导读：我国近三十年来的高速城市化促成了一批村庄的“撤村并居”，农村回迁社区的出现对城市基层治理提出新的挑战。在社区基层自治组织方面，从村委会到居委会面临着组织结构、人员构成和职能范围上的全面转变，但这种转型并不是一个简单的后者对前者的替代过程。本文归纳出回迁社区中村委会转型的四种模式及其面临的问题。提出回迁社区实际上是一个统一名称下的复杂存在，其组织体系、运作机制和基本秩序也是具体的行动主体在各自的利益诉求和行为方式下动态塑造的结果。
改革开放的三十年是我国经济迅速发展的三十年，也是城市化高速发展的三十年。按照常住人口计算，我国城市化率已经由1980年的19.4%上升到2012年的52.6%。城市化是一个社会经济结构、人口、生活特征由农村向城市的全方位转变过程。在我国，除了由产业结构升级、人口空间聚集所带动的自下而上的自发城市化，还存在另一条道路——“国家主导式城市化”。这种城市化以政府的积极城市化政策作为推动城市扩张的重要动力，以建设开发区、规划新城、改造旧城等为主要形式，从而形成了我国城市化的“双轨制”。
而无论是城市空间不断向外扩张的连续发展，或者农村地区借助外力的跳跃发展，还是乡镇和农村通过产业升级和农民增收实现的就地发展，都在不断将村庄纳入城市版图的同时，也促成了农村用地面积的扩大。大量进城务工的农村劳动人口由于户籍制度的限制、城市生活成本等原因，无法在城市中落脚，仍然保留着农村中的宅基地甚至不断重修老宅，从而也刺激了农村农民的集体建设用地的不断超标和村庄的“空心化”。为了解决城市化过程中城乡建设用地“双扩大”的问题，国务院于2004年提出了“增减挂钩”的政策，意图在建设用地总量平衡的前提下获得新的土地开发权。由此，在全国各地促成了一批村庄的“撤村并居”和农民回迁上楼的浪潮。
从性质上来说，通过“增减挂钩”政策形成的农村集中居住区可以分为两类，一类以实现土地集约利用、解决居住分散为主要目的，将农村宅基地拆除但耕地保留，农民的身份属性不变，村建制保留，各种村级组织和治理方式延续，被视为新农村建设的一种新形式。另一类是农村整体被纳入了城市规划范围，宅基地和耕地都被征用，农民身份转为非农业户口，村建制根据具体情况予以保留或撤销，建立社区并引入其他相关城市社区组织。本研究的讨论主要集中于第二种被纳入城市空间的“撤村并居”类型。
“撤村并居”、农民上楼导致了大批农村回迁社区的出现，从而给城市基层治理提出了新的挑战。农村回迁社区，在属性上由乡村空间转变为城市单元，在居民身份上由农业户口转为非农业户口，从空间布局上由平面散点转为立体集中，就必然要面临着机构设置、人员配备、职权划分等许多基层组织重组和再造的问题与挑战。本文以村委会为关注点，通过几个案例的比较研究，讨论农村回迁社区在从拆迁村庄向城市社区过渡过程中的基层自治组织在结构、人员和功能方面的重组和再造问题。
一、农村回迁社区的基层组织转型问题
从组织体系上说，农村基层组织管理架构与城市基层组织架构有着很大的差别。村级组织主要是依托“村两委”，即村党支部和村委会的架构来运作的。村党支部是村级组织中的政治、组织和意识形态核心，其权力范围“不仅限于党内事务，而且覆盖整个村庄和全体村民”。同时，共青团等群团组织是党的助手，要接受党支部的领导。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其自治权力仅限于村级自治事务范围，并实行村务公开制度等。此外，村委会还有一个重要的主要角色和职能，即集体经济管理职能。
而在城市组织管理体系下核心也依然是社区党支部和居委会这两个社区“两委”。社区党委或党总支是街道党工委在社区的派出机构，对社区工作实行全面领导，是社区党建、社区建设与管理的领导核心。社区居委会是社区的常设机构和日常办事机构。社区居委会一般下设文化体育、环境卫生、综合治理、社会保障、计划生育等工作委员会。社区中的群团组织可以分为“体制内”的群团组织，如工会、共青团等正式组织，以及“体制外”的群团组织，其类型主要涉及文体活动、社区维权、社区服务和社区救助几个方面。同时，在商品房小区中还有业主委员会等专门性的居民自治组织以及物业管理公司等营利性服务机构。此外，社区中还存在多种类型的专业化社区服务机构、社区驻地共建单位、非营利性社会服务组织等，组织类型更为多元，结构也更为复杂。
由上述乡城两套基层组织结构体系可以看出，农村回迁社区的组织建设需要解决从乡村到城市的两套基层党组织的并轨、多元化群团组织的协调和动员、专门针对共有财产进行自治管理的业主大会和业主委员会的成立与功能履行、次级治理支持网络的衔接与发展、其他类型社会组织的引入与资源整合等多方面问题。
而村委会和居委会作为两套基层组织的核心，则主要面对如下过渡与转型：
首先，组织结构。村委会和居委会都下辖“村/居民小组—村/居民”这一自上而下的组织动员路径，但居委会在这一支持网络上的层级更为丰富。同时，村委会没有对民间组织的管理和指导职能，其内部的工作委员会也相对简单，多由村干部身兼数职履行。而居委会作为街道办事处的派出机构，承担大量政府职能工作，因此，不仅需要设立包含多个部门的社区工作站或社区服务站向辖区内的居民（包括常住居民和流动人口）提供多种类别的服务，而且需要对辖区内的其他居民自治组织、民间组织和其他社会组织进行指导和监督。因此，回迁社区从村委会到居委会的基层自治组织转型必须首先完善组织结构和部门设置。
其次，人员构成。虽然从理论上说，两套群众性自治组织的成员都是通过民主选举产生，但村委会成员基本来自乡村熟人社会，由村民选举产生，相互之间比较熟悉，而居委会由于在实际角色上更多地扮演街道的“腿”，因此其工作人员也大多由上级任命。从实践需求上说，原回迁村村委会继续参与管理有助于回迁村民更好更快地适应和融入城市生活，解决基层治理的问题。但这又带来了主要依靠传统权威和人情面子展开工作的村委会干部向充当专业化社区服务者的居委会工作人员这一角色过渡的问题。
再次，职能重点。在组织群众自治外，村委会的主要职能是对本村村民进行社会管理和服务、生产组织和协调，以及村庄集体资产的经营，而居委会则更多地履行服务性职能，并且不具有经济性职能。从这一点上看，村委会集群众自治、居民服务、经济管理的职能于一身，其权责要比城市居民委员会大，但其服务性职能又相对较弱。因此，从村委会向居委会的转型，一方面必须剥离其经济管理职能，另一方面则需加强以专业化方式为属地居民提供公共产品和服务的能力。
最后，经费来源。根据《居民委员会组织法》，居委会的工作经费和居委会成员的工资等都是由上级人民政府全额拨付，其办公用房由当地人民政府统筹解决。而《村民委员会组织法》则规定村委会的工作经费由村民会议通过“筹资筹劳”解决，地方政府只是适当扶持。因此，从村委会到居委会的转变意味着地方政府对于基层治理投入的增加。这也决定了各地基层政府对回迁社区居委会所投入的资源和资金情况将对其成立和运作产生巨大影响：在地方政府投入大、扶持力度高的地方，居委会能够很快组建起来并成为社区治理的核心；反之，则可能流于形式。
从性质上说，回迁社区已经被纳入了城市社区的范畴，但其治理运作仍然处于由乡村向城市的过渡阶段；从相当长一段时间来看，大部分回迁社区都是村委会与居委会两套组织并存的局面。究其原因，一方面，根据《村民委员会组织法》，村委会的撤销需要由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县人民政府批准，因制度惯性，回迁社区中的村委会一般不会被轻易撤销；另一方面，上述分析中提到的人员构成、职能重点和经费来源等方面的过渡也需要一定时间来实现。在村委会管理的大量村集体资产未能合理地处置完成、适应城市管理和服务需求的组织机构尚未建立健全之前，村委会无法撤销，居委会也未能充分履行职能。因此，回迁社区基层组织的改组和重建并不是居委会对村委会的简单替代，而是两套基层组织体系如何在一段时期内共存合作，并最终实现顺利过渡的问题。
二、村委会转型研究回顾
虽然大量农村回迁社区是伴随着最近十年城市化快速推进而出现的，但撤销原农村村民委员会改为城市社区居民委员会的“村改居”社区建设却早在20世纪90年代就在整治城中村工作中被提出。因此，对于这两套基层组织的更替可能出现的问题，目前的研究已有不少归纳和分析。但这些研究大多是从制度层面对村委会向居委会转型中所出现的问题进行经验性推测和一般性分析，或者仅针对某地经验做出有限概括。
目前，各地的“撤村并居”都是先将多个村庄的居民集中在一起居住，然后再开始构建基层组织体系，而对于如何改组和重建并未形成统一有效的制度设计。上述这些现实问题的存在往往迫使各地政府进行探索性实践，尝试通过不同方法和路径推进村委会的转型和过渡。因此，各地“撤村并居”、回迁上楼形成的社区应对乡村原有基层组织的结构和治理基础的影响，所提出的解决办法各有不同，采取的政策也千差万别。实际上，随着“增减挂钩”政策试点的不断增加和集中居住、农民上楼在各地城市吸纳乡村策略中的广泛采用，农民回迁社区已经在全国各省普遍施行，并且呈现出多样化特征。
本研究在对北京、临沂、武汉和昆明四地多个农村回迁社区调查的基础上，对回迁社区基层组织面临的问题和地方性实践进行分析，尝试对村委会向居委会转型过程中形成的几种模式进行总结。
三、村委会“变形记”：基层组织转型的多元模式
通过对上述四个城市多个农村回迁社区基层组织改组和再造的分析，笔者发现村委会的组织结构、人员构成和职能范围的转型主要有以下四种模式。
1．“各自为政”
在一些地方，出于回迁社区平稳顺利过渡的考虑，或者因为村庄仍有部分土地未征用需要继续管理维护，村委会虽然迁入了回迁社区，但组织和管理职能基本上得以完整保存。当地街道政府则单独成立社区居委会，两套组织“各自为政”，划地而治。
北京市顺义区SX小区是此种模式的典型代表。该小区由原L村、T村、G村、Q村的四个村回迁合并组成，四个村的村建制依然存在，SX小区的居委会筹备委员会和社区服务站也于2011年1月1日成立。在实际运作中，目前有11名工作人员的SX社区居委会主要承办K街道交办的社会保障、文化体育等任务，而L、T、G、Q四个村则依然在村集体经济、信访、民事调解、综合治理、计划生育等方面继续发挥作用。用Q村党支部书记的话来说，“虽然村给拆了，但政府工作一样都不能少”。并且在访谈中，各村村书记与其上级Z镇及H镇的工作人员对于居委会的职能和地位并不完全认可。他们认为，居委会只是个架子，回迁社区的管理实务仍需村委会负责。
武汉市东湖高新开发区的BX社区也属于此种村委会与居委会“各自为政”的情况。
在“各自为政”的情况下，村委会实际上承担着回迁社区管理的主要任务和服务职能，同时为了适应新的城市社区管理需求，其职能范围也发生了相应的调整。其中，村干部特别强调了维稳工作在回迁社区工作中的重要性的提升。维持好基层秩序的稳定甚至成为评价回迁村村委会工作能力和绩效的主要指标。
2．“一套人马、两块牌子”
有一些回迁社区中的回迁村虽然土地尚未征完、保留了村建制，但是直接在村两委的基础上组织了居民委员会，通过“一套人马，两块牌子”的办法来实现从农村基层组织体系向城市社区基层组织体系的过渡。对于这类社区中的村委会而言，他们一方面要继续承担原来村庄的管理工作，另一方面，也需要接受所隶属的街道办事处下达的社区管理和服务任务。
昆明市呈贡区的BLM社区就属于此种类型。
BLM社区由因呈贡新城建设而拆迁搬迁的B村、L和M村组成。原村委会都予以保留，并以原班人马成立新社区居委会，原村党支部书记任新的社区党委书记，各社区的辖区范围则为各村居民所迁入的居民楼。由于各村所辖的居民楼是交叉分布的，所以在各村新社区中还需要通过联系和协调共同完成社区治安等工作。此外，原来村两委框架下的组织和网络也全部得到保留并进行相应更名。2013年是当地的换届选举年，但是对比新任村干部和居委会干部名单发现，基本还是各村原来的村委和村干部担任社区居委会的职务，人员变动不大。
在经费来源方面，各村原有的集体经济仍然是新社区建设和运作主要的资金依靠。由于各村原经济实力有所差异，重建的新社区办公和服务条件也大相径庭。在组织职能方面，与原村庄治理相比，“一套人马、两块牌子”村委会的面临着“新”“转”“增”三个特点。新增了物业管理和服务职能；原有的经营集体经济的职能虽然暂时保留，但逐渐剥离和弱化，新成立的居委会转变为以养老、低保等城市社区的服务性职能为主；进入城市社区体系后，增加了许多比村庄管理更加繁琐的任务和职能，如对辖区内流动人口的管理，向上级政府的信息报送、文件往来等。
3．“三驾马车”
在上述两种情况下，村委会虽然在向城市社区组织体系过渡，但由于所划入的新上级政府——街道办事处的支持力度不足，村委会的职能转变有限，无论工作方式还是管理内容上都更偏重于农村体系的运作模式。但也有一些社区，不仅撤销了拆迁村的村建制，在村委会基础上组建了居委会，而且如同城市商品房小区的一般模式，成立了业主委员会，并引入物业公司的专业管理，形成了“三驾马车”共同管理的现代城市社区基层组织架构。
DG社区是山东省临沂市集中投建的110个大型城中村社区之一，由原DZ、QP、HP、RT、SZ五个行政村合并而成。除了社区党组织、居委会外，DG社区还选举成立了业主委员会，并通过市场化的招投标程序聘请了商业物业管理公司。在对四地回迁社区的调查比较中，该区社区的组织架构是最为完整的。
2008年11月，临沂市兰山区政府批复成立DG社区居委会。原迁入的五个村村建制撤销，但财务仍然各自独立保留。居委会干部7名，由迁入DG社区的五个村通过“分推合选”的方式产生，每个村选出一名村干部进入居委会，基本上均为原村干部。在社区行政管理的财政支出方面，实行兰山区和回迁村各承担50%的办法。
此外，DG社区也加强了城市社区基层组织体系下的社区服务站的建设，为社区居民提供良好的社区服务和丰富的文化娱乐活动。
4．“一家独大”
还有一些回迁社区中的村委会转型过渡，由于自身组织能力强、集体经济实力，不仅在回迁之后继续为全村提供优质的公共服务和设施，而且能够给村民提供丰厚的生活福利和全面的生活保障。因此，这些村委会在回迁社区中不但没有被渐渐地取代，反而在职能范围上不断扩大，甚至当地社区居委会也需要依赖其资源运作，形成“一家独大”之势。
北京市FX村位于顺义新城的核心位置，是当地最早进行城市化改造的村之一。1994年，FX村与一家房地产公司合作，开始接手本村的旧村拆迁和回迁楼建设工作，并于1996年成立了自己的房地产开发公司，全面独立运作。拆迁回建之后的FX村不但没有遭遇从农村到城市的过渡难题，反而在集体经济实力、公共服务和设施状况、村民居住条件和生活福利等方面得到了全面提升，村民实现100%就业且对本村保持强烈认同。
目前，FX村村委会持续发挥着作为基层村级组织的职能，包括发展本村经济、为村民提供生活福利、为社区提供全面的公共服务和物业管理，甚至是帮助居委会在本社区立足。FX村从自己所有的物业中免费拨出350平方米作为居委会的办公用房，并且负担了相应的水费、电费、采暖费等费用。这一举措在很大程度上减轻了当地基层政府的负担，不仅使得资源相对缺乏的居委会能够很快在FD社区立足并开展工作，也大大拉近了村委会与居委会之间的关系。
四、农村回迁社区村委会的形式与职能
从上述几种回迁社区中村委会的形式和职能范围的“变形”实践中，我们可以看出，总的来说，村委会在入住回迁社区后仍然保持着相当的组织能力和资源动员能力，目前村委会仍然是回迁社区基层治理的主要力量。各地虽然将回迁社区纳入城市化基层组织管理体系，但由于其所属的上级街道办事处的人力物力投入普遍不足，致使各社区虽然大多成立了居委会，但作用有限或者需要依靠相应村集体的经济支持。
从组织架构、人员配置、职能范围和与当地居委会的合作几个方面来看，上述讨论的四种村委会“变形”模式各有侧重。
在“各自为政”模式中，村委会仍然保留原来的组织结构和人员配置，职能范围也基本保持不变。新入住的居委会由街道单独主持成立，承担街道交办的城市社区的新增职能，与村委会的互动少，基本没有什么合作；“一套人马、两块牌子”和“一家独大”模式下的村委会变化趋势比较类似，二者的不同点在于，“一套人马、两块牌子”模式下村委会身兼两职，不存在村委会与居委会的合作问题，而“一家独大”模式下，由于村委会组织有力、资源丰富，往往起到了扶持、帮助居委会开展工作的作用，是所有模式中村、居委会合作较为密切的；“三驾马车”应该说比较成熟的、过渡转型较为顺利的村委会变形模式。
同时，在这些多样化的组织形式变形背后，我们也可以发现回迁社区中村委会向居委会的过渡转型时面临着一些共同的挑战和特点。
首先，新增的社区管理和服务任务，要求村委会对组织结构和职能设置进行相应调整。由前文关于农村基层组织结构的分析中可知，村委会原有的工作委员会类型和职能远不能满足这些管理需求。因此，不论上述哪一种转型方式，都要相应增加履行这些新增的社区管理职能的部门，从而造成了村委会内部组织的细分和职能的进一步完善。
其次，为应对基层工作条件的恶化和居民参与热情的弱化，村委会需改变传统工作方式，通过加强服务性职能获取新的认同和权威感。村民失去了参与公共生活的物质空间和利益基础，随着乡村共同体的记忆逐渐淡忘，多村混居造成的熟人社会的瓦解和新社区中居民陌生感的增加，村民们对村里公共事务的关心程度也难免大为下降。行政村已经超越了自然形成的农民社会单位，作为“半熟人社会”存在，而在规模更大的多村混居社区中，村民之间以及村民与原村干部之间的交往频率大为下降，情感联络淡化。在这种情况下，村干部难以采用过去熟人社会里卖个人情、给个面子的方式开展工作。由于回迁社区中村民代表的作用日渐式微，而以居民小组—楼栋长—单院长为主要的城市社区治理支持网络尚未建立，多元化的城市社区团体和组织也还未入住，因此，村委会需要引入新的治理方式来重建基层权威的认同和动员居民参与。从上述各地的实践中可以发现，加强服务性职能和公共产品的供给、并以此为核心组建治理支持网络是转型中的村委会广泛采用的重建社区认同感的有效方式。
最后，维稳成为回迁社区基层组织的工作重点，这也决定了村委会不会在短时间内被撤销。
五、结语
在居住方式的改变之外，农村回迁社区建设面临的首要内容就是基层组织重建的问题。
从体制架构上说，从村庄到社区的过渡就应当撤销作为农村群众自治组织的村委会，建立城市建制的基层居民自治组织居委会。但是实际上，村建制的撤销在实际操作中由于种种原因不易推行。本文通过分析村委会这一村民自治组织向城市社区居民自治转型过程中的几种变形方式及面临的问题，尝试说明农村回迁社区的基层组织在结构、功能、运行机制和权力关系方面的转变特点。
从组织逻辑来说，回迁社区在从乡村共同体向城市单元的过渡中，需要完成群众自治组织由村委会向居委会的转型。但大多数回迁社区中，村委会由于其所负担的集体经济职能而暂时未被撤销，原有的组织结构和人员配置在进入回迁社区之后有不同程度的调整。而其权责范围的缩小或扩大，一方面取决于自身的组织能力和集体经济实力的强弱。另一方面，村委会的结构调整和职能转变也与当地街道政府对居委会的投入和扶持力度密切相关。
总的来说，拆迁村庄迁入回迁社区之后，其治理的行政化程度进一步提高，治理组织和规范趋于正式化与复杂化。社区规模的扩大使得其内部的治理问题更加复杂，这不仅要求治理组织架构和功能进一步丰富，也要求其运作更多依靠正式的法律法规而不是非正式的乡土逻辑来进行。从上述个案所展示出的不同变形模式来看，“撤村并居”、回迁上楼在各地造就的回迁社区实际上是在一个统一名称下的复杂存在，即使在一些性质相似的回迁社区中，其组织体系、运作机制和基本秩序也是具体的行动主体在各自的利益诉求和行为方式下动态塑造的结果。因此，各地的相关政策制订和执行应当审慎地考虑地区的差异性背景和政策过程中的动态实践。