[摘要]基层治理中的国家认证能力：困境与前景——从社区“万能章”问题切入刘杨中南财经政法大学纪检监察学院（国家治理学院）教授摘要：当前的基层治理领域普遍存在社区“万能章”问题。表面上看，社区“万能章”是政府部门向基层自治组织转嫁事务和责任的结果，但本质上，这一…
基层治理中的国家认证能力：困境与前景——从社区“万能章”问题切入
刘杨 中南财经政法大学纪检监察学院（国家治理学院）教授
摘要：当前的基层治理领域普遍存在社区“万能章”问题。表面上看，社区“万能章”是政府部门向基层自治组织转嫁事务和责任的结果，但本质上，这一问题缘于基层治理现代化背景下日益增长的认证“需求”同国家认证能力不足之间的深刻矛盾。认证能力是基础性的治理能力，而在治理现代化背景下，基层治理对国家认证提出更多的需求和更高的要求。在转型和改革阶段，基层社会具有流变性和不规则性，基层治理处于更迭和过渡时期，这使得国家认证面临诸多挑战。从国家认证能力的构成来看，基层治理领域的国家认证主要存在认证系统的统一程度不高、认证体系内部存在张力、认证方式过于单一等问题。因此，完善国家认证的基本制度框架，清除认证体系的内部壁垒，提高认证机制的社会适应能力，应当是可行的国家认证能力建设路径。
关键词：社区”万能章“；国家认证能力；基层治理；治理现代化
原文刊载于《华中科技大学学报（社会科学版）》2024年第2期。为方便阅读，注释从略。
引言
近年来，基层群众性自治组织出具证明的相关“乱象”引起各方热议。居民在参与社会治理和接受公共服务的过程中，时常被职能部门索要各种信息证明材料，如亲属关系证明、居民身份信息证明、居民财产证明、无犯罪记录证明、证件遗失证明、健在证明、死亡证明、疾病状况证明、就业状况证明等，这些证明材料的内容“五花八门”,往往需要居民向所在的社区申请出具，由此，社区被安上了“万能居委会”“证明大本营”等称谓，而盖在各种证明材料上的社区公章，也被群众和媒体戏称为“万能章”。更重要的是，在社区出具证明的过程中，循环证明、重复证明、“奇葩”证明等问题时有发生，尽管社区干部和群众都认识到了这些证明的不合理性，但出于多方面的原因，社区“万能章”问题仍然普遍存在，堪称基层治理中的“顽瘴痼疾”。
2015年起，社区“万能章”问题开始受到重视，国家立足“放管服”改革出台了一系列有关“减证便民”、优化服务的政策。党中央和国务院在《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》中提出要“持续开展‘减证便民’行动，全面清理烦扰企业和群众的‘奇葩’证明、循环证明、重复证明等各类无谓证明，大力减少盖章、审核、备案、确认、告知等各种繁琐环节和手续”。2020年2月，国务院多个部委联合发布《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。为了贯彻落实相关政策，民政部等部委也开展了为期三年的“社区万能章”治理专项行动。
长期以来，社区“万能章”问题在传媒领域引发了广泛讨论，也成为实务部门的关注焦点。在媒体叙事中，社区“万能章”被认为是政府部门形式主义、官僚主义作风的产物。媒体普遍强调，许多政府机构存在相互推诿事务、推卸责任的作风问题，各职能部门如同一个个“孤岛”,它们在信息共享上存在障碍，这不仅给群众带来不便，也给基层增加了负担。相较于媒体叙事，实务部门的认识可能更加全面。从近几年出台的政策文件可以看出，国家层面的举措不仅致力于改善基层治理作风，还指向了制度、体制和机制层面的问题。例如，在2020年2月中华人民共和国民政部就相关政策文件答记者问的过程中，实务部门就提出要逐步建立起基层自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制。首先，针对体制结构内部的权责模糊问题，要将开具证明的职责范围依法确定下来。通过列出权责清单、明确职责边界，基层自治组织在出具证明时便可以“照单执行”。其次，针对职能部门之间的信息堵塞问题，可以充分利用信息化和互联网技术予以应对。通过加强信息共享、打破部门壁垒，推动全国一体化的数字政务服务平台建设，提高职能部门之间的信息核查效率。此外，对基层自治组织应当或者可以出具证明、不应出具证明以及应当由相关部门出具证明的事项，都要做好政策措施衔接，避免出现管理和服务“真空”,防止出现工作“断链”,最大限度地确保居民群众办事创业方便。由此可见，政策制定者已经比较准确地认识到社区“万能章”背后的体制机制问题。
实践中，基层自治组织之所以需要出具各类证明，主要缘于政府职能部门的信息需求。在社会治理和公共服务中，政府职能部门需要开展社会信息的收集和确认，以保证自身工作的准确性和合理性。在上述过程中，政府致力于收集、确认、识别有关人、财、物、行、事的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实，并建立相应分类、规则、标准和规范[1],这些行为可以统称为国家认证。从这个角度看，基层自治组织为政府职能部门出具证明，并就相关事实信息进行确认和说明的行为，可视为国家认证的自然延伸。然而，当前出具证明的工作演化出许多“乱象”,政府职能部门过于依赖基层自治组织的证明，导致后者承担了许多职责和能力范围之外的证明工作。随着证明事务的膨胀，原本在国家认证体系中处于补充地位的基层自治组织反而成了国家认证体系的重心，“小马拉大车”的现状引发诸如循环证明、重复证明、“奇葩”证明等治理性问题。立足于上述认识，本文将以社区“万能章”问题为经验切口，考察国家认证的基层实践，进而理解当前基层治理的深层逻辑。本文的主要研究思路如下：首先，以社区“万能章”问题为经验切入点，归纳当前基层治理所面临的信息困境，导出国家认证能力的研究主题；其次，结合具体的治理实践，呈现认证工作和认证能力对于基层治理的重要性；再次，揭示国家认证在基层社会所面临的难题，解释难题的形成原因；最后，从国家治理体系和治理能力现代化的目标出发，提出国家认证能力的基层建构思路。
一、社区“万能章”问题的形成
从社区“万能章”切入来理解国家认证的基层实践逻辑，需要先认清这一问题的生成机理。在制度上，基层自治组织确实承担着一定的国家认证职能，但在实践中，自治组织的相关职能已经发生异化。这种异化主要表现为，原本不应该由基层自治组织所负责的证明事务，也不断转移到社区一级，并逐渐成为社区的重要工作事项。在上述过程中，基层自治组织实际上受到了上下两个方向的“挤压”：一方面，上级政府职能部门将证明事务推压到基层治理单元，社区往往只能被动承接；另一方面，尽管明知这些证明事务超出了自身职能范围，但社区为了迎合和方便群众，还是一次又一次地“破例”，在各类证明材料上盖公章。从体制内部来看，社区“万能章”问题是上级职能部门向社区转嫁责任造成的，而职能部门之所以不断向基层施压，又有着更深层次的原因。在社会大转型和治理精细化的背景下，针对基层社会的信息收集和核查工作遭遇严峻挑战，职能部门必须尽力避免治理信息缺误而引发治理偏差。在信息能力不足的情况下，职能部门既是向社区“求助”，也是向社区“甩锅”。因此，社区“万能章”在表面上反映的是治理体制内部的诿责问题，但在根源上，治理体系所面临的信息困境才是这一问题的真正成因。具体而言，社区“万能章”问题的形成过程主要有以下几个阶段。
首先，职能部门向下转嫁责任导致社区的证明事务大幅增加。社区公章之所以被认为是“万能章”，主要在于社区出具证明的事项非常广泛。而在制度上，这些包罗万千、无奇不有的证明材料大多不应当由基层自治组织负责提供。从源头上看，社区所承担的职能外证明事项主要源自上级职能部门。这些证明事务大致可以分为两种类型：一是原本属于职能部门，但被业务归口的管理机构向下“移交”到社区，最后由社区实际承担的证明事务；二是原本并不存在或并不必要，但相关职能部门出于核查信息和分散风险的目的，要求社区负责的前置性证明事务。第一类证明事务属于职能部门的职责内工作，依照法律法规应当由业务归口的管理机构自行承担。社会事实的清晰性是国家治理的重要前提，收集并核查信息是基层治理的基础性工作。现实中，职能部门要对职责内事务实现有效管理，就势必要先对治理信息进行清晰化处理，然而，面对体量巨大、情况复杂的基层社会，政府的信息工作会遇到许多困难，一些职能部门只能不断向基层转嫁信息收集和核查工作。第二类证明事务则缺乏制度依据，这类事务既不在职能部门的权力清单之中，也不属于社区的职责所在，但在实践中，为了尽量避免信息缺误所带来的治理偏差，从而规避行政风险，职能部门很可能会要求社区去填补和修正治理信息。在上述过程中，职能部门主要基于风险分摊的逻辑向社区转移压力，导致基层“凭空”增加了大量的信息核查工作，社区也只能通过出具证明的方式予以应对。
其次，基层自治组织的体制地位导致社区只能被动承担责任。在法律制度中，社区属于群众性自治组织，而非正式行政机构。近年来行政体系向下转移的管理和服务事项不断增多，这些事项要在基层得到贯彻，最终都必须落实到社区层面。所谓“上面千条线，下面一根针”，社区作为基层治理体系的终端，必然承担着日益繁重的行政性事务。在日常工作中，社区需要对接许多职能部门，后者的治理目标和要求会给社区治理造成严重影响。当然，对于社区而言，行政事务下沉也不完全是负面的，只有不断协助上级政府完成各类行政事务，与职能部门形成良好的互动关系，社区才能在“争资跑项”的竞赛中占据主动，从而吸引到更多的治理资源。经过紧密的互动和合作，基层自治组织与上级职能部门形成一种各取所需、相互依存的关系，职能部门需要社区协助其落实日益繁杂的基层治理事务，而社区则希望职能部门为其解决治理资源短缺的难题。在这种关系模式之下，社区面对职能部门所转嫁的工作压力，往往选择自行消化。
在基层治理体系的改革浪潮中，基层自治组织的行政化不断扩张。在治理事务日益行政化的同时，城乡社区在人员、机构和运作模式等方面都已具备了准行政化的色彩。总体上，社区治理的加速行政化，表明国家基础性权力的扩充具有表象性，基层治理能力建设依然处在单向度的“行政下移”阶段。上述行政化趋势使社区变为基层政府的科层化延伸，其人员选任和机构设置都受到了行政力量的干预，基层自治组织在某种程度上已经被“改造”为基层政府的行政工具。更为重要的是，伴随着基层自治组织行政化程度的提升，自治组织在人、财、物等要素上越发依赖上级职能部门，其自主性被大幅削弱。作为被“控制”的自治主体，面对上级职能部门的事务和责任转嫁，社区只能被动接受。
最后，面对基层群众的现实需求，社区无法完全“摆脱”职能外的证明事务。从职能定位来看，社区在本质上仍然属于基层组织，提供服务、保障福利仍然是其首要目标。在行政化的同时，基层自治组织的服务和保障属性也在不断强化。在服务型政府、服务型社区、服务型党建等改革路线的影响下，社区被赋予更多基层党群服务功能，便民利民已成为其日常工作的主线。一方面，随着治理资源的不断投入，社区所供给的服务资源和福利政策正在不断增加。目前，全国有条件的地区都在推动村居一级基层党群服务中心的建设，功能齐备的“阵地”有效地保障了基层自治组织的服务功能。为居民提供各类公共服务，保障社会福利政策的妥善执行，已经成为社区日常工作的重心。另一方面，在意识形态话语的影响下，社区自身的组织理念和行动意识也在发生转变，作为社会治理的“最后一公里”，社区工作直接影响着国家和政府在群众心目中的形象，因此，国家和政府一直高度重视基层政权的意识形态塑造，始终强调社区应当保持服务群众的理念。
基层自治组织的性质影响了基层干部的认识和行为。在实践中，社区在面对群众的需求时，往往更多地从便民的角度出发，因此，尽管证明事务不断转移，社区却没有以硬性的规章制度来拒绝群众，反而会主动地突破制度框架来满足群众需要。在《指导意见》中，民政部等中央和国家机关已经明确列出了第一批20个不应由基层自治组织出具的证明事项，而事实上，社区在《指导意见》出台后仍然在为群众出具相关的证明材料。例如，居民在申请享受福利性和扶助性政策时，一般会被政策执行部门索要证明家庭经济状况的材料，在目前的制度框架中，尽管居民的经济状况证明和收入证明已被明文规定为不由社区出具证明的事项，但如果社区以此为由拒不出具相关证明，有政策需求的群众将面临诉求无门的窘况，本着服务便民的出发点，社区最终甘愿承担起职能之外的证明事务。
社区“万能章”问题的生成机理表明，当前的基层治理工作普遍存在信息困境。随着基层治理现代化的推进，准确和高效的社会信息收集识别工作越发重要，社会治理对国家认证能力提出了更多的需求和更高的要求。然而，在社会转型和体制改革的背景下，社会治理领域的信息工作面临许多挑战。由于基层行政体系无法通过正式、系统性的方式实现社会信息的清晰化，政府职能部门只能依靠基层自治组织来实现信息的收集、确认和识别，这导致国家认证体系的结构颠倒，基层自治组织原本只在国家认证工作中承担辅助和补充功能，而今却成为国家认证体系的重心，几乎完全替代了正式的国家认证职能。由此可见，社区“万能章”问题的本质是，基层治理现代化背景下日益增长和提升的认证“需求”同国家认证能力不足之间的深刻矛盾。
二、基层治理现代化的认证“需求”
社区“万能章”问题在反映整体性治理困境的同时，也进一步凸显了认证工作和认证能力对于社会治理的重要性。实践中，政府如果无法对与治理有关的人、财、物、行、事的基本情况进行有效收集、确认和识别，相应的管理、服务和政策执行工作便无法展开。换言之，认证是治理的必要前提，认证能力是治理能力的重要维度。尤其在治理现代化背景下，基层治理日益复杂化和精细化，社会事实的清晰化已成为影响国家治理的关键变量，治理体系的信息精度及处理效率必须得到相应提升，这对国家认证能力的发挥和发展提出了更高的要求。
（一）作为基础性治理能力的认证能力
20世纪80年代，“国家”作为研究对象重新回归美国政治学界的视野之中。在“找回国家”的研究路径下，社会知识与国家干预之间的关系开始受到研究者的重视。现实中，国家治理始终对社会知识有着刚性需求，这种知识需求可以概括为“认证”。所谓认证，就是在数据与人、物、事之间建立一一对应关系，将模糊的“物理人”转化为可视的“数据人”。国家治理体系以详细数据所反映的信息体系为抓手，便能对复杂的对象和事务进行精准的处置。从认证的实践内容及其具体目标来看，认证可谓治理的基础，在基层治理领域，认证能力的这种基础性在社会治理的各个方面都有所体现。
第一，认证为社会控制提供支持。社会治理以实现社会的稳定和发展为目标，这一目标需要以有效的社会控制为前提。在传统治理领域，维护社会秩序和保障公共安全是社会控制的首要目标。而在对各类危险因素进行管控的过程中，认证发挥了基础性的作用。通过有效的认证，治理体系不仅能够对危险因素实施全方位、全天候的监控，还能在必要的时候进行及时干预，从而避免实质危害的发生。例如，基层重点人员的管理工作，就以身份信息的认证为前提，只有先确定重点人员的特定身份信息，基层政府和政法部门才能在庞大的社会群体中识别出具体的管理对象，从而对其展开基本的身体管控，并以此为基础规范其社会性行为。
随着风险社会的到来，“风险已经从一种自然因素进化为社会因素，成为现代社会每个人都必然承受、无法回避的存在”。在社会性风险不断向社会结构内部蔓延的进程中，基层社会也逐渐充满脆弱性和不确定性。目前，应对风险已经成为基层治理的重要内容，而必要的认证工作对于应对风险的扩散性和整体性具有重要意义。例如，在公共卫生应急工作中，监管部门需要对社会成员的健康状况进行认证，通过认证排查出感染人群后，针对性的隔离和防护工作才能顺利进行。
第二，认证是公共服务的基础。福利国家是现代国家的重要面向，自世界各国相继进入现代民族国家的行列开始，国家的公共服务能力建设就成了一项必要而重大的工作。“各国福利国家的建设方式不一，先后侧重点不同，财政支撑和福利服务的传递机制也存在不少差异，但总体而言，福利国家通常是将生育、教育、失业、工伤、贫穷、住房、疾病、养老、死亡等个人生活的重大事项都涵盖进来，整全而细致地照看人的整个生命过程，建立从摇篮到坟墓的全民基本福利体系，建立面向全民的‘安全之网’”。在现代国家中，福利资源的再分配是一个精细治理的过程，许多公共服务需要针对具体的个体或家庭展开，这意味着，现代国家的公共服务必须进入社会内部，基层也因此成为国家和政府提供公共服务的基本场域。
国家要将公共服务的客体精确到个人或家庭，公共服务的推送和投放就必须拥有有效的瞄准机制，即政策执行体系应当将福利资源提供给真正有需要的人员和群体。在制度上，许多公共服务的投放标准往往与政策对象的实际状况相挂钩，国家必须保证所投放的福利资源的数量和时机具有合理性。例如，在居民最低生活保障工作中，政策执行机构需要全面核查困难居民的家庭收入状况，既要实现“应保尽保”的目标，也要避免“乱吃低保”的问题。此外，上述核查工作还应当具有时效性，以满足低保政策执行的动态调整要求。在上述实践中，家庭收入状况的核查就是典型的认证工作，它是社会保障政策得以实质性公平执行的基本前提。
第三，从治理对象的角度来看，认证还是民众进入现代治理体系的通道。在税收国家、福利国家、监管国家、法治国家等国家发展进程中，国家的认证能力都在不断地增强，“就其最基本的意义而言，认证是一项最为基本的国家基本制度，是一项政府应该提供的公共物品，其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提，堪称‘基础的基础’”。一般而言，社会成员只有进入国家的认证体系之中，才能最大限度地获取国家所提供的公共资源。事实上，公民在参与政治活动、开展社会经济活动、对接公共政策的过程中，都离不开认证。例如，国家法律规定年满18岁的公民应当享有选举权和被选举权，公民因此必须经过年龄信息的认证，才能参与政治选举活动；在商品房限购政策的背景下，城市居民必须完成户籍、社保、房产等方面的资格认证，才能获得购房的权利；在申请残疾人救助政策的过程中，相关人员必须经过法定的专业医学认证，等等。在实践中，上述以认证为前提的社会治理事务可谓不胜枚举。在国家的各项基本制度已经大体完备的情况下，认证成为勾连国家和国民的“桥梁”。以必要的认证为“入口”，民众进入国家治理体系的路径将更加明确和清晰，国家和国民之间的沟通成本也将大幅降低。在这个意义上，认证是民众参与治理和享受福利的准入门槛，是公民行使其法定权利的重要前提。
（二）基层治理现代化背景下的认证“需求”扩张
基层是社会治理的末端，是各种治理工作最终的实现场域，这意味着，基层治理的内容必然非常广泛，它基本上涵盖了所有传统和新型治理事务类型。自国家提出“推进治理体系和治理能力现代化”以来，基层治理进入高速发展阶段。总体上，基层治理的发展主要表现在以下几个方面：一是治理内容不断增加，治理事务的体量持续膨胀；二是治理的目标体系越发精细化；三是治理工作的系统性日渐凸显，整体性治理初具雏形。实践中，基层治理的上述发展都离不开认证能力的支撑，随着治理要求的增加与提升，基层治理的认证“需求”正在不断扩张。认证能力的基础性治理能力的地位，正随着治理自身的转型发展而不断强化。
第一，全面治理推动全面认证。近年来，基层治理发展的首要表现就是治理事务的大幅增加。这种变化体现在基层治理的各个方面，国家在社会稳控、社会监管、社会服务等领域设定了许多新的治理目标，也投放了大量的治理资源。因此，基层治理的事务增加不仅停留在制度设计层面，国家为了实现全面而深入的基层治理，更要求治理投入能够转化为治理实效。现实中，国家在基层新设的每一个治理内容、新增的每一项公共政策，几乎都配套有专门的认证要求。伴随着全面治理的展开，作为治理基础的认证工作也逐渐扩展到社会的各个领域。例如，2018年国家设立退役军人事务部，全国各地的退役军人信息收集工作由此展开，这项工作落实到基层，主要由村居一级来完成。在制度上，国家制定完善的拥军优属政策体系，对庞大的政策对象进行针对性的认证，则是保障政策执行的必要工作。需要强调的是，随着信息和网络技术的普及，基层治理对各类信息系统的依赖程度越来越高，而认证作为治理信息化的前置性工作，在基层治理体系中的地位也越发重要。基层治理的信息化取向，也是全面认证的重要推手。
第二，治理精细化推动精确认证。在全面治理的同时，基层治理也在向精细化的方向发展。随着社会转型的深入，社会事实的多元化和复杂化特征日渐凸显。面对差异化的治理对象和治理需求，基层治理必须要有强大的分类处置能力。尤其在公共服务领域，福利分配的均等化其实有两个层面的含义，一个是福利政策标准的一致性；另一个则是在统一的政策标准之下，根据服务对象的具体情况合理投放福利资源。例如，在居民最低生活保障政策执行的实践中，政策执行体系应当实现两个层次的公平：首先，政策执行应当将所有处于低保标准以下的居民纳入保障范围，并使用同一套标准进行保障；在此基础上，政策执行应当根据不同居民家庭的实际收入状况，采取差额补足的方式，使所有享受低保政策的家庭都能够达到相对统一的标准。由于政策内容的精细化要求，政策执行体系对政策对象的识别和处理也必须非常精确。实践中，基层治理需要在庞杂的社会事实中筛选和提取出准确的信息，才能支撑起精确的识别和处理过程。
第三，整体性治理推动系统化认证。中国的现代化进程是一个包含市场化、工业化、城镇化、信息化的转型过程，伴随着社会结构和社会活动的复杂化，社会治理事务呈现出明显的跨界性和综合性。面对这样的社会生态，以专业化分工和科层制为基础的治理模式往往由于信息沟通不畅、应急响应迟钝、决策执行不力、统筹协调不够等问题而具有明显的局限性。在上述背景下，以现代信息技术为基础，致力于克服条块分割、目标冲突和效能低下的整体性治理模式逐渐成为治理创新的重要方向。相对于传统的治理模式而言，整体性治理需要辅以更高标准的认证工作。首先，整体性治理对治理信息的完整性具有现实需求。例如，在社区矫正工作中，基层司法行政机关实际承担着监控、改造、帮扶矫治对象的职能。社区矫正要想实现上述的多重工作目标，就需要对矫治对象的各方面信息进行完整的认证。其次，整体性治理中的认证工作还应当具有系统性。现实中，治理体系的条块分割会在客观上造成认证的碎片化，而这种认证问题正是整体性治理所要克服的弊端。具体而言，整体性治理下的认证强调信息处理的系统性，即不同职能条线的认证体系通过合理的分工和有效的整合，最终实现治理信息的整体识别、整体分析和整体利用。
三、转型时期的国家认证难题及其原因
中国的当代转型是社会转型和体制转轨的交织叠加过程。转型的开启和深入不仅意味着社会结构的剧烈变迁，还意味着社会治理体制也步入了调整阶段。在实践中，无论是治理体制和制度的调整，还是社会自身的结构性变迁，都会影响社会信息的清晰度和收集效率，从而使国家认证面临诸多难题。
（一）社会流变下的认证挑战
改革开放之后，中国社会的流变性日益增强。在体量巨大的基层社会中，海量的人员、物资、资金、信息不断高速流动，各种社会实践也更加多变，治理生态中隐藏着更多的不确定性因素。在治理实践中，社会的流变性会给国家的一系列认证行动带来挑战。
第一，社会要素的流动使得国家认证体系越来越难以“锁定”认证对象。现实中，许多针对特定人和物的治理活动，都需要在“锁定”治理对象的前提下进行。在传统时期，社会的生产生活主要围绕农业展开，大多数社会要素被固定在土地上，整个社会在总体上处于低流动的状态。在这样的社会中，国家一般能够迅速地寻找到特定的治理对象，并对其进行社会事实的获取和识别。然而，随着现代化进程的深化，社会成员和社会资源的流动频率和流动范围都在不断增加，国家在实施认证之前，往往需要开展大量的搜索工作。例如，在安置帮教工作中，如何及时地获悉刑释解矫人员的行动，一直是基层有关部门的工作难点。在制度上，有关部门应当对刑满释放、解除社区矫正人员进行引导、扶助、教育和管理，刑释解矫人员也有义务配合相关工作。但是，安置帮教在本质上属于非强制性的综治工作，有关部门无权限制刑释解矫人员的行动自由，而且刑释解矫人员在重新社会化的过程中，也有正常的就业和社交需求。尤其在中西部和农村地区，刑释解矫人员外出务工的现象非常普遍，这类对象群体的流动性其实与正常社会群体无异。在实践中，有关部门其实无法完全和及时掌握刑释解矫人员的行为和思想动向，这也让后续的再犯预防、继续改造、生活帮扶等工作无从展开。
第二，社会事实的变动使国家认证体系越来越难以分辨社会知识的真伪。认证之所以对国家的治理决策和进程具有帮助，主要在于认证能够为治理体系提供必要的社会知识。现实中，治理体系对社会知识具有多个层次的要求，而其中最基本的要求，莫过于知识的真实性。然而，现代社会中的实践充满着变动性，由于人们开展社会活动的频率不断增加，社会事实的稳定性会在一定程度上有所下降。在此情况下，国家认证体系需要在社会事实的复杂变换过程中确定社会要素当下的真实状态，认证工作无疑存在难度。例如，20世纪80年代以来，我国社会的婚姻稳定性变化明显，不仅离婚水平有较大幅度的提高，离婚年龄也有显著增高。实践中，婚姻关系是改变人们权利和义务关系的重要因素，它会对福利分配、产权交易、遗产继承纠纷、赡养抚养纠纷等多个方面的治理实践产生直接影响，在这样的社会背景下，基层有关部门在处理相关事务时，就需要专门对相关人员的婚姻状况进行实质核查，如此方能完全掌握认证对象的社会关系。
（二）不规则社会中的认证“模糊”
随着转型过程的深入，社会本身的不规则性也在加深。中国的现代化进程是一个社会规则体系不断革新和更替的过程，大量新规则和新制度在这个过程中得以确立。在源头上，社会规则体系的更新主要缘于国家顶层的设计和推动，国家试图通过新的规则的推行，不断撬动社会转型，以此倒逼社会成员尽快调整自身的思维和行为方式。但是，生活世界永远是丰富复杂的，它不可能为规则完全涵盖。具体而言，一方面，社会对新兴规则的适应往往存在一个时间过程，另一方面，社会自身的发展变化也难以为已有的规则所完全统摄。因此，社会的不规则性问题其实在很大程度上是被现代化的规则治理所塑造出来的，其实质是，规则治理的内涵和要求放大和凸显了转型社会事务的不规则性特征。比如，现代法治就是用法律规则治理社会事务，而其中的社会事务往往以工商社会为理念模型，如此，基层社会事务就是不规则的。
社会的不规则性对国家认证的过程和效果形成制约。从信息的角度来看，认证是国家治理视野下社会事实不断清晰化的过程，社会事实的清晰化能够提高国家治理的精准性。但是，对于国家而言，社会往往是“模糊”的，这种模糊性一方面缘于国家信息获取能力的不足，另一方面则是社会自身的不规则性导致的。例如，在基层社会中存在着许多依靠灵活就业来维持生活的群体，这部分群体的收入一般不会通过银行系统进行结算，往往难以准确统计。由于收入状况无法被国家认证体系所识别，这部分群体在对接公共服务的过程中很可能会遇到障碍。事实上，国家认证在许多方面具有规则治理的特征，它是国家依据认证规则对社会事实进行“格式化”处理的过程。在这一过程中，认证体系需要以特定的规则为基准，并将具体的社会事实纳入规则体系之中，才能进行最终的归类和整理。然而，在转型社会的背景下，社会事实的复杂程度远远超出规则体系所及的范围，社会中散布着大量不规则的实践和知识，它们在国家认证体系的视野之中其实是非常“模糊”的。对于现代国家而言，过于“模糊”的社会事实往往难以被精确量化，它们无法转化为具体的数据，因而也无法进入认证的规则体系之中。在此情况下，国家认证将丧失基本的前提，认证的结果也可能会出现偏离。
（三）制度转机形成认证“断裂”
在国家整体转型的背景下，国家和社会制度体系迅速更迭，在新旧制度的衔接过程中，许多治理事务可能会面临着一定程度的“震荡”。随着改革和转型的深入，国家的认证体系及其相关制度也在不断革新，不同时期的认证体系在规范、目标和运作方式等方面都有所差异。在旧体系向新体系过渡的过程中，国家认证遭遇到许多实践难题。笔者在调研过程中了解到这样一个比较典型的案例：
H省Y县D社区有一位老人曾经因为遗产继承问题来社区求助。老人与老伴共有一套老房子，老伴今年过世了，老人本打算把这套老房子直接过户给儿子，但在办理相关手续的过程中遇到障碍。老房子是当初国营企业单位分下来的，单位改制时老两口直接买过来了，但一直没有到管理部门办理登记手续，这其实是一个历史遗留问题。如今要过户，什么凭证都没有，房子的产权现在到底归属谁，房管局也不可能搞得清楚了。为了帮老人解决问题，社区干部到原来单位的宿舍走访，在了解清楚情况后，给他开了个证明，这样房管局才承认房子是老人的，才肯办理手续。
在改革开放之前的城市地区，我国的社会体系是围绕各种政、企、事单位建立起来的，国家通过单位体制实现社会整合和资源配置的治理目标，单位成为国家与社会连接的中介，由单位组织统一配置城市社会管理中的人、财、物等治理资源，形成“单位依附国家，成员依附单位”的双重依附关系。在这样的体制之下，单位既承担着各项公共管理职能，也为社会成员提供各个方面的保障，在事实上单位已经成为国家认证体系的基本单元。改革开放之后，随着单位制的解体，原来由单位所承担的认证功能逐步转移至各类行政机构，国家认证主要依靠专业化的行政体制来完成。但是，经验表明，在国家认证制度过渡的过程中，国家认证其实面临着一定程度的“断裂”。在实践中，单纯的制度更迭无法直接实现国家认证过程的连续性，相反，制度体系的更迭还可能催生出历史遗留问题，给后续的国家认证过程带来困难，最终认证“断裂”往往需要通过基层治理体系的细致工作来弥合。
“对于认证能力这个整体而言，事实和规范这两个维度不可分离，缺一不可。事实是认证的下层基础，规范是认证的上层建筑”。认证能力既会受到事实可靠度的影响，也会受到规范统一度的制约。中国正经历着全面的转型进程，国家认证制度在总体上处于过渡阶段。在旧有的认证产物尚未完全退出历史舞台之前，制度革新是无法真正实现的。在这个意义上，当前认证规范不统一的格局其实属于转型时期的特有问题，它一方面会随着历史进程的推进而不断消化，但另一方面也确实成为孕育转型时期认证难题的“温床”。
四、国家认证能力的基层建构
治理实践表明，转型时期的国家认证在基层遭遇到诸多难题。目前，基层治理体制的内在结构和运行机制尚无法完全满足国家治理的转型发展需求，而基层社会的流变性和不规则性又给国家认证带来许多障碍。在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，如何改善国家的基层认证能力，是一个迫在眉睫的问题。从国家认证能力的构成来看，基层治理领域的国家认证主要暴露出以下问题：一是国家认证系统的统一程度仍然不高，难以对复杂的社会事实进行认证；二是认证体系的内部存在张力，认证能力被分割耗散；三是认证方式存在缺陷，无法适应转型社会的现实状况。因此，国家认证能力的基层建构应当主要从认证制度、认证体系和认证机制三个层面着力。
（一）完善国家认证的基本制度框架
在现代国家中，国家认证是国家治理的重要组成部分，认证与大多数治理活动一样，需要基于特定的制度展开。人、财、物、行、事，是认证所指向的五种基本社会事实，也是认证制度所要瞄准的主要目标。作为认证的基本对象，上述五类社会事实都具备名称、数量、位置等基本内涵，它们相互之间也会发生具体的关联，“都可能按照自身属性往某个方向流动，基本事实与流动方向又都有真假优劣问题，因此，认证既包含对这些内容的确认识别行为，也包含根据这些内容建立规范、设定标准及其具体执行行为”。
在治理实践中，国家认证的难题主要暴露在基层领域，但这些问题的根源却大多隐藏在认证的基本制度层面，因此，建构基层领域的国家认证能力，需要先从认证的制度体系入手，通过完善国家认证的一系列基本制度框架，使基本的社会事实不再遗漏于认证体系之外，国家才能对基层社会进行全面而细致的管理和服务。随着国家现代化建设的深入，中国已经在许多方面完成了基本制度的建设，“税收国家”“预算国家”“福利国家”“监管国家”的形成，都离不开国家认证的生成、成长和成熟。然而，从目前的实际情况看，国家认证的基本制度建设还有较大的空间，尤其在诸多新兴治理领域，国家认证的基本制度框架仍然存在着明显的“短板”。例如，国家要全面推行并落实房屋产权税收改革，就必须先行建立起能够基本覆盖所有社会成员和所有房屋的房产登记体系。又如，国家要想通过社会信用推动基层治理，就必须先行完成基本的社会信用体系建设。
在实践中，上述的一系列基本认证制度的确立是国家对基层社会进行全面认证、精细认证和准确认证的基本前提。这些基本制度一端连接着国家的治理体系，另一端则连接着散布于基层的各类治理对象，它们的存在和运行，能够保证散布于基层的各种社会事实都尽可能地进入国家治理的视野中。在这个意义上，国家认证的基本制度是连通国家与社会的“桥梁”，是国家认证得以施展的保障，只有不断完善与国家认证相关的制度体系，特别是要建立规范认证标准与社会变动事实信息相统一的开放认证体系，提升规范认证标准与社会事实的精准匹配度，才能逐步提升国家认证能力。
（二）清除认证体系的内部壁垒
现代国家的行政体系普遍采用科层制，认证体系作为国家治理体系的重要构成部分，同样具有典型的科层化特征。科层化的行政管理通常具有鲜明的内部分工，职能和机构的分化会逐步塑造出部门壁垒，使各个职能部门陷入“孤岛化”的困境。现实中，职能部门的“孤岛化”给整个行政体系的内部整合制造了较大障碍，也催生出一系列信息流通和共享的问题。目前，我国的认证体系仍然保持着显著的职能分工色彩，不同的职能部门会根据自身的治理目标进行治理信息的采集和整理工作，而这些信息又往往只留存在各个职能部门内部。换言之，国家认证主要在各个治理职能领域中分别展开，但认证的成果却最终无法汇入一个共同的“信息池”中，“认证孤岛”问题由此产生。
在基层，“认证孤岛”现象尤为严重，国家认证体系的内部分割衍生出包括社区“万能章”在内的各种治理问题。随着治理信息化的兴起，各个职能部门根据自己的需求“量身打造”出五花八门的信息系统。虽然这些信息系统都有专门的认证功能，但由于系统之间没有打通，其中的信息内容实际上存在着大量的重复。面对这种情况，基层治理体系其实也充满着无奈。由于信息系统的开发和推行往往由高层部门主导，基层部门在系统建设和使用上缺乏话语权，因而只能坐视信息壁垒的形成与固化。这不仅导致认证资源被浪费，还在客观上降低了国家认证的标准化水平。
目前，国家为了克服认证体系中的信息壁垒，已经做出了大量的努力。例如，在保障性公共政策的执行工作中，民政部门为了减少政策偏差，提高执行效率，开发并推广了民政大数据比对系统，将居民的人身、家庭、健康、经济等方面的信息进行了高度整合。但是，从全面提升国家认证能力的目标出发，认证体系的整合工作还具有较大的改进空间。首先，应该在全国范围内统筹规划认证体系建设，既要实现信息收集的全面性，也要实现信息处理的合理性。除了必要的保密性要求外，国家认证体系应当力图实现“一类信息一次性收集”目标，从根源上避免重复认证的问题。其次，应加速整合各领域的认证体系，在细致梳理认证类型和认证需求的基础上，尽快打通、整合既有的各类认证系统。另外，应当实现体制认证与社会认证的联通，通过吸纳社会认证体系的能力和成果，实现国家认证体系的全面整合。
（三）提高认证机制的社会适应能力
社会既是治理的场域，也是治理的对象，社会结构各方面的现状共同构成国家认证的客观条件，会对国家认证形成反向的制约。国家认证的基层困境，在很大程度上由基层社会的结构特征所塑造。在交通、通信等技术条件日益发达的情况下，“人口、国土、地形都不是难以克服的主要障碍，社会事实的流动性、不同社会阶层的读写能力和沟通技术，以及社会结构的不同特征，是理解国家与社会集团之间认证角力的关键”。在转型时期，社会要素的流变性、社会实践的不规则性、社会发展的不均衡性，都会削弱国家对社会事实的“格式化”能力，从而限制国家认证的效率和效度。
在转型社会的背景下，国家认证对社会事实的认识水平虽然会有所降低，但这并不意味着国家完全不能获取到可靠的社会知识，关键在于，国家应当结合转型社会的结构特征，适当调整认证的具体运作机制，使认证机制更加适应当前的社会环境。尤其在基层领域，由于社会具有显著的流变性和不规则性，社会知识又与国家体制存在着一定的距离，国家显然已经无法依靠单纯的信息化方式来实现认证目标，在此情况下，激活基层治理体系的认证功能，就显得非常必要。事实上，社区“万能章”的出现，在很大程度上正是缘于国家认证对基层治理体系的依赖和利用，社区在承接各种超出自身职能范围的证明事务的同时，其实也在承担着国家认证的基础性工作。在实践中，基层治理体系中的社会组织除出具证明工作之外，还在许多方面发挥着重要的国家认证功能。比如，在精准扶贫的过程中，由基层自治组织主导的民主评议会就对贫困户的识别工作提供了重要的帮助。
经验表明，基层治理体系在识别复杂信息和不规则信息方面具有明显优势。与专业化行政所采用的“技术治理”路径不同，基层治理工作主要通过“身体治理”和面对面互动的方式开展，治理者得以细致地了解治理对象的具体状况，从而对社会事实做出恰当的质性判断。从这个角度来看，基层治理的这种信息获取和处理方式可以有效地克服转型社会中的信息模糊问题，能够对国家的认证机制形成重要的补充。因此，国家在建设认证体系的过程中，应当充分整合体制力量与社会力量，并以此为基础建立一种体制-社会的交叉认证机制。通过交叉认证的机制，国家一方面可以充分利用基层治理体系所特有的信息识别和处理方式，提高认证对社会转型的适应性，进而保持国家认证能力的全面性和有效性；另一方面，国家还可以依靠社会认证的有效性，逐步解决转型过程中形成的历史遗留问题，推动认证体系的专业化、信息化、统一化，最终提升国家认证的基础建设水平。