“制造型创新”：基层社会治理创新的一种类型——基于浙北N村“文明家庭”的经验研究
摘要：基层治理创新是普遍存在的政治现象和社会现象。通常情况下，治理需求、治理难题倒逼治理创新，形成内生型创新。然而，在基层创新实践中，亦存在主体、内容、形式、过程不同于内生型创新的制造型创新。制造创新的过程包括：生成阶段的捕捉创新信号、搜寻创新素材、提出创新方案，实施阶段的确定试点区域、生产加工创新产品，扩散阶段的宣传与推广创新产品。其核心运作机理在于基层政府通过自上而下的安排、筹划，运用生成阶段的“靠”“套”、实施阶段的“特色”、扩散阶段的“宣传和扩散”策略，使创新项目在形式上符合创新的外观与形式，在内容上契合政策话语。治理需求、治理问题，基层政府可运作的经济资源、组织资源及媒体资源，村级组织、上级政府与基层政府的共谋是形塑制造型创新的多重因素。制造型创新的特殊效应（过程简单、速度快、效果好）、政绩导向的驱使，是制造创新的动力机制。创新不应停留于形式化的制造型创新，而应着眼于回应基层治理需求的内生型创新。
关键词：制造型创新；内生型创新；治理创新；创新竞争；基层治理
作者简介：石建，中南财经政法大学法学院博士生，研究方向：法律社会学与基层治理。
收稿日期：2021-10-31
基金：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“乡村振兴背景下基层‘三治融合’机制研究”（202110604）;
一、引言
地方政府创新是理论研究和地方治理实践的重要议题。在理论研究方面，地方政府创新的动力机制[1,2]、运作过程[3]、持续或扩散[4,5,6]、问题或治理[6,7]等研究，拓展了我们对治理创新的认知与思考。然而，既有研究多基于“央—地”关系的分析框架，将凸显政绩、追求晋升视为解释政府创新行为的核心机理。这一分析进路，着眼于从相对宏观的话语框架，力求对创新行为动力机制做静态化、结构化的解释。需要注意的是，其忽略了创新主体行为的复杂性、创新过程的多元性与创新的基础和条件，无法从微观的视角回应创新主体如何、为何能、为何创新的微观过程与内在机理。反观治理创新实践，治理创新成果凸显：在政府创新方面，“中国地方政府创新奖”已举办八届，制度创新、机构改革、公共服务等领域的创新项目层出不穷；在基层治理方面，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部于2019年和2020年分别推介了首批（20个）[8]和第二批（34个）[9]乡村治理典型案例，涉及治理主体、治理方式、治理规则的创新。然而，不容忽视的是，除了回应治理需求的内生型创新之外，亦存在少许创新偏差的现象：并非基于自下而上的治理需求、治理难题，而是表现为基层政府主导创新项目的生成、实施和扩散。这一创新行为的偏差，凸显了一种与内生型创新相对的制造型创新。
制造型创新成为一种新的创新类型。这种创新类型与内生型创新有何差异？其具体的运作机理是什么？基层组织为何能制造创新？制造创新的动力机制和总体目标是什么？这都是治理创新理论研究必须予以回答的重要议题。基于过程论的分析视角，从微观视角观察制造型创新的过程、策略、基础或条件、动力机制，有利于重塑我们对治理创新行为及其背后运作机制的认知，优化社会治理创新机制，助推国家治理体系和治理能力现代化。
本文的经验材料主要来源于2020年8月笔者在浙北N村1的“三治融合”专题调研。N村位于浙江省桐乡市，是“三治融合”基层实践的重点村庄。微治理、微网格、文明餐桌、禁止燃放烟花爆竹、村庄集聚等治理工作，是N村的亮点工作与创新实践。本文写作得益于对这些经验材料的整理把握。
二、文献综述与问题提出
社会治理创新，是理论研究关注的重点议题。既往的研究，从公共管理学科的角度，对地方政府创新的动力机制、运作机理和扩散机制进行探讨。就动力机制而言，“竞争”范式是主要的研究进路。“为创新而竞争”[3]“基于印象政绩的竞赛”[10]“政绩驱动下的政府创新”[1]等，都着眼于将创新视为一种政治资本、政绩，以此吸引上级政府的注意力，从而在政治晋升锦标赛中处于优势地位。基于“创新”的竞争，延续和发展了“财税竞争理论”[11]“晋升锦标赛理论”[12]和“法治竞争”[13]解释框架，是对地方政府竞争范式的发展。就政府创新的运作机理和扩散机制而言，创新的运作过程，以及创新的扩散成为研究对象。如果创新方案的生成、实施刻画的是创新过程，那么，治理创新的持续机制（时间）、扩散机制（空间）[6]回应的则是创新扩散的问题。地方政府创新的传统研究范式，从相对宏观的视角，解释了地方政府为何创新、如何创新、创新如何扩散的相关问题。
然而，其仍存在一些可待拓展的视角。一是自下而上的视角；二是基层的视角。就前者而言，既往公共管理方面的研究，无论是作为动力机制的“竞争”范式，或者是创新的运作机理、扩散机制，抑或是对创新问题的治理，都是基于一种自上而下的视角，勾勒出“竞争”范式下的创新动力，高层推动、同级政府学习的扩散机制，制度化、规范化的治理举措。在创新过程中，政府是绝对的主角。然而，治理创新往往是自下而上治理需求与自上而下引导的双向互动。“竞争”范式这一研究视角，忽视了创新过程中的互动，即村民、村干部、基层政府、上级政府等多方主体围绕创新的复杂互动过程。除此之外，相对宏观层面的地方政府创新研究，使得“基层”视角未被纳入社会治理创新研究。基层社会直面终端的治理难题和治理困境，往往是治理创新的原生地。回应治理需求、治理难题的过程，往往伴随着治理模式创新的结果。因此，“基层”场域的治理实践为研究治理创新提供极佳观测点。
关于“村庄民主实践”“枫桥经验”“三治融合”等村域治理的研究，弥补了上述缺陷。在个案研究方面，村级民主监督制度创新勾勒基层社会场域创新的动力与过程，诠释了自下而上需求和自上而下推动的多方主体互动及创新过程[14]；除了微观层面的创新个案，亦有从创新扩散、治理模式推广这一相对宏观的角度，揭示创新何以扩散。如“枫桥经验”这一典型治理模式，包括了“顶层倡导、基层创新、中层承接、理论提炼和全国推广”等环节[15]。其在创新持续（时间维度）、扩散(空间维度)的过程中，受到“领导态度和权力、创新内容与性质、方式手段、环境和条件”的影响[6]。
关于基层场域创新实践的研究，既填补了“基层”的视角，又观察了创新过程中的互动过程。然而，无论是微观层面的“积分制”“微治理”创新，抑或是抽象层面的“三治融合”“枫桥经验”创新，都是社会治理难题、治理需求形塑的产物，其遵循自下而上的创新路径，本质是一种内生型创新。这种创新类型无法解释基层政府自上而下推动创新过程的现象。依据其生成过程和运作机制，这类创新可以被概括为“制造型创新”。
为了揭示制造型创新这一新型创新形态的运作机理和内在逻辑，本文拟从三个视角着眼，力求剖析其核心机理和行为逻辑：一是基层视角。即以基层政府行为为核心观察对象，观察基层政府在制造创新过程中如何推动创新过程？如何动员诸多资源服务于创新？除此之外，诸如村民、村干部、媒体、上级政府等主体在创新场域的互动，亦是观察的对象。二是过程视角。从政策过程论的视角，观察创新的过程（创新的生成阶段、实施阶段和扩散阶段），分析基层政府在不同阶段的行为及策略。三是动态视角。超脱既往“央—地”关系的静态、结构化分析框架，从动态的、互动的视角分析制造创新现象。基于这三重视角，从基层政府行为的角度出发，观察制造创新的微观运作过程，即基层政府如何制造创新，如何推进创新的生成阶段、实施阶段和扩散阶段？剖析基层政府制造创新的基础和条件，即为什么能制造创新？揭示创新的动力机制和逻辑，即为何制造创新？
三、制造型创新：一种新的创新类型
制造型创新，是基层治理创新场域的一种新的创新类型。通常意义上，回应基层治理难题、缓和治理困境是治理创新的源生动力。治理难题、治理需求倒逼的创新，属于内生型创新的范畴。然而，这种创新类型并不足以概括浙北N村“文明家庭”项目的创新过程：为了能契合习近平总书记关于“节约”的讲话精神，浙北C镇尝试在N村推进“文明家庭”治理创新项目。为了达到创新的效果，其特别强调微治理、微网格、“三治融合”、自下而上、媒体宣传等要素。为了能凸显这些要素，L委员向N村书记布置工作，让其落实“文明家庭”创新工作，并规划成自下而上的路径：传达学习—党员承诺—党员带头、党员倡议—微网格长提议（微治理）—上升到大网格—上升到村规民约—找媒体宣传（最好能上人民网、《人民日报》）。
“文明家庭”项目的创新过程，呈现了形式与实质偏离的样态。从形式来看，其遵循一种自下而上的过程；然而，从实际过程来看，这种自下而上的路径，是制造的产物，具有主动打造的显著特点，这也是制造型创新与内生型创新的本质区别。其在形式上符合创新的外观和程序性要求，实质却是“制造”出来的，本质是创新场域的形式主义。如果说内生型创新是一种回应自下而上治理问题的自发创新过程，那么制造型创新主要服务于亮点打造、典型塑造，以期吸引上级政府的注意力。
本文用“制造型创新”来表述这一非正式的创新行为。其核心在于“制造”，运作机理是将领导人讲话或者政策作为创新信号和契机，挖掘与此相关的创新素材，通过添加、组合创新元素，形成一种形式上创新的产品，再通过媒体宣传、推广，以吸引上级政府的注意力。为了更好地解释制造型创新，厘清其基本特征，尤为必要。
从主体来看，基层组织是创新的导演和主角。其选取创新的素材或载体（节约），规划创新的步骤（形式上的自下而上），安排各主体的角色（普通民众、党员、博士团、媒体等），设计创新的核心要素（微治理、自下而上）。从形式上来看，其具有包装性与创新性。包装性是指利用“创新”话语，将既有的治理经验、治理机制包装成一种新的治理机制；创新性是包装的后果，即这种新的治理机制，形式上不同于既有的治理机制，而具有形式上的创新性或典型性。从内容来看，契合政策话语。如N村推进的“文明家庭”创新是响应习近平总书记关于“节约”的号召；“五治融合”是在发展既有“三治融合”框架的基础上，添加了“政治”（党建引领）和“智治”（技术治理）的表述。从过程或路径来看，制造创新是一种自上而下建构的产物。更确切地说，无论是创新生成阶段提出创新方案、选取创新素材，还是创新实施阶段确定试点区域、生产加工创新产品，抑或是创新扩散阶段宣传扩散，都遵循基层组织自上而下推动的运作逻辑，如表1所示。
需要说明的是，“制造型创新”仅仅是一种秉持价值中立的表述，而并非带有价值倾向的视角。之所以提出“制造创新”，旨在建构能客观描述这一治理创新类型的核心运作机制及行动逻辑，揭示其微观过程，以期更好地解释这一非正式的社会现象和政治现象。
表1 两种创新类型比较
四、运作机理：制造创新的步骤与程序
内生型创新和制造型创新是基层治理创新的两种类型。前者强调的是基于内生性需求的自主创新；后者则着眼于外力（主要是政府行为）的推动。不同的创新类型，遵循不同的创新步骤或程序。
从时间过程的维度来看，政策创新通常包括创新的生成、实施与扩散三个阶段。生成阶段是筛选好的想法，并“创建一系列机制来生产并维持好的想法”的过程；实施阶段是将理念转化为产品、服务和实践的过程；扩散阶段则是使理念得到广泛扩散的过程。[16]具体而言，生成阶段是初始阶段，发现治理中的问题与需求，提出创新治理的理念与构思；第二阶段，是创新理念的具体实施阶段，着眼于将创新理念转化为治理产品；扩散阶段，通常是将治理创新项目宣传、推广的过程。
就内生型创新而言，由于其直面自下而上治理需求和治理难题，其创新的过程大致遵循上述三个步骤。就制造型创新而言，其虽然大致遵循上述政策创新的过程，即形式上遵循“创新理念生成—创新项目实施—创新扩散”的过程，但这一过程是“制造”出来的。其实际过程表现为：把握创新契机—搜寻创新素材—提出创新方案—确定创新区域—生产加工创新产品—宣传、推广创新成果，如图1所示。
（一）创新生成阶段：从创新信号到创新方案
从捕捉创新信号到创新方案的提出，是创新生成阶段的主要过程。提出创新方案，既是捕捉创新信号和搜寻创新素材的后置程序，又是整个创新过程的基础性程序。
图1“制造创新”流程图
1. 捕捉创新信号
L委员是“文明家庭”创新项目的主导者，其之所以推动这一创新项目，旨在一方面契合习近平总书记关于“节约”的倡导，另一方面回应J市对微治理的强调和重视（J市为此专程召开研讨会）。“文明家庭”创新项目在具有较大自主创新空间的同时，能很好契合中央或市级政府的话语倡导。这被敏锐的L委员捕捉并视为创新的契机。
2. 搜寻创新素材
围绕上述创新信号，其在C镇搜寻创新素材，微网格、家庭节约行为成为这一创新项目的原材料和载体。通过组合“微治理”和“节约”两个元素，完成“文明家庭”项目的创新。
3. 提出创新方案
思路创新，是制造创新的前提和基础。“文明家庭”创新的核心机理在于“微治理+家庭节约行为”。其创新之处主要表现在两个方面：一方面，微治理。即通过微网格、微公约，以一种自下而上，而非自上而下（甚至是行政命令式）的方式，推进“文明家庭”创新行为，使其看起来是民众自发的行为，符合内生型创新的外观与形式。L委员特别强调：
“重心是体现微网格、微治理，一定是自下而上，不是自上而下，不能是村里主导的。现在很多地方也在搞这个，但都是自上而下，甚至是行政强制。”（访谈编码：20200822)
另一方面，与“文明餐桌”关联。“文明餐桌”是N村的亮点工作。而“文明家庭”创新，可以视为村庄公共生活的“文明餐桌”在私人生活场域的呈现。与此同时，其亦能契合习近平总书记关于“节约”和垃圾分类讲话的精神。
（二）创新实施阶段：生产加工创新产品
创新实施阶段是承接创新方案的提出环节，进而将创新方案转化为创新产品的过程。其包括两个步骤：
第一步，确定试点区域。N村“文明家庭”的试点区域是第一网格，主要是因为第一网格有创新的基础：文明餐桌（酒席攀比之风在某种程度上得以遏制）、禁止燃放烟花爆竹、微网格、微治理等都是其亮点工作。据L委员介绍，N村第一网格是2017年开始禁止燃放烟花爆竹，是T市农村中最早禁止的。T市2020年才全域禁止。这一典型区域成为新的试点区域，使得创新“故事”得以累积，助推创新的对外宣传。
第二步，生产加工创新产品。就生产主体而言，L委员、村干部、微网格长、网格员、党员、中心户、其他村民都参与制造创新的过程，并扮演各自的角色。其中，L委员是创新的倡导者、主导者，村干部、微网格长是执行主体，网格员、中心户发挥示范、带头作用，其他村民充当配合者。
就生产过程而言，由于L委员强调“文明家庭”的创新之处在于微治理，其生产过程在形式上彰显一种自下而上的创新路径：村民需求（节约）—微网格倡议—村牵头，召开百姓议事会、纳凉会、微网格会等会议—党员、网格员、中心户等群众骨干签承诺书—中心户联户，动员民众—制定微公约（微网格中的公约）—修改村规民约—媒体推广。就其实质过程而言，L委员参加J市微网格会议—构思“文明家庭”创新项目—找调研团队商讨可行性—动员村书记、微网格长落实—村书记、微网格长组织纳凉会，并动员村民在节约倡议书上签字，收集光盘行动的照片—L委员找媒体推广。在这一过程中，“文明家庭”创新，形式上是民众需求与治理创新的契合，是自下而上的创新过程，然而，从实质来看，是基层组织自上而下引导、规划的过程，是“制造”的过程。
（三）创新扩散阶段：宣传和推广创新产品
生产加工创新产品，是创新实施阶段的主要任务；而如何宣传和推广创新产品，则是扩散阶段需要着力解决的问题。这一环节是制造创新的关键步骤，是影响创新成效的决定性环节。更具体来看，如何更好地宣传是基层政府推广创新产品、扩大创新典型效应的重要策略和前置程序。通过“包装”和“讲故事”，提升创新产品的吸引力和影响力，是基层政府宣传和推广创新产品的主要策略。
“包装”侧重于创新，力求增加创新项目的吸引力；“讲故事”则着眼于扩散化，二者相互融合、相互支撑。N村“文明家庭”创新项目，如何实现精“包装”？如何讲好创新的“故事”？创新性和契合政策话语是主要的策略。其主要有三个“故事”：
1. 自下而上与微治理的故事
在推进“文明家庭”项目过程中，L委员极为强调形式上的自下而上，而非自上而下式的行政推动2。微网格倡议、党员承诺、微公约、纳凉会、百姓议事会等诸多程序，都彰显了自治和自下而上的色彩；微网格、微公约，亦体现了微治理的元素。“三治融合”是T市的典型治理模式，而C镇地处T市。自下而上、自治契合了“三治融合”框架下“自治”的要求，使其成为“文明家庭”创新项目的创新性元素。
2.“博士团”的故事
“博士团”成为“文明家庭”项目的创新元素。在创新生成阶段，L委员让N村和调研团队讨论文明餐桌倡议书拟定、修订村规民约等事宜，但是在实际运作过程中，无论是倡议书、村规民约，抑或是创新方案，都是L委员或N村村干部制定的。在创新的扩散阶段，“博士团”是宣传素材的构成要素。8月28日，C镇的官方微信公众号发布题为“‘博士团’造访C镇，他们来干啥？”的新闻，这一新闻后续被T市、J市、Z省级媒体转发。在制造创新的过程中，“博士团”在形式上参与创新的生成环节，然而，从实际来看是充当“宣传”的素材，增加创新项目的故事性。
3. 树典型的故事
“文明家庭”项目中的典型，包括个体和地域两个维度。就个体而言，主要指典型户。L委员让N村支书找一位类似于“毛毛阿姨”3的典型户。要其找家里看起来比较整洁的，平时比较勤俭节约的村民，让他做榜样；找电视台、媒体采访他。就地域层面，强调的是确定试点区域。L委员谈道：“‘文明家庭’可以全村推进，但只需要包装、宣传第一网格即可，因为其本来就是典型。”N村树典型的实践，不同于“以点带面”的工作方法。这里的典型，服务于“包装”和“讲故事”，本质是从“以点带面”到“以点代面”，“点”成为关注的重点，点的示范作用被忽略[17]。过去是发挥典型的示范治理、典型治理作用，现在更强调将其形塑为一种包装、一种讲故事的手段。在此意义上，作为一种工具理性的典型，被作为目的理性的典型取代，典型本身成为创新的目的[18]。
制造故事的主体是L委员，“讲故事”的主体是新闻媒体。“创新的延扩与社会关注度呈正相关”，而媒体宣传的力度即是社会关注度的表现。[19]C镇“文明家庭”的宣传，一方面，旨在把故事讲好。通过对微治理、纳凉会、博士团、承诺签字仪式等创新元素的加工，呈现“文明家庭”的创新之处，即是媒体宣传的作用。L委员在布置工作时说道：
“媒体我已经联系好了……事情很简单，关键是把故事‘讲好’。”（访谈编码：20200822)
另一方面，在于将故事传播出去。L委员极为重视媒体的宣传作用。8月28日，标题为“博士团助力C镇微网格微治理！节约粮食、反对餐饮浪费被写进村规民约”的新闻即被C镇官方公众号推送，并被县、市、省级媒体转发。
至此，“文明家庭”这一创新项目被制造出来。在这一过程中，治理创新出现实际运作与宣传内容的偏离，呈现为表面形态和幕后形态：形式上，“文明家庭”是一个自下而上的创新故事———“微治理助推节约”，即村民自发倡导将节约载入微网格公约、村规民约；从其实际运作来看，其表现为一种自上而下的规划、安排，本质是制造出来的创新。
五、创新术：制造创新的行为策略
制造创新的过程，包括创新的生成、实施和扩散阶段。在不同的阶段，基层组织的行为彰显不同的策略。在创新的生成阶段，把握创新信号、搜寻创新素材、构思创新方案，遵循“靠”或“套”的行为逻辑；在制造创新的实施阶段，“特色”逻辑是生产加工创新产品的核心策略；而在扩散阶段，对创新产品的包装及讲故事，旨在宣传、扩散创新项目的影响力。
（一）创新生成阶段：“靠”或“套”
“靠”或“套”的逻辑，二者具有一致性，即参照物类似。无论是“靠”，还是“套”，都是基于政策话语或既有的典型治理模式。然而，二者亦存在些许差异。具体而言，“靠”更偏向于向政策话语靠拢。如“文明家庭”契合了习近平总书记关于“节约”和垃圾分类的讲话精神；“文明餐桌”契合了移风易俗、乡风文明的话语；“五治融合”契合了“三治融合”的话语。而“套”对标的则是一种相对宏观的治理模式。“决策一统性与执行灵活性”是缓解权威体制与有效治理之间张力的应对机制之一[20]。一统性的政策，在提供变通空间的同时，也遗留了较为宏观的治理框架。如新时代“枫桥经验”包括“党建统领、人民主体、‘三治’结合、共建共治共享、平安和谐等”[21]，而“三治融合”则强调“自治、法治和德治‘三治’融合的乡村治理体系”[22]。二者都属于相对宏观的治理框架，是一种规范化、标准化、典型化的基层治理模式，囊括了诸多方面的内容。基层组织在制造创新的过程中，往往会将治理举措纳入“枫桥经验”或“三治融合”的话语框架。如“‘三治融合’是个筐，什么都可以往里装”，即是这一情境的诠释。再如微治理、积分制等治理机制，都可以视为“三治融合”的运作实践。
具体到“文明家庭”这一创新项目，“靠”和“套”逻辑也得以彰显。一方面，其对标的是习近平总书记关于“节约”的话语。从“文明餐桌”到“文明家庭”，亦是节约行为从村庄公共生活向家庭私人生活场域的转移，是响应“节约”号召的个体生活方式。另一方面，其还涉及垃圾分类的政策。N村书记说道：
“‘文明家庭’，旨在节约饮食、节约用水用电，在某种程度上减少了餐厨垃圾，亦可以说与垃圾分类政策契合。”（访谈编码：20200821)
（二）创新实施阶段：“特色”策略
如果说“靠”和“套”是契合自上而下的话语，那彰显“特色”、秉持差异化策略则着眼于自下而上吸引注意力。
需要注意的是，无论是“靠”，还是“套”，都并非照搬照抄，而要有创新的元素，即要有“特色”。能否实现创新，不仅取决于“靠”或“套”逻辑，还取决于“特色”逻辑。而且这两种逻辑，并非是一种互斥或者并列的关系，而是一种相互支撑、互为条件和要求的关系。就“靠”或“套”而言，一方面，创新具有政治性，需要契合政策话语，而且，越贴近政策话语，越具备创新的合法性、合理性；另一方面，必须有“特色”，而不能是对政策话语的照搬照抄，“特色”是治理创新的核心要素。概言之，政策话语契合度、“特色”程度与创新的竞争力呈正向关系：越契合政策话语，而且越具有独特之处，创新的竞争力越强；反之，创新的竞争力越弱。
因此，凸显“特色”成为制造创新的重要内容。创新可以是引入全新的事物，也可以是对已有事物、流程的再利用、再开发。因为，在大多数情况下，“创新并非实质性的内容创新，很可能是对做事方式的调整与改进”[23]，抑或是“站在别人的肩膀上”，通过一种“创造性模仿”实现创新[24]。因此，根据“特色”产生的方式不同，其可以划分为原生型和组合型“特色”。前者，是从无到有式的“特色”4，如“三治融合”“枫桥经验”等典型化的治理模式；后者则强调一种“组合式”创新，即并非从无到有的“全新”。其主要是通过添加带有创新色彩的元素，使其具有“特色”。“文明家庭”即是一种组合型创新：“微治理+节约”，是由“微治理”“节约”两种元素构成。除此之外，“特色”叠加亦是彰显特色的策略。如“文明家庭”项目的试点区域是N村第一网格，其拥有“文明餐桌”、微网格、禁止燃放烟花爆竹等亮点基础。其本质是在典型中造典型，是典型的再典型化。
对创新“特色”、契合政策话语的强调，亦将创新主体置于“为创新而创新”的怪圈。一方面，对“特色”、差异化策略的过多强调，使得不同地域的创新差异极大，具有高度的异质性，呈现地方政府创新的“孤岛效应”“昙花现象”[6,7]。另一方面，“文字创新”现象凸显。通过文字组合，使之符合创新的外观和形式，本质是一种形式主义，是一种被包装的文字创新。
（三）创新扩散阶段：“宣传”与“扩散”
扩散环节，是创新生成和实施阶段的后续环节，亦是创新项目效果呈现的环节。在制造创新的三个环节中，“靠”或“套”，与“特色”策略，影响“文明家庭”创新项目在形式上的成效，“宣传”和“扩散”的效果则决定创新项目吸引力和影响力的大小。
契合政策话语、具有特色的创新产品，是宣传和扩散的对象。“文明家庭”创新项目，既契合习近平总书记对“节约”的倡议，又添加了“微治理”“博士团”“典型”三个故事，使其成为形式上创新的产品。网络媒体是宣传和扩散的工具。在宣传和扩散的过程中，自媒体或网络媒体成为其主战场。因为网络媒体具有宣传范围广、宣传力度大、宣传时间迅速、宣传效果好等优势。宣传和扩散创新产品的最终目的，在于扩大影响力，而媒体宣传则成为扩大知名度和影响力的策略。宣传媒体的多少、级别高低成为衡量创新项目竞争力大小的标准。“文明家庭”创新项目，被越高级别的媒体转发、被越高级别的领导认可或批示，越彰显其成效。这一准则亦是指导基层组织宣传创新项目的行为指南。从创新伊始，L委员即谈道：
“疫情期间推行的微网格治理机制，被人民网转发。‘文明家庭’项目做得好，到时候T市、J市、Z省，甚至光明网、人民网转发，就达到效果了。”（访谈编码：20200822)
就“文明家庭”创新项目而言，8月28日，C镇官方微信公众号发布后，在3天内陆续被T市、J市和Z省级媒体转发，呈现纵向维度的传播路径：C镇微信公众号—T市新闻—J市的官方自媒体、报刊—Z省的官方自媒体、报刊，如表2所示。
表2“文明家庭”创新的宣传情况
六、何以创新：制造创新的多重基础和条件
制造创新行为，不仅仅是基层党政精英个体的行为，应当将其置于基层社会环境、组织环境、制度环境中综合考察。自下而上的社会需求、村级组织行为、基层政府行为、上级政府的默许与共谋，是制造创新行为的多重基础。
在“文明家庭”项目的创新过程中，诸多主体参与这一过程，并且具有不同的动机和行为逻辑。对于民众而言，节约仅是一种自发的日常行为习惯和生活需求，其可能并不知道制造创新行为的存在，而扮演一种“不知情的支持者”角色；对于村级组织而言，创新项目使村庄成为典型，获得诸多荣誉称号，间接带来经济效益。在此意义上，村级组织与基层政府达成关于制造创新的共谋，这是制造创新场域的第一重共谋。对于基层政府自身而言，组织资源、经济资源和媒体资源是其创新的权力条件和物质基础。而同样处于创新竞争这一制度环境中的上级政府，为了吸引更上一级政府的注意力，不得不对基层政府的制造创新秉持默许甚至支持的态度，这是制造创新场域的第二重共谋。
（一）基层社会层面：民众需求或治理难题
自下而上的民众需求和治理难题，是治理创新的源生动力，倒逼基层组织创新治理举措、治理机制，亦为制造创新提供载体和素材。无论是内生型创新，抑或是制造型创新，都有来自社会层面的需求或基础条件。
就内生型创新而言，微治理和“三治融合”的创新，都是基层治理主体面对治理难题的创新举措。微治理是基层治理过程中治理力量与治理任务张力的产物。而微网格通过细化治理单元、吸纳治理力量，重构了网格化的组织架构和组织体系。纵向上，微网格表现为“村—网格—微网格—网格员—党员中心户—村民”多层次的治理层级；横向上，原有的村组架构被打破，而代之以网格、微网格的形式。这就形成了更加基层化（纵向延伸、治理单元下沉）、更加精细化（横向扩展、网格划分）的组织架构。
“三治融合”的产生过程，亦是基于治理需求而创新，进而成为典型化的治理模式，被写入党的十九大报告。“三治融合”发源地T市Y村村干部在访谈中谈道：
“在实践中，基层工作繁杂，民众要么反对，要么不支持不反对。推行三治后，我们通过百姓议事会或纳凉会协商、村民表决后，再去落实。如修路、建停车场，先召开村民代表大会、百姓议事会。通过‘一约两会三团’（‘三治融合’核心）这个工作抓手，让民众参与治理过程。”（访谈编码：20200824)
就制造型创新而言，社会层面的基础条件是创新的素材和载体。具体到“文明家庭”创新而言，其核心素材是村民日常的节约习惯。N村第一网格长谈道：
“老百姓平时也不浪费，我相信，如果一条鱼吃剩下一半，基本上都会留着下一顿再吃，而不会倒掉。”（访谈编码：20200822)
通过对民众这一日常生活习惯的包装，添加“微治理”这一元素，形成了“微治理+节约”的组合式创新项目。正是有了创新的素材和元素，使得基层政府可以运作、包装这些素材，进而推进制造创新行为。
（二）村级组织层面：第一重共谋
村级组织，是基层政府制造创新的重要辅助性力量。在制造创新的过程中，二者形成某种意义上的共谋：基层政府是制造创新的倡导者、提出者，村级组织为这一过程提供辅助性支持，并具体负责实施创新过程，由此产生了围绕制造创新的分利秩序，只不过二者着眼的利益存在差异。具体而言，对于村级组织而言，其创新的动力是发展性动力，因为创新能帮助N村获评诸多荣誉称号（N村已获得“浙江省小城镇试点村”“全国民主法治村”等荣誉称号，而且在争创“省级文明示范村”），使其成为典型、样板农村或明星村，间接带来经济收益或发展机遇；基层政府则着眼于一种政绩性动力，将创新项目、成果化约为一种印象政绩，以吸引自上而下的注意力。
N村荣获的荣誉称号、创新的项目，为其带来了大量的经济收益，在其可支配收入中占较大比重。如2019年，N村可支配收入560万元，除了租金收入（六七十万元）外，还包括投资收入（40万元左右）、上级拨付（370万元左右）。上级拨付的资金，主要是创新项目和亮点工作的补助。如新村集聚（市里统一标准，多少钱/亩。按户数来：集聚户数多，补贴多，现在可能补了20万～30万元）、河道整治、四卫一体、党建创新、一村万树绿化、文化礼堂（已创五星级，有20万元补助）。补贴中的“大头”主要是一村万树、五星级文化礼堂、四卫一体、环境卫生等项目。
“创新、亮点———经济收益”的资源分配模式，形塑了东部发达地区农村经营村庄的新模式。在基层治理场域，资源分配具有倾向性，即越是典型村庄、明星村，吸引的注意力越大，分配的资源越多。在具备基础条件的情况下，基层组织往往更倾向通过打造亮点、树立典型的方式吸引上级政府的注意力。
在制造创新的分利秩序中，村级组织在荣获荣誉称号、间接获取经济效益的同时，亦需承担一定的辅助性义务，即辅助基层政府完成制造创新所需要的流程、程序。例如，在N村的“文明家庭”创新中，村级组织发挥诸多作用：在创新生成阶段，与基层政府商讨创新方案。L委员构思“文明家庭”创新后，即与N村支部书记、第一网格长交流、商讨了创新的实施方案。在创新实施阶段，实施创新方案，生产创新产品。如确定试点区域、选择典型户，组织纳凉会，制定微网格公约，修改村规民约等。
（三）基层政府层面：资源基础
资源是制造创新的基础和条件。组织或权力资源、经济资源、媒体资源、外来资源等，为L委员推进创新项目提供必要的物质性基础和条件。
一是L委员作为C镇组织委员（部长），拥有组织和权力资源。就个体而言，负责“文明家庭”创新项目的主体是乡镇组织委员（部长）。一般情况下，在乡镇一级的组织体系中，乡镇内部存在一定的权力差异[26]。组织委员一般主管党务、人事安排等中心工作，是村支书的直接上级。从整体来看，乡镇对村级组织的控制权增加。村级组织“人”（村干部公职化）、“财”（村干部工资财政发放、村财镇管）、“物”（工作形式、工作内容）、“规则”（办事程序化、规则化）的行政化[27]，使得乡镇得以“利用行政化的管理手段，成功规训了乡村体制精英，将村级组织改造成类似于公共服务站所的治理单元”[28]。村级干部的任职规则、工资体系、村财镇管规则、考核体系等，强化了乡镇对村级组织的行政控制权，建构其组织和权力基础。
二是基层政府可以选择性分配经济资源。基层政府是最基层的政权组织，衔接地方政府和社会场域，可以影响资源在基层社会的分配。在制造创新过程中，对经济资源的策略化运用，成为L委员动员村民、村干部参与创新过程的行为策略。就村民个体而言，当L委员将我们调研的N村第一网格和S村的3组确定为试点区域后，其找到3组组长说：
“在你们组推行‘文明家庭’创新试点。我希望你能起到带头作用，在开会的时候主动提出来，并且动员身边的人主动参与。”（访谈编码：20200822)
在村庄层面，如上所述，村级组织和基层政府达成了关于制造创新的共谋，并在此基础上形成一种分利秩序。基层政府可以将样板村庄的预期经济效益化约为向村干部做工作的资源。
三是直接支配和可协调的媒体资源。网络媒体在基层治理创新中扮演着扩大宣传范围和提高宣传影响力的重要角色。C镇有官方微信公众号。与此同时，L委员可以协调相关媒体，参与制造创新的过程。如其在和调研团队商讨这一创新项目时谈道：
“媒体我已经联系好了，他们就等我这边的表决结果。”（访谈编码：20200822)
媒体是制造创新必不可少的宣传工具，是决定创新产品吸引力、影响力大小的重要因素。如“文明家庭”创新项目，短短2天即实现了“C镇微信公众号—T市（县级市）在线—J市日报—Z省日报”的传播路径。
四是“博士团”这一外来资源的加持。在L委员的创新方案中，“博士团”亦成为这一创新项目不可或缺的元素，因为其增加了创新项目的故事性和特色。在创新实施阶段，根据L委员的安排，其让N村书记在确定“文明家庭”倡议书、修改村规民约时，让博士团帮忙提提建议。实际上，倡议书和村规民约主要由N村村干部确定。在创新扩散阶段，博士团成为L委员宣传“文明家庭”的重要元素之一。诸如以“为了啥事？16名高校博士团来到T市C镇”这类内容为标题的新闻，被C镇微信公众号、T市、J市、Z省各级媒体转发。博士，并未主要作为一种智力资源，参与创新过程，而更多作为创新的故事之一、增强宣传效果的元素，以期为制造创新提供合理性、正当性的外观。
（四）上级政府：非正式的组织支持
政绩逻辑，是基层治理创新行为的核心逻辑和最终目标。如果自下而上的治理需求为制造创新提供契机，那么晋升锦标赛的官员晋升模式，则为共谋提供制度性空间。治理创新带来的印象政绩，成为上下级政府共谋的利益基础。在“创新竞争”的制度环境中，基层政府和上级政府形成制造创新场域的第二重共谋。
不同层级的政府，其层级位置具有相对性。这也决定了各级政府在创新竞争中地位的相对性。一方面，基层政府通过制造创新呈现印象政绩；另一方面，基层政府制造创新的行为，亦为其上一级政府提供印象政绩（面对更上一级政府时）。因此，在治理创新场域，“上级”政府地位具有相对性：一方面，其充当挖掘下级政府创新的角色；另一方面，其亦是更上一级政府挖掘创新项目的对象。
围绕创新政绩，上下级政府形成共谋的传导机制，形成不同层级间的互动：基层寻求上级或更上级对创新的支持，上级或更上级通过各种渠道，关注基层经验，挖掘和筛选治理亮点。这也决定了在制造创新的过程中，上级政府可能不仅仅秉持消极不作为的默许态度，而且极可能表现出一种积极的支持态度。因此，“上级政府赋予地方的制度合法性成为基层社会治理创新风险的‘最佳’屏障”[4]。
七、为何制造创新：制造创新的特殊效应和总体目标
制造创新行为，不仅仅需要必要的物质基础和创新条件，还受到动力机制的形塑。即基层治理创新行为，为何呈现制造型创新，而非内生型创新的形态？一方面，为何“制造”创新？侧重强调制造型创新不同于内生型创新的特别之处；另一方面，政绩逻辑是制造创新的根本目的，进而形塑基层政府的创新行为。
（一）制造创新的特殊效应
相比于内生型创新，制造型创新具有一定的优势。首先，制造创新快，创新周期短。如“文明家庭”创新项目，自8月22日，L委员与调研团队商讨时，其希望在调研结束前（8月28日），完成这一项目的创新过程。在这7天内，需要完成创新方案的规划、选择典型户和试点区域、实施创新方案、宣传或扩散创新成果等诸多环节。与此不同，内生型创新，是基于治理需求、难题的创新，创新周期较长。如“三治融合”这一典型模式，历经4年时间。2013年，开始试点“三治融合”。刚开始，自治、法治、德治分别在3个村试行。后来发现三者分开试点太片面，需要结合。2017年，改为法治、自治、德治。2017年，“三治融合”写入党的十九大报告，顺序调整为“自治、法治、德治”。创新具有竞争性，而创新的时效性是竞争性的表现之一。在领会上级政策文件精神的前提下，创新的周期越短，越能更快地吸引上级政府的注意力；反之，创新周期长，可能延误首创性，滞后于横向层面的其他创新主体。
其次，制造创新相对容易，创新成本低。创新包括基于治理需求的内生型创新和自上而下筹划的制造型创新。内生型创新可能是一种从无到有的原创式创新，需严格遵循创新的生成、实施和扩散阶段，难度较大、成本较高；而制造型创新，可以通过文字创新和形式创新，形成一种组合式的创新。如“微治理+节约”“政治、智治+三治融合”“微治理+文明餐桌”等创新，其只需要将已有的治理举措、治理机制化约为创新的元素，进行编排、组合，即可实现形式上的创新。因此，制造型创新一般都存在形式创新与实践运作的偏差，即具有创新的外观，而实质可能仅仅是一些要素的简单组合。
再次，制造创新的“效果”更好。在创新的生成和实施阶段，如上所述，制造创新是一种形式上的创新表演，其组合性亦为其提供了多样化的组合方式和创新方式。创新主体可以根据自身对创新方案的构想，通过对创新元素（如微治理、“三治融合”、典型等）编排，制造出来某一创新产品。如“文明家庭”创新项目，除去其外在的包装和故事，本质仅仅是一种日常的节约行为和生活习惯。然而，通过添加“微治理”这一创新元素，即可成为契合习近平总书记关于“节约”的讲话精神创新项目。就创新的扩散阶段而言，制造出来的创新项目更具有“特色”，创新性更强，扩散范围更广，知名度更大，越容易吸引上级政府注意力。创新政绩指标具有模糊化，并“没有提高政绩可量化的指标”，使得竞争主体不得不通过差异性、影响力等软指标凸显政绩[3]。制造创新，通过外观、形式、表象上的差异化战术[29]，以凸显创新产品的“特色”之处，进而扩大其影响力。
制造型创新相比内生型创新的上述特性，决定了二者在凸显政绩方面的差异。具体而言，前者更快、更好、更简单的创新过程，更有利于凸显政绩。为了吸引上级的注意力，创新被基层组织化约为一个项目。继GDP竞争、“法治竞争”之外，基于创新的竞争成为新型地方竞争机制。而制造型创新的特殊效应，倒逼基层政府在进行创新竞争的过程中，选择“又好又快”的形式创新，而非回应治理需求、难题的内生型创新，呈现制造型创新驱逐内生型创新的趋势，即制造型创新日益扩散化。
（二）制造创新的总体目标
如果说内生型创新侧重于“执行自上而下的治理任务、化解自下而上的治理难题”[30]，制造型创新则强调通过创新来打造亮点，吸引上级注意力。前者属于自下而上的治理需求倒逼基层治理创新，“倒逼”呈现政府创新的“不得已”和“不得不”[31]；而后者彰显了创新主体的自觉、主动行为，呈现创新的“制造性”。
创新可能形成政绩，政绩是干部选任和政治晋升的重要考察内容之一。“政治晋升锦标赛”范式是理解政绩竞争的一个解释框架。其作为一项激励机制和治理模式，指上级政府通过设定诸如GDP增长率或其他竞赛指标，为下级政府设计一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升[12]。这种竞争理论，包括围绕经济指标竞赛的“财税竞争理论”[11]“晋升锦标赛理论”[12]和围绕法治要素而竞赛的“法治竞争”研究理论[13]。当前，伴随着国家对创新社会治理体制机制的强调，围绕社会治理创新，“为创新而竞争”[3]“基于创新的竞争”，成为基层场域中的新型竞争格局。
政绩导向的创新，影响主体间的行为互动。这一互动，包括横向和纵向的层面。从横向上来看，主要表现为同级政府间的创新竞争。“谁更创新”“谁先创新”“谁的创新更好”，用来衡量其创新政绩的效果。从纵向来看，强调的是下级政府通过创新，打造亮点，以吸引上级政府的注意力。在此意义上，创新项目成为诸如GDP、税收之类的考核指标。而且，其不同于以往的可量化的指标，而表现为一种“以汇报资料、专项会议、决策咨询参考要报、上级表彰等为基础的总体性印象”[10]。这或许可以解释L委员希望通过媒体来获得数量更多、级别更高媒体的转载，尤其以被光明网、人民网转载为荣。总体来看，其遵循这样一种呈现政绩的逻辑：被越高级别的媒体转载，越容易营造好的印象，进而吸引上级的关注或者表彰。
为了在横向竞争上处于优势地位，在纵向维度吸引更多的注意力，“更快”创新、“更好”创新，成为基层政府在创新竞争过程中的策略。相比于内生型创新，制造型创新具有时间周期短、创新过程简单、创新效果更好的优势，成为彰显政绩的最优策略。虽然“形式大于实质”是对制造创新的概括，然而，这种外观或形式上的创新性，并非毫无意义的存在。从创新竞争的过程来看，外观或形式上看起来越创新，越能吸引上级政府的注意力，越能凸显政绩，越能在政绩竞争中处于优势地位。从本质上来说，制造创新，是组织竞争环境形塑的基层政府行为。只不过，制造出来的创新，不再完全服务于治理问题或治理需求，在某种意义上是为了凸显政绩。在此意义上，为了晋升的“竞争性动力”，而非基于治理需求的“压力性动力”、基于发展当地经济的“发展性动力”，成为基层政府创新行为的驱动力[32]。
八、结语：困境及展望
“基层是国家政权与社会接触的一线，是国家权力的末梢，是民众进入政权体系的入口”[33]。其同样是观察社会治理、国家治理的重要窗口。基层治理的运作实践，不仅能揭示基层组织的行动逻辑，而且能诠释行为背后的制度逻辑与制度实践。具体而言，基层制造创新现象，在彰显其运作机理的同时，也在映射创新行为背后的制度环境与制度基础。
从其产生来看，制造创新行为是组织环境、制度环境与社会环境形塑的产物，有着较为深厚的形成基础和制度合理性，是一种组织内部的非正式行为。制造创新虽然看起来不合理，与创新的内在机理偏离。然而，其具有某种意义上的制度合理性，即在基于政绩的资源分配机制下，基层政府为了获取政治资源、经济资源等，不得不参与“为了创新而创新”“为了创新而竞争”的创新生态中。创新成为一种符合制度运作、而与创新实质偏离的形式化创新。由此，基层治理创新陷入窘境：制造创新是缺乏治理需求关怀的形式、表演式创新；然而，从组织社会学的角度来看，其又不仅仅是创新主体个体化的心理与行为，而是特定组织环境和政治生态导致的。
从其内容和扩散来看，制造创新的内容是一种形式创新，而且可能呈现扩散化的趋向。一方面，创新形式化。制造创新的本质是创新场域中的形式主义，是一种新形式主义。制造出来的创新，存在形式化、口号化、“盆景化”等问题。[1,34]从形式上来看，制造创新的核心机理在于“制造”“包装”，其符合“靠”“套”和“特色”的逻辑，符合创新的基本要件。然而，其实质是一种自上而下的安排。在此意义上，制造型创新可能会略微呈现“形象工程”和“政绩工程”的色彩和面向。[35]更需要注意的是，制造创新不是单一、个别的政府行为，而具有扩散化的示范效应。在政绩指挥棒的引导下，横向的同级政府，为了在政绩竞争中吸引上级政府的注意力，各级组织陷入一种“创新竞赛”的恶性循环圈：A创新—B创新（不同于A)—C创新（不同于A、B)—D创新（不同于A、B、C）。为了获取印象政绩，基层组织不得不采取过程简单、速度快、效果好的制造创新路径，进而形成制造创新的扩散效应。
治理创新具有双重目标：化解治理难题、创造印象政绩，前者是治理逻辑的体现，后者彰显了政绩逻辑。在多数情况下，两种目标具有一致性，呈正向关系：创新的治理机制越能回应治理需求和治理难题，往往越能吸引上级注意力。然而，二者亦有不一致，甚至是相悖的情况[10]，即治理逻辑服务于政绩逻辑，政绩逻辑消解治理逻辑。治理逻辑被工具化，甚至被虚置，政绩成为创新的核心动力机制和行为指南。在这种情境下，制造创新与创新的实质有所偏离，呈现为形式化的特征，进而导致创新的内卷化[36]，即创新增加，治理绩效呈现退化的迹象。创新原本是回应治理需求、化解基层难题的需求型创新，遵循“出现治理问题—回应需求，创新—治理绩效提升—典型塑造—治理经验推广—创新持续扩散”的演进逻辑。然而，在制造创新的实践中，政绩导向型的创新，是一种工具型创新（创新成为彰显政绩的工具），而非“需求—回应”型创新。
在制造创新的语境下，上级政府、基层政府、基层组织的创新逻辑与自下而上的民众需求偏离，呈现形式化、政绩化的倾向。治理创新成为一种问题，一种需要治理的对象。基于自下而上的民众需求和治理难题，将治理逻辑重新嵌入治理创新的过程，探索内生型创新模式，助推创新治理逻辑、政绩逻辑的良性互动，是基层社会治理创新的应有之义。
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