社会基础如何形塑城市基层自治

——以小区自治为中心展开

 

◎ 刘杨*

 

摘  要  我国城市社会结构正在高速转型，以国家力量和政府行政为主导的基层治理模式面临重大挑战，城市基层治理需要“找回社会”，推动基层自治成为国家治理现代化的重要目标。在社区自治陷入困境的背景下，以小区自治为形态的城市基层自治模式正在兴起，而在不同类型的小区中，居民自治的状况存在一定差异。小区自治的兴起和差异格局表明，公共事务需求、积极分子、社会规模、社会关联度是影响自治生成和运转的基础性因素，这些因素构成了城市基层自治的社会基础，形塑着自治的形态与特征。城市基层自治主要遵循“事-人-空间-关系”的逻辑结构展开，公共事务需求是触发自治的主要原因，以积极分子为主体的主导力量承担着自治的动员、组织和协调，自治单元的社会规模和社会关联始终制约着自治的运转，影响着自治的过程和效果。深入研究城市基层自治的中国经验，不仅有助于认识“自治”这一传统学术命题的内涵与前景，也有助于廓清和发掘基层治理的社会资源，开拓有效的基层治理现代化路径。

关键词  城市基层自治  小区自治  社会基础  治理现代化

 

一、问题与进路

伴随着城市社会管理和社会结构的激烈转型，我国城市社区治理面临严峻挑战。[①]近年来，作为城市基本治理单元，社区承担的管理和服务职责日益繁重，单靠自上而下的行政投入和社区的单方面作为，已经无法满足高度复杂的治理需求。在此背景下，国家重新强调基层群众性自治组织的基础作用，提出要调动社区居民参与治理，以社会力量填充社区治理能力。“自治”问题因此不断凸显，成为考察和讨论城市基层治理的重要维度。

在制度和功能上，社会自治是城市基层治理的重要组成部分。但现实中，大多数地区的城市基层自治对社会治理的效能贡献比较有限。一方面，受到城市社会结构的制约，社区自治的组织和运行并不理想，社区居民缺乏开展自治的意愿，“无组织”是社区居民集体的常态；另一方面，社区中既存的少量自治团体，无法与城市基层治理体系相衔接，自治秩序停留于团体和组织内部，难以转化为社会层面的公共秩序。城市基层自治在制度要求与实践状况之间的巨大差距，引起了研究者的重视。目前，既有研究对社区自治的问题现状已有基本共识，而针对社区自治困境的成因，具体有以下三种理解视角：

一是主体能动不足论。部分研究提出，当前的基层社会缺乏民主启蒙和权利觉醒。[②]具体到城市社区，这一问题则主要表现为自治主体的参与不足。现实中，除去少数精英群体，社区居民普遍缺乏开展自治的主观能动性，[③]社会整体参与自治的积极性不高，导致社区自治难以自发启动，自治生态也往往非常脆弱。

二是行政挤压自治论。部分研究指出，我国社区建设长期存在过度行政化的问题。在“国家—社会”关系框架下，城市基层政权建设在客观上不断侵蚀社区的自治性，[④]政府结构的向下“发包制”特征使社区完全处于行政权力的支配之下，[⑤]社区自治因此失去生长空间，甚至被国家行政所消解。有学者认为，行政挤压自治的问题因政府权力扩张而出现，也应当通过限缩政府权力而解决，[⑥]转变政府的职能和领导方式，重塑政府与社会的关系，是培育和实现社区自治的关键。[⑦]

三是社会基础缺失论。还有研究认为，社区自治困境的根本原因是居民集体行动能力存在结构性缺陷，[⑧]城市基层社会资本的匮乏，[⑨]社会成员的高流动性，构成了城市居民政治参与的重要阻碍。[⑩]社区自治困境是社会基础蜕变和城市治理转型的结果，城市基层自治的有限性是由社区自身的有限性决定的。[11]

上述研究进路的解释角度不尽相同，解释力也存在差异。“主体能动不足论”主要通过参与主体的能动不足来解释社区自治困境，但它过于强调社区居民的主观意识要素，忽略了城市基层社会结构对自治的制约。现实中，居民的自治意图和自治活动需要依托具体的社会条件来实现，忽略社会的结构性影响，无法解释自治主体能动不足与自治困境的直接关联。“行政挤压自治论”忽略了自治困境的社会内因，误读了社区行政化对社区自治的影响。现实中，社区的行政管理和居民自治并非完全重叠，在绝大多数情况下，即使没有国家力量的介入，社区自治也难以自发形成。当前城市基层存在的一些自治生态，反而是国家推动和扶持的结果。[12]

相较于前两条研究进路，“社会基础缺失论”可能更加贴近实际。在社区开启“行政化”进程之前，国家力量长期未能有效深入城市基层，而在此情况下，城市基层自治的效果也不甚理想。这说明，社区自治困境并非是基层行政挤压所导致，它更可能缘于城市基层社会结构的自身缺陷。因此，探讨城市基层自治实践，应当重新“找回社会”，即重视影响自治的社会条件，从治理的社会基础视角理解自治问题。经验表明，城市社区内部存在不同的居住形态，城市基层自治呈现差异化格局。基于上述经验，本文先将研究视野“下放”至基层自治的微观单元——小区，并以类型化分析方法为基础，辨析不同类型小区社会基础的差异；然后，通过类型比较，提炼影响自治的基本社会要素；最后，立足于社会因素对基层自治的具体影响过程，探究社会基础形塑基层自治的机制。

 

二、小区自治：城市基层自治的实践形态

1.城市基层自治单元下沉

社区自治具有法律基础，我国《城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”由于社区与居委会已成一体，法律制度成为许多研究探讨社区自治的前提。然而，实践并没有完全依照法律构想展开，在大多数城市社区，居民自治未能实质运转。居民自治在社区层面陷入困境，可能出于以下原因。首先，当前城市社区的辖区范围较大，庞大的物理空间影响了居民间的紧密交往，人口众多也会提高集体行动的难度；[13]其次，由于社区的社会体量庞大，居民在经济条件、生活需求、居住形态等方面的差异较大，群体差异影响了政治共识的达成，也阻碍了社区自治的形成；此外，随着城市治理体系转型的深化，城市整体功能日益完善，社区事务被不断吸纳并整合到国家治理体系之中，社区治理失去了“自给自足”的必要性，居民开展自治的动力随之下降。

但是，居委会层面的自治失灵，并不意味着城市基层自治不可行。近年来，一种以小区自治为形态的居民自治正在兴起，小区自治不仅在形式上符合“城市居民群众依法办理群众自己的事情”的制度设定，还切实发挥出了治理效能，成为城市基层自治的主要“增长点”。小区是比社区更加微观的空间和场域，如果说社区是城市基层治理转型过程中国家建构的产物，主要服务于宏观的治理转型和具体的治理目标；[14]那么小区则是在城市社会转型过程中形成的居住形态，主要承载了居民的生活需求。对于居民而言，小区更贴近日常生活，其间的公共事务往往与居民利益紧密相连，“小区规模正好与社区业主利益单元相对一致”。[15]因此，相较于社区层面的行政管理、公共服务和政策执行，小区事务更加能够牵动人心。小区自治成为城市基层自治的主要实践形态，不仅是居民根据生活需求进行选择，也是社会基础形塑自治实践的结果。而自治单元的下沉，导致城市基层自治形成明显的分层格局，社区层面的自治已经高度形式化，小区层面的“微自治”成为了城市居民自治的实质实现方式。[16]

2.城市小区的类型划分与自治实践

中国的城市化进程是体制改革和社会转型的叠加交错，居民的居住空间和居住实践受到国家、市场和社会等多方力量的形塑，形成了复杂多样的居住形态。从产生机制和历史沿革上进行划分，当前的城市小区主要有单位房改房小区、商品房小区、政策保障性租赁住房小区三种类型。[17]在实践中，不同类型小区具有不同的社会基础，它们面临的治理问题不尽相同，居民自治状况也具有较大差异。

单位房改房小区的居民自治十分活跃。自1998年开始，国家全面推行城市住房市场化和商品化改革，福利分房制度宣告终止，原来的“单位制”公有住房也逐步脱钩管理，成为了现存的房改房小区。这类住房大多在1990年代之前建成，以多层建筑为主，房龄普遍在30年以上，因此也被统称为“老旧小区”。房改房小区的老旧特征带来了许多紧迫的治理问题，由于房龄较长，小区内的房屋和公共设置严重老化，建筑及其附属物的整修较为频繁；随着城市生活方式不断变迁，小区的建设规划日渐难以满足居民的生活需求，如水电气改造、机动车停车难、电动车充电难等问题，都需要通过小区改造来解决；此外，在房改过程中，小区管理未能顺利过渡，由单位承担的管理功能，在改革后容易出现缺位，如门岗安保、绿化养护、垃圾清运等问题，在房改房小区普遍存在。上述问题困扰着居民生活，却也在客观上激起了小区居民的自治意愿，许多致力于改善居住条件的居民为此主动投身到公共事务之中。房改房小区居民在体制改革之前大多是同事关系，社会关系具有一定的熟悉性，居民对小区仍有认同感。在这样的基础上，小区中容易涌现主动承担和组织公共事务的积极分子，甚至还存在具有一定权威的“社区领袖”。总之，相较于城市社会的整体陌生化特征而言，房改房小区的社会关联度比较高，在这样的“类熟人社会”之中，居民更容易通过交往活动达成共识，社会中的“情面”机制和舆论环境尚能较为有效地约束居民，从而在根本上维持自治秩序。

商品房小区的居民自治正在勃兴。住房改革之后，城市居住形态形成了以单位房改房和传统街区私房为主的存量房屋，与新建商品房为主的增量房屋并存的基本格局。长期以来，商品房小区被公认为城市中较为优质的居住空间，其空间和设施的规划都更加适应当前的城市生活方式，更能满足城市居民的居住需求。当然，需要强调的是，国家通过新增商品房供给住房需求已有20余年，许多商品房小区也逐渐进入公共设施老化期和管理问题高发期，公共品供给压力日趋繁重。而且，新建商品房小区往往富含公共利益，小区公共空间的公共收益分配会激起业主和物业、业主和业主之间的复杂矛盾，社会的维稳压力日渐增加。近年来，以物业纠纷为主导的商品房小区治理问题日益突显，也不断倒逼小区居民通过自治化解物业管理问题和业主矛盾。商品房小区是极具城市陌生人社会特色的居住空间，居民虽然在同一个相对封闭的空间共同生活，相互之间却很可能不存在实质的社会交往。社会关系的陌生化给自治的组织和推动形成了巨大的阻力，缺乏关联度的社会结构无法对破坏公共秩序、妨害公共利益的“搭便车”行为进行有效约束，也缺乏愿意为公共事务付出的积极分子和热心人。因此，在许多公共事务自治需求较为旺盛的商品房小区，织密社会关系网络，培育积极分子群体，成为了社区引领和发动居民自治的重要手段，例如组建志愿者队伍、扶持兴趣团体、开展文化活动等，都是常见的工作方式。但是，新建商品房的高密度特征决定了小区的规模往往较大，尤其与房改房小区相比，[18]动辄上千户的居民规模也在客观上提升了自治的成本和难度。

政策保障性租赁住房小区的居民自治在总体上尚未成型。政策保障性租赁住房主要以廉租房、公租房为主，此类住房的居民通过住房保障政策获得房屋使用权，是“租户”而非“业主”。受到政策设定和生活变迁的影响，小区的租住群体往往频繁更迭，而居民的高流动性，非常不利于居民自治的生长。首先，居住成员的频繁更替会直接影响自治主体及其组织的稳定性。由于自治主体反复变动，基于自治主体共同决策、共同执行的自治机制将无法运转，例如业主委员会之类的自治组织将失去稳定性，自治将失去基本的主体支撑。其次，高度流动性的社会往往也是高度陌生化的社会，而陌生化社会下的居民自治成本较高。在居民之间缺乏稳定的社会交往和社会关联的情况下，公共事务中的意见收集难以充分实现，自治过程中的讨论和决策也会十分困难。此外，居住流动的居民缺乏参与公共事务的积极性。相较于小区业主，租户往往缺乏“主人翁”意识，他们对小区生活没有长远的预期，认为公共事务与自身利益关联不大。这种心理导致租户不会主动公共事务的治理，甚至从心理上排斥居民自治。当然，由政府管理进行兜底的物业管理模式也决定了，此类小区中需要居民自行组织和管理的公共事务，不如业主自有产权小区那样旺盛。

综上，不同类型小区自治的差异格局，具体如下表所示：

 

三、影响自治的基本因素

城市基层自治单元下沉的实践进程，以及不同类型小区居民自治的差异格局，证明城市居民自治会受到社会结构的直接形塑。社会结构中的许多因素都有可能影响居民的集体行动能力，从而影响公共事务的治理。而且，深入经验可以发现，在众多结构性社会因素当中，公共事务结构、积极分子、社会规模、社会关联度等因素，对居民自治的生成和运行具有基础性影响作用，它们构成了居民自治的主要社会基础。

1.公共事务结构

小区公共事务主要体现为公共品供给和公共利益分配。随着城市化的推进，城市功能日益完善，各类生活服务通过行政和市场机制接入居住空间，全面供给了居民的日常生活需求。随着居民需求不断扩张，小区公共品的类型也越发多样，具体主要有以下几类：一是安全秩序类，主要包括小区安保人员的配备，安防、消防设施的配备与维护，灾情防控和治理事务，居民之间矛盾纠纷的化解等；二是生活资料类，主要包括用水、用电、取暖、用网设施的配备和维护，以及电梯、停车位、充电桩等主要附属设施的配备；三是环境卫生类，主要包括小区的生活垃圾清运，小区公共空间的建设和养护，小区整体环境卫生的管理事务等。

受到客观条件制约，政府和市场提供的城市功能对居民的供给和覆盖始终存在限度。一方面，政府财政能力有限，针对居民生活的公共服务不可能无条件无限制供给，公共品供给的“最后一百米”，仍需居民通过集体行动进行对接。例如小区内部的垃圾清运问题，小区居民一般通过聘请物业或自行组织清理来解决。另一方面，城市化发展进程具有渐进性，不同小区具有不同的硬件基础，城市公共服务供给始终存在差异化问题。这一问题在新旧小区的对比中更加凸显，老旧小区基础条件较差，许多公共设施的改造和建设迫在眉睫，这些问题都需要居民自我承担和解决。近年来政府针对城市老旧小区的改造项目，包括水电管网的改造更新，热力、天然气、网络设备的安装等，都要求小区业主提供一定比例的资金配套，居民由此需要集资筹款。

城市小区除了提供私人化的居住空间，还设置了许多附属公共空间和设施，它们能够产生一定的公共收益，如广告费、停车费、市场化设备管理费等。公共收益是小区业主基于建筑物所有权所派生的公共利益，依照法律规定应当归全体业主所有。在城市地区，由于小区公共收益体量较大，其分配往往是一个复杂的社会过程，其中包含着大量的协商和博弈，时常引发激烈的矛盾和冲突。在现实中，因为公共利益分配导致的业主维权冲突比比皆是，小区居民纠纷和物业管理矛盾也在这个过程中不断生成，这些问题都属于小区公共事务的重要来源。

2.积极分子

在小区自治语境下，积极分子主要指热心参与公共事务的人。这类人群一般在小区中担任居民组长、楼栋长、业委会成员等职务，或者小区公共组织中承担重要角色。他们一般具有以下特征：一是比较关心小区公共事务，对公共事务的组织和参与保持着较高的主动性和积极性，往往在公共事务的组织和运行中发挥着主导作用；二是具有奉献精神，愿意为公共事务投入时间和精力，甚至会在特定情况下牺牲自身利益来换得公共事务的达成；三是拥有权威和声望，是小区这个小型社会中的权威，这个权威或来源于其特有的人格魅力，或来源于其过人的能力和特长，也有可能是其在旧有单位体制中权威的延续；四是比较善于做群众工作，具有较强的沟通交流能力，会利用各种资源和话语开展群众工作，甚至能够一定程度上克服“钉子户”问题；五是普遍年龄较大，以退休养老人群为主，拥有一定闲暇。

一个小区居民为何会成为积极分子，有内外两方面的原因。从内因来看，积极分子一般是小区的定居群体，小区的公共品供给和利益分配与其自身权益息息相关，维护权益成为了这类群体积极参与公共事务的直接动因。事实上，这也是积极分子多为退休老人的原因。居民退休之后，随着行动能力的下降，其社会交往范围会慢慢缩小，小区逐渐成为老年人的主要生活面向，其中的公共事务自然更加容易受到这类群体的关注。当然，积极分子普遍具有较高的思想境界和觉悟，尤其对于组织者而言，投身小区公共事务意味着大量的付出，这些付出不一定会带来回报，还可能会招来误解和非议。因此，仅凭利益关联并不足以让居民主动投身公共事务，如果没有一定的奉献和担当精神，积极分子也难以坚持繁琐的组织和协调工作。这也可以解释，为何小区自治的积极分子中，老年党员的比例较高。

从外因来看，积极分子也是由群众推举而产生的，他们是居民为了满足自治需要的必然产物。现实中，积极分子会通过各种社会组织和公共活动“脱颖而出”，他们起初在一定范围内承担组织者和领导者的角色，通过自身的积极性得到小区居民的认可和信任。在牵动集体行动的过程中，积极分子的地位会被不断拔高和放大，在一次次公共事务的治理过程中逐渐成为小区自治的“领袖”。积极分子要在自治过程中承担重要角色，其自身必须拥有过人的素养，如前文提到的权威、声望、能力等，都是组织和推动公共事务的必备要素。绝大多数居民即使对公共事务具有迫切需求，但由于自身条件有所欠缺，无法直接承担组织和主导的角色。此时，居民在小区中寻找并推举适当人员，便是一个自然而然的选择。

3.社会规模

社会规模主要包括空间规模和人口规模。空间规模是指小区基于占地而形成的物理空间规模，小区的空间规模主要由城市土地规划所决定。在“单位制”时期，城市居民主要依靠单位获得住房，小区主要通过单位保障各类公共品供给。换言之，“单位制”时期的城市居住区是一个从属于生产空间的生活空间，居民的生活需求可以通过单位功能得到满足，居住空间的功能不需要太全面，其规模因此不会太大。改革开放之后，“单位制”逐步解体，城市住房市场化改革开启，新建商品房小区成为了供给居民住房的主要方式。随着城市化进程的深入，城市常住人口迅速膨胀，城市生活需求也不断扩张，居住形态要适应这种变化，必须具备足够大的空间规模。事实证明，新建商品房小区的占用空间远大于此前的“单位制”房改房小区，除了基本的住房之外，商品房小区还必须留有充足的公共区域，以满足居民日益增长的日常生活需求。

居住空间规模的扩张还是人口规模增长所带来的结果。在宏观上，城市空间中的人口增长是城市化推进的必然结果，随着越来越人涌入城市，原来的居住形态已经无法满足需求。城市新建住房必须提高居住密度，才能在有限的地面空间上承载更多居民，高层和超高层建筑成为了城市住房的常态。由此，高速城市化不仅改变了人们的生活方式，还重塑了居民的居住形态，居住需求将城市的物理空间不断推高，物理空间的立体化最终促成了居住空间规模的扩容。当然，高度集合式住宅的出现和普及不仅提高了住房密度，也提高了特定空间规模下的人口密度，目前，城市中超过千户的大型商品房小区越来越多，这与整体规模一般不超过200户的房改房小区形成了鲜明对照。这说明，居住的空间规模会反过来塑造居住的人口规模。随着住房建筑密度的增加，小区中的人口密度也在增加，城市居住和生活的拥挤效应因此越发凸显。

4.社会关联度

社会关联是指人们相互间基于生产生活而形成的行动和情感关联，在小区自治语境下，社会关联主要表现为居民基于小区生活和治理而形成的各种社会关系。总体而言，当前城市小区的社会关联较为单一，居民之间以生活关联为主，这种关联主要建立在共同居住空间的基础之上。现代城市生活的内容和结构是非常多元的，居住并非唯一的生活面向。一方面，现今城市人群的工作时间普遍较长，在“早出晚归”的状态下，小区生活在许多居民的生活结构中并不重要；另一方面，随着城市生活形式日益丰富，小区生活功能的有限性愈发凸显，许多居民必须走出小区，通过城市的其他功能空间来满足需求。因此，尽管小区是居民的主要生活空间，但其在居民生活结构并不必然占据重要地位。由于缺乏共同的生活面向，居民难以形成稳定、深入的社会交往，更无法通过社会交往形成情感交流和集体共识。总之，基于共同居住空间所形成是生活关联往往是比较薄弱的。而且，小区生活是否重要，对于不同的居民群体可能会有不同的认识。比如，青年人群的生活重心主要不在小区，他们大多数时间待在工作单位，业余闲暇也在小区之外；而老年人群的生活重心基本在小区，他们的大多数社会活动主要在小区内展开，相互之间更可能基于“地缘”发展出更多的社会关联。又比如，房改房小区的居民往往是“业缘”群体，原有的同事关系和集体意识可能延续到小区生活中，成为能够维系日常生活秩序的稳定社会关联；而新建小区普遍是“陌生人社会”，居民基本不具有“地缘”以外的社会关联。[19]

当然，小区的社会关联并不总是单一和脆弱的，它会因为公共事务和公共利益的出现而得到增强。例如，当公共品供给遇到困难时，居民的日常生活秩序可能面临威胁，人们的注意力会回归小区，进而在小区中开展更多的社会交往。公共品供给事关居民的切身利益，基于共同居住的空间关联由此衍生出利益关联，共同的日常生活需求整合了差异化的群体，在一致的公共品需求的助推下，居民往往愿意为公共事务而进行沟通和协调。此外，以小区为主要生活面向的人群，还会通过公共空间和社会活动建构社会关联。例如，老年人群会在小区中开展集体性的文化娱乐活动，他们会通过这种社会交往建立更加紧密的关系，甚至形成比较稳定的“趣缘”群体。

 

四、社会基础形塑自治的机制展开

1.公共事务触发自治

小区自治主要由特定的公共事务触发，居民通常是为了解决具体的公共性问题，才会开展自我组织和自我协同的集体行动。现实中，小区自治实践具有偶发性和阶段性，在公共事务的高发期，自治活动往往比较频繁和活跃，而当公共事务得到妥善解决后，自治活动又会归于“沉寂”。这意味着，小区自治不会太过依赖制度性的支持，它主要以“事件治理”为核心逻辑展开，临时性的集体行动及其指向的公共事务治理其主要内涵。在一次次具体的公共事务治理中，居民群体经过反复的自主组织、协调和决策实践，这种自治模式才有可能走向常态化和制度化。

公共事务之所以能触发小区自治，在于其牵涉到居民的共同利益。现实中，能够促使居民参与公共事务的动因比较复杂，居民可能出于社会福利、志愿精神、娱乐需要和维护权益等原因参与自治。[20]在这些动因中，保障和实现自我权益无疑最具驱动力，“有共同利益的个人组成的集团通常总是试图增进那些共同利益，这一点至少在涉及经济目标时被认为是理所当然的”。[21]在小区中，公共品的供给和公共收益的分配事关居民和业主群体的切身利益，以共同的切身利益为纽带，居民之间的社会关联得以强化，在共同的利益追求下，居民更容易达成共识。良好的社会关联和社会共识为小区社会提供了充足的公共性，这对自治秩序的产生和维持都有积极作用。

公共事务对小区自治的触发和推动作用是非常全面的。首先，公共事务的出现促使居民的生活注意力回归小区，并强化了居民的社会交往。在广泛的事务参与过程中，居民会开展基本的互动和交流，频繁的交往有助于社会关系的建构和稳定，这为自治提供了良好的“土壤”；其次，公共事务中的共同利益有助于社会共识的达成。公共事务所蕴含的居民权益具有广泛性和整体性，其中的利益对于居民群体具有高度共性。无论小区居民构成如何复杂多元，在水电气网、居住安全、宜居环境这样的基本生活需求面前，人们很容易达成治理共识，进而在具体的治理过程中形成有效合作。此外，公共事务的治理能够培育居民的集体行动能力。公共事务的治理过程，往往也是居民集体行动的达成过程。现实中，公共事务内含的社会问题通常是单个居民无法独自解决的，这迫使居民必须团结起来，通过自我组织、自我协调、自我规范的集体行动来推进公共事务。例如，在新冠疫情防控中，许多小区通过组建志愿队、制定隔离和外出制度、组织物资供应等行动，实现了公共品的自我供给。在反复面对公共事务并有效治理的过程中，居民的集体行动会逐步模式化和制度化，最终内化为常态的集体行动能力。

2.积极分子引领自治

积极分子是小区自治的骨干力量，他们在公共事务中发挥着引领和组织的作用，是决定自治成败的关键。实践中，自治的主体结构从来不是扁平化的，自治秩序的形成和运作过程一般都需要主导性力量的牵引和推动，这在历史上就存在许多例证。马克斯·韦伯通过总结西方中世纪自治城市的发展历史发现，一个城市共同体的形成至少需要具备以下条件，“（1）防御设施，（2）市场，（3）自己的法庭以及——至少部分的——自己的法律，（4）团体的性格（Verbandscharakter）及与此相关的（5）至少得有部分的自律性与自主性”。[22]其中，自治团体的形成及其对城市治理的主导，往往是少数主体积极推动的结果。在历史中，“随着城镇中世俗生活的兴起，城市管理长时间出现真空，来此谋生的人必须自己管理自己，必须自己为自己建立秩序。城镇的工商活动越来也发达，行会首领就在一定程度上承担了城镇的行政长官角色”。[23]

积极分子在小区自治中的引领作用，主要体现在以下几个方面。首先，积极分子能够发起自治动员。居民的参与不足是大多数小区自治面临的首要问题，一方面，小区中的公共事务未必能够吸引所有居民的注意力；另一方面，即使部分居民拥有参与自治的意愿，但很可能出于“怕麻烦”或“少找事”，不愿投身公共事务。而积极分子关注小区公益，又善于做群众工作，在公共事务出现时，他们会进行号召和动员，说服更多居民参与公共事务，使小区自治能够保持充分的公众参与。

其次，积极分子能够发挥组织功能。小区自治是居民集体参与公共事务的过程，居民需要通过有序的组织，才能形成集体行动。积极分子往往是公共事务的组织者，他们推动公共事务的协商和决策，在事务实施过程中身体力行。公共事务的组织工作通常比较繁琐，小区居民大都不愿承担，普通居民可以成为公共事务的参与者，但无法像积极分子那样，成为小区自治的担纲力量。以积极分子群体为基础，在积极分子所在社会组织的撬动下，小区内部便可以搭建起基本的自治组织架构，将小区自治推向日常化。现实中，积极分子一般担任着小区的居民组长、楼栋长等职务，其中的领导者还会被推选为业委会成员，转化为制度化的组织力量。

此外，积极分子还为公共事务的落实提供保障。现实中，公共事务的推进会面临许多阻力，这些阻力主要来自消极分子，消极分子不仅逃避公共事务中的责任，还可能会破坏合作秩序，给小区自治带来离心力。例如，在合作供给公共品的过程中，消极分子往往选择“搭便车”，这种行为如果未能得到及时制止，很可能会形成消极的示范效应，甚至演化成“公地悲剧”。[24]面对此类问题，积极分子一般会进行监督和制止，而他们的权威和声望也能在一定程度上保证监督的有效性。

3.社会规模对自治的制约

空间和人口的规模都会制约居民自治的运行和效果。对比老旧房改房小区和新建商品房小区的自治可以发现，良好的自治秩序往往以一定限度的空间和人口规模为前提。现实中，尽管房改房小区的设施条件不如商品房小区，自治的需求和压力都更大，但其相对较小的社会规模，却更有利于居民自治的动员和运转。

“空间是任何公共生活形式的基础。空间是任何权力运作的基础”，[25]空间也是居民自治的基础。城市基层自治单元下沉，实现小区范围内的自我管理，是城市居民自行探索基层自治的结果。事实证明，人们可能更倾向于通过“运行实体化、参与平等化、决策协商化”的协商式民主自治方式处理公共事务。[26]协商式民主自治是一种“直接政治”，它主要通过参与者的社会交往来实现，而社会交往又会受到居住空间的制约和塑造。“人类居于其中的空间建立在物理基础上，却并非纯粹物理的，它更是社会的，承载着社会关系。空间蕴含了人的主体性和社会性，既是人的主体性在实践中得以形成的重要载体，也在人类实践过程中被创造和赋予意义。”[27]现实中，空间规模会制约社会交往的频率和强度，从而影响社会交往的稳定性。一般情况下，社会空间规模越大，人们的社会交往成本越高，居民集体开展公共事务的难度也会越大。有调查显示，“在美国有过与他人合作来解决地方事务的行为者在都市里只占23％，在小镇中能达到34％。两者相差很大。”[28]

除了空间规模以外，人口规模也会制约居民自治的实践。芝加哥社会学派的沃思认为，“巨大的人口规模本身会导致文化与职业的极大多样性，而这种多样性正是城市的重要特征之一” 。[29]在一般情况下，人口规模越大，社会成员在行为和观念上的异质化程度越高，而居民群体的异质性达到一定程度后，便会成为集体行动的主要阻力。具体而言，随着小区人口规模的增加，居民群体中便可能形成更多的子群体和子文化，多元的社会子系统会将居民群体分割，使人们无法全部投入小区的公共事务。此外，高度异质化的居民群体意味着社会整体的观念多元和利益多元，观念和利益的高度分化很可能导致居民无法在具体的公共事务中达成普遍共识。而随着共识所涵盖人群的不断缩小，居民群体的集体行动能力必然会随之下降。

4.社会关联对自治的影响

小区的社会关联构成了居民自治的关系基础，它直接决定居民对自治的参与动力。从小区的内部视角来看，社会关联的结构和强度是居民生活面向和社会资本的集中体现。在城市中，居民拥有多元化的生活面向，以小区为中心的社区生活仅仅是居民生活的一部分，甚至不是主要的部分，居民的生活需求往往通过小区之外的城市功能得以满足。在一般情况下，小区内部的社会交往对居民而言可能并不重要，小区中的社会关系也并不是居民最重要的社会资本。因此，尽管小区居民共享着一定的居住空间，但他们相互之间并没有形成稳定和深入的社会交往，城市小区的社会关联在整体上呈现出较为单一和薄弱的特征。上述社会关联状况意味着，大部分小区居民不太可能具备参与公共事务的积极性和主动性，“社区居民社会资本结构的不同、差序格局式信任结构以及对生活隐私与自由的追求，决定了社区参与动力的分化”。[30]在小区中，生活主要面向小区外工作和交往的中青年人群，基本不太关注小区内部的公共事务；生活需求主要通过小区得以满足，生活面向主要朝向小区的老年人群，反而会比较关注小区的公共问题，“老人自治”是当前城市小区治理的重要表现。

小区的社会关联还会影响自治的具体运行。当前的小区自治主要以“协商民主为主、选举民主为辅”的方式展开，而单一和薄弱的社会关联均不利于上述两种民主机制的运转。一方面，小区的整体陌生化底色，对小区自治组织的选举构成了巨大阻力。由于缺乏稳定的社会交往，居民不太可能深入地了解候选人的各方面情况，参与投票往往是出于“应付”心理，这使得自治的选举活动很容易陷入形式主义；另一方面，在分化的生活面向和公共参与的影响下，自治的协商成本也会更高。生活面向的多元化意味着观念和利益的多元化，不同的居民群体在面对特定公共事务可能具有不同的需求和目标，要想弥合不同群体的分歧，自治的组织和参与者都需要耗费大量的时间和精力。

 

五、总结与启示

2021年7月，中共中央和国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出健全基层群众自治制度的建设目标，强调要健全居民自治机制，增强社区组织动员能力，优化社区服务格局，推动并完善基层自治已成为国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。目前，城市基层治理以国家力量和政府行政为主导，这种模式有利于国家把握治理改革的过程和节奏，但会给基层治理体系带来一定的负担；而且，由于过度依赖单向度的行政手段，基层治理中的政策执行和公共服务往往过于刚性，反而无法充分适应社会形势和群众需求。因此，城市基层治理迫切需要“找回社会”，国家试图引导社会开展自我组织和自我管理，并将社会力量接入基层治理体系，以实现国家和社会的治理协同。

受到社会各方面基础条件的制约，当前的城市基层自治呈现出复杂局面，总体上尚未达到预期。研究表明，城市基层自治在小区层面形成了一定的活力，但在不同类型的小区中，自治的进程和效果也有较大差别。高度聚集和流动的城市社会结构中存在一些影响自治生成和运转的基础性因素，这些因素形塑了城市基层自治的形态与特征。从自治的发动机制和再生产过程来看，当前的城市基层自治主要基于“事-人-空间-关系”的逻辑结构展开。城市基层自治以“事件治理”为内核，小区内部的公共事务需求是触发居民自治的主要原因；为了实现公共事务的治理，以积极分子主体的主导性力量承担起发动社会的任务，通过组织和协调自治参与者实现集体行动；在上述过程中，自治单元的社会规模和社会关联始终制约着自治的运转，影响着自治的过程和效果。

社会基础形塑城市基层自治的机制证明，社会自治的实现和展开需要以一定的社会条件为基础。纵观历史也可以发现，社会自治不仅是抽象的制度概括和观念集合，它往往是特定社会条件限定下的具体社会实践。在历史上，中西方社会都曾出现过完善且稳定的基层自治秩序，如传统中国的乡村自治和西方中世纪的商业城市自治，这些自治实践的形成都基于比较具体且苛刻的社会基础。中国正处于快速城市化的发展阶段，独特的历史背景和发展方式造就出了独特的社会结构，当前的城市社会在规模、流动性、拥挤程度、多元化程度等方面均到达空前水平，在上述社会基础之上，中国城市基层生发出丰富的居民自治实践。对这些经验进行深入的考察和研究，不仅有助于我们进一步认识“自治”这一传统学术命题的内涵与前景，也有助于我们继续发掘基层治理的社会资源，通过改善自治的社会基础，开拓出基层治理现代化的有效路径。近年来，国家已在这方面做出了诸多努力，例如，通过党建引领基层治理，将社区党员转化为积极分子，进一步壮大基层自治的主导性力量；通过组织志愿者队伍和志愿服务活动，培养居民的自治意识，加强社区自我组织、自我管理、自我服务的能力；通过广泛的文化娱乐活动和文明实践活动，孵化社会组织，加强群众之间的社会交往，加速基层社会资本的积累。在实践中，上述改革和建设举措都在一定程度上释放出治理效能，有力地改善了城市基层自治的社会基础。以城市基层自治的中国经验为基础，深入理解基层自治的生成和运转逻辑，通过总结治理创新的经验得失，用经验研究推进理论反思，我们便可能实现治理创新和理论创新的有效循环，在推动“中国之治”的同时发展“中国理论”。