“大农吃小农”成为专业合作社发展中的典型现象，表面看起来是合作社治理结构的规范问题，实质上是合作化发展的各种利益主体的资源禀赋、利益结构的对比和连接方式问题。

在这样的情况下，只批评部门和资本基于自身利益发展“假合作社”，或单纯倡导政府扶持、龙头企业扶持，或仅仅强调农民自发自愿，对于形成一个小农利益得 到保护和实现的健康的合作社发展格局都是没有大用的。真正重要的是扭转上面揭示的基于部门、资本、大农、小农的资源禀赋和利益结构而生的合作经济组织变异 的实际逻辑，转而寻求建立农村多层次综合合作体系。

我国大多数小农的收入增长和社会福利增进的综合需求无法靠目前这种畸形的专业合作 社发展来承担。要发展综合农协，则必须考虑到部门下乡和资本下乡的现实和“大农吃小农“的合作社的存在。发展综合农协的现实路径要基于这种现实，而且要有 逐步改变这种格局的内在机制。为此，可以确立这样几个基本原则。

第一个原则是国家介入。国家介入针对的首先是对农民自发的片面强调。单纯依靠农民自发合作的扩展并不现实。小农的生产剩余很少，如果再要依赖自己支付合作成本，合作要启动本身就很难。这需要农民以外的公共力量组织，国家作 为最具权威性的这种公共力量，责无旁贷。而部门和资本在农民合作社发展问题上已形成的优势地位，国家要出台法规和政策，阻止部门自求其利和资本自顾自利。 只有国家介入减少农民初期合作的成本，隔绝部门和资本的影响，才能使农民合作组织大量发育。

第二个原则是要覆盖绝大多数农户。合作体系的会员应该包括中国大多数农户。小农只有被合作体系保护起来并自我产生超出单户经营的收益，才能避免市场弱势地位。也只有农村合作体系具有全覆盖性，才能使执政党和政府同农户建立起直接的沟通和合法性认同机制。

第三个原则是要提供充分的多种合作收益，靠综合收益吸引农民、改善农民。小农作为农村合作体系的服务对象，其面向市场的农业生产和经营、独特的社区生活 所需要的服务是多方面的，合作的内容也应是多种多样的。从需要的合作内容看，至少会包括生产合作、金融合作、流通合作、科技合作等，这些合作活动提供综合 服务。从这些合作或服务涉及的产业来说，无疑将会涉及所有涉农产业和农村全面的社会生活。

第四个原则是渐进原则。对于部门和资本的存在，不是尽除之而后快，而是要充分发挥当前其还有的积极作用，逐步抑制其消极作用。否则，多层次综合合作的目标无法提出，提出也无法操作。

（二）主要政策组合

政府作为代表社会公共利益从而更代表合作化中小农利益的一方，在选定综合性合作组织体系作为合作化的目标模式之后，其达至这一目标的政策主要有：

基本力量引导政策：对现有合作化格局中的基本力量实行有区别的引导。具体是，抑制部门营利化、节制资本、促进大农和小农互利合作、扶助小农。

区域扩展政策：从县级到地方到区域再到全国，逐步发展综合性合作体系覆盖范围。具体是，从市、县级综合性合作体系构建起步，逐步过渡到区域性的综合性合作体系，最后扩展到全国的综合性合作体系。

基层合作社促进政策：推动合作金融、合作购销、合作生产融合的社区合作社发展，把其作为综合合作体系的基层组织。具体是，建立基层示范合作社，作为地方 和区域发展的基础，同时基层示范合作社应该兼具金融合作、购销合作、生产合作功能，充分利用社区内在社会资本和体制性的管理资源。

（三）组织领导和政策推进

1．设立中共中央农村工作委员会，统一规划和指导综合农协创建与发展

这一工作委员会的职能主要有：提出国家发展综合性农村合作体系的宏观思路和主要政策体系，为此，其要承担拟定法律框架、立法前期调研、关键政策的研究； 对市、县以下的综合农协试验进行组织和引导，总结有关经验，组织有关试验的经验交流和研讨；利用党的组织优势，发动农村党员投身综合农协创建；组织大规模 的合作社指导者和农民合作社人才培训。

2．建立中华人民共和国农政部，具体执行对综合农协的扶持政策

国家进行 大部制改革针对的问题主要是“政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责 交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。”对于涉农部 门，这些问题也存在。

可以考虑重组中农办、农业部、林业局、科技部、水利部、商务部、国土资源部、国家建设部、人民银行、银监会、供 销总社等部门的涉农行政职能，设立“中华人民共和国农政部”，在省、市、县设立农政厅、农政局。原农业部整体改组进入农政部。县以下原则上不必再设立独立 农政机关，可由农政机关委托基层农协代行有关职能。

设立农政部，对于建立综合性农民合作体系的意义在于：

第一，消除涉农部门之间的摩擦，使国家有关发展综合性农村合作体系的政令畅通，减少行政成本。同时，减少综合性农村合作体系中的各农民组织同涉农行政部门打交道的成本。

第二，抑制涉农部门的营利性。尽可能消除涉农行政部门在发展农民合作体系上的谋利行为。

（四）当前工作：试点县综合农协，一定阶段后组建区域综合农协

当前工作的重点应该是从县级开始试点综合农协。在全国挑选不同情况的县进行综合农协试点。

要解决的突出问题是：县级涉农部门资源如何整合进综合农协结构；农协内部的基层区域性组织和专业性组织的类别和相互关系设定，专业合作和社区合作如何互 相促进；金融合作、流通合作、科技合作乃至生产合作的衔接和内部利益联结机制设计；农协利润分配方案；农协经营的风险控制。

在县级综合农协发展取得一定规模和成功经验后，以县综合农协为基本会员，成立区域性的综合农协联合会，区域可不局限在省内，可以跨省建立。

在区域综合农协结构里，重点试验：各综合农协间的合作方式和内容；以依托块块发展和强调纵向协调的合作金融作为综合农协间合作的关键内容；各综合农协进入城市市场。

为确保县级综合农协和区域综合农协的试验，制定财政扶持县级农协和县级农协区域联合组织的政策，必要时启动有关地方立法。

以上几个改革措施的提出，在实践中不应该是同时的。其实，这些政策之间有着极强的相关性，有些政策之间还互为前提或条件。如农政部和全国性综合农协。作 为农民组织，综合农协能汇聚农民需求，会更好地反映农民对国家涉农行政的要求，从而对农政部的工作产生推动；而农政部的工作职责确定、支农惠农政策的实 施，离不开综合农协的配合。但是，基于在中国创办全国性综合农协所需的条件不能一下子成熟，要走一个从县域到区域再到全国的路径，因此，农政部成立就得不 到来自全国性综合农协的推动和校准。

这时候，就要看农村政策某个阶段的突出矛盾，中央农村工作委员会可以把握全局。如果农村经济成长 对于整合农政部门的需求非常大，那就必须先成立农政部。但可能出现的问题是在地方层次农政厅局的成立中，就会把原来部门推进农业政策贯彻的途径给打乱，如 各涉农部门有主管部门—下属事业单位—附属营利性机构这样一个政策执行链条，农政部门的整合会把上述链条切断，把事业单位和附属营利性机构缩减乃至推向社 会，如果此时农民综合性合作组织没有充分发育的话，就没办法承接这部门事业和经营职能，在一定时期内就可能会使得农村政策执行的效率降低。