一、问题的提出
中国共产党的十八大、十八届四中、五中全会，在国家战略层面提出推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国和基层治理法治化，中国下一历史阶段的法治轮廓也愈渐清晰。然而，社会治理与法治建设的难点在基层，现实与理想距离最大的地方也在基层。这其中，基层执法牵涉的面广、形态复杂：一方面，在基层社会，所有的人都需要与基层干部、法律法规和红头文件打交道，执法是社会治理和基层法治的核心领域；另一方面，基层执法常常伴随着有法不依、执法不严和违法不究等现象，给人民群众带来不好的直观感受。因此，有必要深入理解基层执法的形态、运行机理，形成对执法模式的整体性认知，进而优化执法机制和体制，提高执法能力，探寻基层法治的生成径路。
已有的执法研究，主要可以分为三种进路：“自上而下”（top-bottom approach）、“自下而上”（bottom-top approach）和第三代试图综合“自上而下”和“自下而上”的“综合模式”。“自上而下”的进路站在法律、政策制定者的角度，根据制定目标评估执法的实效；“自下而上”的进路站在执行的目标人群的角度，关注执行问题的微观环境和执法互动；“综合模式”则试图兼顾前两者，注重研究方法和理论工具的多样性，扩展研究范围和分析层面。相比较而言，“综合模式”具有明显的优势，能够多维度地揭示基层社会执法的复杂性、层次性，兼顾其展开的微观制度环境和宏观社会环境。在国内，执法研究主要有法经济学视角、社会系统视角、国家能力视角、执法的政治执行视角（political implementation）等，大致可将执法的特征概括为弹性执法、选择性执法、趋利执法、执法弃权和对抗性执法。在执法运作的机制上，主要体现为：运动式执法、专项行动执法、代理人执法、专业化（半专业化）执法等。
不难看出，国内学者的研究已经超越传统的“自上而下”的和“自下而上”的研究进路，不同程度地运用“综合模式”，深入到基层执法的各个层面。虽然，既有研究极具启发性，但还是存在某些不足之处：第一，总的来说，对基层执法的认识陷于“碎片化”，缺乏整体性把握；第二，有将基层执法从政制结构（constitutional structure）割裂出来的倾向，容易忽视执法体制上的结构性因素，并将执法困境仅仅归咎于执法部门；第三，几乎没有由基层执法出发，对法治建设的反思性研究。在笔者看来，这些问题不仅困扰着对基层执法本身的评估，同时也关涉到国人对中国法治事业的预期和共识。
在社会科学的理论谱系中，结构功能主义指出社会结构约束并决定人的行动；而“阐释社会学”和理性选择理论强调人面对周遭的制度和社会环境主动行动的能力；更晚近的理论，则经历了所谓的“经验的转向”和“规范的转向”，既关注当代社会的独特性，如风险社会、全球化等论题，也致力于将民主、法治等规范性问题纳入客观的社会理论研究。本文将遵循“综合模式”的研究进路，在法律的经验研究视域中，以执法部门的行动为出发点，既关注某些个案的执法互动，也强调执法体制的深刻影响，并在更广阔的视野中考察当代中国社会转型的特殊性，进而把握基层执法的形态和运行机理，最终将法治、权利与权力等规范性问题做经验主义的处理，探索基层执法的法治化径路。
本文的经验素材，主要来自于笔者长期对E市控制违章建筑执法（习惯称为“控违”）的调查；近两年笔者所属团队在全国各地的调查也发现，控违执法呈现的问题具有一定的普遍性。并且，在基层执法领域，控违执法具有一定的典型性与代表性，能够将执法面临的诸多共性问题，以具有冲击力的方式呈现出来。一是因为违章建筑现象的社会成因复杂，背后涉及巨大的利益分配；二是是牵涉多个执法部门，执法体制与机制的问题突出；三是执法过程冲突性较强，容易引发对抗。正是由于探讨基层执法的共性问题，因而行文过程中也会有节制地运用其他基层执法部门的经验材料，为问题的论证做一些注解。
二、控违执法的多重形态
（一）“超常规”的源头执法
2016年7月雨季，E市城郊一处危房倒塌，致一名4岁女童死亡。该房屋在事发前13个月，已被鉴定为最危险级别的D级危房，然而由于该房屋处于城市整体规划“红线区”内，房主多次申请原址翻建和易址安置，都没有获批。并且，主管部门表示：既不批准翻修，也拒绝给出任何书面回复；房主如私自翻修，视为违建，将依法拆违。
之所以有源头控违，是因为执法牵涉多个部门，形成了完整的执法链条：上游是国土、规划、城建部门，中间部分是城管、住建、监察部门，下游牵涉到税务、交通、水务等部门，贯穿全程的还有街道办、村委会等基层组织。这些部门在“条块”之中，确实关系复杂，但事实证明：只要基层政府重视，执法中的“孤岛现象”能够得到很大程度的克服，形成由源头控违牵引的执法体系；各部门执法手段上的“变通”（甚至是操作上的“违法”），也不必然表明执法失真，或地方政府权力不受制约、“无法无天”。
源头控违类似于司法上的不予立案，将大量的用地和建设纷争排除在程序之外。这种“超常规”的运作看似问题很大，但确是基层政府的理性选择。一方面，国土、规划部门区分合理、合法的建设与谋利型违章建设的难度很大，真正了解申请人情况的，只有街道办、村委会这些基层组织，甚至可能只有某些更加基层的干部，如村民小组长。上文危房倒塌的案例，看似无法理解，但相关部门其实很难搞清楚申请人是否还有其他住处，危房是否长期有人住。违章建筑背后的利益是巨大的，因此申请人众多，违法行为的扩散效应明显，并且无法排除基层组织与申请人“共谋”的现象。另一方面，源头控制不得力，会给下游执法部门带来极大的压力。与房屋建成以后城管、城建部门再去拆除相比较，国土、规划部门“超常规”控制所带来的社会冲击，总还是较小的。尤其是在当下的媒体环境中，强制拆除违章建筑，哪怕是完全依法的，都可能挑动社会大众敏感的神经。“强拆”这个已经被污名化的符号，不仅必然伴随着更大的冲突和对抗，而且社会风险也更不可控。两害相权取其轻。
- “高压”的常规执法
在E市及下辖的各县，乡镇政府成立了由副镇长直管的执法部门——“控违办”和“城建办”（简称“两办”），由县（区）执法中队、城管授权，进行常规执法。举例来说，位于城乡结合部的M镇，“控违办”有编制内公务员5人，其中3人是由城管中队借调而来；“城建办”有编制外合同工10人；此外，城建办主任还办了“拆迁公司”配合执法。
常规的执法方式主要是组织执法车在辖区内进行巡查；规划、城建部门定期提供卫星地图，供“两办”校核。一旦发现违建，在建筑动工的初期，下发停建通知，以及组织力量进行破坏——例如以警告的方式，推倒一两面墙。在分工上，“控违办”人力有限，主要处理一些公文，负责与上级部门和乡镇领导协调；“城建办”和“拆迁公司”分片区巡查；发现刚动工的违建，则由“拆迁公司”处理。经费方面主要由两部分组成：一是养人养车；二是外包给“拆迁公司”的费用。当然，“拆迁公司”不仅承担巡查和初期违建的执法，更重要的是根据镇党委、政府的统一部署，在下文提到的“抓典型”执法中，冲在拆违的第一线。
基层执法的常规形态表现出很多问题。第一，人力、经费和其他资源的不足非常明显，因而出现大量的执法发包、代理人执法。再举一例，E市S镇交警支队常被调侃为“协警支队”：正式在编交警5人，平均年纪51岁，合同制协警数量却多达到20余人。第二，编制内的一线执法人员在执法过程中，有非常明显的弱者感受。在当下基层执法环境中，要求一线执法人员依法执法、文明执法和服务型执法，执法者与被执法者的互动中存在严重的权责不对称，后者对前者辱骂甚至使用暴力的情况相当普遍。这加剧了执法发包和代理人执法，也使得合同工、临时工违法问题突出。在控违的常规执法中，一旦发生冲突，在编人员顾虑较多——主要是担心被投诉、考核、人身安全等。这个时候“拆迁公司”以暴制暴的方式，反倒奏效。第三，除了少数“中心工作”的执法，基层执法大多无力维持常态监控，因而主要遵循“不出事逻辑”，采用运动式执法，执法实效维持在一个相当低的水平上。例如，基层的食品药品监督执法，专项行动以外的时间里，容忍大量轻微的违法行为——例如小作坊加工不合格、食品过期、违法医药器材经营等，以不出责任事故为标准，维持“底线执法”。
（三）“抓典型”的选择性执法
对于控违执法来说，一旦违章建筑已经或主体工程建成，拆违的难度就非常大了。违建者拼死抵抗的情况时有发生，毕竟修建一栋违章建筑动辄数十万，往往是其家庭几代人的积蓄。如果常规控制不力，违建的数量较大，执法部门很难尽数拆除，一般只能选择性执法——“抓典型”。这时候，怎么选择“典型”就成了执法者必须面对的问题。
2014年，M镇“两办”人力不足，常规巡查强度不大。8月份，一个较偏远的村组，在基本农田里，一夜之间冒出了17栋违章建筑。这件重大责任事故，让老镇委书记背了处分，“明升暗降”调去了县粮食局；同时也促成新一届镇领导班子下决心，大胆启用“拆迁公司”。当然，当时那个节骨眼上，最要紧的是选择一户拆违，打击违建的风气。糟糕的是，最终选择了“最老实”的一户进行拆违，而这一家恰恰又是家庭贫困，为儿子结婚借钱修建新房。同一批违建中，有“关系”的、会闹的、老上访户虽然不得不停工，但房子总算没被拆除，损失不大。这种“柿子捡软的捏”的选择性执法，收获的是人民群众一片骂声。
基层执法中的“抓典型”是普遍存在的执法形态，由此引申出的不合理、不合法的问题也相当突出。显然，“典型”的选择、执法的强度主要不是执法部门决定的，也少有法律层面的考量，而一般是基层党委、政府综合各种因素、权衡利弊的结果。对于后者来说，需要对“全局”负责：既要完成治理目标，将违建控制住；又不能因此闹出乱子，影响基层的稳定。从这个意义上说，基层执法中的违法行为，如风险转移的代理人执法、选择性执法、执法过程中的暴力等，是基层党委、政府理性选择的结果，是不得不面对的法律风险。他们最担心的往往不是违法行为本身带来的行政复议、行政诉讼和行政赔偿等法律后果，而是媒体介入，个案进入公众视野，进而形成巨大的舆论压力。
“超常规”的源头执法、“高压”的常规执法和“抓典型”的选择性执法，是基层执法中最为常见的执法形态。基层干部将这套成功经验戏称为“卡脖子、抓身子、打七寸”。然而，在收获较为满意的实践效果的同时，也将执法的某些“灰色地带”曝露在大众的视野之中。
三、基层执法的运行机理
随着中国城镇化进程的深入，以及土地利益的急剧飙升，征地拆迁的问题愈趋复杂化，违建执法的难度日甚一日。在这样的背景下，E市控违执法的实践表明，基层执法能够做到执法部门、执法资源的高度整合，以及最大程度地追求执法效果。从这个意义上说，有其成功的一面。然而，它同时也面临多重困境：一是执法过程存在诸多违法，并且是执法者出于理性权衡的主动选择；二是执法实效依靠超常规的投入，难以持续；三是执法目标摆动剧烈，人民群众缺乏长久预期，机会主义的行为策略盛行，很难形成执法与守法的良性互动。在笔者看来，基层执法的成败得失，无法用单一因素进行解释，而需要在“社会-政制-法制”的系统互动中，深入理解其运行机理。
（一）社会系统制造执法难题
违章建筑，包括小产权房、城中村、征地拆迁，是快速城镇化过程中产生的问题，强度很大，峰值很高。地方政府之所以要划定规划区，规划红线中禁止违建，甚至正当改建、翻建也不予批准，显然是因为大量民房建设必然带来用地成本的剧增，使得城镇化进程受阻。现实中，往往是哪里禁止建房，哪里违建越厉害；哪里要拆迁征地，哪里就突击建房。违章建筑背后有巨大的利益，哪怕是非法利益，也不可能完全不予保护。一方面，拆除违建、征地拆迁引发了很多冲突，甚至是极端事件；另一方面，又制造出一批“拆二代”、城中村原住民、大量小产权房所有者等土地食利阶层。应当说，控违执法是社会转型期社会系统制造的难题；可以预见，其强度将随着城镇化进程的推进而逐渐降低。
第一，社会转型期的特点，就在于社会系统本身的不稳定，利益格局不断受到切割与重组，相关各方冲突剧烈。换句话说，社会系统制造的难题，既具有高强度的冲击力，又有显著的波动性。这要求法制系统具有很强的回应能力，包括认知情势的敏感性，调动资源的灵活性和消化冲突的控制力。虽然，在法学理论中也有西方学者提出“回应型法”的理想类型，但应当看到，法制系统的常规属性是科层主义和保守主义。从中国的现实出发，法制系统还不具备独立应对社会系统的能力。在某种程度上，这强化了以党政为核心的政制系统进行“综合治理”的路径依赖。一方面，这一套能够深入最基层的政制系统是新中国完成工业化进程的根本保障，也是执政党宝贵的政治财富。诚如李侃如所言：“中国的体制是一种国家控制社会的体制。”另一方面，也要看到随着法治话语逐渐获得正当性，政制系统也在努力将问题转化，输入法制系统。
第二，基层执法的场域正处于国家与社会的交界处，要求将法律逻辑与社会逻辑相衔接。县域和乡镇一级的执法不得不面对更多的“乡土性”，而非“现代性”。乡土社会的特征：一是，权利的界定较为模糊。长久以来农地、农房制度上缺乏清晰的权利体系与权利结构，有学者认为这是一种“有意的制度模糊”。二是，权利形态的不规则与大量地方性规范。在用地与建房上涉及大量村庄和家庭内部的社会关系，例如2016年夏天，笔者在鄂南宗族性地区的调研，当地大姓宗族很大程度上还保有土地、林地的地骨权，尤其是祖坟山更是排他性的。再例如，全国各地的父子、兄弟之间的分家，外嫁女在娘家与婆家的权利，上门女婿问题等等。三是，人际交往方式的特殊性。在基层社会，人与人之间的关系厚密，执法互动遵循“熟人逻辑”，严格执法被理解为“走极端”“把事情做绝”。因而基层执法的常态表现为“协商性”——执法者与被执法者“讨价还价”的空间很大。
第三，基层社会的执法具有显著的“生态性”。恰如阿伯特“生态系统”（linked ecology）理论指出的，某个部门执法系统的变化，会影响、改变其他执法系统的互动过程和社会关系。在E市，高强度的控违执法致使大量本地的泥瓦工、装修工没有活干，这些隐形失业者有的外出务工，大多数则流入本地的黑车市场跑黑出租、在街头排摊设点做小生意、在乡村开设小作坊加工食品等。控违执法收获较好的法律效果，其代价是其他部门的执法必须做出更大妥协，容忍大量轻微违法，包括运管对黑车的执法、城管的街头执法、食药监的执法等。
社会系统的分析更接近于结构功能主义的研究进路：社会系统的结构性因素无疑规定着执法者的行动，进而型塑基层执法的形态。处在社会转型期的当下中国，社会系统不断制造的各类执法难题，不仅仅是控违执法，还包括城管街头执法、民间借贷（高利贷）、网络诈骗等等。
（二）政制系统塑造基层执法
基层执法是法制系统回应社会系统的过程。执法的运行机理，需要在政制系统中理解，“将一种特定的执法行为放置到整个集中体制中去进行观察；试图将中央到地方各层级关系以及社会诸要素的运行统合起来，以分析在执法过程中各主体决策和行动策略的建构，并以此探讨其执法效果。”另一方面，法制系统虽然紧紧围绕党政权力，但在法治建设的推动下，亦逐渐生成相对独立的内在逻辑，形成相对封闭的运作体系。
第一，地方党委和政府统筹全局。控违执法的形态表明，从执法目标的设定到执法资源的整合，再到执法强度的控制以及违法后果的承担，基层执法都是基层党委、政府公共政策执行和社会治理的组成部分。中国“上下分治的治理体制”规定了在中央集权的前提下，地方自主处理问题。苏力指出，毛泽东在《论十大关系》中关于“中央和地方两个积极性”的讨论，奠定了央地关系的政制（宪政）制度。基层党政的领导权是核心权力，在“党管政法”的政法体制中，法制系统的运作受其直接支配。“法律在某种程度上，不再是规约行为的工具，而是辅助中心工作的工具。”
第二，执法部门中的“条条”关系。在层级领导的执法体系内部遵循：上级部门授权、拟定执法目标、下达执法任务、考核工作、监督执法过程和受理行政纠纷（复议），下级部门则从事执行（包括常规执法、组织专项行动和联合执法等）、汇报和迎检等工作。其中，既蕴含政府部门的传统工作机制，如压力型考评、包保责任制，也存在执法规范化的趋势，亦即执法要讲究权限、程序、证据，要经得起法律规范的考量。
第三，多部门之间的“块块”关系。只有在地方党委和政府的统筹下，将某个执法目标纳入“中心工作”，才可能做到充分动员，多部门协同联动。在工作机制上一般表现为主要领导挂帅、成立领导小组或临时牵头的办公室、明确各部门分工、综合考核和宣传动员等。但对绝大多数未纳入“中心工作”的执法，则往往陷入执法的“孤岛效应”，并且有限的资源还会被借调协助“中心工作”的执法。这样，只能最大程度内部挖潜，短期突击搞一些专项行动，将执法强度维持在相当低的水平上。
从根本上说，政制系统对于基层执法的塑造，既遵循政治逻辑，也遵循法律逻辑。“中心工作”机制本身蕴含着政治决断，而“依法行政”原则又要求对权力运作进行规训。就这样，社会系统制造的难题被分类和转化，进而输入法制系统。
（三）法制系统输出执法过程和结果
在微观的执法过程中，法律规范的内在逻辑由后台走向前台。
第一，规范执法的过程。执法部门须依法执法、规范执法，很多地方还提出服务型执法的口号。即便是“中心工作”的执法，也不能例外。拆除违章建筑，要按程序取证，下达停建通知书、拆违通知书或法院的强制执行书，要在有权限的执法人员在场的情况下行动，以及依法做好善后工作。遭遇抵抗，一线执法者要注意工作方法，不能激化矛盾。而在没有强制权（如人身强制、扣押违法工具）的执法中，执法人员往往有强烈的弱者感受，执法效果一般都较差。而另一方面，法制系统启动的门槛又很高，显得与乡村生活格格不入。例如，M镇黑车与公交发生冲突，黑车司机在偏远的公交线路上抛洒钉子、玻璃碎片，当地派出所常常以无法取证为由拒绝出警。
第二，执法结果的输出，面临法律规范的评价。“中心工作”的执法完成执法目标的同时，也会伴随着各部门“用强”而带来的各类行政违法，而这恰恰是执法者的理性选择，因而常规做法是将纠纷解决引向非诉讼途径，以求息事宁人。“非中心工作”的常规执法则法律实效不佳，容忍大量轻微的违法行为。运动型执法、弹性执法、选择性执法、趋利性执法、临时工执法等，普遍遭到诟病。
第三，接受法律监督和司法审查。在“党委-人大-政府-司法”的权力结构中，行政执法受到监督。尤其是执法违法的行政复议与行政诉讼，体现了法制系统的运作逻辑。当然，法制系统运作的独立性是相对的，在“党管政法”的政法体制中，很多执法引发的“非常规纠纷”，如拆迁征地、土地确权与流转、环境污染等，一般会被分流进入其他解纷渠道，如人大、信访的调解，从而绕过司法机关。
综合来说，面对社会转型期不断涌现的社会难题，基层执法总体处在被动地位。一方面在执法资源不足的情势下，不得不依靠政制系统居中调度，整合“条块关系”，集中优势力量进行重点执法，以强化回应社会的能力和灵活性；另一方面，在微观的执法过程和执法结果上，受到法律规范的约束和评价，遵循依法行政的逻辑，并接受法律监督和司法审查。因而可以说，基层执法是政制系统“高位推动-层级性治理-多属性治理”的一个重要组成部分。遵循图1的模型：
图1 基层执法的运行模型
四、基层执法的法治径路
（一）基层执法法治化的核心问题
在政制系统的塑造下，基层执法既有成功的一面，也面临多重困境。其成功之处在于，在有限资源的制约下，每每能够“创造性”地完成执法任务；而呈现的问题，也多半同样归因于“创造性”运用之副作用。对人民群众来说，隐秘的内在逻辑无法直观感知；相反，日常生活中亲历或耳闻的执法纠纷、摇摆不定的执法强度和与一线执法者的互动，则不断强化着对基层执法的刻板印象，并在某种程度上塑造了机会主义的行动策略。
基层执法的成败得失，不仅关系到执法目标能否达成，而且还关系到在法治的维度上如何评价。法律的经验研究长于揭示经验现象的复杂性，以及解释现象背后的运行逻辑，但这并不意味着放弃价值问题的探讨。“法律是一套调整手段和社会目标交互作用的复杂体系，这些目标又表达着价值观念。”换句话说，法律的诸多经验现象——包括立法目标、执法手段与过程、法律实效等，本身蕴含着价值判断。这种价值观念具有“实用工具主义法学”的意蕴，“是‘语境主义’的（contextualist）和‘民主性’的（democratarian）的，而不是先验的或意识形态的”。
一如文初的表白，本文关于基层执法的经验研究，最终着眼于对基层法治建设的反思：将法治、权利与权力等规范性问题做经验主义的处理，由田野工作和经验素材出发，探索基层执法的法治径路。在笔者看来，基层执法法治化的核心问题是，在基层社会的特殊语境中，国家权力嵌入与运作的合法性证成。具体地说，其法治径路指向：一是，正确认识基层执法的两重面向；二是，强调基层政权多层次的合法性塑造。
（二）基层执法的两重面向
在“自上而下”的研究进路中，站在立法者的角度，传统的“严格规则主义”模式构成认知基层执法的理论基石，斯图尔特将其称为“传送带”模式，亦即“必须以确保行政权的活动与立法指令的一致性为中心来建构行政法的制度模式”。这样，基层执法距离依法执法、严格执法的理想相去甚远。然而，“严格规则主义”模式指出问题的同时，却并不进入真实的执法世界，难以改进基层执法。
从根本上说，“严格规则主义”模式植根于古典政治哲学关于法治、民主的宏大叙事，以及对“公意”至上和权力分立的理论设想之上，仅是一种启蒙思想的呼唤，而远非真实执法图景的呈现。它构成了行政执法的一个面向，而非全部。偏执于此端，无异于陷入形而上学的教条，无助于中国的法治建设。因此，有必要重新认识基层执法的另一面向。通过上文的分析，应当看到，基层执法有其相对独立的运行机理，面对复杂局面，往往会与立法保持适当距离，根据当时当地的执法环境，重新塑造法益的分配格局。因此，基层执法呈现的“灰色地带”，主要不是执法部门滥用权力（乱作为或不作为）造成的。在现有的条件下，也难以从根本上扭转这样的局面。以贴标签的方式对基层执法做“合法/违法”的二元判断，意义非常有限。
在笔者看来，应当正视基层执法的这两重面向，一方面，将“严格规则主义”模式作为一个理论参照系，以形式法治的核心价值反思基层执法的现状；另一方面，根据社会科学“价值无涉”的立场，进入法律的经验世界，充分理解基层执法运行的内在逻辑，将诸多问题开放出来。因此，本文颇具结构功能主义意涵的分析，并非为现状辩护；相反，旨在由实践出发探寻基层执法法治化的可能径路。正如默顿所言，“一旦功能主义者纳入反功能，而且一旦他们详细说明分析的不同单位或层面，他们就将能够对每一个事项确立一种‘后果集合的最终平衡’。通过研究在特定的社会结构里什么功能替代选择是可能的，功能主义者能有助于我们改良社会。”
基层执法呈现出的诸多问题，主要是与社会转型期社会系统、政制系统互相沟通和互相塑造中形成的。法制系统总体上处在较为被动的地位。基层法治建设，需要根据社会转型的进程、政制体系的改造，进行渐进的调整。在现阶段，应当立足于“如何创建出一套新的制度，既能保持地方的活力，规范其越轨行为，但又不会让社会和本地社区付出代价；如何制定出一套法治机制，既能维系地方的社区伦理，又实际可行；如何能协调好中央与地方的关系，达致彼此真正的沟通。”当社会关系和利益格局趋于稳定，基层执法或许就无需经由政制系统做法律框架之外的动员了。
（三）基层政权多层次的合法性塑造
当下，基层执法为了追求执法目标，往往不得不依赖超常规的做法，因而公权力的运作容易遭遇质疑与挑战。当然，也不排除公权力滥用的情况。因此，笔者曾指出在基层执法领域，策略上需要有效处理和应对两个重要的实践问题，“一是合法性和有效性的冲突，亦即在基层社会的特殊语境中，国家权力运作如何能同时满足合法性和有效性的要求；二是基层法治复杂性的冲击，如何认识并面对冲击，优化与改进基层执法的过程与实效。”
但从根本上说，基层执法的法治化，要紧紧围绕基层政权合法性建设展开。法治的要义是“主权者、国家及其官员受法律限制”；反过来说，公权力的规范运作，能够不断证成其本身的合法性。诚如福山所言：“一方面，统治者在法律范围内行事，或以法律的名义行事，这可以提高自己的权威。另一方面，法律可防止他们做随心所欲的事，不能只考虑私人利益，还要考虑整个共同体的利益。”在当下中国，在现有的社会和制度环境中，基层执法回应社会转型期制造的难题，还要依赖地方党委和政府的统筹、调度，权力运作的方式、场域和行为界限具有不规则性、不确定性和模糊性。这是一把“双刃剑”：在强化回应社会能力的同时，也可能导致基层政权合法性的流逝。
因此，基层执法的法治化探索，要着重塑造基层政权多个层次上合法性。首先，是政党伦理和意识形态层面的合法性建设。基层执法必须坚持党的群众路线：执法部门应保持对群众意见的敏感，注意收集和回应执法反馈，最大程度地避免“争议”。在本文的案例中，“柿子捡软的捏”的选择性执法，从根本上损害了基层政权的合法性。“执法不只是法律实现的手段和方式，而具有重要的政治属性和社会意义。”
其次，是法律层面的合法性建设。一是要严格依据党规、国法处理执法者在执法过程中谋取私利的情况。这是真正意义上的“公权力滥用”。在E市的控违执法中，因为严格的源头控制，很多用地和建房的申请人试图通过“走关系”获得审批，以至于发展到哪怕合理、合法的房屋翻建也必须透过中间人找到某些分管领导。这严重地危害到基层政权的合法性。二是对于行政违法造成的损害后果，要依法救济，及时修复社会关系。的确，很多时候基层执法中的违法是执法者“两害取轻”的理性选择，是实现治理目标必须付出的法律代价。那么，依法承担相应的法律责任，也是基层执法逻辑输出的必然结果。三是通过执法塑造法律权威。基层执法长期存在这样的悖论：一方面，在地方党委和政府的统筹下，能够形成强大的执法能力，攻坚克难；另一方面，面对少数“恶意违法者”，一线执法人员普遍感到执法者才是“弱势群体”，执法难度很大。事实上，E市控违执法中，违法用地、建房的情况比执法部门滥用执法权，要严重得多。基层法治建设固然要约束公权力，但也要规范公民的行为。在基层执法领域，应当强化常规执法中执法部门的强制权，对于暴力抗法和故意藐视、侮辱执法者的情况，依法给予打击，在执法过程中塑造法律的权威。
最后，是执法环境的合法性建设。基层执法接受舆论监督的同时，也要通过媒体向社会大众介绍基层执法的真实情况，主动宣传党和政府的意识形态主张。还以控制违章执法为例，媒体热衷于报道维权型案例，而未全面报道大量谋利型钉子户的存在。这不仅导致基层执法环境的恶化，鼓励民众对抗执法部门，也间接伤害了基层政权的合法性。