今年是香港回归祖国二十周年。二十年的历史充分证明“一国两制”作为一种国家治理模式具有巨大生命力。然而，最近一些年来，香港经济、政治生态持续恶化，许多深层次结构性问题逐渐暴露出来，对香港的长治久安构成挑战。

“一国两制”意味着中央在内地和香港采取两种不同的治理思路和治理模式。在内地中央采取直接治理模式，通过党委和政府两套体系进行治理；而在香港，中央则按照宪法和基本法设立特别行政区，按照“一国两制”、“港人治港”和高度自治的思路来治理，即除了少数中央直接行使的权力外，涉及到立法、行政和司法的大部分日常治理的权力授权特区政府按照行政主导体制来运行，从而形成一种间接治理的模式。从人们通常对“一国两制”和基本法的理解看，回归后香港的经济、社会和文化制度保持不变并实行高度自治，法律领域基本上不变，除了增加人大释法，香港竟然获得了司法终审权，政治上最大的变化就是引入选举制度，而港英政府当年在推出代议制改革的时候就意在建立植根于本地的政权，使香港最可能获得最大程度的自治。可见，“一国两制”的治理模式主要是中央如何通过间接治理驾驭一个实行高度自治的特别行政区，中央保持的少数关键性权力主要在于防止香港完全脱离国家统一的轨道，而不是在于日常治理香港或按照自己的意志来塑造香港。这接近一种“统而不治”治理模式。

“一国两制”这种制度设计的初衷在于香港地域狭小且高度发达，经济政治和文化秩序自成一体，而且假定香港资本主义制度拥有内在优越性，包括中央高层在内的内地官员不熟悉香港资本主义运作模式，中央信任香港人可以处理自己的事务，这样中央非但不需要在香港问题上牵扯太多的精力，反而可以利用香港成熟发达的资本主义帮助内地的社会主义建设。然而，从香港回归的历史经验看，如果说在政治和法律领域中引发一系列争议还在人们的意料之内，那么在经济、社会和文化领域，这些原本被看作是“港人治港”、高度自治的范围，竟然产生贫富分化、“港独”思潮这些特区政府的“高度自治”难以解决的问题就是意料之外了，而这些问题直接牵涉到普选问题以及中央与特区的关系问题。这就意味着中央不得不

放弃“统而不治”的想法，探索在行政主导体制下如何治理香港。然而，香港回归二十年的历经经验证明，中央试图通过行政主导体制治理香港不仅要面临“高度自治论”的挑战，而且要遭遇高度自治所带来的一系列难题。中央治港只有克服这些“高度自治难题”才能实现香港的长治久安。

本文第一部分描述香港回归以来在经济民生这个高度自治领域面临的问题，这些问题成为香港政治环境恶化、普选问题引发激烈冲突的重要根源。第二部分指出中央要解决香港问题，首先就要面对反对派提出的“高度自治论”挑战，这套理论背离了“一国两制”原则，把香港理解为独立或半独立实体，很容易滑向“港独”主张。第三部分主要阐述中央解决香港问题的行政主导思路，并分析了这种解决思路所遭遇的“高度自治难题”。在此基础上，结论部分指出中央治港须直面“高度自治难题”，通过解决这些问题与时俱进地丰富和发展基本法，把“一国两制”推进到新的历史时代。

一、高度自治：香港的经济民生难题

在通常人们对基本法的理解中，经济民生属于“港人治港”和高度自治范围，由特区政府来解决。香港回归之后，香港经济发展失去了方向和动力，香港经济增长放缓暴露出原来香港繁荣所掩盖的原始放任资本主义制度固有的贫富分化矛盾。日益尖锐的阶层矛盾导致香港政治生态El益恶化，从争普选、“占中”运动、旺角暴乱到“港独”，香港政治运动日益激进化和年轻化。

(一)贫富分化难题：香港经济下行暴露出高度自治下的固有矛盾

社会学研究表明，一个以中产阶层为主的橄榄型社会是最稳定的社会。香港作为“亚洲四小龙”起飞的过程中，经济持续发展，形成了一个稳定的中产阶层。回归之后，香港遭受到亚洲金融危机的打击，经济社会问题日益暴露出来。特别是中国加入WTO之后，香港在国家改革开放中的独特优势逐步丧失，由此导致香港长期经济低迷，中产阶层面临巨大的压力。这一系列经济、社会问题的打击直接导致2003年香港大游行，迫使中央出手从外部介入香港经济，采取一系列措施帮助特区政府稳定经济，整个社会经济状况好转，香港一度出现政通人和的稳定局面。这种良好的政治局面也促使中央下决心尽早解决香港普选问题，从而让香港从政治争拗中解脱出来，集中力量发展经济。

然而，2008年以来，全球金融危机和中国经济增长速度放缓，直接影响到香港经济发展。一个最直观

的现象就是香港回归二十年来，普通雇员的工资基本上没有变化，而香港房价却不断飙升，实体经济已经转移，香港缺乏就业渠道，港币对人民币大幅度贬值。这一系列因素叠加在一起，导致香港民生持续恶化，不仅堵死基层百姓上升为中产的通道，更重要的是中产阶层一不小心就落入社会底层。尤其大学生这个潜在中产群体一毕业就无法找到满意的工作，直接落人社会底层。更重要的是，香港与内地经济地位发生了戏剧性的变化，原来需要香港人同情和帮助的内地人突然成了涌入香港大肆炒楼、购买奢侈品的“土豪”，香港人原来在内地享受消费的优越感一夜之间变成内地人到香港享受的优越感，这种社会心理的落差直接导致香港社会对内地和中央的普遍怨恨情绪。

对香港资本家的不满、对中央和内地的这种怨恨情绪，这两种情绪在政治上就通过争取民主普选的渠道释放出来。2008年之后，香港经济民生环境急剧恶化直接导致社会运动不断年轻化和激进化。反对派乘机利用香港中产、青年学生和底层社会的这种不满和怨恨情绪，将香港的社会阶层矛盾转化为对抗中央和内地的政治矛盾，从打倒“官商勾结”、“争取普选”直至发展为“占中”、旺角暴乱和“港独”思潮的兴起。

可以说，近年来香港激烈的政治冲突暴露了原来香港经济繁荣所掩盖的根本问题，即香港采取完全放任自由的资本主义制度本身出现了问题。在经济增长的时候，这些问题被掩盖起来，可一旦经济增长放缓，这种制度的弊端就暴露出来。这种资本主义经济制度的弊端所带来的问题必然反映到政治领域。香港中产阶层和普罗大众之所以不满中央，很大程度上是不满中央偏袒香港大商家的立场和政策。这种不满情绪在反对派操控的传媒误导下，转向争取普选、反对中央和特区政府的政治运动。

(二)发展战略难题：香港高度自治下难以解决的问题

从表面上看，自由放任的资本主义制度带来了财富分配不均，引发贫富分化问题。然而，贫富分化原本就是资本主义制度的内在产物，在整个社会保持高速经济增长甚至适度的经济增长的条件下，贫富分化

问题并不一定成为社会和政治问题。香港回归之前，贫富分化原本就非常严重，但在殖民统治下，经济若

能保持高速增长，每个人都有发展的机会，而且有内地社会主义作为对照，普罗大众宁可忍受这种不平等而努力争取自己向上流动的机会。香港回归之后，特区政府在公共福利上的投入不断改善，然而贫富分化之所以变成了普遍社会关注的焦点，是由于经济增长放缓、香港下层看不到希望、中产不断萎缩并处在不断跌落到下层的恐惧之中。而香港回归之后实现的民主政治不仅为这种不满提供了表达机会，而且不断刺激和制造这些不满。由此看来，香港经济的根本问题不仅仅是财富分配问题，更重要的是如何实现经济增长。

事实上，香港经济起飞始终是全球地缘政治和全球经济发展的一部分，是西方海洋世界与亚洲大陆之

间的经济互动激发了香港经济的起飞。改革开放以来，香港作为国际金融中心、贸易中心和航运中心，有效地帮助国家引入西方的资本、管理和技术，加速了国家的现代化建设。然而，香港回归之后，随着中国加入WTO面向全球开放，香港的独特优势逐渐丧失，在国家经济战略中的地位日益模糊并呈下降趋势。从此，如何重新定位香港在国家战略中的地位始终成为一个问题，然而，香港经济发展战略和未来的经济增长点究竟是什么，这一点香港社会始终缺乏关注和共识，甚至可以说这个问题恰恰是高度自治带给香港的问题。

其一，由于长期殖民统治，香港政治精英对内地持排斥的立场，因此他们对香港与内地的经济互动和经济整合持排斥态度，担心香港在经济上被内地整合之后必然带来在政治上的整合，从而危及到香港的高度自治。香港回归初期，中央政府和广东省特别希望借助香港来加速内地尤其广东的经济发展。在中央推动下，香港特区政府和广东省成立了粤港经济联席会议以推动两地的经济合作。然而，特区政府政务司长陈方安生强调香港要面向世界，做世界的自由港，从而回避香港与内地经济的合作问题，致使粤港经济联系会议未能发挥推动两地经济合作的作用。面对香港的消极态度，内地经济继续发展并与香港形成竞争，很快深圳在贸易、航运等领域就超过了香港。此后，特区政府吸取经验教训，积极推动两地经济合作，但是对这种合作香港始终存在反对声音，无论是高铁进入香港还是港珠澳大桥问题，无论签署CEPA协定还是“一地两检”问题，香港与内地的经济合作面临着巨大的反对力量，他们担心香港被内地经济整合之后，必然带来香港在政治上与内地整合，从而危及香港高度自治。

其二，香港地缘特点再加上长期殖民统治，导致整个香港精英阶层缺乏长远的战略意识和深层的理论思维，表现在经济领域就是信奉自由经济，喜欢赚快钱，而缺乏长远的规划和产业政策。在这种环境中，特区政府自然形成了积极不干预的经济政策，他们普遍相信香港只要保持普通法下的法治，只要能提供公平的竞争环境，就能够保持香港的经济繁荣，尤其是香港普通法能够保持其国际金融中心地位。在这种文化商业环境中，香港特区的政治精英阶层长期信奉积极不干预的政策。事实上，香港回归之后，行政长官董建华看到了香港经济面临的问题，从而提出一系列具有前瞻性的经济发展战略和产业政策、民生政策，但这些政策受到特区政府公务员队伍以及整个香港精英阶层的抵制，其中数码港项目变成房地产项目足以看出商业精英的目光短浅，只看到香港人熟悉的房地产而看不到互联网经济的巨大发展潜力。

其三，香港回归之后迅速变成了“选举社会”，媒体政治和街头政治逐渐取代了协商政治和务实政治，持续的政治抗争削弱了特区政府和中央的管治权威，关注体制问题的“宪法政治”取代了关注现实问题的常规政治，特区政府和中央不得不应对普选问题，以至于没有精力来解决经济民生问题，香港特区陷入“政府空转”的长期内耗。在殖民时期，港英的总督独裁形成了独特的行政主导体制。香港回归结束了港英独裁，引入了民主政治。在基本法起草过程中，中央接受了港英政府的行政主导体制，并规定要按照循序渐进、均衡参与和符合香港实际的原则发展主政治。香港回归之后，选举政治和媒体政治迅速发展起来，香港迅速变成“选举社会”，区议会每三年一次选举、立法会每四年一次选举、行政长官选委会、行政长官和港区人大代表每五年一次选举，由此香港差不多年年搞选举。选举政治加速香港的政治分化和社会分裂，导致特区政府基本上无力解决香港面临的经济和民生问题。比如，梁振英2012年7月就任行政长官，其经济民生政策还没有来得及推进，反对派在2013年初就提出了“占中”计划，迅速引导民意关注普选问题，致使梁振英政府始终被普选问题所困扰，没有精力来解决经济民生问题。

二、中央治港遭遇“高度自治论”的挑战

无论是香港经济发展引发的贫富分化问题，还是香港经济发展面临的战略定位问题，都需要一个强有力的政治力量来解决。在“一国两制”、“港人治港”和高度自治格局下，这些难题究竟应当由谁来解决 谁应当为这些问题承担最终的政治责任呢 中央作为香港的主权者，承担着保持香港长期繁荣稳定的政治责任，因此中央毫无疑问要思考如何在“一国两制”格局下解决香港的经济民生问题。

然而，中央解决香港经济民生问题首先就要面对另一种解决思路的挑战，这种解决思路就是香港民主派所主张的“高度自治论”，即主张在“高度自治”下由香港人通过普选来解决经济民生问题。“高度自治论”原本主张通过普选来解决香港的经济民生问题，然而由于“两制”之间在政治认同和核心价值观念上的冲突，“高度自治论”很容易滑向“永久自治论”甚至“港独”主张。由此可见，民主派所主张的“高度自治论”在理论和实践上都背离了“一国两制”的构想，在实践中必然破产。

(一)“高度自治论”的基本理论主张

香港民主派是一个光谱复杂的阵营，其中既有极端右派的主张，也有极端左派的主张，既有民族主义的立场，又有分裂国家甚至恢复殖民地的立场，但这些相互分歧和对立并不妨碍他们团结在一个阵营里，因为他们在一点上可以达成共识，那就是反对内地社会主义制度，反对中国共产党的领导，反对中央对香港的管治，主张香港实行“港人治港”下的“高度自治”。为此，香港民主派提出一套系统完整的通过普选解决香港经济民生问题的政治主张和理论表述：

其一，所谓“港人治港”就是香港人决定自己的命运，为此必须排除中央治港。所谓“高度自治”就是中央仅仅拥有驻军和部分外交权力，其他权力都属于香港高度自治范围，由此中央对行政长官的任命权仅仅是形式任命，中央拥有对基本法的解释权要么备而不用，要么只能在香港法院提请解释的情况下才能解释，而决不能主动释法。香港的“高度自治”是由英国人为香港争取的，体现在联合声明中，基本法就

来源于联合声明。因此，香港需要寻求国际社会支持来监督中国政府，防止中央干预香港的高度自治。在这种政治前提下，香港的经济发展和民生问题应当由香港人自己解决，不需要中央插手，也不需要中央支持。

其二，要解决香港经济发展和贫富分化，需要强化行政长官和特区政府的权威。目前特区政府之所以无法建立权威，就在于立法和行政关系没有理顺，行政长官“有权无票”，而立法会“有票无权”，而要解决这个问题必须落实行政长官普选，这样通过民主授权增加行政长官的认受性，让行政长官有票有权，增加行政长官和特区政府的管治权威。

其三，香港贫富分化之所以难以解决，是由于香港的功能团体选举制度赋予大商家在政治上拥有特权，由此形成了“官商勾结”的局面，他们成为既得利益的建制派，而要打破这种局面，必须废除功能团体选举制度，实现行政长官和立法会的全面普选，使得行政长官和特区政府向立法会负责，从而确立三权分立、立法主导的政治体制。

其四，香港的“官商勾结”不仅在于香港大商家与特区政府的“勾结”，最重要的是他们与中央高层的“政治同盟”关系，他们在内地投资，纷纷进入内地各级政协组织，成为共产党的“政治盟友”，由此中央治港变成了中央通过大商家这些既得利益的建制派治港。因此，要解决香港的贫富分化问题，要反对香港的资本家，就不仅要反特区政府，而且更要反中央，特区政府和大商家是中央在香港的代理人。中央采取的挺港经济措施导致香港经济发展依附于内地经济，丧失了经济发展的独立性，从而危及香港的高度自治。

其五，尽管香港资本主义面临问题，但只要实现普选就可以解决一切问题。尽管内地经济不断崛起，香港经济不断下降，但内地的民族主义意识要么是一种非理性的冲动，要么是霸权思想，而且内地制度不可持续，更面临人权、腐败、民主、环保等挑战，相反香港人拥有自由、法治和民主，虽然面I临经济问题但总体上比内地人更幸福，更具有优越感。如果说此前香港对内地的优越感在于物质财富，那么现在香港对内地的优越感就更需要依靠香港核心价值之类的精神支撑。两地的分歧和摩擦如果套用美国战略家卡根的说法，“香港人更像来自金星，内地人更像来自火星”，他们的共同看法不多，分歧越来越大。

上述五点主张是香港民主派共享的基本立场，其深层理论根源就在于坚持“历史终结”，即香港的资本主义制度代表着人类历史发展的未来，发达的香港不能受到来自落后的内地的干预。因此，对于香港民主派而言，香港代表着中国的未来，赋有对中国进行和平演变的使命，如果不能对内地实行和平演变，也至少应当让香港保持与内地的隔离，防止内地污染香港，因此必须将中央排除在外，以保持香港的高度自治。其中，最重要的政治手段就是民主普选和公投自决，将香港的前途和命运交给香港人，面对即将到来的2047年，香港人如果不能实现“公投建国”，也要实现“永久自治”。由此可见，这种“高度自治论”的实质在于要“两制”但不要“一国”，或者只要一种表层的“一国”，“一国两制”由此被理解为象征性的“一国”和彼此独立、相互分离的“两制”，由此将香港理解为一个独立或半独立的政治实体。

(二)“高度自治论”导致香港陷入“普选难题”

2003年被香港民主派看作是香港政治分水岭。香港回归之后遭遇了亚洲金融危机的打击，而香港精英不愿意推动香港与内地的经济合作，致使香港迟迟无法摆脱亚洲金融危机的阴影，香港中产阶层面临巨大的生存压力。再加之SARS的打击和二十三条立法的刺激，导致2003年香港大游行。香港民主派顺势将经济和社会矛盾导向政治普选议题，从而掌握了香港政治话语的主导权，并按照上述理论逻辑来推动香港向他们所理解的政治目标发展。正是由于香港民主派打着普选旗号、号召打到“官商勾结”、废除功能团体选举、防止中央干预香港高度自治，捍卫香港的核心价值观念。这个具有政治诱惑力的口号获得 了香港中产专业人士和香港底层大众的支持，致使反对派在直选中始终能够获得60％左右选票。

香港民主派的这种主张显然背离了“一国两制”的设计初衷。“一国两制”和基本法的设计首先就在于维护香港的资本主义制度，保持工商界和民主派的平衡。在基本法起草过程中，香港工商界和民主派就在普选问题上发生严重分歧，工商界将民主派的主张看作是激进的“民粹主义”。最终双方妥协，在普选问题上确立了“符合香港实际”、“循序渐进”和“均衡参与”、“最终达致普选”的原则。然而，2003年以来，香港民主派采取激进的立场提出2007年和2008年分别实现行政长官和立法会“双普选”。这就迫使中央被迫回应香港的普选议题，回应民主派提出的“高度自治论”的挑战。在这个意义上，2003年也成为中央治港政策调整的分水岭，即从回归初期的消极不干预政策调整为不干预但要有所作为，而且要敢于作为，善于作为。从此中央主动承担起主权者的宪制责任，积极回应香港社会的民主普选诉求，并采取一系列措施确保“一国两制”和基本法“不变形”、“不走样”。

如果我们简单回顾从2003年以来香港政制发展的历史进程，就会发现这个历史进程表面上看是香港民主派与中央争夺香港管治权的过程，但这个管治权实际上在决定香港究竟走哪一条道路，是走“高度自治论”提出的香港独立半独立的道路，还是走基本法设计的香港作为中央直辖的特别行政区地方政府的“一国两制”道路。在这个过程中，香港民主派与中央都在争夺对民主普选的话语权和主导权。香港民主派充分利用了2003年大游行所激发出来的对特区政府不满的民意，率先打出争取“双普选”的政治旗帜，从而赢得了话语主动权。正是在这种背景下，民主派在2003年底的区议会选举中，打破了爱国爱港阵营在基层固有的优势，民主派许多政治明星空降地区就可以获得大胜，香港进入了明星政治时代，选举政治游戏真正进人到香港人的生活中。民主派在“踢走保皇党”的口号下，试图顺势夺取2004年立法会选举中三分之二以上议席，主导香港立法会，并在立法会通过“双普选”的方案。

面对民主派的普选攻势，中央在2004年初进行人大释法，明确了香港政制发展必须走“五步曲”的法律程序，从而将香港政制发展的主导权和决定权牢牢地把握在中央手中。行政长官和立法会何时普选，怎样普选，必须由人大常委会决定。在人大释法的基础上，中央很快通过了人大决定，否决了2007年和2008年“双普选”的方案，并提出政改方案可以按照循序渐进的原则增加民主成分。然而，2005年民主派在立法会否决了特区政府提出的政改方案，遭到了民意普遍质疑。中央和特区政府顺势将民主派称之为“反对派”。这就意味着中央不仅掌握着香港政制发展的决定权，而且也开始尝试掌握香港的话语主导权。

与此同时，中央通过行政长官更迭以及一系列经济挺港措旌，稳定了香港经济，恢复了香港秩序，一度实现了政通人和、强政励治的局面。在这种背景下，中央以更加积极的态度推进香港政制发展，其目的在于平息普选争拗，理顺立法和行政的关系，增加行政长官的认受性和权威性，让特区政府能够强政励治，解决香港日益严峻的经济和民生问题。正因为如此，中央在2007年底做出人大决定，宣布2017年可以实行行政长官普选，之后可以实现立法会普选。

面对人大的决定，反对派放弃了原先确立的废除功能团体制度、争取立法会普选的战略，转而争取行政长官普选。而行政长官普选的关键在于基本法第45条确立的行政长官提名机制，为此反对派不惜以“占中”为要挟，企图突破基本法规定，将公民自由提名纳入到行政长官提名机制。中央始终掌握着“法治”的话语权，强调坚持“一国两制”和基本法不动摇，并通过发布《白皮书》，针对民主派的“高度自治论”，全面阐述“一国两制”和基本法的理论。在此基础上，人大决定中确立了被称之为“高门槛”的提名方案，以防止普选产生“与中央对抗的行政长官”，从而保证普选能够在“一国两制”在既定的轨道上进行。

至此，反对派按照“高度自治论”推动的普选运动反而遭遇到普选困境。如果接受人大决定的框架，就意味着反对派必须放弃错误的“高度自治论”，只有在政治上与中央妥协，按照中央确定的“一国两制”轨道来参与香港管治；如果在立法会否决特区政府按照人大决定提出的行政长官普选，那就意味着香港暂时无法落实普选，普选问题虽然会成为反对派进行政治抗争的渠道，但只要中央立场坚定，反对派的抗争难以取得实质性的政治结果。面对各种政治利益的权衡，反对派选择了否决政改方案，这就意味着通过普选夺取香港管治权的“高度自治论”在理论上破产，于是更为激进的“港独”理论顺势而起，不少“港独”分子也因此被推入立法会。

面对这种局面，中央出手遏止“港独”势力，一方面通过人大释法对立法会宣誓做出明确的法律限定，另一方面推动特区政府对“港独”势力采取强硬立场。虽然香港社会对经济民生问题不满，甚至对中央也持批评态度，但“高度自治论”发展为“港独”主张，对不少香港民主派人士而言，这也不一定是他们的初衷。在“港独”毫无出路的境地中，香港民主派需要有勇气放弃错误的“高度自治论”，正心诚意接受中央对香港的主权行使，回到“一国两制”和基本法的轨道上共同走出日前的普选困境。

(三)普选困境的根源：高度自治引发文化政治的整合难题

“一国两制”和基本法既然设计了行政长官和立法会普选，就意味着普选本身不是问题。那么，为什么香港会陷入普选困境呢 其深层根源恐怕在于文化思想领域的高度自治。香港在特定历史背景下回归，“一国两制”仅仅在政治和法律上恢复中央行使主权，但在社会文化上“保持不变”，依然维持资本主义的文化体制、教育体制和传播体制，从而维持西方资本主义的价值观。而在后冷战时代，以“历史终结论”为代表的西方资本主义全球化逐步演变为“普世价值”，对中国特色社会主义构成了挑战。因此，香港面临的政治分歧往往不是常规政治中的利益分歧，而是宪法政治中难以调和的敌我划分问题。谁是我们敌人，谁是我们的朋友。根本政治敌我的划分是通过政治价值观确立起来的。

正是面对这种根本政治分歧，邓小平反复强调“港人治港必须是爱国者治港”。这里的“爱国者”并不是文化概念，而是一个政治概念。“爱国者”的标准是什么，谁才是真正的爱国者，这个政治判断标准无疑属于主权者。然而，在香港的教育文化领域实行高度自治的背景下，香港的教育文化领域每时每刻都在进行反对社会主义、反对中国共产党的领导、反对中央对香港行使主权的思想文化再生产。这就导致香港虽然在宪法和法律层面上实现了回归，但是在政治价值、文化观念的层面上并没有实现回归，由此产生了“人心回归”的问题。因此，在不少人看来，香港回归以来，中央和特区政府都未能在香港开展“去殖民化”工作，也未能有效地开展系统的争取人心回归工作，致使香港主流社会未能真正认同中央对香港恢复主权行使。香港在经济上与内地日益密切整合的同时，在文化思想上却与内地渐行渐远，甚至形成日益狭隘保守的本土主义以及与内地分离的“港独”思潮。

需要注意的是，香港本土主义的发展也受到了全球化运动中民粹主义思潮的影响。从世界范围看，自由资本主义体系的扩张推动了区域性民粹主义抵抗运动的兴起，民粹主义和本土主义结合在一起往往会导致分离趋势。英国脱欧、苏格兰脱离英国是欧洲发生的分离运动，香港和台湾则是这种民粹主义在中国的表现。需要注意的是，过去香港和台湾以资本主义的自豪感来批判大陆的落后萧条，然而面对中国经济的崛起，香港和台湾反过来以弱者的身份，从民粹主义视角将大陆看作是全球大资本家利益的代表反抗中央恰恰是反抗全球资本主义运动的一部分。因此，香港传统的国际右翼势力和新兴的国际左翼势力合流，从不同立场来反对中央，导致香港问题出现台湾化趋势，即香港年轻一代以“本土”、“自治”甚至“独立”为口号，加速香港在政治文化思想的离心取向，两地关系渐行渐远，人心回归困难重重。

在这个意义上，香港问题不是经济问题，也不是政治普选问题，归根到底是文化政治问题，是政治认同、国家认同和文化认同问题。这是近代以来中西文明冲突带来的一场全球文明秩序漫长较量中产生的问题。香港民主派完全认同了西方文明，然而，从中央角度看，按照“两个一百年”的国家战略，整个国家正处在中华民族伟大复兴的历史关键时期，中国文明复兴的任务就在于创造不同于西方的新的现代文明为人类未来的发展提供新的历史图景。在这种背景下，中央无疑需要政治相对稳定、人心趋于回归的香港，需要有助于推动国家治理现代化的香港，需要能帮助中国经济政治和文化“走出去”的香港，特别在 “一带一路”战略中发挥其他内地城市无可替代的积极作用。然而，目前香港经济社会面临矛盾，国家安全缺乏保障，香港政治围绕管治权陷入内耗，社会运动激进化，香港精英的视野越来越狭隘、保守，缺乏想像力和创造力，以至于香港在国家战略中日趋边缘化，与中国崛起的历史趋势背道而驰。

三、行政主导思路要面对“高度自治难题”

2003年香港大游行凸显了香港经济在高度自治下面临的危机。香港经济民生的高度自治问题引发中央与香港特区之间系统性的冲突和对抗。香港社会阶级矛盾越尖锐，反映到政治领域中争普选的政治运动越尖锐。虽然香港经济属于高度自治范畴，但是当香港经济民生影响到中央与特区关系、影响到中央对香港的主权行使、影响到香港的长期繁荣稳定时，香港经济民生问题就不再是高度自治范围内的事务，而属于中央治港必须关注的事务。这其实是2003年以来中央调整治港思路的内在政治逻辑。而中央治港始终坚持按照基本法的规定，采取直接治理和授权特区政府间接治理相结合的原则，由于经济民生属于特区政府高度自治范围内事务，中央坚持在“爱国者治港”原则下通过特区政府来解决，这就意味着中央在香港的主权行使并不是直接面对香港市民的直接治理，而是帮助特区政府、强化特区政府权威，巩固香港的行政主导体制，从而利用行政主导来解决香港经济民生问题。中央的这种治港思路可以称之为“行政主导思路”，然而这种思路也面临着“高度自治难题”。

(一)行政主导思路的基本理论主张

在基本法制定过程中，特区政治体制究竟是采取三权分立原则还是行政主导原则，曾经有很大分歧，一度三权分立主张非常流行，直到邓小平接见基本法草委，明确提出香港政治体制不能照搬照抄西方体制，这场争论才算结束。然而，面对香港反对派提出的普选思路，如何通过维护香港的行政主导体制来解决香港的经济民生问题，中央在实践中进行了一系列的探索和发展。

其一，香港经济民生问题最终需要特区政府来解决，这就需要强化行政长官和特区政府的权威，巩固行政主导体制。行政长官既是特区政府的首长，又是整个特区的首长，代表整个特区政府凌驾于立法、行政和司法三权之上。行政长官既要向特区负责，又要向中央负责，是中央管治香港的支柱和纽带，赋有落实基本法的责任。为此，中央治港首先就要树立行政长官的权威，在重大问题上旗帜鲜明地支持行政长官施政。

其二，中央要支持行政长官和特区政府的权威，既要帮助特区政府理顺立法和行政的关系，又要支持特区政府理顺行政长官和公务员队伍的关系。就前者而言，中央按照“先行政长官、后立法会”的思路来循序渐进推动普选，并通过“大统战”来进一步扩大爱国爱港阵营，拓宽行政长官在香港的政治基础，推动在立法会的爱国爱港政团支持特区政府施政，形成隐形的执政联盟，解决行政长官在立法会无票的难题。就后者而言，中央支持特区政府推出政治委任制度，强化行政长官统领公务员队伍的能力。

其三，中央支持并指导特区政府解决经济民生问题，一方面不断强化对行政长官的施政指导，要求行政长官和特区政府推出有利于经济民生的政策，推动特区政府逐渐放弃积极不干预政策，开始迈向一个具有规划和统领经济发展能力的政府。另一方面中央应特区政府要求推出一系列国家规划和相关政策，推动香港经济的发展。

其四，面对反对派提出的“高度自治论”，中央不断重述、丰富和发展“一国两制”理论。强调“一国”是“两制”的前提，香港的资本主义从属于内地社会主义制度。强调“港人治港是爱国者治港”，坚持中央对行政长官实质任命权，坚持普选不能产生与中央对抗的行政长官。强调高度自治是基本法授权下的高度自治，基本法是依据国家宪法产生、授权特区行使权力的宪制性法律，宪法和基本法共同构成香港的宪制基础；特区政府是直辖于中央的地方政权，中央要依据基本法积极行使权力，维护国家主权、安全和发展利益，完善与基本法实施相关的制度和机制。

第五，“一国两制”是中国特色社会主义理论的重要组成部分，内地与香港血脉相连，同属于一个“命运共同体”，中央始终高度关心香港发展，主动承担起维护香港长期繁荣稳定的政治责任，香港的未来既要发挥“一国”的积极性又要发挥“两制”下高度自治的积极性，不断提升香港在国家发展战略格局中的重要地位，共同推进中华民族的伟大复兴。

上述五点基本主张实际上是中国特色社会主义理论在“一国两制”下的具体运用，其根本在于坚持国家的社会主义制度为‘‘体”，香港地方的资本主义为“用”，充分发挥香港在国家发展战略中的独特优势，不断吸收资本主义制度的有益要素，融通古今中西，丰富和发展中国特色社会主义制度，最终走出一条不同于西方的现代化道路，形成不同于西方现代化道路或模式的中国道路或中国模式。

(二)行政主导思路遭遇“高度自治难题”

香港回归之后，中央就是按照行政主导的思路，依靠基本法但重点是依靠行政长官来治理香港。这种治港模式就是让行政长官站在香港管治的前台，而中央站在香港管治的后台来支持行政长官，从而展现出“港人治港”和高度自治的效果。因此，在香港回归遭遇金融危机时，中央只是在幕后为特区政府提供充足的现金，支持特区政府抗击金融大鳄的洗劫，面对居港权这种关于香港公民身份认定的重大政治问题，中央也是应行政长官的请求才提请人大释法，甚至对于特区终身法院在庄丰源案中规避人大释法也采取隐忍的态度。即使涉及国家安全的二十三条立法，整个过程都是特区政府在前台推动，中央并没有在前台引导。然而，2003年大游行表明，行政长官在前台、中央在幕后的行政主导模式遇到重大挑战，面对香港民主派提出的普选思路，中央不得不调整治港思路，逐渐走到前台来巩固行政主导体制。然而，总结以巩固行政主导来解决香港问题的思路，不得不承认这个思路遭遇到了难以克服的“高度自治难题”。

其一，面对普选压力，行政长官的权威始终无法树立起来，回归以来历届行政长官没有一个能够完整连任两届十年，未来行政长官依然面临普选难题。香港民主派提出的普选思路根本上就是挑战中央任命的行政长官的权威。中央充分认识到这个问题，试图变被动为主动，积极推动行政长官先实行普选，以便释放行政长官权威所面临的普选压力。然而，反对派否决普选方案，不仅自己陷入普选困境，也给中央治港带来普选难题：若修改人大决定，改变提名机制，那就意味着在政治上要放宽行政长官人选的“中央信任”标准，甚至容忍反对派提出的候选人出任行政长官；若坚持人大决定，而反对派又不妥协，那就意味着行政长官无法树立起权威，香港政局也无法稳定下来，反对派随时都可以运用普选压力来挑战行政长官权威。回归以来，中央信任的行政长官没有一个能够连续任满完整的两届，从2003年以来的“倒董”2017年行政长官选举中的“ABC”主张，都表明行政长官的权威面临着挑战。

其二，在高度自治下，行政主导体制保留了原来港英公务员体制，然后外加了一个民选的行政长官，由于行政长官和公务员队伍未能整合为一个强有力的施政团队，导致行政主导很容易蜕变为“公务员主导”，中央对特区政府的施政指导难以获得共鸣。这个问题在董建华时期所谓“董陈配”中就突出展现出来，董建华提出一系列发展经济和解决民生的施政方针，但由于公务员队伍的抵制而未能实施。特区政府试图通过政治委任制度来强化行政长官的施政团队，然而铁打的公务员队伍，流水一样的行政长官和政治任命官员，表面上是行政长官统帅公务员队伍，可实际上却是公务员队伍牵制着行政长官。港英时期公务员队伍对港督和英女王保持政治忠诚，从而形成统一的政治团队，而香港回归之后，中央和行政长官未能填补港英留下的政治真空。公务员队伍强调“政治中立”，未解决对中央和行政长官的政治忠诚问题，他们在价值观上受西方影响比较大，在利益上排斥行政长官和中央的领导，在日常工作中与中央和内地国家机构缺乏业务纽带，导致行政长官、政治任命官员与公务员队伍“两张皮”的问题始终未能真正解决。这就迫使香港不得不选择“公务员治港”模式，香港回归以来的行政主导实际上是“公务员主导”。

然而，香港公务员脱胎于港英时期，长于执行而拙于决策，缺乏战略意识和长远规划，由于中央和行政长官未能有效填补港英留下的决策真空，致使香港回归以来，特区公务员队伍不仅缺乏解决经济民生问

题的政治动力，也缺乏解决这些问题的经验和能力，面对日益恶化的经济和民生问题束手无策。中央从早期提点“查找不足”、提醒关注“深层次问题”，到后来直接将香港纳入国家发展战略规划，甚至提出具体的施政指导，要求特区政府致力于产业发展，解决经济民生问题，但中央对特区政府的施政指导建立在内地体制运作的基础上，而香港的公务员队伍缺乏这样的政治意识和行动能力，导致中央的施政指导难以发挥切实的效果。

其三，在高度自治下，香港的爱国爱港阵营内部力量散且矛盾重重，无法有效组织起来为行政长官提供强有力的政治支撑和组织保障。在选举政治条件下，行政长官若缺乏政党支撑则难以开展施政，更不用说强政励治。尽管很多人讨论香港政党政治问题，公民党甚至提出要成为香港的执政党，但不可否认“爱国者治港”在理论上必然要求爱国者要发挥执政党的政治功能，否则爱国者如何治港呢 然而，“爱国者”虽然是一个政治概念，但却是一个光谱广泛的政治概念，这个阵营横跨了体制内的公务员队伍和体制外的政团组织，横跨了工商界、中产专业界和基层民众，而且中央提出“大统战”意味着不断扩大爱国爱港阵营的光谱。如此宽泛的阵营必然内部矛盾重重，而在选举中更因为利益分配而分裂，2012年的“双英之争”就是例子。这就意味着只有强有力的组织能力才能协调爱国爱港阵营的政治行动，而这样的协调能力显然是行政长官所不具备的。因此，尽管行政长官能够获得中央的充分信任和强有力的支持，但他不见得能够获得爱国爱港阵营内部的强有力支持，行政主导也必然因此打折扣。

其四，面对经济民生的高度自治，中央能够外部提供的经济挺港措施越来越少，而且这些措施往往无法惠及普罗大众，反而激化香港内部矛盾，殃及中央，使得香港内部阶层矛盾变成了香港与中央和内地的矛盾。2003年以来，中央推出一系列挺港经济措施取得很大成效，香港市民对中央有很高的信任度。然而，2008年之后，面对全球金融危机，中央继续按原思路从外部推出挺港政策最终暴露出香港原始放任的自由经济的弊端，即中央挺港政策加速香港贫富分化，大商家获得更多利益，而普罗大众无法从这些政策中获得好处。中央一片好意非但未能获得香港市民感激，反而引发怨恨，加剧内地与香港市民矛盾。这不仅是中央在香港遇到的问题，也是在台湾遇到的问题。换句话说，由于高度自治，中央无法左右香港内部的资源和利益分配，只能在外部发挥作用，而香港内部资本主义制度固有的弊端导致资源和利益分配天然倾向于大商家，不利于普罗大众。这就意味着在高度自治的前提下，中央对香港普通市民的生活关爱无法落到实处。

其五，面对教育文化高度自治，中央在外部争取人心回归的努力进展缓慢，香港人对中央的政治认同不升反降，特别是“一国两制”下高度自治变成“两制隔离”，造成了两种不平等的公民身份和政治认同，导致“香港回归一代”变成了“占中一代”。中央很早就注意到香港的人心回归问题，并提出国民教育问题。然而，教育文化领域乃是文化政治的关键所在，也是中西方文明传统的冲突所在。由于“一国两制”将香港的教育文化领域作为高度自治范围来看待，香港民主派时刻警惕中央和内地的价值观念进入香港，一方面从“香港良心”到“香港核心价值”观再到“反国教”运动，香港的教育文化传媒反复宣传“高度自治论”，时刻警惕中央和内地价值观念的输入，但另一方面香港的教育文化传媒到处充斥着妖魔化共产党，妖魔化内地政府的政治宣传，以配合其“高度自治论”主张。事实上，高度自治下的香港教育文化环境甚至比港英时代更为恶劣，因为港英时期的舆论宣传要顾及中国的感受，担心中央在香港宣传反殖民主义，而回归后香港文化教育在高度自治下则没有任何禁忌。香港回归二十年，从来没有触及“去殖民化”的问题，连国民教育问题也始终未能有效解决，反而因“反国教”运动将国民教育概念彻底污名化。在这种环境下，中央在外部推动的人心回归的工作无疑效果有限，两地文化交流主要是一些走马观花的外部印象，很难在思想层面上展开深入的思考、讨论，从而形成稳定的价值观。

尤其是对于香港回归之后的“九七一代”，他们没有经历殖民地统治的屈辱，自然缺乏本能的民族主义情怀；回归后在“港人治港”的口号下确立了香港人的政治身份认同；而在一个全球化和互联网时代，进一步削弱了国家观念和民族意识。更重要的是，当“一国两制”发展为两地公民身份的隔离，香港人不能参军，不能担任国家公职，香港公职人员缺乏在国家体制内的上升渠道时，当内地法律文件往往将香港作为“境外”来对待时，香港与中国、香港人与中国人的范畴对立就自然出现在香港人的认知和思维习惯中，这无疑不利于中央开展争取人心回归的工作。在“公民个体为本”的现代社会中，“人心回归”需要建立在国家公民身份平等、统一的基础上。

结论

法律稳定性与社会生活变化之间的矛盾是法理学中永恒的主题。“一国两制”的法理学就是要面对这种矛盾，解决这个矛盾。香港回归二十年的实际既证明“一国两制”的成功，但也暴露出其中的问题，尤其是中央治港面临的“高度自治难题”。基本法是在20世纪80年代的特殊历史环境下设计出来的，而经过30年的发展，时代主题、国际形势、国内中心工作、香港在国家战略格局中的定位、香港的现实问题都发生了巨大的变化，这就意味着“一国两制”作为“道”可以不变，但体现“一国两制”之道的基本法作为一种“术”需要与时俱进。这种“术”的变化并不是要修改基本法的条文，而是将基本法作为一种“国家治理术”，用新的理论、原则、方法和技术来充分运用基本法、丰富基本法的内涵进而发展基本法。而这一切就需要直面“高度自治难题”，运用基本法的思维和法律手段来解决这些难题，从而把20世纪80年代形成基本法1.0版本升级到2.0版本，丰富和发展“一国两制”，把“一国两制”事业推进到新的历史时代。