【编者按】美国公立教育正在经历变革。20世纪70年代以前，大众教育曾是美国崛起的秘诀。但2014年度OECD教育调查报告显示，美国当前的教育分化加剧了已有的贫富差距。本文讨论的新问责治理，突破美国传统教育改革的公、私二分僵局，融合自下而上的职业抗议运动和自上而下的标准化运动两种新兴模式，试图重现杜威的教育精神。我国伟大的人民教育家陶行知曾受杜威在五四运动期间来华两年半的影响，提出“生活即教育，社会即学校”，而在我国改革中有重要贡献的前国务委员兼中央财经领导小组秘书长张劲夫就是陶行知的学生和主要助手。“实验主义治理”的新问责注重缩小不同族裔、性别和经济背景学生的绩效差距，文中详述的德克萨斯和肯塔基的不同实践，对我国打破当前教育资源不均衡，高校自主招生，进一步因材施教，有深刻的借鉴意义。此文和四中全会提出的问题的关系极为密切，因其核心观点是发展“不以法院为中心的司法审查”。因篇幅较长，分上下两部分推送，此为（下）。
杜威难以想象的公共实验室：
学校治理和法律改革的新兴模式
（下）
JamesS. Liebman Charles F. Sabel
成福蕊译
四、为什么新集体行动有效
对非法院为中心的司法审查政治学的初步评论
我们描述的德克萨斯和肯塔基的大量改革挑战了发达国家根深蒂固的对根本性创新的怀疑。多数怀疑源于集体行动的难题：在许多情况下，人们不必参与斗争，亦能享受到胜利的果实。对部分人而言，尤其是心怀改革的律师，法律体系本身成为独立于集体行动问题的一个障碍。在第一部分，我们看到作为阿基米德支点的法院，在美国学校改革中屡屡失败。有理由假设新改革会不同吗 在废止种族隔离和公平投入运动中失败的法院，会促进新目标的成功吗
1. 新公众
在标准集体行动逻辑中，紧凑的少数利用民主武器获取自身巨大利益，人均收益足以激励每个联盟行动。分散的大多数使公众利益被劫持，因为每个成员反对的收益小于成本。因此，学校私有化引发的少数自私力量，通常可以解释为什么改革大的公共制度如此难，为什么少数成功的改革大都是背离初衷的。
出乎意料的是，我们详细展示的教育改革表明，这些观点反向起作用。当政策明显背离公众时，后果危机导致新的集体行动。在夸张一点的情况下，新集体行动变换了开始赋予的角色。失去公共合法性的利益集团被曝自私自利，分散联盟将其撇开，以公共产品的名义动员巨大的改革资源。本节勾勒这些新公众产生的条件，指出与熟悉的社会运动相比，其成功面临的两个威胁。
通常，我们看到，新群体与旧体系中不满的内部人联合，恶劣的环境严重侵蚀了后者的职业精神。面对失败的公共服务和旧体系的崩溃，政治改革者的长远前景更加坚定。在当前状态，尤其是内部人失败的情况下，一旦此群体获得认同，即使脆弱，其存在也能成功躲避公众不满。大量草根行动者和公众支持此类改革，即是证明。有魄力的政治家为免自己被攻击，迅速冲在运动前面。
如案例研究表明的，在新型集体行动的初始阶段，法院经常起核心作用：通过诉讼宣传学校改革，努力让其朝着有利的方向发展。例如，纽约的一个融资公平案件中，宣传者试图动员由持不同政见的专家和社区组成的联盟。草根是通过“公众参与”机制建立的。改革者组织多种由社区组织的地方学校改革小组座谈会。讨论结果理论上属于真正的社区意见，未受程序化的政党冲突干扰，也没受媒体对事件和议程的过滤扭曲。很多本地组织显示出持续制度支持的广泛基础。纽约和其他类似的案例明显吸收了肯塔基普理查德委员会的经验。跟随其经验，不仅保证融资公平案件所需的法律补偿满足公众和专家的双方意见，同时对法院形成压力，最终对立法起作用。
当然，运动有时也会失败。例如，在阿拉巴马和俄亥俄州，就受到了已有利益的制衡。它们通过熟悉的渠道或利用新建的“公共参与”来抵制改革。但是纵观全国，我们相信，改革者对最近学校改革证据的解读是正确的。他们认为，公众至少会容忍对既得利益的猛烈攻击；后者会进行防御，尽管溃不成军；最高法院习惯了政治风向，支持基于恰当教育的合作制度，愿意接受变革。实际上，学校改革自1989年以来在最高法院审理的28个案件中，18个都是原告获胜。2001年的有教无类法案，使辩方更难维护其合法性，尤其在全国将学校改革视为紧急事件的时候。
在洛杉矶、三番、芝加哥和费城等没有法院和立法干预的大城市，出现了不满意的内部人和有公共理想的外部人组成的联盟。这些城市及其周边，上亿美元的慈善资金动员起有公德心的改革，通过培育新式职业发展的方式，改变课堂、学校和地区的实践。这些行动很快发现改变框架规则的必要性，即创建自由空间，进行无干扰的新方案实验，因此他们迅速开始此类政治宣传，并找到了新集体行动的可能性。因为对现有科层不满，改革行动要求突破已有制度的界限。但是他们随即发现，必须先在现有学校体系内推广新型地方参与，再通过设计逐步转型。私人改革运动经常形成大量的地方创新，但都因缺乏包容性政治和新管理框架而消散。因此，与我们关注的公共改革相比，它们往往很脆弱，但是在动员民众的目标上没有本质差异。
德克萨斯和肯塔基的行动是相似的，怀有公心的改革者与公立学校系统之间的不信任掩盖了这种相似。前五年，私人组织独立运行，甚至反对改革者的努力，无视官方发起的变革的实际内容和潜力。但是，大规模公共改革的根本目标逐渐与私人行动一致，两种战略殊途同归，具有联合行动的可能。内部人和外部人最显著的分歧体现在纽约学区2。官僚和政治环境包围下的强烈的专业文化，在内部改良主义者的领导下，可能创立自我持续的转变。但是观察者意识到，他们依赖的恰恰是反常规系统——常规系统将课堂置于行政程序和利益集团政治之下，他们主导着全美的公立学校。职业复兴可能是改革的必要条件，但是只有在极端情况下，才是充分条件。
这些新型集体行动与新社会运动重叠又不同。后者，原来是马克思主义无产阶级的继承人，指那些非根植于劳动分工的新兴的、蕴含变革的群体。女权主义、民权运动及同性恋权利是典型的代表。学校改革运动与之类似，动员公民打破已有权威模式，建立更平等的新模式。但不同于社会运动，学校改革不强调某特殊群体的认同或官方认可。其目的也不是为维护部分党派或潜在受益人的正义，寻求宪法或法律保护，反对各种形式的歧视或滥用。相反，其目的是建立公民和政府机构间的新型参与合作。
与典型的新社会运动相比，学校改革在动员公民改变过程中不那么激进，尽管也远非温和。但从长期看，学校改革运动更加激进，鼓励甚至要求对改革机构的持续运营进行更多持续的参与。例如，与公众情绪高涨时普理查德委员会组织的州内会议相比，民权运动进行的抗议游行显然体现了“更高”程度的动员。但是，作为对州发现教育失败学校的回应，参与地方改进计划的家长的新责任要求更持续的参与治理，而不是个人冒险与种族隔离部门的零星对抗。在融合过程中，以前未享受充分公民权利的人加入了新公众。在新学校改革中，广受制度之苦的公民同意改革，部分承担特别责任。
在参与者的个体身份转变及公、私实体间的权力分配方面，新改革和新社会运动存在多少差异有待讨论。无论哪一种，都可以认为新型集体行动形成了新公众——新的转变公民参与的形式——其有目标并有能力改变代议制民主的决策及其形式。
尽管新公众时常成功替代已有利益，他们将至少面临三种严峻的威胁。第一，是新联盟，驱逐了旧的，但不能连贯到位新的机制。结果是，鼓励非法的权力下放，幸运的联盟获得繁荣的机会，但没有帮助最需要的人。有人认为，这将是联邦有教无类法案的命运。我们后面再讨论这种可能性。
第二个威胁是，受成功影响，新政治联盟忘记了其对地方自治的责任，试图通过最高法院和立法主导的微调标准重组学校。如有教无类的批评家所言，这种集中控制的主张可能来自那些对诊断标准感兴趣的左派，也可能来自希望不合格的公立学校普遍使用高利害相关测试的右派。
第三个危险是，在新学校和地区去权威的掩盖下，职业技术官僚重新控制。一旦改革体系开始运营，教什么和如何教的细致问题就由教师、校长和地区官员决定。其决策会接受新问责体系要求的同行评议和公众审查。虽然专业改革人员斥责其前辈的官僚体制，但如果认为其自身没有自私或短视的利益，或者认为问责体系会自动、必然消除这些弊端，就太天真了。
这三种情况下，有效应对的必要之举在于组建地方的抗衡力量。家长及参与者必须用根植于社区、并对其需要做出反应的政治能力，来挑战专家或复活的地方寡头重新攫取控制权。他们必须使用数据精心部署，来强化而不是削弱新体系的关键特征。必要的地方能力可能来自传统的社区运动，或者来自通过职业专家本身向社区开放的学校，或者来自内外部的新型联合互动。每个潜在的发展都面临障碍，至少是重大的不确定性。新出现的问题不断增加，而连最基本的解决办法都尚未出现。
传统基于社区的组织似乎是发展新对抗力量的自然起点。毕竟，他们是地方居民，是最有经验的为公平的住房、安全的街道和工作而奋斗的人们。随着地方学校的健康越来越被视为社区健康不可或缺的部分，许多群体越来越关注学校改进。纽约大学教育与社会政策研究中心最近的报告显示，接近200个社区团体参与教育组织，新的团体还不断涌现，将关注教育问题作为目标。这些组织联盟也对学校政策产生影响。
这些组织面临的一个关键障碍是他们与社会运动的亲密关系。如同以往，这些群体在打破常规、进行更公平的集中利益分配方面是专家，但他们在持续构建多组织的相关决策方面缺乏经验。如纽约大学报告指出的，结果，它们在很容易吸引社区注意力的传统问题和不容易吸引社区注意力的系统关切点之间沮丧的来回摇摆。群体选择组织议题时，不能从对充足的设施和安全的午餐的原有关切，进展到改进学校的指导核心上。报告进一步指出，社区组织者与学校改革者的目标系统不匹配。
但是这种比较夸大了两个世界的距离。双方都意识到，建立一个富有成效的、共同讨论学校运转问题的语言环境非常困难。国家组织可以直接解决问题，如跨城市学校改革运动——一个由巴尔的摩、芝加哥、丹佛、纽约、奥克兰及其他主要城市组成的一个学校改革联盟。近来，联盟开始界定学校改进的指标，反映职业改革者和社区参与者的双重利益，同时阐述互惠问责的概念，明确每一方在标准化改革中的责任。地方也努力加强二者合作。
在学校改革者和社区家长之间找出共同点的最深刻的努力是民主研究——一个由天普大学公共政策中心和东宾州组织的联合项目，基于社区和信念的民主组织，服务于费城的社区改进。民主研究并非报告社区组织或学校改革者的单方观点，2002年随机调查了费城的家长和教师。92%的家长说安全在学校改革中“非常重要”，同时80%以上将更高的学术标准、更好的职业发展、更小的课堂规模和更公平的资源分配视为“非常重要”。仅有58%的家长将学校建筑的维护视为同等重要，报告总结道，“传统上认为家长只关注安全和建设条件的观点是不准确的”。
更令人惊讶的是，与老师相比，费城家长对孩子有更长远的教育目标。仅仅41%的老师认为学校应该更强调批判性思考，而82%的家长认为这个是重要目标。 41%的老师想加强学生的大学准备工作，而家长中87%有此要求。89%的家长希望学校更关注学生的阅读，67%希望更好的复习考试，而教师中二者比例分别为21%和20%。教师高于家长的唯一领域，是培养学生的道德和伦理发展，81%教师比例对56%的家长比例。
尽管改革者和组织者的观点相异，但更深刻的分化可能在职业群体内部，而不是在社区和学校改革者之间。如此，跨城市运动和民主研究的举动或证明是不可或缺的。它们创建一种政治氛围，其间职业改革者与家长一起实施新改革并让其开花结果。同样，一些最有权力和最受关注的组织，如西南工业区基金会，试图在德克萨斯的奥斯汀及其他地方与学校改革者建立一种“批判式友谊”，在去中心化的机构中保护社区声音，同时转变传统组织。
职业和社区改革努力的融合也可能来自学校的职业改革。将决策和问责从地区转移到学校和课堂的逻辑，可以很容易的扩展到家庭。这已经零星的发生了。例如，在成为纽约学区2的主管之前，某校长曾组织曼哈顿新学校的学生家长群体，在教师指导下讲述其生活故事。如此，家长学会彼此信任和合作，同时获悉孩子在课堂的一手资料，明确如何提供帮助，如何基于共享目标批评学校的决策。波士顿某小学在家长参与阅读指导和学校规划制度化方面走得更远。如果这些参与形式传播开来，西南工业区基金会这样的社区组织可能联合地方实体，提供有效应对学校问题的建议，学习如何在更高聚合层次上实行新型参与力量。
第三个可能性来自于地方、州乃至国家范围的新型组织，它们单独或联合的来自于系统改革，并贡献于改革。以肯塔基普理查德委员会的工作变化为例。如我们讨论的，委员会开始主要作为州的游说组织，主张教育改革立法。最近，通过发起联邦领导机构及支持杰佛逊县的社区问责团队，委员会已经转变为服务地方改革社团的组织。州和地方团体共同协作，利用州问责机制生成的数据，推动改革，进而改革问责体系本身。如果这种发展得到推广，一个可能的结果是真正地方化的普理查德/社区问责团队组织，与社区、学校及政府网络均有联系。另一个结果可能是重生的州普理查德委员会，基于其地方事务的深厚知识，能够更有效的干预立法，利用其整合能力为地方委员会提供更多的援助。这种从上到下的关系是熟悉的：新公众利益运动的高潮是服务地方，地区和校长成为学校改革体系的服务提供者。
类似的事情也会在国家层面发生。公民权利委员会组织，作为民主研究的合作者，正在系统分类州的绩效，使其符合下面要讨论的新联邦问责要求。他们也培训宣传者，使用新问责体系的信息披露来评估学校绩效。对拥有贫困和少数民族学生的成功学校进行案例研究，对比迅速改进的和失败的学校的数据，推动后者的改革。届时，公民权利委员会和其他组织可能提供相应的服务给州和地区宣传组织，与普理查德委员会开始给肯塔基地方组织提供的服务一样。
但是这些关于新利益群体的评论只是推测。至少新抗衡力量，如果出现，很可能起源于我们当前的想象之外。我们现在只能说，没有地方参与，新集体行动逻辑在重新界定中央和单个学校角色上，不可能取得惊人成功。
2. 司法审查新含义
另一类怀疑论者追溯上述变化与法律和法院的关系。我们所说的新治理安排不能简单适应美国法律程序所理解的民主范畴。在那个法理学传统中，大量的政府交易规制和三权分立都是理所应当的。如我们早期观察到的，公共决策理论家和政府主要实践者，尤其是法律专家和联邦法官，困惑的核心问题是：最终具备条件监管公共利益的政府机构的责任分配变化。管理专家负责解决私人交易规制中的技术模糊性，立法者负责解决政治纠纷，法官决定哪些纠纷是技术性的，哪些是政治性的，哪些是他们自己能通过私人成员的合约或产权纠纷裁定解决的。
在新的改革框架下，立法没有设定准确目标，只有一般框架。地方单位将这些一般框架转化为具体目标。使用这个程序产生的地方和上级标准，法院可以周期性判断特定的学校、地区、新管理中心和立法是否提供了符合宪法的恰当教育。换句话说，在创建基于地方成功行动的基础设施中，考虑到差的绩效，和周期性重新界定框架规则，立法不会授权给第四行政分支，法院也不会听从立法或行政决策者。相反，以独立但互补的方式，立法和法院都对新型公民自治实施监督。
新的体系迅速招致麦迪逊传统的怀疑，后者使用三权分立保护人民免受政府控制，也保护政府免受大众控制。然而，从民主问责和广义宪政的立场，新的设计没有那么令人担忧。这是因为地方单位的绩效，中央对它们绩效的反应，及立法对那些反应的反应，都会被其他参与者、公众和法院以目前不可能的方式审查。至于这种问责形式是否最终导致新麦迪逊者继承部门之间、联邦和州之间的竞争导致的政府约束，不是此处关注的问题。
但仍有对司法审查的特殊担忧。虽非明显的原始麦迪逊综合体的一部分，司法审查现在广泛被认为是保留和发展支撑我们民主的宪法保护的关键。第一部分中法院推动的学校改革周期性浪潮证明了这种观点：在废除种族歧视、学校融资公平及恰当教育权利的案件中，当政治反对他们时，公民可以利用法院。多大程度上，新改革重塑司法审查及法官的作用获取法院优势，而不必卷入一再加重自身负担的复杂重组
通常，复杂机构改革背景下的司法审查面临三个行动话语选择，其中两个是明显无吸引力的。一个无吸引力的是法院简单参考现有安排，因为政治机构继续容忍它们。此时，法院自我约束成为政治滥用的借口。第二个相反但仍无效的选择，是法院宣布制度违宪；界定宪法运行规则；然后最终意识到产生违宪条件的行政不可能修正它们，无法依宪法原则重组陷入困境的机构。如我们在废除种族隔离中审查法院作用所表明的，司法既不能将宪法价值转化为新鲜的运行原则，也不能实现复杂机构的重组。第三个可能性是法院强迫各方合作，制定出符合宪法的标准。但是这个显然更有吸引力的举措，通常滞后于前两个选择。一旦各方碰面，根据法官对协议成败的反应的猜测，法院必须决定是屈从于不可避免的结果，还是对结果进行直接控制。
然而，我们相信，第三种选择可以真正替代前两个。因为德克萨斯和肯塔基的恰当教育改革诉讼，成功设定了官员绩效执行标准，并产出有用信息。尊重宪法原则并合规守法，法院可以获得多得多的参与者数据。这些信息不仅让行动者互相学习，也让法院了解集体参与的成果，尤其学习规则解释和组织设计方面的创新，否则可能至今无人解释，甚至无人注意。同样重要的，法院能够区分好的努力和坏的努力。因此，德克萨斯法院可以与家长、老师和管理层共享学校的比较信息，来决定某个学校或地区是否违反了法律。同样，法院可以利用这些信息决定德克萨斯教育局是否履行了支持有风险学校和地区的义务。通过判断立法对TEA努力的反应，法院可以决定政治机构是否正在履行应该承担的法律职责。将这些新型司法审查称为“非法院为中心的司法审查”，因为法院是参与，而不是强制或放弃，建立宪法秩序的过程。
在得出这个结论时，法院和改革者正在解决长期停滞不前的以宪法名义对制度改革进行司法监督的两个困境，分别来最左派和右派。
左派担忧，基于不平等的学校改革和一般性社会改革，注定存在概念不确定性。一方面，州可以遵守宪法义务公平对待所有公民，不提供任何好的服务，那些自身不能提供服务的人与没有公平权利时一样悲惨。另一方面，州被迫提供对公民的最低保护，即公民所需的恰当数量的产品或服务（如教育），看似概念完好，但是法律上不可实施。如Michelman总结的，最低保护假设的优势完全是理论的，除非我们能够建立一个公正的标准，界定可接受的最低标准和可接受的差距。没有这个标准，最低保护的职责不能强制实施；事实上，无法断言其违法。显然，为了给当事人和法官提供界定不公平并进行补偿的立足点，关于平等或非歧视的概念是必要的。新标准和产生它们的制度体系，恰好提供了这样的立足点。
右派的担忧，往往与最高法院奎斯特大法官的观点相关，认为法院体制改革脱离了法条的约束，违反私法的根本原则——补偿直接来自于侵权。例如，在Missouriv. Jenkins案件中，法院严格限制大量的教育重建项目，而这恰是地区法院下令对废除种族隔离诉讼实行的补救措施。写给法院大多数人的信中，奎斯特引用了上诉法院法官的抱怨，“这个案件，实乃教育社会学，无关宪法裁决”。新标准及其问责机制主要减少了司法解释的任意性，法院拥有条文之外的过多解释权和举措。因此，回到德克萨斯案例，宪法上不恰当的教育是指，在其他同类学校显示可能的情况下，特定学校不能缩小非洲裔美国学生和白人学生的绩效差距。对应的补救是让落后者采取那些与领先学校和地区类似的策略。
这种新的司法审查消除了公、私及上、下的差异。因为立法当局在阐述原则中提供的是制度实验的一般框架，而不是执行完美的公共命令。法院作为宪法监护人，不是主要审查立法授权许可或代表对立法意图的忠诚性，而是通过与公众合作，不断界定标准，明确宪法原则的内涵。
我们先不管这种合作在长期成功与否，或是否属于民主的收获。至少可以说，非法院为中心的宪法审查对我们的公民社会和经济带来了深刻变化：涌现出能够根据恰当规定制定标准的行动者，在广泛公共意识中，不仅继续坚持尊重宪法原则，又难能可贵的尊重传统司法干预形式的缺陷。只要教育改革仍在各州类似的制度和条文下进行，这些大量宪法问题仍会存在。2001年通过的有教无类法案，将许多目前讨论的学校改革原则应用到全国，可能具有迫切的实践意义。
五、联邦在公立教育改革中的作用：有教无类法案及其启示
有教无类法案受德克萨斯发展的影响，延续了有吸引力的校区透明治理结构，扩大了新问责。但是，也继承了德克萨斯的缺点，即没有关注州、地区和学校共享有效实践、彼此学习的机制。即使在有教无类发展不完善的地区，依然为学校改进提供了重要指引。犹如德克萨斯和肯塔基改革所带来的组织变化改进，是其立法机关不曾预测到的。
首先考虑有教无类在德克萨斯学校治理的一般化模式。法案的大部分规定了州和地方教育主管部门（LEA）的责任，都是针对依据1965年小学和初中教育法案第一款收到联邦资金的学校。资金专门发给低收入学生比例最高的学校。根据有教无类法案，州必须为州内所有学校和学生的恰当教育做出界定，设定“有说服力的学术内容标准”及“学生学术成绩标准”；创建3-12年级对应的年度标准化测试识字和数学（后来是科学）；报告学校总体和各不同种族及社会经济地位学生亚群的绩效结果和其他有效指标；设定年度进步（AYP）目标，让所有亚群的学生都能在12年内达到州的恰当教育标准；要求LEA提供年度报告卡，提供每个亚群在所有州内学校的绩效排名；执行问责体系，保证学校和校区满足这些要求，为所有亚群提供恰当的教育；与LEA一起，对连续不能满足年度改进的学校依据科学研究提供技术支持，包括通过州组织的高级教师同行支持团队；为最大缩小不同种族学生差距的学校提供学术进步奖。
每年，LEA使用年度州标准测试结果和其他指标，根据州设立的改进标准，审查每个学校和学生亚群的进步。LEA必须给家长、学校和社区额外公开和发布地方年度审查结果，让每一层级的教育者都能够以切实可行的方式持续改善指导计划，帮助所有孩子达到州设定的目标。
不能达标的学校必须提交改进计划。家长和学校管理者必须积极参与计划制定。在推出法案时，布什政府鲜明地将其定位为“灵活与问责的联合”。州有很大灵活性，可以将不同联邦项目的资金统一使用。反过来，对没有达到可接受改进率的学校和LEA，必须进行资金约束。连续五年不及格的学校必须进入重组计划，可能由私人管理公司来接管。持续三到四年不能达到改进标准的学校，必须允许低收入学生使用本属于学校和LEA的联邦资金，挑选合格的公立或私立学校进行补充教育。连续两年不能达标的学生可以转到同一LEA下的其它学校，LEA提供交通。
犹如德克萨斯改革详细规定了学校和地区报告绩效和改进的义务，但没有建立州本身监督和扶持这些发展的对应义务一样，有教无类法案没有强调联邦政府帮助各州追求法案目标，对违反的情况实施惩罚的作用。例如，为了收到灵活条款的资金，州教育机构必须提交统一的计划，说明其挑战性的学术标准、考试体制、及其他政策和实践，如何组合及实施，作为全州唯一的问责体系，有效保证所有地方教育机构、公立小学和中学都有足够的年度进步。教育部长在计划提交和同行审议之间有120天，要求根据同行的建议进行必要的修正。
2003年，许多州几乎同时开始提交计划，除了公然有意蔑视法律的条款，不可能细致审查州的提议。规定如何继续审查计划的法律条款根本不存在，法案也没有讨论执行问题。在没有达到新法案要求的州，“部长可能截留州的行政和活动资金，直到确定州已经履行了这些要求”。唯一的例外是，对于任何没有及时“实施挑战性的学术内容标准和学生成绩标准，及衡量和监督年度进步的体系的州，部长可以截留州25%的行政资金”。
因此教育部对法案的实施有很大自由度。然而，教育部的规则主要是放松、而不是收紧法案监督和执行机制。那种放松与教育局的悲哀历史一样，弱化执行联邦要求。法案与学校改进不一致，又缺乏监督和执行，有人对其自身问责条款提出怀疑，认为有教无类是邪恶的政治设计出的特洛伊木马。其他人，尽管没有质疑布什政府和国会的本意，也担心立法会对公立学校产生灾难性的意外后果，尤其是贫困和少数民族学生。在怀疑论下，本来赋予立法合法性的灵活问责交易，因为各种原因，成为骗局。
一个担忧是州获得了灵活性，却没有付出任何代价。在这个观点下，法案不过是放松管制：通过取消之前的联邦资金支出约束，尤其将提供给学生尤其是少数族裔和贫困生的资金，转移到了自私自利的地方寡头手里。另一个担忧是标准和问责体系可能脱节，不一定成就改革。在这个观点下，有教无类法案真正的目的是加速私有化，通过曝光不能达到年度改进目标的学校和地区。对灾难性意外结果的担忧影响了州和学校依据法案推动改革的能力，担心法案会切断国家对废除种族隔离的余留责任。我们认为，放松管制和私有化的担忧都经不起推敲。其原因反过来限制了（尽管未完全消除）两种担忧：一是州和地方对改革能力的担忧，二是对有教无类对种族平等影响的担忧。
由于一心关注长期结果，私有化观点忽视了巨大的潜在自限性政治分裂，使用问责体系惩罚公立学校，分裂几乎一定会在短期激化。回想LEA的第一个责任，是对不能达标的学校的学生提供区内转学的机会，并补偿交通成本。因此，绩效差的学校被迫将贫困和少数族裔学生送到原本富裕、成绩更好的白人学校。如果所有的区内学校都失败，或成功的学校被转学生淹没，情况很难处理。但是失败压力无形被扩大，在最开始实施有教无类的城市间酝酿。因为州拥有制定年度目标和改进目标的灵活性，最可能的反应是调整一个或两个目标，让大规模失败及接下来的私有化不会发生。
放松管制观点忽视了，问责的作用不仅仅是遵守规则。在有教无类之前，学校官员如果用文件证明它们提供了法案要求的人均多少小时的补充教育或教师职业发展，那么就认为符合收到条款1的联邦资金要求。没有这些规则了，资金发放和守法努力都被放松了。但是，在纽约学区2的课堂层面，及德克萨斯的课堂和地区两个层面，我们看到连续诊断监督绩效可以提供一种问责，不仅确定出差的执行者——此义务传统系统也能胜任，而且发挥了实验的功能，帮助传播好的执行经验。
有教无类恰是依靠这些基础。年度报告信息条款的详细程度，犹如执行条款的缺失程度。除了报告每个亚群的实际测试结果，州报告卡还必须比较每个亚群的实际绩效，是否与州为其制定的年度目标相吻合。必须报告每个群体没参加测试的学生比例。要求地方教育局（主要是学区）自身和辖区的学校做同样的报告。最终，州内公民容易确定学生是否如期进步，是否为提高分数将部分考生排除在考试之外。
更为重要的，和德克萨斯一样，家长和学生能够判断学校绩效与区内及州内其他相似学生结构的学校之间的差距。而且，作为有教无类的结果，全国的家长和公众都能对各州的学术绩效做出更可靠的判断。尽管有教无类仅仅要求标准必须有挑战性，教育部没有对州的统一计划施加任何进一步的特殊标准，但是法案采取了重要的一步，在各州标准及其问责体系之间建立可比性，要求所有收到条款1资金的州参加国家教育进步评估，对四年级和八年级的识字和数学进行抽样。如果州自身制定的标准偏低，所有学生容易得高分，但是样本显示他们在国家测试中成绩较差，事情就会真相大白。
更重要的忧虑在于，州、地区和学校的公开失败对改革有巨大影响，尤其在建立恰当教育治理体系和课堂改革的复杂任务中。首先是州的能力有限，仅有几个州拥有德克萨斯和肯塔基那样复杂的问责体系。2002年早期，仅有16个州对有教无类法案规定的阅读和数学有年级测试，其中只有9个州的测试符合有教无类要求的课程标准。未来需要建立超过200个新的州级测试来达到联邦的要求。当然，没有恰当的评估机制，州很难设定法案要求的优秀标准和年度改进目标。教育局不可能对有困难的州提供更多的支持，对治理改革失败的担忧不无道理，因为引导改革的治理并未到位。
对地区和学校缺乏改革能力的其他担忧来自新课堂实践的先进经验，如纽约学区2的经验被细心的观察者RichardElmore精心描述。担忧在于，若让好的治理催生好的改革，学校和地区必须已经开始改革，已经意识到改变自身的必要，及应该采取的指导措施。如RichardElmore所言：内部问责先于外部问责。开始使用外部信息改进学生学习之前，学校员工必须对好的学校的轮廓具有一致的、清晰的标准和预期。低绩效学校及其员工，不知道如何做。如果知道，早就开始做了。
这些并非无谓的担心。许多州很难落实问责体系，有些在新法缺乏解释的框架内几乎一定失败。出于同样原因，许多学校和地区即使有设计良好的治理体系，也无法重组来达到标准，有些会失败。
这些困难不可避免的转移了关键问题的注意力：有教无类与州和学校的有限能力相关吗 其执行更像是破坏先进地区改革，而不是帮助落后地区进步 其执行会增加还是减少州和国家层面的改革激励 答案尚不清楚。但是纽约学区2的标准改革能力建设记录，及德克萨斯地区组织和学校的变化显示，绝对悲观的答案还为时过早，甚至错误描述了改革障碍。
首先看对变革的文化前提的担忧。RichardElmore亲身经历的学区2的经验是，文化变革更多是治理和问责体系变革的结果，而不是前提。除了Anthony Alvarado和Elaine Fink等主要管理者对新的监督和评估体制的干预外，学区2可能还是另一个反制度或文化的职业叛乱的案例。而且，采用新体制只是变化的起点，不是终点。如我们所见，学区2至今仍在理解“做什么”；老师和管理者通过尝试不同的事情并评估结果来进行自我理解，而不是依赖已有文化原则指导行为。为此，我们看到，学区2的领导必须连续不懈的努力，建立与关注个体的培育文化相一致的制度变革。针对学区2的文化变迁和学区4的梅尔实验，人们不禁质疑：是否高水平的传统专业主义有时可能会阻碍改革，而不是促进
无论如何，许多持续改善的德克萨斯学区在采用基于小组的诊断和对个体学习困难做出反应方面做得非常出色，这些对学区2的成功至关重要，即使学区2本身拥有教育上的进步传统。更准确的说，德克萨斯案例包含两个解释，两个都显示不可能因为能力不足而无法进行基本改革。一方面，改革文化如此多样而广泛，而不仅是推广学区2的经验。我们不知道文化之多，散布之广，是因为我们没有全面调查。但是鉴于德克萨斯地区生机勃勃的多样化改革，种类不可能少。除非很多学校的改革没有被列入。另一方面，将能力作为文化禀赋是错误的。德克萨斯的分析表明，许多学校和地区走自己的路进行系统性改革。因此，州级治理框架的变化，如对种族和经济群体的改进目标，激励学校和地区层面缓慢改革，如校长监督执行课堂改革。没有建立改革文化、没有投入职业发展或未完成重组蓝图，不代表没有资格改革。治道变革并不是自动完成的，上层激励并非一蹴而就产生下面的真正改革。
RichardElmore正确强调，需要协调投资职业发展及其他制度变化，作为改革成功的条件。他们认为，如果正确理解上面的案例，学校和地区至少有能力做出正确投资，来应对有教无类等法案所施加的问责体制，因为这些责任会让学校变得更好。
所争论的能力，作为改革过程中出现的事物，而不是前提，也适用于州级治理体系。悲观观点将州级治理能力与完全实施有教无类的理想比较，得出大多数州能力低下的结论。但如果能力可以在过程中建立这一观点是正确的，那么法案的理想状态并非评估能力的正确基准。相反，我们应该估计现有治理能力的缺口，考虑州在所要求的条件下改进其治理和问责体系的能力。
因此，情况微妙但是不可怕。例如，众所周知，州对公立教育态度的转变伴随着对标准问责的广泛接受。1993年，克林顿政府期间，只有很少的州建立标准并进行评估。9年后，每个州都组织了围绕标准化改革的K-12体系。目前，对如何处理新问责技术问题已有实质性积累，如测试分数年度波动，高度分散的数据等。同时，德克萨斯和北卡莱罗那州在执行有教无类治理改革方面的成功已经被教育领域广泛讨论。
州越来越导向标准化改革，在使用诊断数据中逐渐积累经验，通过分散数据将课堂改革与治理系统中的典范联系起来，这三者组合很可能会鼓励实施改革的各州的新层级间快速学习。尤其，一个州的测试和报告质量会刺激其他州进步。犹如德克萨斯学校和地区绩效信息提供，引发全州改进运动一样。希望在于，通过有教无类法案提供可比信息，触发学校治理和课堂改革的互动强化，创先争优。
关于有教无类可能发起创优竞赛，不意味着法律依据提供了连续改进的全部要素。所有的竞赛都有失败者和优胜者，即使我们不知道谁是。而且，如前所述，有教无类法案对落后者提供的支持很少。如同德克萨斯和肯塔基的相应立法一样，法案建立了一个随着经验而修正的框架。改进法案执行框架、支持落后机构的努力可能是联邦教育部或公、私中介机构的工作。或者产生于新问责体系对学校、地区、州和联邦政府本身的公共评估带来的社区和法律压力。这种公共参与反过来为公民权运动提供新的工具和方向，同时刺激了家长、社区及新公众中对称力量的形成。
联邦机构作为发起者，在自身框架下定期召集州总结经验，审核计划修正标准。教育部长向国会报告这些修正结果并解释原因，通过执行这些活动，部门本身从有教无类发展中吸取经验。这个过程会及时将联邦政府的意见导入州，传到下面的地区、学校乃至课堂。每种情况下，上级单位创建框架指导下级单位，允许下级单位根据积累的经验修正框架。
许多导致变化的信息和反馈，是在没有联邦政府的参与下获得的。德克萨斯的私人中介组织——“为了孩子”，为家长和学校提供了最有用的学校间及地区间的比较数据，建立了一个改革社区。该组织还从成功学校和地区中精选好的做法。另一个中介组织，德纳中心的EIN团队，将先进地区组成网络，促进互访，形成循环同级评议。“为了孩子”努力成为州学校绩效详细可比信息的全国提供者，通过与最先进的评估工具产生的结果进行比较，监督州的测试质量。教育周刊发布年度报告卡，公布州教育政策、学生绩效标准及问责评估体系的信息。这些评级机构会竞争国家关注度及相应资源。很多与EIN类似的网络，连接高绩效地区和州教育机构，也会与评级机构竞争，为教育者和公众提供最好的实践和绩效标杆。
非政府组织的服务可能来自草根并贡献于家长和学生等草根参与，如波士顿的O'Hearn及路易维尔的社区问责团队等。地方上，这些运动对具体学校和地区施加压力，根据同行比较改进水平。而且，从路易维尔社区问责团队与肯塔基全州领导机构及普理查德委员会的联系看，地方运动可以与州问责体系的改革同步进行。更一般的，连接学校改革和地区组织的全国实践表明，连接不同城市和州改革学校和地区的一系列横向联盟正在形成，并与连接地方改革和周边努力的纵向联盟交叉。跨越城市运动，民主研究和民权委员会都是这样的例子。这些新公众通过单独或联合的方式可能对联邦教育部施压，在有教无类法案下发挥比立法更积极的作用来监督学校改革，或者与新实体共同开展工作。如果政府不作为，这些组织的全国联盟可能要求国会修改有教无类法案，做出明确要求。
如上所述，如果通过现代问责体系开放的一系列行动机会，来更新和转变民权运动诉讼策略，修正有教无类执行缺陷的政治方案会大大增强。建立在私人诉讼传统上的一个隐含策略是，受害方通过第五和第十四修正案的平等保护条款及1964年民权法案第六款维权，禁止联邦资金接受者进行种族歧视。在平等保护条款和第六款下，诉方都被要求证明，由于故意歧视，少数族裔从政府的差异性政策中遭受损害。提供直接故意歧视的证据几乎是不可能的。有官方责任的盲从者很少傻到做出直接表达动机的行为。因此，大多数情况下，种族敌意只能间接证明。如果官方在知道选择平等受益政策至少会避免或削弱损害的情况下，仍然采取种族隔离政策而无视其后果，则被认定为故意歧视。
有教无类建立的问责体系，我们认为会促进对故意歧视的间接证明。直到现在，种族歧视的间接证据几乎总是要靠推测。法院从未对这一责难给出合理替代，即让所有受保护群体同等受益。但是整个有教无类的问责推动，让公众和学校官员不可避免的意识到，存在被证明的更平等的选择。有教无类法案要求学校和地区提供所有亚群体学生的恰当教育水平，改善其绩效达到州法律规定门槛。反过来，州被要求依照种族和社会经济可比性，将学校和地区划分为不同组别，公开确定每个组的合格和不合格机构。在这些授权和信息下，最困难的负担不再是作为原告的少数族裔证明学校官员故意忽视有利于学校自身规则的政策和做法。州问责体系产生的信息会为原告解除这个负担。相反，最紧急的负担是绩效连续不佳的学校和地区的管理机制本身：向法院和管理者解释为什么他们不能达到州的恰当性和改进目标，而相似组别的其他成员可以做到。
有教无类可能让原告增加两种起诉理由，表明无论官员的意图如何，其隔离造成的影响足以构成法律责任。第一个理由是，美国教育部执行长期规制，允许政府对种族歧视的学校、地区和州保留联邦基金。最高法院没动用这个权力，让教育部在诉讼和行政执法中继续实施。第二个理由是针对少数族裔州，差别影响是平等保护诉讼的另一个基础。
歧视案件典型的辩方反应是声称，不均衡的结果不是州的责任，而是差生对抗行为和家庭及社区资源不充分的结果。有教无类法案要求州明确责任，让所有亚群体达到绩效门槛并持续改进。然而，学校和地区却声明他们因为学生的社会经济地位原因而无法达到，因此超出了公共控制范围。有教无类法案要求州自身收集的数据就能驳回这些理由。州内同组其他机构的较好结果至少可以证明：绩效低不是学生、家长或社区的责任，而是教育机构的行为不当。
在有教无类法案通过的庆祝会上，布什政府认为此举攻击了“低预期的软偏执”，让政府负责“消除低绩效，而不是将其隐藏于州的平均值中”。在采取这些措施时，法案潜在剔除了许多传统的为种族差别结果的辩护。这些措施也对教育部设立专门责任，来解释和执行有教无类法案和第六条款监管精神。
州宪法恰当教育权利案件也适用同样的逻辑。我们前面提到德克萨斯和肯塔基的规则如何解决与恰当教育相关的案件审理问题。有教无类法案现在依赖各州界定的恰当教育标准，明确并测量进步水平，通过问责体系对进步不足的机构做出修正。州采取的每一步要求遵守的措施，都为诉方提供学校失败的证据，法官依据恰当教育标准和有效获取的途径来裁定案件。通过要求州提供“恰当”的定义，有教无类又一次将过去阻碍恰当诉讼成功的主要障碍排除。
最后，这种证据情境的变化可能鼓舞私人教育侵权起诉，此类案件到目前为止都极度不成功。模仿医疗和法律渎职罪，这些行动一般可要求金钱补偿，基于教师和校长违反职业看护职责，允许半文盲的学生升级并获得毕业证。法院几乎总是拒绝此类诉讼，因为教育不像医疗和法律，没有确定的共识，甚至在具体社区内，也没有一致的看护标准。
但是，有教无类和新问责推动的整个课堂改革明确建立了州和地方的职业看护标准，尽管责任焦点从个体教师转移到了相关机构。可以想象，新生代教育侵权诉讼可能被用来对失败机构颁发禁令。为了强调此类标准的合法和有效性，这些诉讼可能直接涉及有教无类法案下接受联邦资金的州所承担的责任，或者为实施这些责任而采取的立法或规制。
对每个诉讼策略，有教无类和相关州改革提供相同的强制实施逻辑：失败学校和地区按联邦和州的法律要求，必须向人口结构相似的同组中做得更好的其它机构学习。如果它们在明显可行的任务上持续失败，将会被重组。类似逻辑也应用于评估为失败级的州教育管理机构。这样的措施避免了司法自由裁量权问题，后者曾导致最高法院在Jenkins v.Missouri案中削减了废除种族隔离背景下学校探索改革的权利。在有教无类要求的问责体系下，在非法院为中心的司法审查中，法院裁决的权利和措施相对于传统法律案件具有更多包容性和更少侵犯性。
结论
最后，我们完成了完整的论证。我们最初审查废除种族隔离和传统资金公平诉讼的局限性。接着，论述自上而下的标准化运动如何与关注课堂的自下而上的职业抗议相聚合，产生了一种改革模型和一种非法院为中心的司法审查方法，来解决教育不平等的诸多问题，尤其是废除种族隔离法案和集体诉讼都未能解决的与贫困和少数族裔学生相关的问题。最后，通过2001年的有教无类法案，从州到国家层面，我们追溯这种改革的一般化。我们认为，依法建立的问责机制，与更广泛的政治运动及非法院为核心的司法审查相结合，可以用来弥补许多法案的不足。
但是，我们已经回到早期民权运动的希望和志向了吗 这种新运动可以被认为是，对多元社会中平等对待问题的担忧，激发了早期英雄主义的重塑学校体系行动的法律遗产吗 或是，根植于最初的民权运动，让联邦法院和政府平等保护所有公民的核心价值观和目标已经丢失 我们认为，在废除种族隔离法案之后，新的标准化改革运动提供了处理种族现实的有吸引力的途径。通过持续反思多元社会共存的复杂性，意识到平等保护的局限，使得差异本身不仅是解决明显公众问题的重要工具，而且是我们能及时重新界定我们自身的阿基米德支点。
在废除种族隔离之后，美国开始将自身理解为多民族的多元文化社会。一方面，拒绝明显的种族隔离，已经在当今社会中根深蒂固。另一方面，废除种族隔离的相关案件显示，不可能将种族隔离禁令和密切相关的各种歧视，转化为学校和其他公共机构清晰可执行的去种族计划。认识到这个不可避免的模糊性并不意味着讨论的结束。相反，遵守承诺，以保证隔离和其他形式的歧视在它们被完全根除的地方不再存在或重新出现，强制我们作为一个民族持续警惕，避免种族差异的事实导致在对待公民及其社会资源方面出现宪法不可接受的歧视。喜欢与否，越来越公开的种族问题和其对生命机会的影响，已经成为我们自身的基本组成部分。
从痛苦的经历中，我们知道讨论平等保护的基本特征面临巨大的困难和挫败感。例如，我们知道，独立有时对获取广泛团结有害，有时又是它的前提条件，几乎不可能脱离具体实践本身来区分这两种情况。我们也知道，包括尊重个人自治的民主价值本身，构成了民主所不允许的、自毁形象的对亚群体生活的侵入。意识到亚群体融合度的不确定性，出于对自由民主中其他人的价值观的尊重，法律规定，即使在服务于平等这一深刻目标时，也要限制国家权力的使用。因此，近几十年失去的共识：一旦最坏的歧视行为被认为不合法，我们不希望政府规制我们团结的具体细节，腐蚀我们宽容的社会基础，损害我们宪法的价值，徒劳地讲长期鼓励融合或对抗哪些群体。
标准化改革运动的主要优势在于，它尊重这个边界考虑，同时提高国家对承诺有效教育质量相关的种族问题的自我质询。新改革能与这个步伐一致，因为他们在提高地方自治与增加超地区问责之间取舍。不断给予课堂、学校和地区行动力量，让地方团体站在活动和组织的具体立场解决问题。实际上，如果参与治理的主要是职业内部自省和更新，那么可能适时与新型地方直接民主结合，公民直接决定他们生存的法则，不必通过代议。但是，因为他们的组织选择面临比较审查，自我身份的表达不能以其中的少数为代价，或者如果组织是同质化的，也不能以周围社区退出为代价。
先看组织退出社区的危险。考虑一个讽刺的例子，一个群体致力于某种综合式教育，教导大家盲目服从权威，而不是服从大多数人持有的批判性的自由价值观。因为新改革要求所有学生，都要用某种州内可比的测试衡量成绩，包括服从者。如果解决自治问题的能力也在更大社会范围内评估，测试会反映那些价值，成功压制自治的学校成绩会很差，将为此承担后果。同样的，完全吸收某个群体的历史和文化，而排斥所有其他的，会在要求更一般知识的测试中成绩低下。因此，接受标准——作为增加地方自治的前提——设定了学校独立的边界，迫使他们参与外部社会接受的最低限度。我们不能保证，这种以解决自治问题的形式，或其他文化知识的形式，或无论什么形式的参与，足以保证民主社会公民的有效教育。但是，多元文化主义者可以质疑任何声称知道如何做的人。
一般标准纪律也保护少数族裔。德克萨斯例子表明，如何通过设计报告和排序体系让亚群体绩效提高，这是衡量学校和地区成功的关键指标。我们也不能保证参与水平足以弥补错误。我们可以肯定的是，胡作非为很容易辨认，更重要的，对不可忍受的亚群的歧视的界定，会随着领先学校在成功解决此类问题中重塑同行评判标准而不断明晰。
最后的评论，我们关注标准化运动可能避免的政治侵权的伤害。合理保证这一点是重要的，但不足以作为支持改革及法院与社会活动家之间新型合作的决定性论据。或许传统宪法审查也能充当这种辩护职能。
新改革和相应的对美国法律程序重塑的决定性优势在于，将这种约束与更广泛的公众和制度后果结合，质疑原来无法解决的种族和平等问题。在这个意义上，标准设定、同行评议和许多其它形式的信息积累的深刻重要性，不在于防止个人或群体滥用自我吸收，而在于发现符合个人和群体需求的新型参与和联合解决问题的方式，来提供恰当的教育。同时，逐渐但有力的重塑我们的理解力：不同群体如何彼此共同学习。许多新型参与和问题解决方法构建或暗示着新的生活方式，有些会质疑传统社会价值。在这个意义上，标准化改革的制度化，及与其他政府机构的新型合作，即使不是对现状的渐进反抗，也是一种不一致的信号。
换句话说，新改革的主要优点是将多样性和差异从卓有成效的调查的障碍，转变为加速和扩大此种质询的工具。多元化的团队（包括地方学校理事会、同行评议者、标准设定机构等）通过比较学校改革的不同计划，对照不同的设计，从不同的专业化观点展示的不同视角，能够审视每个建议。这种审视在许多情景中进行，能够发现每个项目在孤立状态下长期未被发现的深层次缺陷，显示出多个项目同时考察进而忽略彼此时被错过的新的可能性。这种多元化解决问题最重要的影响是更高层次的：不是直接解决问题，而是包含在解决方案中的新技术和原则的分解和概括，长期会对行动者及相应机构产生了深远的影响。
总体上看，新标准化运动解决了一个令人生畏的僵局：如何在私有化和官僚公立学校模式都走投无路的情况下改革学校，同时以保证问责并激发进一步反思的方式，将实验改革的新兴影响带入公众视野。对地方政治中最基层的学校政治中需要合作与让步的多元化问题，改革运动赋予其新的意义，同时将学校改革和宪法审查体系及更广泛的美国法律程序的重塑联系起来。作为公民社会和法院对学校重塑及更广泛的未竟事业——为公民提供参与民主社会所需要的恰当的基本公共产品——的一种创新性回应，它值得关注。
原文见：
James S.Liebman & Charles F. Sabel. A Public Laboratory Dewey Barely Imagined: TheEmerging Model of School Governance and Legal Reform. New York UniversityReview of Law and Social Change 2003.
译者：成福蕊，清华大学管理学博士，现任教于河北经贸大学。