中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）涉及面非常广，包括十八大提出的党和国家事业总体布局的五大领域——经济、政治、文化、社会和生态文明，以及党的自身改革等共六大方面的改革，此外，还涉及国防和军队的改革。我结合自己从事的农业、农村工作，和大家交流一下对《决定》中有关“三农”改革内容的认识，供大家参考。

我们党在90多年的奋斗历史中，始终把解决好“三农”问题作为革命、建设和改革开放中必须处理好的重大战略问题，基本思想是一脉相承的。2003年1月8日，胡锦涛同志在中央农村工作会议的重要讲话中指出：全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。10余年来，中央出台了一系列强农、惠农、富农的重大政策，推动农业、农村发生了深刻变化。成就主要表现在三大方面：一是粮食连续10年增产，2013年的粮食总产量达到了12038.7亿斤，比2003年的8614亿斤增长了39.8%，比改革开放前1978年的6095亿斤增长了97.5%，接近翻了一番，确实是非常了不起的成就。这说明党的农村政策确实调动了农民发展农业生产的积极性。二是农民的收入连续10年较快增长，2013年已经是连续第4年农民人均纯收入的增幅高于城镇居民人均可支配收入的增幅，说明城乡居民的收入差距正在逐步缩小。城乡居民收入差距最大的是2009年，达到了1∶3.33，即一个城镇居民的收入相当于3.33个农民的收入，2012年这一差距缩小到了1∶3.10，2013年有望进一步缩小到1∶3.0左右，这也表明我们的收入分配政策在城乡居民这两大群体之间正在起作用。三是农村基础设施建设、社会事业发展取得了明显进展。过去这10年，是农村路、电、水、气（燃气）等基础设施建设发展最快的阶段；农村社会保障制度在10年前还难以想象，但现在，新型农村合作医疗、最低生活保障、新型农村社会养老保险等制度都已经建立并基本实现了全覆盖。农村的义务教育，不仅率先免除了学杂费，而且还免费提供教科书，对家庭经济困难的孩子给予生活费补助、提供免费营养午餐等。尽管在公共服务和社会保障的水平上，城乡之间还有不小差距，但毕竟制度已经建立、差距在逐步缩小。

十八届三中全会《决定》中，看似没有单独的“三农”部分，但它是放在第六部分，即“健全城乡发展一体化体制机制”部分来论述的。这表明党对解决“三农”问题的思想和理论认识在不断深化，明确了必须把解决“三农”问题放在城乡发展一体化的大背景下来考虑。解决“三农”问题最突出的是要解决什么问题 《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，所以想解决好“三农”问题、实现城乡发展一体化，首先，必须突破城乡二元结构的体制机制，这是改革的重点。其次，突破了之后，应当建立一个什么样的体制 《决定》明确指出，就是要建立一种在以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系基础上的体制。再次，为什么要建立这样的体制 《决定》对此讲得很清楚，就是为了要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。理解了《决定》中的这些精神，对今后几年我们如何去推进农村改革发展，就有了一个基本的把握。《决定》围绕健全城乡发展一体化体制机制讲了四大问题：一是强调要加快构建新型农业经营体系，二是强调要赋予农民更多财产权利，三是强调要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，四是强调要完善城镇化健康发展的体制机制。我根据自己对《决定》中这部分内容的理解，结合当前农业农村工作中存在的突出矛盾，谈三个问题：一是关于加快构建新型农业经营体系，二是关于农村土地制度改革，三是关于农业转移人口的城镇化。

一、关于加快构建新型农业经营体系

   （一）我国农业经营体制的演变

改革开放以来，我国形成的农业基本经营体制，叫做以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，它是在农民创造的“包产到户、包干到户”的基础上形成的。

新中国成立60多年来，我国农业的经营体制有过三次大的变化。

第一次是新中国建立前后的土地改革。共产党之所以能够夺取政权，一个非常重要的原因就是获得了广大农民群众的支持。旧中国的工业极不发达，工人阶级的数量有限，要夺取革命的胜利，离开了当时占人口90%以上的农民的支持是不可能的。农民为什么支持共产党 是什么吸引了农民参加共产党领导的革命 最根本的，就是共产党所提出的打土豪、分田地的主张。建立根据地、坚持八年抗战靠的是这个，解放战争中摧枯拉朽地打败了800万国民党军，靠的还是这个。800万国民党军，不是都被打伤、打死了，大多数是在党的土地改革政策感召下掉转了枪口、参加了人民解放军。什么原因 很重要的就是解放区实行了土地改革，农民家家户户分到了田地。无论是国民党军还是解放军，当时的人员主体都是农民，而农民的梦想就是耕者有其田，因此国民党军的绝大多数士兵也觉得共产党好，跟着共产党就能分田地。解放战争中，共产党领导的解放区在不断扩大，扩大到那里，土地改革就推进到那里。可以说，是共产党领导的土地改革为革命的胜利奠定了人心基础。随着全国的解放，各地都陆续开展了土地改革，到1952年底，除西藏和台湾外，全国农村都完成了土地改革。

第二次是20世纪50年代中后期的合作化和人民公社化运动。那个阶段，党对社会主义建设没有经验，又机械地照搬马克思主义经典著作中关于改造小农和消灭私有制的论述，同时又受到苏联计划经济模式的影响，因此在土改后不久，就要求农民“组织起来”。农民不懂什么叫组织起来，但相信共产党，让组织起来就组织起来，于是农村就发展起了互助组、合作社。最开始的合作社叫初级农业生产合作社，它的基本特征是土地由合作社统一经营，但属于各家各户的土地所有权不变，分配实行按劳分配与土地分红相结合。因为不改变土地的所有制，因此农民对初级社接受程度比较高。但很快，党又提出了发展高级农业生产合作社。高级社的变化就大了，入社后各家各户的土地所有权归集体了，分配也取消了土地分红。由于农民群众对党的高度信赖，于是尽管内心有想法和抵触，但多数还是加入了高级社。但高级社建立不久，党又提出了要办人民公社。人民公社的特征是“一大二公”，“大”就是规模大，开始时有的地方一个县就是一个公社；“公”就是公有化程度高，农民除了住宅和一些如锄头、镰刀等小农具之外，土地、耕畜、犁、耙、大车等农具一律都归公。从1952年底完成土地改革，到1958年底实现人民公社，短短的6年时间就把农户私有的土地变成了集体所有，农业实行统一经营、统一核算、统一分配，农民适应不了，很快就出现了吃“大锅饭”、出工不出力等现象，农村生产力的发展遭受了严重挫折。

经过不断调查研究，1961年6月，党中央出台了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确了农村实行“三级所有、队为基础”的体制。当时在人民公社内部有三级组织，最底层的叫生产小队，相当于目前村民小组的范围；中间的叫生产队或生产大队，相当于目前村民委员会的范围；最上面的就是公社，相当于目前的乡（镇）范围。“三级所有、队为基础”，就是明确土地属于生产队所有，在生产队的范围内实行统一经营、核算和分配。这里讲的生产队，在多数地方是指生产小队，就是自然村。现在农村的土地所有权，大体上仍然维持在这样的范围内。农民在几百亩地、几十户人家规模的集体内开展生产，大家都很熟悉，谁干活出力、谁不出力，人人心知肚明，因此吃“大锅饭”的现象比以大队、公社统一核算时有所收敛。但是，毕竟种的不是自家的地，打的不是自家的粮，尽管核算单位缩小了，但还是难以充分调动全体农民的生产积极性。因此，在高级社时的1956年、人民公社时的1960年等，农村不少地方都出现过农民自发的包产到户现象，当然，后来都受到了批判，被压制下去了。

第三次就是改革开放时期，农业实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为什么农民老想回到家庭经营呢 这不能简单地用所谓的农民小农经济观念来解释，更主要的还是农业这个特殊产业的自身规律在起作用。

   （二）农业的特殊性

农业是个很特殊的产业。它的特殊性主要体现在以下几个方面。

1、农地作为生产资料所具有的特殊性。土地是农业最基本的生产资料，土地的特殊性首先表现在它的不可移动性上，所谓一方水土养一方人。贫瘠的土地往往缺乏水源，但也许隔几十里、上百里就有江河湖泊，但土地移动不了，想要用上水就要开沟渠、修水库，搞农田水利基础设施建设，这就要有很大的投入。如果增加了投入，提高了产能的土地却不归投入者经营了，那农民肯定不愿投入。其次，只要珍惜土地，土地是可以永续利用的。中国是世界上历史最悠久的农业文明古国，对处于黄河流域的西安半坡遗址的发掘，证明我们的先祖在8000多年前就已经在种植谷子；对处于长江下游的宁波余姚河姆渡遗址的发掘，证明那里种植水稻的历史已经有7000多年了。如今，黄土高原多数地方的土地都已经成为最贫瘠的土地，而浙江的宁绍平原却仍然拥有最肥沃的土地。为什么 就是因为对待土地的态度不同。黄河中游是中国古代的政治中心地域，长期的战乱、毁林和大兴土木，导致生态环境的严重破坏，而对耕地的掠夺式经营，又导致了土壤肥力的流失；但长江下游则不同，社会相对比较安定，因此农民珍惜土地。马克思主义经典著作中有很多关于人类的生产活动导致自然界报复的论述。如中东的两河流域，即伊拉克的幼发拉底河与底格里斯河流域，也是最古老的农业文明发源地之一，但由于无节制地开发和对土地的掠夺式经营，最后使那里变成了荒漠。珍惜土地，土地就可以永续利用；而掠夺式经营，却可以使良田变成荒漠。这就是作为农业基本生产资料的耕地的特征。这与其他产业很不相同，其他产业的生产资料在使用过程中都会不断磨损、折旧，最终再也不能使用。由于耕地所具有的这种特性，农业的经营体制就必须使农民对自己经营的耕地有稳定的预期，这样才能引导他珍惜土地、荫及子孙。

2、农业的生产过程具有特殊性。农业的生产过程就是生命的生长过程，无论是庄稼、畜禽、水产品还是林木，都是有生命的东西，都是从种子（胚胎）逐步生长发育为农产品的。春种秋收，在这个过程中地里的庄稼天天都在发生变化，天天都会有新的需求，它“渴了”“饿了”“病了”，每时每刻都需要农业经营者关心它、照料它，否则它就生长不好。而处于田野中生长的庄稼，面对的自然界也在不断地发生变化，不仅一年有四季，甚至每天也会有变化，阴晴雨雪变化莫测。农作物生命的变化与自然界的变化相结合，就使得农业成为世界上最复杂的产业之一。农民要在这两个变量的结合中做出正确的抉择，就必须要有充分的经营自主权，必须能够在田间现场随时做出决策。因此，农民不能像工人那样按时上下班，农产品也不能像工业品那样在流水线上按规定的程序进行标准化的生产。这就引出了一个大问题：怎样才能对农业经营者的劳动进行监督和计量 人民公社时期为了解决这个问题采取过不少措施，如定额管理、小段包工、评工计分等等，但都是因为无法有效解决这个问题才出现了吃“大锅饭”现象。只有把庄稼从种到收的全过程都交给一个人或一个家庭去负责，才能在不需要监督的情况下也能让农民自觉自愿地全力去做。这就是为什么即便在农业最发达的国家，家庭经营仍然是最主要经营形式的根本原因。家庭是规模最小而最紧密的经济共同体，在家庭内部不需要严格的劳动监督和精确的劳动计量，因此它是农业中管理成本最低的经营体。从这个意义上讲，古今中外都一样，不是家庭经营选择了农业，而是农业选择了家庭经营，这是由农业生产过程的特殊性所决定的。

3、农业中的劳动具有特殊性。庄稼长在地里往往需要几个月的时间才能成熟，但农民不必天天都在地里劳动，这就出现了马克思所说的“生产时间与劳动时间的不一致”问题。农民说，一个月过年，两个月种田，九个月挣钱，说明在农业生产过程中，农业劳动者存在着大量的剩余劳动时间。充分利用好这些剩余劳动时间，是农民增收致富的重要途径。必须使农业经营者有充分的经营自主权，才能利用好农业的剩余劳动时间。农业与副业相结合，种田与外出打工相结合，这是农业中生产时间与劳动时间不一致所产生的必然要求。人民公社时期强调劳力统一调配、劳力必须归田，不知道浪费了农民多少剩余劳动时间，农民能不穷吗 而家庭经营，劳动力由家庭自主支配，农忙时，全家男女老少一齐上；农闲时，妇女和老人在家搞副业，青壮年劳力外出打工挣钱，这也是农业生产的特殊规律使然。

4、世界上有两种不同的农业。一是传统国家的农业，以亚洲、中东、西欧和中欧的国家为代表。这些国家的农业发展历史很长，人口繁衍多，基本特征是人多地少，由此就形成了农民依村庄而集居的农村社会特点。二是新大陆国家的农业，以南、北美洲和大洋洲为代表。之所以叫新大陆国家的农业，是因为那里的农业，是在哥伦布发现新大陆以后，由欧洲的移民去了才大规模开发的。因此农业的发展史很短，基本特征是人少地多，家庭农场的规模可以大到几万亩地。由此也就形成了那里的农村社会特点：没有村庄，家家户户都分散地居住在自己的农场里。这两种农业，不仅有经济学上的差别，还有社会学上的差别。经济学上的差别主要是由资源禀赋、历史渊源所引起的；社会学上的差别，就在于传统国家的农村有村庄，而新大陆国家的农民都单户独居。这两种农业可以相互借鉴，但无法照搬。有些同志看了新大陆国家的农业，认为现代农业就应该是那种样子。殊不知那是照搬不了的，硬要照搬，必定会落个邯郸学步的结果。因此中央才强调要坚持走中国特色农业现代化道路。

讲了这么多我国农业经营体制演变的历史，讲了这么多农业的特殊性，其实就是想强调两点：一是历史的教训不能忘记，二是农业的规律不能违背。

   （三）构建新型农业经营体系

改革开放35年来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制已经确立，但在工业化、城镇化的推动下，农村正在发生深刻的变化。最显著的是，大量青壮年劳动力离开土地，到城镇和二、三产业去就业，不少地方的农村出现了“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”的现象，农村的经济和社会结构都在发生深刻变化，农业农村的发展又走到了一个需要变革的关键阶段。其实面对新情况，农民一直在探索家庭经营基础上的新的经营形式，否则也不会有近些年农业的好形势。我国农村有2.3亿承包农户，由于工业、基础设施和城镇建设对农村土地的占用，由于一部分农民外出打工后把土地的经营权流转给了别人，因此，现在还在经营土地的农户已不足1.9亿户，流转出土地经营权的农户约有4500万户，约占承包农户总数的20%，流转出去的耕地约占农村全部承包耕地合同面积的24%。近1.9亿农户经营18亿亩耕地，户均不足10亩地，如此小的规模，效率当然不高。因此农村土地在家庭承包经营的基础上就衍生出了许多新的经营形式。如专业大户、家庭农场、专业合作、股份合作、企业化经营、农业产业化经营等等。到底采用什么形式，要根据当地的实际情况，要按照农民的意愿。

在农民的创造中，一些根据不同农产品各不相同的生产特点而形成的新型农业经营形式已经初见效果。如生产粮棉油等大宗农产品，它的效率主要取决于耕地的经营规模，我们称它为土地密集型的农产品。但农村目前大多数农户的经营规模都有限，如何才能以现代生产手段来进行粮棉油的生产呢 于是有些地方就出现了“托管”“代耕”等形式，即把自家承包的耕地委托给其他拥有大型农机具的农业经营主体来耕作，付给一定费用，产品仍归自己。有的地方外出就业的劳动力多，承包土地的农户就加入农业合作社，由合作社去经营土地，自己获取土地租金和收益分红。还有些地方把土地流转给其他愿意务农的农户，形成了适度规模经营的家庭农场。但家庭农场经营的土地面积也不足以发挥全套农机具的效能，于是就通过购买服务的形式，让农机服务组织或农机专业户来承担耕、种、收等生产环节，形成了“耕、种、收靠社会化服务，日常田间管理靠家庭成员”的经营方式。这些多种经营形式有一个共同的特点，就是要发挥现代农业机械的优势，以降低生产成本和劳动强度，获得更好的经济效益。但耕地的经营规模有限，购置全套农机具经济上并不划算。在这种情况下，农业的经营主体就开始出现了分工：一类是生产农产品的经营主体，另一类是提供农业社会化服务的主体，而这两者的结合，就产生了新的经济效益。如每年夏收季节，农业部门都组织几十万台联合收割机进行跨区作业。我国幅员辽阔，同一类农产品在各地的播种和收获时间有很大差别。如小麦，在长江以北地区，收获冬小麦最早的是河南的南阳，一般是5月下旬；而黑龙江的春小麦要到8月才能收获。有了这样的时间差，就为农机的跨区作业提供了条件。把黑龙江的联合收割机运到河南，一路向北收割，回到家正好收自家的麦子。这是两全其美的事情：绝大多数经营小规模土地的农户不必购置农机也可以得到农机服务，而购买了农机的农户通过为更多农户提供服务，延长了农机的作业时间、扩大了作业面积，使农机获得了更好的经济效益。我把这种经营形式称作“以扩大服务规模来弥补耕地规模的不足”，这是中国农民的一个很了不起的创造。

但蔬菜水果等农产品的生产效率，则主要取决于作物品种和栽培技术的选择，以及高效率的营销。农民通过组织专业合作社的方式，就能够使这些方面的少数“能人”发挥带动多数农户的作用。因此，农业专业合作社在这些产品的生产中就受到农民的普遍欢迎。而现代化的设施农业或规模化的养殖业，由于投资大、技术和管理要求高，引入社会资本就成为很多地方农民的选择。

   （四）在创新农业经营体系过程中需要注意的问题

1、创新农业经营体系必须从实际出发，要注重各地资源禀赋的差别，注重各类农产品生产特点的差别；要尊重农民的意愿，允许多种形式的经营主体共同发展，最终由实践来选择。要把生产农产品的主体和提供农业社会化服务的主体放在同等重要位置来关注，以提高农业生产的专业分工和社会化水平。

2、在培育新型农业经营主体的同时，必须继续关注普通农户的生产发展。在相当长的时期内，普通农户仍然是我国农业中数量最大、经营土地面积最多的经营主体。目前，普通农户的数量接近1.9亿户，经营着我国农村90%以上的耕地面积（包括流转进来的耕地），是农业中当仁不让的最主要经营主体。农业人口和农户数量的减少，将是一个长时期的渐进过程。因此，在培育新型农业主体的同时，切不可忽视普通农户的状况，同样要给予他们在政策上的扶持和鼓励。

3、把握好土地规模经营的“度”。我们经常讲要发展农业的适度规模经营，但到底多大的规模才算“适度”，这确实是一个颇费思量的问题。推进农业的规模经营要与城镇化和农业人口的转移状况相适应，要与农业科学发展和技术进步的程度相适应，要与农业社会化服务的水平相适应。这都是正确的，但似乎表述得太原则。有没有具体的衡量标准呢 我在国内外的调研中受到了很大的启发。2012年我到日本进行农业交流时发现：一是日本农民老龄化严重，到2011年底，260万农民中65岁以上的老人已经占到了62%；二是加入TPP（跨太平洋战略经济伙伴协定）谈判中正在经受着美国要求他们大幅度降低农产品进口关税的煎熬。这两方面的问题对日本农业可说是生死攸关。因此，日本政府正在抓紧推进农业的规模经营。他们提出，力争用5年时间，实现平原地区的水稻生产达到户均20公顷的规模。我问他们的农林大臣，这20公顷是怎么定出来的 他说根据两方面的要求，第一是生产成本，在日本现有的生产水平下，平原地区在10公顷的规模时，生产每公斤稻谷的成本最低；第二是农民收入，日本政府要求农户的收入不低于非农户的收入，目前日本的户均收入约为600万日元（相当于近35万元人民币），而依靠10公顷耕地上产出的稻谷，达不到这个水平，因此水稻专业农户需要20公顷的耕地。显然，他们把专业农户的收入水平作为确定经营规模的重要指标。

我了解到上海松江区家庭农场经营规模的确定也有类似之处。松江区工业发达，80%以上的农业劳动力已经转移就业，因此从2007年就开始发展家庭农场。那时的平均规模为130亩左右。但发展到现在，家庭农场的数量增加了，规模却反而有所缩小，2013年的平均规模为113亩。为什么会出现这样的情况 通过调查了解到，松江的农业社会化服务体系非常完善，农民种地的劳动强度并不大，但一年两熟，每亩耕地的纯收入可以达到750元左右。我们访谈的一个农户两口子经营113亩耕地，一年务农的家庭纯收入可以达到8万元以上。而上海市2012年城镇居民的平均可支配收入为40188元，可见松江家庭农场的人均年纯收入已与上海城镇居民的平均可支配收入不相上下。于是，家庭农场主就成了抢手的好职业。不必外出打工，吃住都在家里，劳动强度大的生产环节可以购买社会化服务，一年的纯收入还不比城里人少。于是当家庭农场主的竞争就激烈了，农场的耕地规模至少在近期内也就难以扩大了。松江当地的干部和农民对我讲，是培育一个经营上千亩地、年纯收入80万元的大农场主好呢，还是发展10来个经营百余亩地、年纯收入8万元的家庭农场好呢 他们的答案是后者更好，因为发展农业，除了要讲效率，还要讲资源分配的公平和农民就业的充分。我觉得在我国农业人口的转移还面临不少困难的现阶段，这样考虑农业经营规模的“度”是很有道理的。当然，随着城镇化的不断推进和农业人口的进一步转移，农业的经营规模也必然会逐步扩大。

二、关于深化农村土地制度改革

农村土地制度的改革，是非常敏感、复杂且有较多争议的问题。因为土地制度是农村的基础性制度，对它的改革，不仅涉及2亿多农户的切身利益，而且关系到建立在现行农村土地制度之上的农村集体经济组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度等一系列农村重要经济社会制度今后发展变化的走向。同时，农村土地又是重要的自然资源，它不仅是农民最基本的财产权利，而且在工业化、城镇化快速推进的背景下，还具有巨大的潜在增值空间。因此，农村土地制度的改革，必然受到全社会的普遍关注。深化农村土地制度改革，是《决定》中的一大亮点，我谈谈对其中三个方面问题的理解。

   （一）关于农村集体建设用地与国有土地具有同等权利进入建设用地市场

这不仅关系到农民土地权利的实现，更关系到获取城镇建设用地的方式改变，所以格外受人关注。但必须看到，《决定》中对于允许进入建设用地市场的农村集体建设用地，是有严格规定的：只有符合规划和用途管制的集体经营性建设用地才能进入建设用地市场，也就是依法批准的原乡镇企业用地。为什么要有这样的规定 这是因为土地的利用必须符合规划，国家要对土地利用实行用途管制。有些人说，宪法明确农村土地除法律规定的以外属于农民集体所有，为什么农民使用自己的土地还要受这么多限制 这是因为任何国家的土地制度都至少有两个基本点，一是土地的产权制度，它的主要功能是清晰土地产权、保障土地产权人的合法权利；二是对土地利用的管理制度，因为土地是有限的，而任何土地的利用都会产生外部性，因此，土地必须按规划使用，国家对土地利用要实行严格的用途管制。土地制度中的这两个基本点是相辅相成、不可偏废的。不清晰产权，就不可能有市场经济；不依法保障合法产权，就不可能形成公正的社会财产制度。而不按规划使用土地，则必然会导致土地利用的无序和土地市场的混乱，后果不堪设想。

我国现行的土地制度，在征收农民集体土地时对农民土地财产权利的保障不够，补偿水平低，程序不规范，农民缺乏充分表达利益诉求的渠道，征地过程也缺乏调解利益纠纷的有效机制。正因为这样，社会对农村土地问题的关注，才更多聚焦于农民土地权利的保障和实现。这也说明，我国的征地制度必须进行改革。对此，《决定》给出了改革的基本方向：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”同时，《决定》还指出，对改变用途的土地，要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。从实际情况看，土地改变用途后的增值，必须对五个利益相关方进行合理的分配：一是土地的原有使用者，必须使他们的生活水平有提高、长远生计有保障，因此《决定》特别强调要合理提高个人收益；二是政府，只有政府对土地进行基础设施建设和人居环境投入，土地才可能增值；三是房地产开发商，如果没有合理的利润，就不会有人来开发土地；四是使用改变用途后土地的居民，合理的房价才能让居民买得起房；五是远离城镇、很难有按规划改变土地用途机会的农区农民，他们也需要在城镇化的带动下进行农村基础设施建设和改善基本公共服务。

但无论是改革征地制度，还是建立土地增值收益合理分配的机制，都不可能得出土地可以不按规划使用、国家应当放弃对土地的用途管制、土地的产权人可以任意使用土地的结论。实际上，越是完善的市场经济制度，对土地的利用就越有严格的用途管制。就像汽车，国家必须依法保障汽车产权人的合法权利，但汽车产权人在使用汽车时必须严格遵守交通规则一样，土地产权人对土地的利用必须符合规划，否则他的权利就不可能得到法律的保护。有人认为，说“小产权房”不合法，是对农民集体土地所有权的歧视。其实这是极大的误解。“小产权房”之所以不合法，不是因为它建在农民集体所有的土地上，而是因为它建在了规划不许可的土地上。违反规划搞建设，无论在农村还是在城镇，都是违法的，这与土地的所有权无关。

农村不是搞建设的地方，这是土地利用规划确定的，世界各国都是如此。但由于农民的生产生活需要，农村又必须有一定的建筑。对农村的建筑，世界各国都采取“自有自用”的制度，即以农民自有的土地，建设农民自用的建筑。如果要对农村土地进行非农业建设开发，就必须依法调整规划，并按非农业建设用地的审批程序获得批准。我国农村有三类集体建设用地，分别是农民宅基地、乡村公共设施和公益性用地、乡镇企业用地，前两类都属于“自有自用”的性质，只有依法批准的乡镇企业用地，在企业发生破产、兼并等情形时，才允许其土地使用权依法转让。这就是为什么《决定》明确规定“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的原因。因此，不是全部农村土地，也不是农村所有的集体建设用地都可以进入建设用地市场。

   （二）关于农户土地承包经营权的抵押、担保、入股

《决定》提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”在《物权法》《农村土地承包法》中，已经明确农村土地承包经营权人依法对其承包的土地享有占有、使用、收益、流转的权利，因此，《决定》对承包农户增加的是关于以承包经营权进行抵押、担保和入股的权能。完整的财产所有权包括对财产的占有、使用、收益、处分四大权能。农户通过依法承包获得的是集体土地的用益物权，而对财产的处分权在通常情况下都是属于所有权人的权利。承包农户如果拥有了对土地的完整权能，那就成了土地的所有者，而农村土地的集体所有制也就不可能存在了。因此，承包农户不可能获得对土地的处分权。但允许农民以土地的承包经营权抵押、担保、入股，涉及的到底是承包地的哪项权能呢 我们都知道，农业的家庭承包经营是在土地所有权和承包经营权实行“两权分离”的基础上实现的，而随着农村经济社会的发展，农户承包的土地又出现了承包权和经营权分离的现象。土地的承包者把土地的经营权流转给了别人，而自己则仍然享有土地的承包权，并以此获得土地的流转收益。于是，农村土地就出现了所有权、承包权、经营权“三权分离”的现象。允许抵押、担保、入股的是土地的经营权，包括由农户自己经营的承包土地的经营权。土地的承包权不能用于抵押、担保、入股，因为法律规定，农村土地家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，同时《决定》也明确要求：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。这都说明，农户对本集体经济组织土地的承包权，是他作为本集体经济组织成员权的体现，是不能被任何其他主体所取代的。但允许农户以承包土地的经营权抵押、担保或入股，即使经营失利，农户也不会失去土地的承包权，更不会影响土地的集体所有制。实际上，以承包土地的经营权向金融机构抵押融资，所抵押的只是土地的预期经营收入，是现金流而非不动产，类似于订单质押的性质，因此它不可能使农户失去对集体土地的承包权，但却可以在一定程度上缓解农民的融资难问题。

   （三）关于农民住房财产权抵押、担保、转让的试点

对农村宅基地的管理主要有五方面的有关规定：一是只有本集体组织的成员才能申请本集体组织的宅基地；二是实行“一户一宅”制度；三是宅基地的面积由各省区市政府规定；四是依法获得的宅基地实行无偿长期使用；五是农民的宅基地和住房允许在本集体组织成员间转让，农民的住房允许出租，但转让和出租后不得再申请宅基地。现行法律明确规定农村的宅基地不得抵押。不少人问：城镇居民的住房可以抵押，农民的宅基地不得抵押，这是否对农民不公平 对这个问题要作具体分析：一是城乡之间土地的所有权范围不同。城市土地属于国家所有，也就是全民所有，因此我国任何公民和法人都可以依法获得国有土地的使用权，也包括农民。农村的土地属于农民集体所有，而农民的集体组织是非常具体的，每个集体组织的成员只能在本集体组织内申请宅基地的使用权。二是获取土地使用权的方式不同。城镇居民获得国有土地的使用权，是通过购买商品住宅的方式实现的，而农民的宅基地则是依法在本集体组织内无偿获得的。实际上，即便在城镇，有些权能不完整的居民住房，如经济适用房、安保房、共有产权房等，依法也不能抵押或上市转让。因此不能将农民的宅基地和住房与城镇居民的商品房在权能上做简单的类比。

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”为什么提法如此谨慎，是因为有些问题还需要探索。如，“农民住房财产权”与宅基地使用权是什么关系 住房的抵押、担保和转让，依法必须是“房地一体”的，即抵押房屋就必须一并抵押房屋所占用的土地使用权，否则就会引发纠纷。但农村的宅基地能否转让给本集体组织以外的人员 如果能，那就打破了只有本集体组织的成员才能在本集体组织申请宅基地的原则，这会带来什么样的后果 如果不能，那又何来的住房财产权转让 如何解决这样的矛盾，显然需要探索。在现实生活中，法律规定农户只享有占有和使用宅基地的权利（因为它是“自有自用”的），但由于人口的流动，一些地方的农民实际上已经享有了对宅基地的收益权利，在“城中村”、城乡结合部的农房出租现象已经大量存在；一些已在城镇购买了商品房的农户，把自家在农村的住宅转让给本集体组织以外的人也并不鲜见。但由此也出现了大量不规范甚至不合法的现象，如有些农户通过各种手段占有了多处农村住宅或占用宅基地严重超标。不对这样的问题进行清理就允许农房转让，不仅会造成对多数农民的不公平，还会导致大量违法占用耕地的现象蔓延。正因为既要使农民能够增加财产性收入，又必须制止农村乱占土地、乱建房的现象，所以需要探索行之有效的办法以逐步形成制度。因此，对于农民住房财产权的抵押、担保、转让，只能在经批准的地方开展试点。

实际上，即便是在实行土地私有制的地方，尤其是在那些以村落为基础实行农村社会治理的国家和地区，法律对于农地、农房的抵押、担保、转让也是有非常严格的限制的。如在日本，商业银行一般都不会接受农地和农房的抵押、担保；农房的转让一般都必须与农地的租赁、转让相结合，而农地的租赁、转让，则除了当事人双方同意外，还必须获得当地农民自治组织的同意和地方政府的批准。在我国台湾地区，非农民可以依法购买农地，但只能用于耕作，不许建造房屋。2011年10月，在台湾地区的所谓选举中，民进党蔡英文的竞选搭档苏嘉全，就因为是非农民而购买了农地建造豪宅，结果搞得鸡飞蛋打：不得不无偿捐献出了土地和住宅，最终也没能选上。可见，在人多地少、有传统村落结构的地方，对农地和农房的抵押、担保、转让都十分谨慎，主要是为了避免农地的过度集中和农村传统社会结构的过早瓦解。从我国的情况看，我们希望工业化、城镇化能够更多地稳定转移农业人口，以逐步扩大农业的经营规模；但允许非农民到农村去购置第二套及以上的住房用作休闲，可能与现阶段的国情并不相符。因此，在农民住房财产权抵押、担保、转让问题上，必须把握坚守底线、试点先行的原则。

三、农业转移人口的城镇化

城镇化的关键是实现农业人口稳定地向城镇迁徙。我国2012年的城镇化率，按常住人口统计为52.6%，达到了世界平均水平。但如按户籍人口统计，城镇化率只有35%，即城镇中有1/3的常住人口是没有当地的城镇户籍的，其中主要是来自农村的转移人口。这表明我国城镇化的任务还非常艰巨。实现农业转移人口的城镇化，至少有四件大事必须逐步解决好。

   （一）农村转移劳动力在城镇的就业问题

农业人口向城镇转移的关键，在于进城农村劳动力的就业。2012年，我国城镇就业人员总数为37102万人，其中在国有单位就业的有6839万人，只占总数的18.43%，这表明非国有单位目前已经容纳了城镇80%以上的就业人员。因此，要想真正解决好转移到城镇来的农村劳动力就业问题，就必须大力促进非国有经济的发展，否则就不足以解决这个大问题。

   （二）进城农民的住房问题

据有关部门统计，2011年进城农民工的住房问题，有52%是靠用人单位提供的集体宿舍，也就是一个铺位；有47%住的是租赁房，其中绝大多数都是租住“城中村”、城乡结合部的农民住房；只有不足1%的农民工在城镇购买了自有住房，而全部农民工中缴纳了住房公积金的人数不足3%。可见，解决好进城农民的住房问题确实还任重而道远。

   （三）进城农民工的基本社会保障问题

据对中部某省会城市的调查，如按当地政府2011年的规定足额缴纳各项社会保险金，每个农民工每月自己需要缴纳166元，用人单位需要为每个农民工缴纳516元，合计为每人每月682元，每人每年为8184元。据有关部门统计，农民工中缴纳社会保障金的比重还很低，其中缴纳城镇养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的分别只占16.4%、18.6%、27.0%、9.4%。可见缺口之大。现在许多小微企业和个体工商户都不与农民工签订正规的劳动合同，也就谈不上缴纳社会保险金，因此必须加强对劳动合同的管理。而大量从劳务公司等中介机构那里批量使用农民工的企业，往往对由谁来代缴农民工的社会保险金缺乏严格的规定。同时，农民工转移就业地点或回乡时不能转移接续个人账户以外的社会保险金，也严格抑制了农民工在城镇缴纳社会保险金的积极性。

   （四）农民工随迁子女的义务教育问题

我国共有义务教育阶段的孩子约1.5亿人，其中城镇户籍的约3000万人，农村户籍的约1.2亿人，2012年随父母到城镇接受义务教育的农村孩子有1260万人。但即便只有10%强的农村孩子到城镇来接受义务教育，许多城镇就已经难以承受，因为进城就读的农村孩子已经相当于当地城镇义务教育阶段孩子总数的30%至40%，甚至更高。随着城镇化的推进和农业转移人口的增加，这一矛盾将越来越突出，因此必须加快推进教育资源在城乡之间的合理配置，否则就难以适应这样的发展趋势。同时，解决了农民工随迁子女在城镇的义务教育问题，紧接着的就是必须解决他们高中阶段的教育和如何参加高考的问题。

上述几个问题没有一个是简单的，因此千万不能把城镇化进程想简单了。解决上述问题，既要通过深化改革来完善城镇化健康发展的体制机制，还要形成推动城镇化进程与新农村建设双轮驱动的局面，使将来留在农村的数亿人口也能分享现代化的成果。

（本文作者系中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任）