近日，国家信访局印发了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，并于5月1日起实施。这个新办法形成于中办、国办今年2月《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》之后，使中央的《意见》以及《信访条例》进一步具体化和操作化。应该说，该文件对全国各地方信访工作经验进行了提炼、总结和推广，具有一定的新意。
越级访有着体制性的根源，它内生于中国的行政体制和信访治理体制中。
其中，引发媒体和公众热议的提法是“不受理越级访”。这一提法有何新意 能解决哪些问题呢
“越级访”为何越演越烈
所谓越级访，是指信访人在上访时未向信访事项管辖地政府(或相关部门)反映诉求，而是直接到上级政府(或相关部门)反映诉求的行为。根据2005年版国家《信访条例》，信访工作实行属地管理、分级负责、谁主管、谁负责的原则，信访人应当逐级按程序反映信访事项。其中第十六条明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”
尽管国家规定并提倡按程序逐级信访，但是，在现实中，有不少访民往往选择越级访，绕过信访事项管辖地政府部门。尤其是居住地距离上级政府较近的居民，其越级访所耗的时间和精力往往比到本级政府信访更低。对于这些访民而言，越级访发生的可能性更大。
越级访的形成及其频发高发，与中国的行政体制和信访考核体制有着密切关系。在现行体制下，地方官员的政治生命掌握在上级手中。上级可以通过群众的越级访来了解地方的实情，加强对地方和基层代理人的监控。群众也可以在基层诉求无门的情况下，及时通过越级访向上级乃至中央反映重要且紧迫的诉求，使上级给下级施加压力。并且，许多访民相信，向上级乃至中央反映问题更能证明自己问题的重要性，更容易使自己的诉求“问题化”。他们都希望自己的问题能够得到更好更高效的解决，而求助于上级和中央则是现行体制下的必由之路。此外，越级访还有利于访民跨越地方政治利益共同体(基层政府间的共谋)，直接援引上级乃至中央权威来促进问题的解决。在这个意义上，越级访有着体制性的根源。它内生于中国的行政体制和信访治理体制中。
如此，越级访问题的核心就不在于有没有越级访，不在于要不要杜绝越级访，而在于越级访的数量及性质，在于如何控制过量的和变质的越级访。当前，越级访之所以成为问题，国家之所以对越级访颇感头疼，就是因为大量的本可通过逐级程序反映诉求、或者可以在地方和基层获得解决的信访人和信访事项，纷纷涌入越级访轨道中。而越级访的高发频发，又跟当前的信访体制有着密切关联。在信访考核的压力型体制中，上级对地方实行一票否决，地方政府尤其是基层政府承受着信访治理的终极压力。在此背景下，地方政府自然需要重视来自上级的考核。访民也正是抓住了地方政府的软肋，通过越级访来给地方政府施压。
笔者在调研时，了解到众多上访户尤其是老上访户通过越级访给地方政府施压的案例。例如，刘花兰(化名)，女，1957年生，自1990年至今上访20多年，上访不计其数，多次进京赴省，诉求多种多样，从邻里纠纷到各种惠农政策，从历史问题到现实生活，从个人事务到他人问题，几乎无所不包。每当提出的要求未得到满足时，她就常常到市、赴省或者进京上访，以此给所在区政府和街道办事处施压，最终往往都能得到或大或小的好处。当访民们洞悉基层政府的软肋，明白越级访比按程序逐级上访更有效时，自然会倾向于选择越级访，即使它可能求付出更大的上访成本。
越级访频发高发的另一诱因，在于地方政府尤其是基层政府(包括村级组织)公信力和治理能力的下降。尽管国家多年来都在强调要夯实基层基础，但是在现行体制下，权力资源向上集中，基层基础不仅无法夯实，反而面临陷入“无政府状态”的危险。基层政府合法性和治理能力下降，访民自然不愿意将过多的时间耗费在基层政府头上，而倾向于通过越级访来寻求问题的解决(对于访民而言，这也可能是一种无奈)。如此，必然形成恶性循环。
新办法或将带来新问题
随着越级访的大量增多，上级和中央(北京)所承受的信访工作压力就越来越大。越级访远远超越正常状态下的数量，形成越级访洪峰，这必然引起中央的担忧。中央2月份出台的《意见》第八条强调“要引导群众依法逐级反映诉求，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。”
信访制度是一个辩证的矛盾体。
国家信访局的新办法对中央的《意见》进一步进行了操作化。该新办法在两个地方就越级访问题做出了明确的规定，其一是第四条“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关”;其二是第十条“中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级人民政府信访工作机构和其他行政机关提出信访事项，或者省级相关部门正在处理且未超出法定处理期限的，不予受理。”
新办法规定不受理越级访，其初衷自然是为了约束信访人的信访行为，缓解愈演愈烈的越级访问题，规范信访秩序，推进信访工作法治化建设。但是，这一新招是否能够产生预期效果则值得进一步追问。
随着新办法的实施，也许有一部分访民在吃了几次“闭门羹”之后，会转而逐级上访或者渐渐地停止上访。但是，那些确实有冤屈但又无法在地方解决的信访人，或者老上访户、信访难案、骨头案，仅仅“不受理”是不可能打消他们越级上访的念头的。当前最让各级政府头疼的越级访主体，正是这类访民。因此，我们可以预见的是，仅仅“不受理越级访”不可能从根本上缓解越级访的困局。
另外，国家试图通过拒绝受理越级访来强化地方和基层的信访工作责任。应该说，这一举措可能会在一定程度上达到预期目标。中央和上级不受理越级访之后，地方和基层的责任、负担会被强化。但是，国家可能忽略了另一点，即地方和基层是否具备解决访民反映问题的能力，且访民是否对地方政府持有信任。如前所述，当前越级访之所以高发频发，跟地方尤其是基层政府合法性和治理能力的下降有着密切关系。在此背景下，即使中央和上级拒绝受理越级访，强化地方的责任，地方和基层同样不可能解决访民的问题。访民也对地方丧失了信心和信任。如果访民的诉求无法在地方得到满足，他们同样会动辄到市赴省进京上访。
同时，对于所有越级访一概不受理，很可能将一部分确有重大冤屈和紧迫诉求而又不适宜或者无法在地方反映的访民的维权之路堵死。若这些访民的冤屈无法得到及时解决、疏导，则可能带来新的维权困境，造成社会矛盾大量积压，严重影响社会和谐稳定。
亟待打出一套“组合拳”
在理想状态下，“不受理越级访”的新办法也许能够让访民逐级按程序上访，规范信访秩序，地方和基层政府承担起信访工作的主要责任。但是，要使新办法能够发挥应有之功效，则上级不宜简单地用“不受理”打发访民，而应该推进一系列配套制度建设。
首先，改革信访考核体制。当前过于刚性的信访考核体制是造成越级访大量增加的重要原因。欲减少越级访，可以从信访考核体制寻找突破口。我们欣喜地看到，国家已经注意到当前信访考核体制所带来的各种弊端。中央今年2月份出台的《意见》明确指出，要健全科学合理的信访工作考核评价体系，合理设置考核项目和指标，不简单以信访数量多少为考核标准，坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。相信中央的意见将推动社会各界期盼已久的信访考核体制改革。当然，在改革的过程中，必须注意保持适当的考核压力，否则，地方政府在缺少压力的情况下，很可能不如之前那样重视上访问题，导致信访形势恶化，访民诉求无门。
其次，要切实夯实基层基础。长期以来，国家一直在强调要夯实基层基础，将大量的信访问题隐患解决在基层。但是，国家多年来的各种改革措施不是在夯实基层，而是在不断弱化基层。权力、资源向上集中的趋势有增无减。基层政府的治理能力快速弱化，导致基层保一方平安的任重而权轻，权责严重不匹配。民众反映的大量问题都超过了地方政府的能力范围。因此，要使更多的信访问题就地得到解决，就必须增强地方政府治理能力，重塑地方政府公信力。这不仅仅要增加对基层的资源输入，而且应该重塑基层治理结构，大胆向基层赋权。同时，国家应该改变过去动辄拿基层政府是问的做法，协助树立基层政府的正面形象，再造基层政府的权威和公信力。
再次，国家要加强信访工作和相关政策的统筹安排。笔者在多地调研了解到，许多访民反映的问题都不是某一个乡镇、县市的局部性问题，而是涉及全省乃至全国的宏观性问题。对于访民反映的问题，地方政府无政策可依，往往束手无策，而访民则不断反复上访甚至越级访、进京访。他们的问题无法解决，而上访量又反复记在地方政府头上。为缓解这一困局，上级政府尤其是中央政府应该就某些全局性的信访问题制定全国统一的政策。如此，可以给地方政府处理这些问题提供统一的决策依据，使他们在面对这类问题时不至于无所适从，也能使访民避免反复上访尤其是越级访。
上述配套制度设置问题并非新办法所能解决，但是对于新办法功效的发挥却至关重要。否则，缺乏相应配套制度，仅仅以不受理越级访，民众的表达渠道可能不是畅通了，而是日益狭窄，社会矛盾也愈加剧烈。
总之，信访制度是一个辩证的矛盾体。其中的制度改革设计，必须高度把握好各方关系的平衡，否则难免会顾此失彼，捡到芝麻丢了西瓜。当然，任何一项制度，都不可能尽善尽美，一揽子解决所有问题。同样，对于信访工作新办法，我们也完全不必求全责备。毕竟，这些办法对于缓解燃眉之急，也许有一定功效。但是，如何使新办法更趋完善，为日后信访制度的进一步改革奠定基础，则是我们应该努力的方向。■
作者田先红，副教授，现任教于南昌航空大学文法学院，系华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，著有《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事，1995-2009》，社会科学文献出版社2012年版。