一、导言

在五四宪法制定六十年之后，对于这部宪法的成败得失与历史意义，已经有诸多的讨论。而其中所规定的各项制度，或在此后的宪法中得到延续，或是退出历史舞台，也都普遍得到了相应的分析与评价。但是对于这部宪法中所独有，且在此后的宪法中并未再次出现的国防委员会这一制度，一直以来却很少得到法学界的关注，少有对此的法学视角分析。对于其在五四宪法中的出现，缺乏相关的背景介绍，只是直接描述了相应的立法规定，简要进行了对文本的字面解释。〔1〕而在积极回归五四宪法的八二宪法中，这一制度的恢复也曾经一度被列入草案讨论稿中，但却很快就被新成立国家的中央军事委员会所取代，这背后的理由却也没有得到充分展开。〔2〕无论是制度的建立还是转型，似乎都被当作一个平淡无奇、理所当然的现象，除了一般性介绍之外没有更进一步的研究。〔3〕

在五四宪法受到充分关注的背景下，对于五四宪法中所独有的这一制度缺乏研究，这一现象本身就值得思考。其中的原因，可能是由于相应的历史档案公开极为有限，导致可供研究的资料缺乏；也可能是由于军事问题常常包含太多例外与极端情形，被视为与宪政缺少相容的领域，因而难以纳入研究视角。但事实上，虽然往往事关例外状态的军事与追求例行化的宪政确实存在一定的矛盾，但是宪制的建立往往离不开军事因素的推动，而且宪制的稳定与长期延续需要其自身有能力应对来自国家内外的各方面挑战，当然也不能离开军事方面这种最严峻的挑战。因此，宪法中的军事制度是其中不可或缺的重要组成部分，军事制度所发挥的作用也是对宪法进行评价的一个重要角度。〔4〕因而本文试图对于五四宪法中所设立的国防委员会这一独特的制度展开研究，以求丰富对于五四宪法的理解与评价，并寻求对于今天的启示。

由于法学视角下涉及国防委员会的材料较为缺乏，本文并不尝试对于该制度进行紧扣历史文本的规范性分析，而是放在宪政与军事这一更为宏观的理论背景下进行分析，更多地突出法理学的视角而非宪法学的视角。基于这一思路，第二部分首先立足于五四宪法的文本，对于其中涉及国防委员会的相关规则进行规范性分析，从逻辑上理解国防委员会制度在五四宪法所设计的整体结构当中的地位与性质，同时结合作为制宪背景的其他文本，进一步明确制度内涵。第三部分则借助于相关历史材料的梳理和归纳，分析在实践中国防委员会的运作状态，并对比其在实践中与文本中的差异状态如何表现。第四部分则在前两部分所描述的差异状态基础上，分析造成这种文本与实践的疏离的深层次原因，尝试理解宪法制定时所依据的符合逻辑的考量，并进而试图从中提炼出在中国语境中理解宪政与军事问题的一般理论意义。

 

二、对于制度的基本分析

在五四宪法中，国防委员会并未被列入国家机构一章中做出专门规定，因此，也无法从对此做出明确规定的宪法规范中直接归纳出这一机构的性质、职权与构成，而是需要从其他条文中加以分析。“国防委员会”一词，在五四宪法条文中一共出现了四次，分别见于规定全国人大职权的第27、28条与规定国家主席职权的第40、42条。因此，对其进行分析首先需要依据这四个条文展开。

第27、28条所涉及的全国人大职权，其中有五项是选举与罢免相互对照的权力，作为一个整体，规定需要由全国人大选举产生和罢免的人员。“法规范并非彼此无关地平行并存，其间有各种脉络关联”，因而“解释规范时亦须考量该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规整的整个脉络之功能为何”。〔5〕因此对于涉及国防委员会的条文的理解，也可以通过整体来把握其内在的一致逻辑。通过对这两个条文的对比，可以发现，选举和罢免属于全国人大职权的，包括国家主席、副主席、国务院总理与国务院组成人选、国防委员会副主席和委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。从中可以比较发现，从制宪时的考虑来看，这些职务被同等对待。也就是说，国防委员会的副主席和委员，在宪法中的地位，是与被列举出来的其他几个职位并列的。再进一步对比第31条中规定由全国人大常委会任免的最高人民法院与检察院的副院长和审委会、检委会委员，可以认为，国防委员会作为一个重要的中央机构，其机构级别甚至超过了最高人民法院与检察院，而是同国务院相似，这一点在宪法中得到了隐含的确认。第40条中规定国防委员会副主席和委员同国务院组成人员一样，由国家主席根据全国人大的决定进行任免，也进一步可供对照。但是，在这三个提及国防委员会的条文中，却没有关于国防委员会主席的规定，这又使我们必须联系最后一处提及国防委员会的第42条来加以理解。

第42条规定“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”。这是五四宪法中唯一一处关于国防委员会主席的规定。从这一条文的表述，以及其他条文中对于国防委员会主席规定的空缺，可以理解国防委员会主席由国家主席当然担任，无须另行组织国防委员会主席的选举。这看起来同第43条所规定的国家主席担任最高国务会议主席有相似之处，但仔细对比的话，国防委员会与最高国务会议还是有显著的区别。第43条规定，“在必要的时候召开”最高国务会议，并且参加人员除去国家主席、副主席、全国人大委员长和国务院总理，还有“其他有关人员”，这就表明最高国务会议是一个具有较大灵活性的临时议事机构，并不是由法定的人员构成的固定机构，而且所讨论的事项也只是以“意见”的形式，由国家主席提交给其他部门讨论后决定。而国防委员会的组成人员是法定的，除主席之外的其他人员需要单独经过国家主席提名与全国人大决定这一程序才能形成，形成之后即成为有固定任期的正式机构。

因此，国防委员会可以说处于一种非常特殊的状态。一方面它不同于最高国务会议，不是临时的议事机构，而是任期与国家主席相同的法定机构，并且具有重要的宪法地位；另一方面，虽然地位突出，但却又不同于最高人民法院与检察院这样的机构，在宪法中没有明确相应的职权所在，也没有单行的组织法予以规定。因此，在五四宪法制定的讨论过程中，围绕着国防委员会提出了许多需要阐明的疑问，例如国防委员会和国务院对于武装力量的领导权如何划分、国防委员会与国防部的关系、国防委员会是否任免军职和军衔、国防委员会属于主席领导还是常务委员会领导，等等。〔6〕直到第一届全国人大一次会议召开，这些讨论仍然没有停止，关于国防委员会还是存在许多模糊不清的地方，全国人大代表提出的意见当中，包括应当明确规定国防委员会的职权，与国防部、全国人大常委会、国家主席的关系，还指出宪法第28条第3项和第42条都不足以作为组织国防委员会的根据，应有适当的规定。〔7〕

针对这些疑问，如果需要在这些多种解释可能性之间实现更高的确定性的话，或许可以采取一种对宪法的“几何学分析”，以较为确定的条款作为“连接端点”来指引“延长线段”的方向。〔8〕基于进一步分析的话，针对第42条中关于“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”的表述，可以做出这样的解读：第一，这句话中以“中华人民共和国主席统率全国武装力量”构成一个独立的分句，说明统率全国武装力量是国家主席的职权，而非国防委员会或其主席的职权；第二，两个分句之间以逗号分隔，而非句号区分的两个独立句子，说明国家主席统率全国武装力量与担任国防委员会主席是紧密联系在一起的，通过担任国防委员会主席来实现其统率全国武装力量的职权。再结合第27条的提名权来看，国防委员会副主席与委员，宪法规范中表述为由国家主席提名，而非由本机构的负责人———国防委员会主席提名。虽然国家主席与国防委员会主席根据第42条必然是同一人担任，但是第27条做此种表述，显然是更突出了国防委员会与国家主席之间不可分割的联系，而非将其作为一个完全独立的机构处理。从宪法有意为之的表述与留白可以得出结论，国家主席担任国防委员会主席，不是两个独立机构之间的职务兼任，而是表现出一种合一状态，国家主席无须通过另一道任命程序就自动成为国防委员会主席。因此，在国家主席交替中也不存在同国防委员会主席的时间差，而是同步完成交替。由此，可以将国防委员会理解为国家主席行使其统率全国武装力量这一职权所要借助的机构，并不具备完全的独立性质。也就是说，国家主席作为武装力量最高统帅的军事权，是通过由其延伸出来的国防委员会而不是其他机构加以行使，国防委员会的职权是围绕着国家主席统率全国武装力量这一职权而形成的，因而无须特别规定，而是本身就包括为实现统率而必需的各项职权。

通过基于文本的分析，可以发现国防委员会与国家主席的关系，理解为作为机构而非个人的国家主席延伸出来的一个机构来实现其统率全国武装力量的职权。〔9〕那么，要理解国防委员会的职权，就应当围绕着实现“统率”的需要，从如何完全地掌控军队与其他武装部队来加以考虑。由于从宪法层面上来看，很难过于具体地规定军事问题，〔10〕从宏观上确立统率权，也就可以基于战争的基本规律，来确立统率的具体内涵以及总体的指挥权限。对比宪法第49条关于国务院职权中所规定的第14项“领导武装力量的建设”，可以理解统率与领导的差别，侧重在控制、使用武装力量而非建设武装力量。

而在五四宪法的具体规范之外，还可以结合作为制宪背景的其他文本来进一步理解。首先当然不能离开1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第20条规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。”通过这一条款，“统率”的内涵就被具体展开到“指挥、制度、编制、纪律”四个方面，因此也可以理解统率并非是荣誉性质的象征权力，而是非常实际的。而在《共同纲领》基础上形成的《中央人民政府组织法》第5条规定：“中央人民政府委员会……组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关。”第25条进一步表明：“人民革命军事委员会的组织及其管理和指挥系统，由中央人民政府委员会制定之。”结合这些文本，将五四宪法的制定理解为具有历史延续的一致性思考的话，可以看出国防委员会是有确定宪法地位的固定机构，而非临时性的议事协调或是重大决策机构。这同民国宪制历史中曾经出现过的“国防委员会”或类似名称机构有着显著的差异。1937年成立的中华民国国防委员会，在其组织法依据《国防委员会条例》中明确显示这是一个临时性的、由不确定的其他机关成员组织而成的进行战争时期的重大决策的非常机构。几个月之后，国防最高会议取代国防委员会，进一步简化了其人员，并且明确提出“得不依平时程序，以命令为便宜之措施”。1939年，又设立了国防最高委员会，“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权……国防最高委员会委员长对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施”。〔11〕

 

三、文本与实践的差异

通过上一部分的分析，可以得出结论，从宪法文本来看，国防委员会与国家主席密不可分，为了实现国家主席统率全国武装力量的权力实质上所需要的职权，就应该是国防委员会的职权内容。但是，宪法的实践似乎并不符合这个基于文本所得出的论断。现实中的国防委员会被视为一个务虚机构，国家军事权处于“虚化”状态。〔12〕那么，如何理解宪法实践中的国防委员会，就需要借助于文本之外的材料加以分析。

除宪法文本之外，对于其他相关材料的梳理，都基本上验证了“务虚机构”这一性质。就在五四宪法刚刚通过之后，选举国家主席的第二天，9月28日上午，毛泽东首先组织召开了中央政治局会议，通过决议指出必须在中央政治局和书记处之下成立一个党的军事委员会，担负整个军事工作的领导，下午才由第一届全国人大一次会议最后一次会议决定了国防委员会副主席与委员。〔13〕从这个时间安排来看，恰恰选择一届人大闭幕之前，国防委员会成立之前半天新成立的党的军事委员会，正是为此后国防委员会的建立未雨绸缪，提前建立起能够完全控制国家军事权的机构，而并未将此权力留给宪法所规定的国防委员会。这样一个时间顺序，也反映出对于将要建立的国防委员会所能起到的作用，中共已经有了自己的考虑。

之所以要组成新的中共中央军事委员会，来实质上承担统率全国武装力量的职能，源自中共中央对于国防委员会性质的判断。在中央政治局关于成立军事委员会的决议中指出，“国防委员会在实质上是一个有利于对敌斗争的统一战线性质的组织，当然不可能也不应该依赖它来实现国家对军事工作的领导”，“国防委员会不属政府，也不属党”。〔14〕既然是这样的性质，就无法形成强有力而高效的权力运作机制，而是一种松散的组织，也就难以承担宪法为其所规定的职能。而在人员组成时，也是为了实现这一统一战线功能而非统率武装力量功能进行考虑的。在考虑提交给第一届全国人大会议通过的国防委员会名单时，周恩来提出，应增加黄琪翔、郑洞国二人，因为黄琪翔与陈诚有较深的关系，而郑洞国则是蒋介石嫡系。基于这种考虑，将黄、郑二人补充到国防委员会委员名单中，从党内删去了李天佑、赵寿山二人。〔15〕通过这一人事安排的细节，可以清楚地表现出国防委员会的人员组成，关注的是其中成员所代表的军事派系关系，而非对于当时军事工作的领导。从最后的组成名单来看，１２名国防委员会副主席中有4名党外人士，81名国防委员会委员中有26名党外人士，并且党外人士的来源极其广泛，在原国民党军队系统中，也分属于中央军、湘军、晋绥军、滇军、东北军、西北军、粤军、闽系海军等不同派系，此外还有藏军、马家军这种曾经实际上是地方割据势力的代表人物。〔16〕这也充分体现出国防委员会将统战功能放在突出位置，重视其成员对于传统中形成的军事利益集团的代表性，而并不试图实际上行使宪法所赋予的权力。虽然关于人选的产生，并没有全面、详细的说明，但可以肯定的是，从设计这一宪法制度时开始，就没有考虑只选择中共方面的军事干部来构成这一机构。而且在第二、三届的国防委员会组成人员中，也仍然基本保持了相同比例的党外人士。由于大批实际脱离军队的党外人士的进入，国防委员会虽然在名义上作为武装力量的统率机关，但实质上很难直接领导国家武装力量。

不仅仅从人员组成来看，从机构的日常运作来看，也能够验证宪法文本中规定的国防委员会在实践中的“虚化”这一判断。1954年10月18日，国防委员会召开了第一次会议，关于这次会议的情况有相对较多的描述，但此后的会议则很少见诸记载，因而难以观察到国防委员会在何时召开，又讨论了什么样的事项。而在担任国防委员会副主席、委员的党内外人士的传记、年谱与回忆录当中，也很难找到关于出席国防委员会会议讨论问题的表述。而与之鲜明对比的是，中共中央军事委员会第一次会议已经于在此之前的1954年10月7日召开，并且在会上明确，“军委每周应举行一次会议，在紧急情况下甚至每天谈半个小时，以互通声气和共同决定问题，建立集体领导”。〔17〕从10月7日的第一次会议，到11月16日，不到一个半月的时间内，中共中央军事委员会召开了十二次会议，平均不到四天即召开一次会议。在这十二次会议中，中央军委会议讨论的事项涉及购买苏联武器，实行义务兵役制、军衔制与勋章奖章制，组织集团军进攻战役演习，驻越军事顾问团工作，重新划分全国军区，等等，这些事项直接干预到军令与军政两方面的核心运作，充分行使了中央军委领导全国军事工作的权力。〔18〕而军事自身的性质，更决定了必须有更为集中的权力，更为高效地处理所面对的紧迫问题。这就使得国防委员会完全无法像中央军事委员会那样去发挥自己的作用。

而且，国防委员会还是一个“悬置”的机构。其由全国人大产生之后，与全国人大常委会和国务院之间都没有任何法定的联系与沟通，而是完全独立。同时，在其内部不存在组织化运作机制，下级也没有其他机构去具体实施“统率”权力。而根据宪法第49条的规定“领导武装力量的建设”的国务院，有更为畅通的渠道同全国人大常委会进行联系与沟通，也有其下级机构国防部去具体实施“领导”权力，并且自身也能够找到相应的法律渊源去行使相应权力。1955年2月8日，全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中国人民解放军军官服役条例》，其中第18条规定：“大尉、少校、中校、上校晋级时，由国防部命令授予；大校、少将、中将、上将晋级时，由国务院命令授予。”第26条规定“师长、师政治委员和相当于师长、师政治委员以上的军官职务，由国务院任免；副师长、师参谋长、师政治部主任和相当于副师长、师参谋长、师政治部主任以下的军官职务，由国防部任免”。〔19〕1955年9月27日，由国家主席举行授予元帅军衔与勋章典礼，由国务院举行授予将官军衔与勋章典礼，总理周恩来授予粟裕等10人大将军衔，并向在京将领授予上将至少将军衔。〔20〕并且，虽然没有明确的法规做出规定，但在实践中，全国人大常委会于1954年曾根据国务院总理的提请，决定任命了总参谋长、总政治部主任等人员，以后又陆续通过了个别任免。〔21〕因此，不仅仅是中共中央军事委员会能够对军事权实现高度控制，国务院的行政权也能够充分介入到军事权运行之中，更进一步架空国防委员会。

通过上面的对比，不难发现，国防委员会在实践中的表现同其在宪法文本中的地位存在着强烈的反差。当国家主席、国防委员会主席与党的军委主席合一时，倒还能在运作中不存在冲突，但这些职务分离时就会形成宪法与党内体制之间的矛盾。〔22〕尽管如此，宪法中对于国防委员会构成的相关规定，仍然在五四宪法的存续期间内得到了严格实施。1958年2月1日，一届全国人大五次会议，根据全国人大常委会提出的建议，决议罢免龙云国防委员会副主席与黄琪翔国防委员会委员的职务。〔23〕1959年，刘少奇在二届全国人大上当选为国家主席，即自动成为新一届国防委员会主席，根据刘少奇的提名，二届全国人大一次会议决定了第二届国防委员会副主席与委员人选。〔24〕1962年4月16日，根据中华人民共和国第二届全国人民代表大会第三次会议的决定，任命蔡廷锴为国防委员会副主席。〔25〕可见，无论是新一届国防委员会的组成，还是届中的罢免与增补，都是由全国人大决定，严格遵循了宪法第27、28条的规定。国防委员会虽然在实践中只是一个统战、咨询性质的机构，但其宪法地位还是一直得到了保持。当然，这更强化了其与实践中的虚化状态所表现出的反差。

 

四、国防委员会制度的意义

基于对相关材料的考察，上文已经描述出关于国防委员会这一制度在五四宪法中的重要地位与在实践中的虚化状态之间的鲜明对照，显示出文本与实践的疏离。但是，如果仅仅对这种疏离做出描述的话，那事实上只是补充了一些历史材料，就法学意义而言不过是重复此前已有的结论，并无新鲜内容。本文所关心的，是在历史描述基础上进一步进行理论思考：为什么在五四宪法所建立起来的宪政结构中，军事权的配置会表现出如此强烈的文本与实践的疏离 如果能够预料到在实践中的架空，为什么又需要在宪法中设计出国防委员会这一制度 

国防委员会的设立，其宪法意义突出体现在明确以国家机构来统领武装力量，明晰了国家军事权在宪法中的位置。因此，对五四宪法的评价，指出其比起《临时纲领》最大的进步就是在成文宪法中明确规定“政权”与“军权”合一，加之不成文宪法中规定“党权”与“军权”合一，那么如果成文宪法能够和不成文法进行有效配合的话，“三位一体”的国家主席领导体制就会稳固地建立起来，有助于理顺党与国家的关系。〔26〕而从这样的角度来看，具有五四宪法鲜明特色的国防委员会在实践中的虚化无疑是令人遗憾的。

对此，评论者常常指出，国防委员会这一制度的设计，更侧重于在形式层面完成宪政包装，以国家机构而非党的机构统率全国武装力量，更能够使之在宪法理论上容易被接受，从某种意义上也是回应中国共产党人从1946年政治协商会议开始时就已经对各民主党派做出的关于“军队国家化”的表态。〔27〕这种分析，指出了法律作为“政治的晚礼服”这一意义，在一定程度上构成了对于国防委员会功能的有力解释。但如果只注重这种形式上的包装的话，那也不免还是遇到质疑，因为并不一定要通过这个形式才能将军事权吸纳到国家机构之中。在五四宪法所确立的宪政体系中，国务院也在军事方面发挥着重要作用，同样能够起到军队国家化的形式包装。国务院的行政权力，在宪法中并不回避其对于军事领域的介入。在关于宪法草案的说明中，就提到“（国家主席）担任国防委员会主席，国务院有国防部，我们还是叠床架屋，这是从国务院分了一点工作”。〔28〕在中共中央政治局《关于成立党的军事委员会的决议》当中，也明确指出，需要公开发表的命令和指示用国务院或国防部的名义下达。〔29〕而这一表述说明，中共中央并不认为不通过国防委员会而是以国务院或国防部名义公开发布军事方面的命令或指示存在着外界接受的障碍，足以起到形式上包装的效果。而国务院也在事实上常常对外公开进行此种表达，例如在军衔与军职任命方面，由国务院向全国人大常委会提名。甚至在有些事项上，国务院在形式与实质两方面都在行使着重要权力。1955年的授衔与授勋工作，就是由国务院第十八次全体会议讨论通过第一批授勋名单，并以国务院总理周恩来的名义致函全国人大常委会建议授予朱德等10人以中华人民共和国元帅军衔。〔30〕国防部则本身就是一个虚设机构，除了军委办公厅对外承担国防部办公厅名义外，没有其他组成机构，代表中央军委对外发布命令，也只是起到加强形式合法性的作用。而且，国家主席与全国人大及其常委会这些国家机构，也在发挥着这样的作用，外界对于“军队国家化”的观察也完全可以通过这一视角展开。例如1959年9月17日，国家主席刘少奇发布主席令，依据二届全国人大常委会第九次会议的决定，任命罗瑞卿兼任总参谋长，免去黄克诚总参谋长职务。〔31〕在诸如此类的法律程序运作上，国家主席都直接只使用国家主席这一头衔发布军事职务任免命令，而不同时使用自身兼任的国防委员会主席头衔参与这方面的运作。而外界对于这种运作模式也非常习惯，并不因为没有国防委员会的参与而对此产生怀疑。可见，只从宪政的形式意义角度来看，并不一定需要建立这样一种制度，借助于国家主席、国务院与全国人大，同样可以将武装力量的领导和建设有效地纳入国家机构的控制之中，明确军事制度的国家化与法制化。而且，国家主席这一机构自身在五四宪法中也处于一种模糊的“虚位元首”状态。〔32〕从这一点来说，作为“过渡宪法”守护者的国家主席，并不因其“领袖守护宪法”的性质而必然需要延伸出国防委员会这一机构。〔33〕

而另一方面的考虑则或许是统战需要，这一点也常见于对国防委员会的评论，中共中央的决议也表达了这一点。但这一理由也同样有可以怀疑之处。从中国共产党领导的武装斗争历史来看，“党指挥枪”始终得到坚定的坚持，而不存在像国民党那样对地方实力派的承认与册封过程。虽然在战争进程中，诸多国民党部队起义参与到解放军之中，但所有的起义部队都进行了充分的改造，经过深入的思想教育，以及支部建在连上的严格组织建设，使之成为解放军中不可分割的部分，而不体现出依附于原国民党派系的特性。例如原属于国民党滇军派系的曾泽生60军，在长春起义之后改编为解放军50军，在抗美援朝战争中有着非常出色的表现，是最早攻克汉城的部队，其149师447团在汉江南岸阻击战中被授予“白云山团”称号，成为唯一被志愿军总部批准授予荣誉称号的团级部队。〔34〕像这样的部队，已经完全融入解放军这一整体，和云南地方势力没有任何关联，而是坚定地服从中央领导，国防委员会当中是否有龙云、卢汉、曾泽生，对部队不会产生影响。对于其他部队来说也是如此，从解放军这个整体来说，并不是一个个派系结合起来的，并不需要依靠一个能够充分体现出派系代表性的统一战线机构来强化自身的团结，这并不是关系到国家根本的宪法性问题。而如果从着眼于对台湾的交流，促成国家统一这一角度来看，吸纳国民党各派系军人的咨询与议事机构完全可以设计为一个类似于政协的机构，而不需要赋予其作为国家主席统率全国武装力量的机构这一宪法地位。例如国民政府曾设立的军事参议院，就是一个咨询与研究性质的顾问机构，李宗仁、唐生智、李济深等人曾任院长，后来又改组为战略顾问委员会，先后由何应钦与白崇禧担任主任委员，位高但无实权。如果以单行法律建立这样一个机构，地位与性质也很容易被统战对象理解与适应，而无须嵌入宪法的核心内容之中才能起到统战效果。

基于上述两方面因素来看，在宪法形式上的需要或是统战的考虑之外，在宪法中规定国防委员会这样一个机构，或许还有其他因素的考量。而要更好地理解这一点，毛泽东在国防委员会第一次会议上所做的讲话，倒是一个重要的切入点。在开幕词中，毛泽东指出：“国防委员会今后的任务是：团结起来，训练我们的军队和人民，逐步建设一支近代化的革命军队……这是人民的目标，是宪法规定的目标。”〔35〕作为国家主席、国防委员会主席，更重要的是作为五四宪法最重要的立法者，毛泽东的这一表述，无疑是值得高度重视的。既然“主席制度的设计真是匠心独具，颇有特色”〔36〕，体现毛泽东个人对宪法的理解与思考，那么他将“建设一支近代化的革命军队”作为国防委员会的任务，界定为“宪法规定的目标”，就能够表达出宪法中这一制度的预期所在。而在开幕词之后的讲话中，毛泽东没有谈具体的军事发展与军队建设工作，而是对历史进行回顾，对前景做出展望，对于这个“建设一支近代化的革命军队”的目标做了更为细致的阐述，围绕着近代化这一主题展开，讨论了中国军队近代化的三个阶段，以清末新军、黄埔军与解放军作为三个阶段发展的代表。这是一篇务虚的讲话，进一步印证了国防委员会的务虚性质。但其提出的“近代化”这个主题，则显示出务虚仍有其实际意义。

近代化的核心是是否能够代表人民的方向，代表历史前进的方向。三代军队的发展正是以此为标志的：“新军和孙中山建立的革命党，在人民拥护的基础上，完成了推翻清朝的任务，但后来腐化了，脱离了人民，四分五裂，各人筹各人的饷，各搞各的地盘，被人民所唾弃。……黄埔军也曾受到了人民的拥护，北伐时势如破竹，但也有一个缺点，就是脱离人民。……我们所以能获得胜利，基本的条件是我们代表着人民的希望和方向。”〔37〕在中国近代化进而现代化的过程中，军队发挥着非常重要的作用，带动着社会向前发展。在近现代的中国历史上，军队实际上成为一种实施社会动员和社会整合、推动松散的传统社会组织化、现代化的重要力量，以来自农村为主、文化程度较低的军人在部队中接受现代化的规训，并将之扩展到社会中的各个角落。而作为第三个阶段的红军—解放军，其实现最充分的近代化，并不是通过组织编制的正规与武器装备的先进来体现的，“我们的军队，首先是游击队”，“只有几支烂枪”〔38〕。这支军队最充分的近代化，体现在其始终与人民结合在一起，并且是“代表”而非“跟随”人民的方向，是一个领先于社会近代化进程的组织力量，而不是在社会近代化之后才完成其近代化。“红军绝不是单纯的打仗的，它除了打仗消灭敌人军事力量之外，还要担负宣传群众、组织群众、武装群众，帮助群众建立革命政权以至于建立共产党的组织等项重大任务。”〔39〕有了这样一支近代化直至现代化的军队，才能够带动全社会近代化、现代化的发展。而社会的现代化，又将进一步促进装备了新型武器的军队继续现代化，“这时的军队将获得高度的集中性和组织性，作战将获得高度的正规性，大大减少其游击性。低级的将变到高级的，中国型的将变到世界型的”。〔40〕

从近代化—现代化这一视角来看，军事力量在中国社会变迁中有着重要的意义，这是由中国社会发展的基本状态决定的。在一个社会的组织化与现代化程度尚落后于军队的国家中，军队干预政治的激励就更强。〔41〕这样一个过程，不仅仅体现在中国共产党领导的军队与革命中，而是贯穿于中国近现代以来整个革命、建国与转型的历史进程之中。因此，毛泽东以“近代化”这一主题在国防委员会上讲话，表达的正是对历史的强调，体现出一种“通三统”的意义。而在讲话中，也凸显了这种历史感：“今天，国防委员会有各方面的人，具有各个时代经验的人，大家为爱国主义所鼓舞，为着一个共同的目标，这一点是很可宝贵的……割断历史是不行的，好像什么都是我们白手起家，这种看法是不对的。”〔42〕从这种历史感出发，国防委员会这一制度在宪法中的建构，也就显示出另一方面的意义。那就是把代表着整个军队近代化进程的各方面代表人物都吸纳到国防委员会这个机构当中，将其整合到宪法体制当中，从而显示出五四宪法所建立起来的宪政秩序对于军事的重视，对于塑造这一宪政秩序的共同历史体验的重视。在这样一个宪政秩序的建立过程中，军事力量发挥着重要作用，因而不能将之作为一种与政治关系疏远、可以简单进行规制的专业化组织加以对待，而需要高度突出其在宪法中的地位。因此，虽然通过国家主席、全国人大和国务院等机构，足以完成国家机构对军事力量的形式上规制，但却无法达到这种效果。而国防委员会在宪法中的出现，也就可以找到更多的意义所在。

“国防”与“军事”的区分，从某种意义上说，还意味着一个更为宏观的视角。现代战争是全体战争，需要调动国家各方面力量，不同于此前的战争仅仅是军队的事情，这决定了现代国防的性质。〔43〕由此也不难联想到，这与施米特一再强调的“政治就是区分敌我”的论断之间的关联。只有在做出了区分敌我的决断的基础上，国家中的每一部分“我”方力量才会投入到对“敌”的总体战中去，而不是麻木地作为看客观看正规军之间的战争。因此，“国防”所涵盖的范围要比“军事”更大，不局限于直接同武装力量相关，而是全面包括涉及国家安全的一个更大体系，政治、经济、科技、教育等各方面都相互配合发挥作用。〔44〕而宪法从这个更大范围进行表述，更突出了宪法所发挥的各方面整合性作用，强调了“constitution”作为“构成”的意义。

 

五、结语

总体而言，本文所试图指出的是，从完成“军队国家化”的形式上要求或是加强统一战线这两方面的意义来看，尚无法充分论证五四宪法中为何对国防委员会做出了这样的规定。而在此之外，国防委员会作为一个地位突出的国家机构在五四宪法中的建立，还表现出来的一个重要意义，就是将国家中的军事力量作为一个整体，作为现代化进程中的关键力量在宪政结构中加以整合。这种制度结构，是对于其所处的社会语境的回应。许多国家的宪政秩序形成都有战争的影响，联邦党人就曾经指出美国的建国与战争之间的紧密联系：“他们用自己共同的计划、军队和努力，在一次长期的流血战争中并肩作战，光荣地建立了全体的自由和独立。”〔45〕而中国更是如此，“我们这个时代的宪制是伴随着枪炮、血泪、屈辱及其光荣而建立起来的”。〔46〕从亚里士多德对于作为“政治动物”的人类的理解来看，一个政治共同体不是简单的贸易协议或是防卫同盟，而是需要将各方面力量紧密地组合与团结在一起，才成为一个有“德性”或者说有“灵魂”的政治共同体，对于历史的强调，正是为了在共同的历史体验中认识到共同的伦理生活。〔47〕

中国的特殊性还在于，“枪杆子里面出政权”不仅意味着是以长期而激烈的战争建国。并且，从清末变法开始，军队就是社会中现代化与组织化程度最强的力量，是社会现代化转型当中的关键因素。因此，军队不是一个简单的承担军事使命的专业化组织，不是一个完全依附政治组织的工具。只从如何赢得战争这个角度来看，完全可以通过党的军事委员会这一更为精干高效的机构来领导军队，而军队作为一个专业化的工具，在宪法上附着于国家主席的领导也并不存在障碍。国防委员会这样一个具有高度代表性的机构，在宪法中获得如此突出的地位，事实上反映的不是如何赢得战争，而是如何认识战争的问题。从中反映出来的，是对于军队在中国现代化转型中作用的重视，不仅以战争而且以军事力量所推动的现代化作为所建立起来的宪政秩序合法性的基础。这更进一步反映出，宪法并非简单基于理论设计的产物，而是基于对所在国家的社会结构的发现与整合而形成的历史性的构成。〔48〕

而从这个角度来看，八二宪法对五四宪法的继承发展，没有体现在国防委员会这一制度上，也就更容易理解。因为所面对的社会基础已经改变，整个社会组织化和现代化程度的提高，使得军队不再超前于社会，更容易成为社会稳定而非变革的力量。〔49〕军队在这个过程中也变得更专业化了，成为一种更“文人化”（civilianized）管理－技术性角色。〔50〕因此，对于军事力量的历史整合就变得不再那么重要，八二宪法中建立中央军事委员会“领导”而非“统率”全国武装力量，将军事权作为一种更为专业化的权力分权处理，而不再作为国家元首的权力。理解宪政与军事的关系，一个重要的视角在于理解如何赢得战争。〔51〕但在此之前，一个更基本的意义，在于宪政如何认识战争，并最终通过这一点认识塑造宪政的历史与社会背景。

 

注释：

〔１〕最具有代表性的介绍，参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社２００３年版，第３２６页。

〔２〕对这一改变简要的评述，参见陈斯喜、刘松山：《宪法确立国家中央军事委员会的经过》，载《法学》２００１年第２期。

〔３〕这种一般性的介绍，通常是放在宪法史的视角中，从历次宪法的变迁加以描述的，目前也没有单独针对五四宪法中的国防委员会或是其中的军事条款所做的解读。最具代表性的这类研究，参见马岭：《建国后历次宪法中关于军事权的规定》，载《学习与探索》２０１１年第２期。

〔４〕关于这一关系的一般性理论，参见苏力：《宪制的军事塑造———中国古代宪制之六》，载《法学评论》２０１５年第１期。

〔５〕［德］拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆２００４年版，第３１６页。

〔６〕关于这些具体讨论的详情，参见韩大元：《１９５４年宪法制定过程》，法律出版社１９５４年版。

〔７〕参见前注〔６〕，韩大元书，第３６６～３６７页。

〔８〕对于这种“几何学”的宪法结构分析，参见［美］劳伦斯·却伯：《看不见的宪法》，田雷译，法律出版社２０１１年版，第１４４～１５０页。

〔９〕一个值得注意的细节是，毛泽东主持起草的宪法草案中，一开始的规定只有“国家主席统率武装力量”，刘少奇建议加入了“担任国防委员会主席”。参见《刘少奇建国以后文稿》（第六册），中央文献出版社２００８年版，第１２５页。

〔１０〕过于具体的法律规定，对于要应对复杂多变的军事格局的军队而言，要么就是作茧自缚，要么就成了一纸空文。华盛顿就曾经在美国制宪会议中指出，不能在宪法中写上部队的限额，以免敌人以大于限额的力量来发动进攻。参见［美］拉塞尔韦格利：《美国陆军史》，丁志源等译，解放军出版社１９８９年版，第９５页。

〔１１〕关于民国时期国防委员会、国防最高会议与国防最高委员会的组织形式，参见中国第二历史档案馆编：《国民党政府国防会议等四机构组织史料选》，载《民国档案》１９８５年第１期。

〔１２〕马岭：《建国后历次宪法中关于军事权的规定》，载《学习与探索》２０１１年第２期。

〔１３〕逄先知、冯蕙：《毛泽东年谱：１９４９—１９７６（第二卷）》，中央文献出版社２０１３年版，第２８８页。

〔１４〕张兆东：《新中国成立后党领导军队体制的演变历程：１９４９—１９５９》，载《党史文苑》２０１０年第８期。

〔１５〕见前注〔１３〕，逄先知、冯蕙书，第２８４～２８５页。

〔１６〕关于具体的人员名单，参见《毛主席任命国防委员会组成人员》，载《人民日报》１９５４年９月３０日，第１版。

〔１７〕黄瑶：《罗荣桓年谱》，人民出版社２００２年版，第７５４页。

〔１８〕王焰：《彭德怀年谱》，人民出版社１９９８年版，第５７９～５８１页。

〔１９〕《中国人民解放军军官服役条例》（１９５５年２月８日一届全国人大常委会第六次会议通过）。

〔２０〕军事科学院军事历史研究部编著：《中国人民解放军全史（第一卷：中国人民解放军的七十年）》，军事科学出版社２０００年版，第３０４页。

〔２１〕前注〔２〕，陈斯喜、刘松山文。

〔２２〕前注〔１〕，许崇德书，第３２６～３２７页。

〔２３〕《第一届全国人民代表大会第五次会议关于罢免全国人民代表大会常务委员会民族委员会法案委员会和国防委员会中的右派分子黄绍竑等十人的职务的决议》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》１９５８年第３期。

〔２４〕《中华人民共和国主席令（第二届第三号）》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》１９５９年第４期。

〔２５〕《中华人民共和国主席令（第二届第十六号）》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》１９６２年第２期。

〔２６〕强世功：《中国宪法中的不成文宪法》，载《开放时代》２００９年第１２期。

〔２７〕见前注〔２〕，陈斯喜、刘松山文。

〔２８〕前注〔６〕，韩大元书，第２７３页。

〔２９〕见前注〔１４〕，张兆东文。

〔３０〕郭志刚：《关于新中国元帅军衔的评定问题》，载《军事历史》２００７年第１期。

〔３１〕《中华人民共和国主席令（第二届第五号）》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》１９５９年第７期。

〔３２〕秦前红：《“五四宪法”草案初稿中国家主席制度的雏形》，载《中国法学》２０１４年第４期。

〔３３〕关于国家主席作为“过渡宪法的守护者”的分析，参见李一达：《领袖守护宪法———论１９５４年宪法中“国家主席”条款的制成》，载《政法论坛》２０１５年第３期。

〔３４〕５０军的例子，正是关于这种改造的全面与深入的一个生动缩影，其中的具体历史细节，参见高戈里：《心路沧桑：从国民党６０军到共产党５０军》，四川人民出版社２０１５年版。

〔３５〕《在国防委员会第一次会议上的讲话》，载《毛泽东文集（第六卷）》，中央文献出版社１９９３年版，第３５４页。

〔３６〕见前注〔１〕，许崇德书，第３３０页。

〔３７〕同前注〔３５〕，《在国防委员会第一次会议上的讲话》，第３５５页。

〔３８〕同前注〔３５〕，《在国防委员会第一次会议上的讲话》，第３５６页。

〔３９〕古田会议决议中的一段，收录于毛泽东：《关于纠正党内的错误思想》，载《毛泽东选集（第一卷）》，人民出版社１９９１年版，第８６页。

〔４０〕《战争和战略问题》，载《毛泽东选集（第二卷）》，人民出版社１９９１年版，第５５０页。

〔４１〕［美］亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，生活·读书·新知三联书店１９８９年版，第１８４～１８６页。

〔４２〕见前注〔３５〕，《在国防委员会第一次会议上的讲话》，第３５８页。

〔４３〕关于这种区分的进一步讨论，参见杨杰：《国防新论》，上海书店出版社２０１３年版，第２９～３３页。

〔４４〕“国防”与“军事”二词在不同语境中常常通用，而在宪法文本中并列出现的先例是１９４６年《中华民国宪法》，在第１０７条所规定的“由中央立法并执行之”事项中的第２项“国防与国防军事”，显示出将国防用于包含军事的逻辑关系。而１９４９年的《中国人民政治协商会议共同纲领》，列有第三章“军事制度”，其中第２２条为“中华人民共和国应加强现代化的陆军，并建设空军和海军，以巩固国防”，在第五章“文化教育政策”的第４３条将国防同工业、农业并列，这也可以看出五四宪法制宪背景中对于“国防”的宏观理解。

〔４５〕［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逄如等译，商务印书馆１９８０年版，第８页。

〔４６〕高全喜：《战争、革命与宪法》，载《华东政法大学学报》２０１１年第１期。

〔４７〕李猛：《自然社会》，生活·读书·新知三联书店２０１５年版，第５２～５４页。

〔４８〕这种历史性构成的进一步分析，参见支振锋：《在历史中寻找真实的宪法》，载《历史法学（第九卷：立法者）》，法律出版社２０１５年版，第２２１～２３５页。

〔４９〕前注〔４１〕，亨廷顿书，第２００～２０２页。

〔５０〕Janowitz对于这种专业化、文人化的军队进行了更为细致的分析。See,Janowitz,The Professional Solider:A Social and Political Portrait(Free Press,1960)

〔５１〕宪法对于如何赢得战争这一问题的回应，参见李晟：《宪政的军事背景——以新中国的国防战略方针与中央地方关系为视角》，载《政治与法律评论》第三辑，法律出版社２０１３年版，第８０～１０３页。