引言
行政裁量被视为行政法学研究的重镇。在我国已有的行政法学研究中，对于行政裁量的概念及其控制进行了详尽探讨，[[1]]在晚近对外国行政法上相关学说进行了整理，[[2]]对裁量基准问题予以了关注。[[3]]但作为横亘于行政法学和公共行政理论之间的交叉课题，关于研究基层行政执法过程中裁量权运作的成果，却不多见。
作为行政相对人，所面对的往往并非“居庙堂之高”的中央行政机关官员，而更多接触的是在“行政执法窗口”受理表格、敲打键盘、点击鼠标的基层行政执法人员。行政相对人在办理出生证、身份证、结婚证、营业执照、税务登记证、死亡证、火化证等证件时，[[4]]在申请城市最低生活保障待遇，接受交通违法处罚时，所面对的是来自公安、交通、工商、税务、环境、卫生、药监、社会保障等系统的基层行政执法者，这些执法者控制和管理着许多公共资源和资金，直接决定了对公众的惩罚（如城市道路和高速公路交通执法人员）、给付（如基层社会保障官员）和许可、征收（如基层工商税务执法人员）。[[5]]在基层行政执法过程中，所更多涉及到的是将普遍性政策适用于具体个案时的裁量。
目前基层行政执法问题正日益受到学界和实际部门的关注。在2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定“适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”。在2008年2月27日中国共产党第十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，也指出要“强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理”。[[6]]基层行政执法并非简单的如“自动售货机”式的去输入事实，然后输出有法律效力的决定，在此过程中存在着广袤的裁量空间。
或可与之参较的，在西方的公共行政学文献中，以“街头官僚”（street-level bureaucracy）一词来指代处于政策执行一线的行政官员角色，将街头官僚界定为那些处于基层同时也是最前线的直接和公民打交道的政府工作人员。如街头官僚理论的开创者李普斯基（Lipsky）所说：“最好不要把公共政策理解为立法机关或最顶层高级行政官员制定的政策，因为从很重要的方面看，它实际上是在拥挤的办公室，在街头层次工作者日常遭遇到的情境中形成的。” “是街头官僚的决定，他们所确立的例行程序，所发明的应对不确定性和工作压力的装置，有效地成为了他们所实施的公共政策。”[[7]]
本文所探讨的基层行政执法裁量权问题，在理论流脉上受到西方街头官僚理论的颇多启发。但本文所论述的基层行政执法者，似并不限于位于政策执行第一线的行政执法人员，而涉及到各级基层行政执法机构和执法者，其论题的范围或许要比西方文献中所论述的“街头官僚”更宽。本文拟对基层行政执法裁量权存在的空间，受制约的体制性因素和社会性因素，及对其加以约束的可能性，展开初步的整理。
一、基层行政执法裁量权存在的法律空间
“行政官员不断为未来制定规则，也不断地决定法律的意义，以及法律在执行时的内涵”。[[8]]尽管普遍认为基层行政执法者位于政策执行的地位，位于政策链条的末端，但基层行政执法者所面对的可能是与政策形成者迥异的任务和完全不同的问题，在既有法律框架下他们依然有着相当的裁量空间。因此上级官员所确立的规则和框架构成了基层行政执法者的约束条件，但不一定预先确定了基层行政执法者决定的程序和结果。[[9]]以下笔者将就基层行政执法者在事实认定、法律适用、程序选择等方面的裁量权展开逐一论述。
（一）事实认定中的裁量
准确认定待决事实是基层行政执法人员作出切合实际法律决定的前提，因此基层官员必须准确认识他所面临的“案件”及其与社会相关因素的联系。要忠于案件原始的风貌去理解事实，是非常困难的。[[10]]以城市居民最低生活保障领域为例，民政部门要认定申请人是否是持有非农业户口的城市居民，判断其共同生活的家庭成员人均收入是否低于当地城市居民最低生活保障标准，并进一步去判断其是“尚有一定收入”，还是“无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人”，区分相应情况给予不同的城市居民最低生活保障待遇。在以上的事实认定环节中民政部门都具有相应的裁量权。
在认定待决事实的过程中，涉及到对专业人士的学识、可信度等的主观判断，以及对相关经济、社会和政治因素的考量，这使得事实认定中也掺入了主观性因素，从而赋予了基层行政执法人员在事实认定中更多的裁量空间。
（二）法律适用中的裁量
在法律适用方面，基层行政执法人员会面临更多的挑战，例如，如何将比例原则、信赖保护原则等适用于日常行政执法活动之中；如何从法律体系以及法律规范的目的出发，对“公共利益”、“公共安全”等不确定法律概念加以解释；如何处理上位法与下位法的关系，如何处理特别规定与一般规定的关系，如何处理新旧法律规范的适用原则，如何处理同一部法律规范内部的法条竞合，如何对法律漏洞予以填补，这些都是基层行政执法人员所面临的课题。
以某服装公司不服工商行政管理机关行政处罚决定上诉案为例，[[11]]在该案中该服装公司在地铁车站发布印有“玩美女人” 字样的灯箱广告，某工商行政管理分局适用《广告法》第七条作出了责令停止发布，公开更正，并罚款人民币202610元行政处罚的决定。在此案中，某工商行政管理分局在适用法律时，其裁量空间在于是适用《广告法》第七条还是《广告语言文字管理暂行规定》第四条的处罚条款进行处罚。但由于《广告语言文字管理暂行规定》第四条规范的仅仅是广告的语言文字，而《广告法》第七条规范的则是包括语言文字在内的全部广告内容。在该案中，行政处罚针对的不仅仅是广告使用的语言文字，而是“玩美女人”广告用词，以及配以身穿内衣的女子照片的图案，因此某工商行政管理分局不适用《广告语言文字管理暂行规定》而适用《广告法》第七条的规定作出处罚，其决定得到了法院的维持。
因此为了实现行政任务，基层行政执法人员每天都在对法律予以适用和解释，并为其赋予新的意义。[[12]]而在此间裁量权的良好运作，将有助于个案正义的实现，有助于实现对法律答案的最佳选择，有助于为相对人提供更为满意的公共服务。
（三）行政程序运作中的裁量
《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为“符合法定程序”的，判决维持；“违反法定程序”的，法院可判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。对《行政诉讼法》第54条中“法定程序”中的“法”，应持相对广义的理解，它不仅包括法律，也包括行政法规、规章和规范性文件中对行政程序的规定。
但在我国行政执法实践中，对于许多行政执法领域，许多行政执法方式，都未曾以成文法规范的方式对相应的程序予以规范。目前已有的执法程序规范多集中于行政处罚、行政许可领域，在已制定的执法程序规范中，也依然赋予了基层行政执法机关和人员相当的程序裁量空间。
在基层行政执法实践中，会出现错误适用程序的情况，例如对应适用一般程序的处罚案件适用了简易程序。另外在基层行政执法中，有可能违反法定的顺序，如表现为先裁决后取证，先决定后报批等；有可能违反法定的形式，例如在周建红等不服建宁县溪源乡人民政府以违反禁挖冬笋规定和偷漏税费对其予以行政处罚决定案中，[[13]]溪源乡人民政府在作出处罚决定的12天后，才开具加盖公章的《福建省罚没款收据》，违反了《福建省行政执法程序规定》中行政处罚要制作行政处罚决定书，当场处罚要出具现场处罚决定书，并告知诉权的规定。
在基层行政执法中，有可能违反法定的告知或送达义务，如遗漏听证权利的告知、陈述申辩权利的告知，如未将行政决定文书以法定方式送达相对人。例如在兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案中，兰州市政府所做兰政地字（１９９７）第４３号批复的内容，涉及到华欧公司和常德开发部双方的利益，市政府至今未给常德开发部送达兰政地字（１９９７）第４３号批复，法院判决此行为违反了法定程序。[[14]]
二、制约基层行政执法裁量权运行的因素
基层行政执法裁量权的运行，往往是导致政策执行过程中“播下去的是龙种”，而“收获的是跳蚤”的原因。基层行政执法机关及人员在实际行使裁量权的过程中，并不是严格秉承法律方法和法律思维，去调查和认定事实，去解释和适用法律。在法治原理和规则之外的诸多社会因素，都会影响到基层行政执法裁量权的实际运行。
（一）案件负荷（caseload）的压力
在中国大量基层行政机关及其人员都面临“忙不过来”的情况，原因一方面在于诸如基层公安、工商、税务、社会保障、民政等机关及其执法人员所处理的是第一线的行政事务，因此注定了其作出具体行政行为的数量多，涉及到相当多的行政相对人。另一方面在于基层执法人力资源的不足，这部分因为在行政机关中，相当数量人员希望能从事综合管理或专业技术岗位而非行政执法岗位，他们愿意“坐机关”而不愿意作“巡路面”的“街头官僚”，这些都加剧了基层行政执法的案件负荷。案件负荷的增加带来的是案件处理质量的下降，案件处理时间的延长，和相对人对公共服务满意度的下降。[[15]]为此，在未来应加大基层执法人员在行政系统中的比重，去充实一线执法队伍。
（二）执法资源的稀缺（scarcity）
根据法律法规赋予的职责，基层行政执法者有给相对人提供公共服务，捍卫相对人权利的义务。但实践中由于执法资源的稀缺，基层行政执法者可能在这两方面都无法充分履行法定职责，其权力运作会更多的表现为“选择性执法”的形态。
1.财政资源对公共服务提供的约束
在公共服务提供领域，“僧多粥少”、财政资源紧张成为基层官员所面临的永恒难题。[[16]]例如根据《城市居民最低生活保障条例》第7条、第8条的规定，在户主履行法定程序，提交享受城市居民最低生活保障待遇的申请资料之后，县级人民政府民政部门对申请资料进行审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应批准其享受城市居民最低生活保障待遇，并以货币形式按月发放。在此情况下，民政部门的行为是羁束行为，必须根据法律规范的规定采取行动。
但实际上，基层行政官员所能给予的社会保障金金额总是无法满足所有申请者的需求。林莉红教授等进行的一项实证研究表明，往往无法保证“按月发放”最低社会保障待遇的法定要求，在枝江市，“‘上边有钱就发，没钱就不发’，低保对象们都不知道何时才能拿到保障金，常常‘等米下锅’”；在娄底市“由于低保金不到位，往往是几个月甚至是半年才发放一次，即等上级财政拨款，有了钱才能发放保障金，有多少就发多少，领取者的生活难以得到切实保障。”[[17]]同样是由于财政资源的紧张，在相当多的城市，让具有受领资格的人所获得低保金的水平，并未能达到《城市居民最低生活保障条例》第8条所规定的法定标准。
在某些城市，还出现了让贫困家庭“轮流坐庄”享受最低生活保障待遇的现象。例如在社会学者唐钧教授所作的一项实证研究中，发现在兰州：
L女士说：“我们这个居委会（的辖区）里，企业比较多，而且大部分不景气。比如象H公司，上报了7户，实际上他们还有许多。……但我们只给他们发了10份表，用他们的话来说这回你享受国家的困难补助，下回我享受国家困难补助，他们把这称为‘轮流坐庄’。因为我们街道的财政也比较困难，救济经费很有限，只能保障最困难的家庭。”[[18]]
通过以上的论述，可以看出，由于财政资源的约束，使得公共服务受领者的资格和条件，公共服务所提供的数量与质量，所提供公共服务的时限，都和法律上的规定多有乖违，而这也是我国这样一个大国治理中所存在的普遍现象。
2.科处不利制裁中的裁量
理论上，基层执法机关及其人员应对违法行为都予以查处，而这要求行政机关进行后续的监督管理，通过日常行政调查等渠道以获取违法相对人的信息，但由于执法能力的不足，执法资源的稀缺，使得举报、信访等在行政处罚案源中占据重要比重，使得大量应被查处的违法案件和人员逍遥法外。在这种情况下，行政执法人员往往会优先选择那些在法律适用和事实认定上相对简单，并预期会收到较好社会反响的案件来加以优先处理，通过“捏软柿子”来让自己的职业生涯尽可能获得加分的因素。[[19]]这也使得行政执法呈现出某种意义的随机性，不能给予相对人一视同仁的平等对待，使得某些相对人的合法权益未能得到保护，使得某些违法行为人规避了法律的制裁。
以公安执法为例，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第1条的规定，公安机关及其人民警察有“依法履行治安管理职责”，“维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的义务。但实践中普遍存在警力不足、案件负荷繁重的现象。[[20]]在执法资源受到制约的情况下，基层公安机关及警察没有足够的人员和时间处理所有潜在的工作，无法及时保护所有的受害人，为此警察可能倾向于减少执法频次，以及根据事件的轻重缓急确定执法重点和次序，而这带来了广袤的警察裁量空间，以及一定程度上的执法随机性，这有可能会违反公民在法律面前一律平等的宪法原则。[[21]]
（三）社会网络中的基层行政执法者
行政执法越到基层，执法人员越可能来自其主管的辖区，越可能和相对人之间有着亲戚、朋友、同学、同事等千丝万缕的联系，越可能受到法律之外的社会因素制约。面对上级领导的讲情，相关部门领导的说情，亲朋好友的讲情，基层行政执法者可能会滥用裁量权，从而造成“人情罚”或“人情照”，导致相同情况不同对待，出现行政处罚中的畸轻畸重，出现行政许可中的差别对待。
根据《中华人民共和国宪法》第107条、第108条的规定，各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的行政工作。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定。而地方政府事实上并非单纯是公共利益的捍卫者，它存在着自己的政治、经济利益，因此基层行政执法机关政策目标的实现程度，往往要取决于其在政策网络中的地位，以及人民政府在该基层行政执法机关的政策目标和其他价值之间的权衡取舍。
例如江苏省丹阳市环保局一位领导这样介绍该市的排污费征收工作：
你真正要严格起来征收，一个也达不到标准，有时候该收的都收不到，排污费按照标准来说，没有一个是按照标准收的。……你像刚开的JL饭店，它自己还不想过来丹阳开呢，是市里领导好不容易招商引资进来的，我们给它算过的，一年排污费要100多万呢，现在只收了3万，没办法啊，要鼓励它在这边办啊，领导就这么定了，……我经过监测，处罚单一拿出来，马上市领导就来找你了，找局长去了，……这个引资是他领导引来的啊，这个企业如果你这里处罚，那里处罚，导致企业关门了，那这个领导当然要出面了。[[22]]
在以上这个例证中，环境保护部门要履行征收排污费的法定职责，但由于上级政府的干预，其工作完成又存在着相当大的困难。类似的现象在环境保护、质量监督、矿山安全、药品监管等基层执法领域表现的尤为明显，时下地方政府每每将经济发展置于比政府规制还要优越的定位，实力雄厚的大中型企业往往被奉为地方政府的座上宾，在这样的社会网络中，也加大了基层行政执法者依法规制的难度。
（四）基层行政机关及其人员的“自利”倾向
在中国，单位制是造就某一基层行政机关所谓“部门利益”的重要历史遗产，时至今日基层行政机关依然也是一个生活共同体，其执法人员的生活、福利都与该机关的性质和所谓“效益”息息相关。[[23]]基层行政执法人员的科层位序普遍不高，升迁发展机会受限，工作内容单调繁琐，因此他们往往会更为看重自己所可能得到的实际利益。因此尽管确立了对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的“收支两条线”制度，尽管《中华人民共和国行政处罚法》规定了“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”，但由于以划拨执法经费等形式变相返还罚款和收费的现象依然存在，负有处罚、收费等职能的行政机关依然有多处罚、多收费的激励。
例如在2008年1月南方发生雨雪冰冻天气后，交通部于2008年1月25日印发了《关于在春节前启动鲜活农产品运输应急机制的紧急通知》，决定从1月26日至2月5日启动鲜活农产品运输应急机制，对在全国“五纵二横”“绿色通道”上行驶的合法装载的鲜活农产品运输车辆，一律免缴车辆通行费。但根据中央电视台《经济半小时》栏目记者对在绿色通道上行驶的运菜车的随车采访，过路费仅在山东境内被减免了5块钱，减免幅度不到20%，在河北、天津、北京的收费站都没有任何减免，在路上被罚款并要求卸货检查的情况经常发生。[[24]]基层收费站和人员多收费的冲动，使得交通部的规定并未曾完全落到实处。还有很多类似的例子，都可作为基层行政执法机关及人员的自利倾向，使规则的实效性被减损乃至虚置的佐证。
综上所述，我们看到，在基层行政执法裁量权的运作中，由于案件负荷的压力，执法资源的稀缺，加之强势行政相对人的谈判议价能力掣肘，以及基层机构及人员本身固有的自利倾向，使得行政执法裁量权并不能完全遵循法律推理的方法和逻辑运作，使得行政执法裁量权的实施考虑了不相关因素而未考虑相关因素，以致于有些行为游弋于既有法律框架之外，违反了法律规定的行为种类、范围和幅度。
三、基层行政执法裁量权的程序导控
基层行政执法裁量权的运行过程中，一方面要受到法律推理逻辑的内在制约，另一方面要受到复杂社会、政治、经济、文化因素的外部制约。为此应设计合理的行政执法程序，让基层行政执法既能有效率的回应来自相对人一方的大量请求，又能对其基本权利予以卫护。
（一）简化基层行政执法程序的可能性
基层行政执法机构及人员每年可能要处理数以千计乃至万计的个案，执法人员也成了针对特定情形输入认定的事实和相应的法条，输出行政决定的“决策工厂”（decision-makingfactories）。[[25]]在基层行政执法过程中，交通违章的处理，对流动摊贩的管理等等，都需要在执法现场作出迅速的决定。因此过于正式化的程序设计可能会加大行政成本，造成行政过程的“阻滞”（clog up），阻碍行政任务的实现，阻滞整体上正义的实现。为此有必要去考虑简化基层行政执法程序的可能性。
在我国，基层行政机关已有了若干简化行政程序提高行政效率的努力。以行政处罚为例，目前行政机关执法存在着工作量大、任务重的现实状况，加之部分违法相对人流动性较大，身份不易确认，若不当场进行处罚事后难以执行处罚等问题，因此有必要引入行政处罚的简易程序。[[26]]《中华人民共和国行政处罚法》第五章第一节规定了行政处罚简易程序，各地基层行政执法机构还结合本地区本领域实际情况，颁布了许多关于行政处罚简易程序的规范性文件，明确了行政处罚简易程序的立案标准，对行政处罚简易程序规则予以细化，规定了相应的文书格式和卷宗制度。[[27]]
又如《中华人民共和国行政许可法》第6条规定了“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”《中华人民共和国行政许可法》第42条至第45条则规定了时限制度。而许多基层行政执法机关设定了短于法定时限的许可、给付时限；当法律、法规、规章没有规定时限的，许多基层行政执法机关自行确定了时限，并对外公布。[[28]]同时许多基层行政执法机关都在探索引入告知承诺制，告知承诺制要求申请人承诺保证其已满足法定要求的条件，并承诺履行审批机关告知的行政法上的义务，行政审批机关在此基础上认可申请人符合法定要求和标准，并核发证照或者文件给申请人。这起到了简化程序、减少环节、提高效率、方便相对人的作用。[[29]]
（二）为基层行政执法设计公正程序
基层行政执法机构及人员每日作出的行政决定，都和相对人宪法基本权利的卫护息息相关。以社会保障金发放决定为例，尽管所给付的金钱或实物数量上并不大，却有助于受领者获得最低限度的生存保障。而且社会保障金给付的对象主要针对低收入的人群，他们或者由于生理的原因，或者由于在市场竞争中的失败而处于弱势地位，出于对他们尊严的卫护，更需要为社会保障金发放决定设计公正程序。[[30]]
在治安管理、交通违法等秩序行政领域，基层行政机关及其执法人员具有其他公共机构所不具有的强制力，其权力具有较大的裁量余地和空间，而且其个案行使往往处于上级和公众的视野之外，是一种很难得到有效监控的“低能见度”的权力。因此这种被喻为“行政法上特洛伊木马”（the Trojan Horse）的裁量权，一旦失去控制就会“蝼蚁溃堤”，颠覆法治主义的统治，对相对人的人身权、财产权等基本权利造成侵害。[[31]]
因此，在基层行政执法过程中，尽管为了追求行政效率，为了让数量庞大的案件得到及时处理，需要对行政程序予以简化，但仍需设计出若干必要的程序装置，以捍卫行政相对人的正当程序权益，保障其享有最低限度的公正。即使对于简化的行政程序而言，基层行政执法人员在执法过程中，仍至少遵循告知、说明理由等最为基本的程序性要求。
（三）信息化对基层行政执法程序的挑战
传统的基层行政执法模式是基层执法机关人员出现在交通路口、集贸市场、嘈杂闹市等执法现场，或是作为“窗口官员”受理窗口前相对人对工商、税务、民政等诸多事宜的申报申请登记，针对每一个案作出决定。而信息和通讯技术方式的发展，改变了基层行政执法裁量权的形态。目前各地已在城市管理[[32]]、文化[[33]]、税收[[34]]、药品监督[[35]]等行政执法领域开发出了智能化自动化程度不等的执法管理信息系统或助理系统，“数字城管”、“数字税务”、“数字药监”等提法已出现于各级行政机关的文件和工作报告之中。
随着信息化建设的推进，基层行政执法将在相当程度上实现办公的自动化，移动指挥的智能化，监控的可视化，信息交换和管理的电子化，这也将很大程度上改变行政裁量运作的方式。他们或许会由“街头官僚” （street-level bureaucracy）变为每天盯着计算机屏幕的“屏幕官僚”(screen-level bureaucracy)，是否为交通超速开具罚单，收费收税的金额多少，可以通过点击鼠标敲击键盘来完成这些日常化的行政作业。
借助“电子眼”、鼠标和办公网站展开的信息化执法程序，通过电子数据处理准备案件事实材料，由专业工作人员根据典型的决定范本作出平等的处理，作到相同情况相同处理，防止行政恣意，实现行政权的自我拘束，从而削减基层行政执法的裁量空间。[[36]]就如前国家税务总局局长谢旭人指出的：“运用信息化手段，让机器来管人，从某种意义上说，比人管人更铁面无私，更公平公正，更不知疲倦。”[[37]]
但局限性也恰恰来自于此，在裁量决定中需要行政执法机关及人员综合考虑和权衡案件的具体情况，而信息化建设可能使得行政执法人员将复杂现实空间中遭遇到的案件案情，归约为输入计算机的若干指标或参数，然后通过人工智能系统像“自动售货机”式的输出决定。严格的“照章办事”可能会带来“信息专制”（infocracy），剥夺行政机关个案裁量的空间，从而损害个案正义。[[38]]因此，应根据不同的具体行政领域，来决定信息化执法程序在行政过程中适用的阶段和范围。在需要个案裁量的行政领域，电子数据处理只能发挥辅助性的作用，它应更多被适用于行政决定的准备过程，而非实质性的制作决定过程之中。[[39]]
四、以规则制定限制基层行政执法裁量权
应鼓励以制定包括裁量基准、政策声明、标准操作程序在内的成文规则的方式，来约束基层行政执法裁量权。同时应将这些规则向公众公开，从而加强公众对规则实施的监督，有效地减少基层行政执法中的恣意。
（一）裁量基准的制定
2004年2月4日浙江金华市公安局在全国率先推出“行政处罚裁量基准制度”，此后各基层行政机关纷纷以裁量基准、裁量标准、阶次制度等形式对行政处罚裁量权的行使予以细化和规范。例如北京市平谷区政府实行了“自由裁量权细分量化”，上海市青浦区制定了《食品卫生行政处罚自由裁量最低幅度参照表》……这些规则有的是基层行政机关自己制定的，在本机关业务范围内进行适用；有的是上级行政机关制定的，用以规范本机关以及下属机关的行政裁量权。[[40]]在2007年7月国务院召开的全国市县政府依法行政工作会议上，明确要求推行行政处罚裁量基准制度。
裁量基准对基层行政执法具有直接的意义，它有利于本地方或本系统的行政执法能保持一定的灵活性，能切合本地或本系统的具体情况；同时还有利于本地方或本系统执法能具有一定的一贯性，让执法保持相对统一的尺度。[[41]]使得针对情节、性质、事实、后果基本相同或者相似的情况，能处以基本相同的行政决定。
目前我国基层行政机关已颁布的裁量基准，主要局限于行政处罚领域，在未来我国基层行政机关针对自身的行政许可、行政给付等事务，也可尝试通过制定裁量基准的方式，将法律法规的内容予以具体化，对申请予以量体裁衣式的处理，从而保护申请人能及时获得应有的权益。[[42]]
（二）书面执法指南的制定
目前我国各地已颁布的裁量基准，一方面是局限于行政处罚领域，另一方面侧重于规定裁量权行使的幅度和阶次，并未能结合本地区本机关的特点，对行政裁量权运行的基本目标，执法的优先次序，实施的程序，操作的流程加以系统化的规定。为此各基层行政执法机关应以书面的方式，制定诸如执法手册、执法指南、执法流程图、标准操作规程（Standard Operating Procedure，简称SOP）之类的书面执法指南，去规定基层行政执法机关及其人员的执法程序和操作流程。
相对裁量基准而言，书面执法指南的拘束力更弱，而形式更为灵活，内容更为具体。[[43]]书面执法指南表明了基层行政机关对裁量运作的理解，规定了未来努力的方向，为基层行政执法人员处理法律问题、程序问题、政策问题和技术问题提供了最低限度的要求。这有助于机关内部不同执法人员之间行动的一致和相互协调，也有助于实现对相对人的平等对待，提高相对人对行政机关提供公共服务的满意度，这构成了公共行政现代化的重要组成部分。[[44]]
我国目前仍有许多基层行政机关没有制定和公布本机关的书面执法指南，有的书面执法手册或执法指南只是已有法律、法规和规范性文件的汇编，而没有针对本地区本领域执法实际，设定有的放矢的程序性和实体性规定。在未来应进一步推广书面执法指南制度，根据不同执法岗位的具体职权，制定出相应的书面执法指南，使执法人员明确自己岗位的执法依据、内容、范围、权限以及义务、标准和指标。
（三）裁量基准和书面执法指南的公开
裁量基准和书面执法指南的制定权，源自行政体系中上级对下级的命令权以及行政机关对公务人员的命令指挥权，但它们不应成为作为“阳光不入之地”的“内部法”藏于密室。因为通过基层行政机关及其执法人员对裁量基准和书面执法指南的反复适用，使得这些不具有法律规范形式的规则对相对人产生了外部法律效果。为此公开裁量基准和书面执法指南，有助于遏制行政恣意，使得相对人对基层行政机关决定有更稳定的预期。
五、结语
本文以我国实定法律规范和现有实践为基础，对我国基层行政执法裁量权现况、问题和因应之道进行了概略描述与整理。基层行政执法机关以及人员尽管处于行政体系的末梢，却是直接和行政相对人发生作用的前哨，是他们将“纸面上的法”转变成“行动中的法”。但由于其工作负荷的繁重、执法资源的匮乏、政策网络结构的制约、行政机关的自利倾向等因素，会使得基层行政执法裁量权的运行可能偏离已有法律框架已设定的轨迹。[[45]]
本文尝试将公共行政学中的街头官僚理论引入对基层行政执法裁量的描述、解释和分析之中，但本文也只是一项研究的序曲，一次非常粗略的尝试，如何以法律思维和法律方法来规范基层行政执法裁量权行使中的法律作业，如何通过制度设计的改进来阻遏制约基层行政执法裁量权运行的因素，这构成了未来进一步研究的课题。
*南开大学法学院教授，法学博士。感谢学友何海波教授、王天华教授、章志远教授、胡敏洁教授、郑春燕副教授、蒋红珍副教授、唐明良副研究员对本文初稿提出的若干修改意见和建议，感谢匿名审稿人对本文提出的宝贵建议，在此谨致谢忱。
[1]参见姜明安：“论行政自由裁量权及其法律控制”，《法学研究》1993年第1期；杨建顺：“行政裁量的运作及其监督”，《法学研究》2004年第1期；余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版；杨伟东：“行政裁量问题探讨”，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第343-359页。
[2]参见朱新力主编，宋华琳、王天华副主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版；李洪雷：“英国法上对行政裁量权的司法审查——兼与德国法比较”，载罗豪才主编：《行政法论丛》第6卷，法律出版社2003年版，第335-383页；王锡锌：“自由裁量与行政正义——阅读戴维斯《自由裁量的正义》”，《中外法学》2002年第1期。
[3] 参见朱芒：“日本《行政程序法》中的裁量基准制度——作为程序正当性保障装置的内在构成”，《华东政法学院学报》2006年第1期；王天华：“裁量标准基本理论问题刍议”，《浙江学刊》2006年第6期。
[4]林琳、周思妤：“一生要办多少证”，《南方周末》2008年2月14日。
[5]参见叶娟丽、马骏：“公共行政中的街头官僚理论”，《武汉大学学报（社会科学版）》2003年第5期。
[6]《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过，2008年3月4日新华社公布。http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm（2008年3月7日14时39分最后访问）
[7]Lipsky,Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell SageFoundation, xi-xii (1980).
[8]P. H. Appleby, Policy and Administration,Tuscaloosa: University of Alabama Press, 7 (1949). 转引自彭锦鹏：“政治行政之虚拟分际：由‘二分说’到‘理想型’”，《政治科学论丛》2002年总第16期。
[9]参见[英]米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第163-164页。
[10]参见[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社，第298页。
[11]“某公司不服工商行政管理机关行政处罚决定上诉案”，载张海棠主编：《行政诉讼案例精选》，上海人民出版社2003年版，第75-80页。
[12]James R.Maupin, Control, Efficiency, and the Street-Level Bureaucrat, 3 Journal ofPublic Administration Research and Theory, 335, 338 (1993).
[13]《人民法院案例选》（1992年-1996年合订本），人民法院出版社1997年版，第379-383页。
[14]《最高人民法院公报》2000年第4期。
[15]Michael Brintnall, Caseloads, Performance, and Street-Level Bureaucracy, 16 Urban Affairs Review 281,283(1981).
[16]Lael R.Keiser, State BureaucraticDiscretion and the Administration of Social Welfare Programs: The Case ofSocial Security Disability, 9 Journal of Public Administration Research andTheory, 87, 96 (1999).
[17]参见林莉红、李傲、孔繁华：“从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查 ”，《法学评论》2001年第1期。
[18]唐钧、王婴：“城市‘低保’政策过程中的社会排斥”， 2002年7月15日，http://www.dajun.com.cn/dibao.html（2008年8月30日0时44分最后访问）
[19]参见[美]詹姆斯·汤普森:《行动中的组织——行政理念的社会科学》，敬乂嘉译，上海人民出版社2007年版，第144页。
[20]在发达国家民警占人口比例为万分之三十以上，在中国这个比例仅为万分之十一左右。而在2005年全国公安机关查处治安案件629.6万起，查处交通事故45万起，全国110接警总量超过1.2亿次。参见唐晓勇：“去年全国民警因公伤亡4548人”，http://www.cpd.com.cn/gb/newscenter/2006-02/24/content_566152.htm（最后访问时间2008年2月26日5时27分）
[21]参见[美]塞缪尔·沃克：《美国警察》，公共安全研究所外警研究室译，群众出版社1989年版，第177-179页。
[22] 冯帆：《网络地位与基层环保部门的行政能力——以丹阳市环保局为个案的调查》，厦门大学硕士学位论文，2007年6月，第27页。
[23]参见孙立平：“利益化部门的形成与演变”，《经济观察报》2005年8月8日；孙立平：“部门利益的逻辑”，《经济观察报》2005年8月1日。
[24]“菜价上涨谁受益：菜农称收入反降”，中央电视台“经济半小时”栏目（2008年2月21日22时56分播出）。电子文本见http://finance.sina.com.cn/consume/20080221/22564532732.shtml（2008年2月26日7时48分最后访问）。
[25]Mark Bovens & Stavros Zouridis, FromStreet-level to System-level Bureaucracies: How Information and Communication Technologyis Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control, 62Public Administration Review 174, 175 (2002).
[26]参见王道才：“试论行政处罚简易程序在卫生行政执法中的运用”，《中国卫生监督杂志》2007年第3期。
[27]例如可见《上海市食品药品监督管理局食品卫生监督行政处罚简易程序若干规定（试行）》，2006年7月4日发布，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai7685.html；《上海市工商行政管理机关行政处罚简易程序适用规定(试行)》，2002年12月30日发布，http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp RID=418165(2008年2月26日13时25分最后访问）
[28]例可参见《广州市城市规划局社会服务案件办理时限承诺制暂行规定》（试行），http://www.gzpi.gov.cn/gzpigov/other/gwyxwgf/24sghj/12sghj02.htm（2008年2月26日20时01分最后访问）
[29]参见李孝猛：“告知承诺制及其法律困境”，《上海政法学院学报》2007年第1期。
[30]参见高秦伟：“论社会保障行政中的正当程序”，《比较法研究》2005年第4期。
[31]详细的可参见余凌云：“亟待法治建构的警察裁量权”，《法学家》2003年第3期。
[32]“全市城管信息化建设暨数字城管建设纲要”，北京市城市管理综合行政执法局网站，http://www.bjcg.gov.cn/szcg/kjjs/t20050808_119273.htm（2008年2月28日6时45分最后访问）。
[33]卢健鹏：“广州率先使用网络文化执法平台”， 广州市文化市场综合行政执法总队网，2007年11月16日，http://www.gzwhzf.gov.cn/Info/picnews/2007111682189044408972.html（2008年2月28日6时47分最后访问）。
[34]李丽辉：“信息化手段为依法行政助力 ‘电子监督员’规范税收执法”,《人民日报》2005年8月9日。
[35]袁瑞玲、吴悦：“以信息化建设促执法效能提高——北京市药品监管局西城分局研发行政执法助理系统”，《中国医药报》2007年3月10日。
[36]参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第1卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第44页。
[37]李丽辉：“信息化手段为依法行政助力 ‘电子监督员’规范税收执法”,《人民日报》2005年8月9日。
[38]Mark Bovens & Stavros Zouridis, From Street-level to System-level Bureaucracies: How Information and Communication Technologyis Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control, 62 Public Administration Review 174, 182 (2002).
[39]参见[德]汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第1卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第43页。
[40]参见高知鸣、宋华琳：“行政处罚裁量基准研究”，载朱新力主编，宋华琳、王天华副主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版，第208页。
[41]参见前注[3]，王天华文。
[42]参见[日]恒川隆生：“审查基准、程序性义务与成文法化——有关裁量自我拘束的一则参考资料”，朱芒译，载《公法研究》第3辑，商务印书馆2005年版，第412页。
[43]Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry, University of Illinois Press, 102(1971).
[44]参见前注[7]CharlesH.Koch文,38 Admin.L.Rev. 427,441-444(1986).
[45]参见颜昌武、刘亚平：“夹缝中的街头官僚”，《南风窗》2007年第9期。