编者按：微信君上次推送了王晓明老师《当违法成为日常生活的一部分》这篇短评。短评抛出了一个需深入讨论的问题：如何才能真正落实“依法治理” 中国地域辽阔，加之经济发展的不平衡，使得区域间差异极大，因此国家法制的统一性要求与地方性差异一直存在着紧张关系。那么在这样的现实条件下，中国的法治实践如何在其制度体系中实现它适应社会变化的“弹性”，是极需我们深入思考的问题。本微信推送的蒋余浩这篇《送法入村（社区）：连接国家法制与基层生活的实验主义举措 》一文或许会对我们有所启发。
文章转自“实验主义治理”微信号
一
中国基层社会勃兴的社会矛盾经常迫使正式制度作出让步。例如，在所谓现代化法律体系被认为正在不断完善的同时，“信访洪峰”逼迫国家官僚体系不得不长时间依赖于“信访”这样备受争议的制度（胡联合、胡鞍钢、王磊，2006；于建嵘，2010）；而在信访制度本身通过如修订《信访条例》、出台新的实施意见等方式不断规范化的同时，老百姓缠访、闹访、越级上访以及基层官僚体系盯访、截访、花钱买稳定等非制度性的行为又井喷式涌现（董春晓，2014）。如何理解这种“制度供给”与“社会需求”之间总是出现裂痕的现象 可以通过什么样的制度建设思路走出困境 本文拟基于近年来广东省基层政府推动的村居基层组织法律顾问制度的实践，展开一些初步讨论，以期强调一种突破官僚制运作逻辑的实验主义治理方式的重要性。
村居基层组织法律顾问制度，是由政府牵头推动公益律师驻村（社区）提供法律服务的制度。最早实施该项制度建设之一的广州市萝岗区，将该项工作作为“一村（社区）一律师顾问”的惠民服务项目，从2009年已经开始陆续在本区10个村建立“聘用律师担任农村法律顾问”试点，以政府出资“买单”的方式建立农村公益法律顾问制度，并且于2011年底在全区60个村（社区）全面铺开建设。这项制度同时也获得广东省的高度重视，根据2013年9月13日《南方日报》的报道，全省已有八成村居有了自己的法律顾问。2014年5月，广东省委省政府颁发《关于开展一村（村庄）一法律顾问工作的意见》，正式提出到实现全省全覆盖的工作目标。
从制度设计来看，村居法律顾问制度既有“提高群众法律素质和法律意识，增强村居干部法治理念，提高农村、社区管理和服务的民主法治化水平”的目的，又有应对“社会矛盾纠纷大力增多，日益复杂，社会管理难度越来越大，公共服务需求越来越高”的功能。[1]制度建设者们目前偏重于关注将基层社会的日常纠纷纳入所谓“法治化治理”轨道的努力，而暂时没有讨论这里隐含着的两套治理逻辑之间的冲突：一是基层社会依法而治的自治逻辑，一是官僚体系深入基层社会的治理逻辑，当社会矛盾纠纷的来源是经常所说的历史遗留问题或政策法律问题（或者用笔者接触的一位村干部的话说，当“文件大于法律”）时，能够期待“送法入村（社区）”的律师起怎样的作用
实际上，我国当前的现代化法治建设，如同费孝通、苏力、梁治平、蒋立山等研究者所论，是一种自上至下的推进模式，具有非常强烈的国家规划社会生活的意图；但是，现代化法律运作本身是以“当事人主义”或“权利本位”为价值基础，蕴含着许多拒绝规划甚或利用规划实现自身利益的机会。当这两套逻辑出现冲突时，正式制度要么成为严重束缚个体发展自由的桎梏，要么在强大的冲突面前作出种种让步。村居法律顾问制度在这种大的制度逻辑背景下能够走多远，又或者可以通过怎样的机制设计，使这项制度超越上述两套逻辑之间的相冲突之处，揭示出一种新的治理模式
二
黄宗智对中国大陆当代法律实践的研究，指出了改革时期基层社会的纠纷处理“是在卫护国家法律和政策的前提下，兼顾到人情和道理”（黄宗智，2009：第48页）。他发现的这个要点，从官僚管理层这个角度看，其实具有某种规范性意义，即作为基层司法行政机构的工作职能而存在：努力把基层日常秩序纳入“依法而治”的轨道。
正是基于这项工作任务，在推动村居法律顾问制度时，基层司法行政机构首先要求驻村律师主要承担三项工作职责，笔者在近期针对珠三角地区某市农村地区有限的调研中收集了一些精彩案例，能够表明该项制度实践中的确起到非常重要的作用。
其一，为村居民提供免费法律咨询。法律顾问通常依据与司法行政机关和村居的协议，保证一定的驻村居服务时间，就村居民有关问题提供咨询服务。在现场咨询建立起信任之后，经常有村民通过电话随时咨询律师。律师会进行一定的法律分析，然后建议村民如何用较为合法的方式维护权益或解决纠纷，如申请法律援助、直接提起诉讼，或者代为与镇街政府有关部门协商等，有的律师还协助居委培训志愿调解员，在村居开办法律课堂等等。可以举出一例经过咨询而对律师产生信任的故事：D村一位黄姓村干部，开始时对指派的驻村律师L1十分抗拒，有一次，就其发生的一起交通事故损害纠纷试着向律师咨询，L1律师全面了解案情后，说明应该当时提出反诉请求，这样即可一次性解决问题，现在虽仍可另行起诉，但起诉成本过高，且执行有难度。律师的分析让黄某非常信服，此后逢人就说这个事情，表述如果当初早些咨询律师，便可挽回近七千元损失，几乎成为驻村律师的义务宣传者。
其二，参与村居矛盾纠纷的解决。有一个非常成功的案例：2014年5月，H街H社区十几个村民代表到居委反映，HB房地产开发公司一年前与他们签订了《房屋拆迁补偿协议》，协议签订后，绝大数村民已把房子交付给开发商，村民的房子早已被拆，而开发商却以还有个别村民未交付房屋为由拒绝按协议约定向100多户村民发放临迁费，已拖欠了两个季度的临迁费共约300万元，现在村民民愤极大，准备封路讨公道。社区主任觉得事态紧急及严重，遂通知该社区公益法律顾问L2律师与村民代表见面。L2律师分析认为，该案案情其实不复杂，法律关系也比较简单，就是合同一方拖欠应付款项的合同纠纷，其特殊之处在于合同一方当事人众多，有100多户村民，且拖欠款项达300万元之多，极易造成危害社会稳定的群体性事件。L2律师当即向村民代表解释相关法律规定及村民的合同权利，建议可通过协商、调解、诉讼等多种方式进行维权，应避免采取封路这种极端方式。之后L2律师协助L街综治维急中心开展调解工作，最终成功调解本案件，HB房地产开发公司一次性付清了拖欠村民的约300万元的临迁费。此案使L2律师赢得了村民和司法行政机构的赞誉。
其三，协助规范村居的管理。一些村不但邀请驻村律师共同审议当前需要订立的集体经济合同，更请他们审查了本村前几年的合同，从中分析潜在的法律风险。律师的建议对于村委行为最突出的一个影响，是使后者更自觉地尊重村民大会的法律地位，用一位村干部极为朴实的话说，是“连喝口水都想到要不要先召开一下村民大会”。也可以略为简要地举出一个实例：H村村委邀请驻村律师全程参与该村“三旧改造”的工作，律师不但协助订立“三旧改造框架协议”，而且协调和推动在区委领导主持下的签约工作，现又已帮助拟定了《测绘合同》，使该村三旧改造有条不紊地展开。村委在获得基层政府的高度肯定之后，对律师服务工作的信任度又大大提升，多次在村民会议上动员“有麻烦，找律师”。
三
有趣的是，在制度设计之初，基层司法行政机构已经认识到，法律服务的市场取向与公益取向之间的差异问题。一位基层司法局领导人清楚表示：不可能仅通过要求律师提供免费服务，而推动村居法律顾问制度的全面普及；而是应该协助律所以“公益服务”为抓手，进一步挖掘农村基层法律服务的广阔市场，“用市场效益留住法律人才”。实践中也有一些事例，能证实他这个见解的卓越性：Z律师事务所从第一批试点驻村律师时就参与该项工作，开始时负责两个村的法律顾问服务，经过三年努力，该所不但赢得了这两个村的高度赞赏，而且开辟了另外两条较为富裕的农村的法律顾问业务，年顾问费都在20万元以上。该司法局领导对此颇为乐观地展望：在目前大城市法律服务异常饱和的状况下，律师为农村地区提供法律服务，以此打开农村、富裕的农民个人、农村地区的民办企业的法律顾问市场，既能帮助基层社会依法治理，又能解决法律专业就业难问题。
是的，近年法科毕业生就业形势普遍堪忧。根据2008年底的一个统计，目前我国设有法学本科专业的高校达到634所，有30万左右的法学本科在校生和22万左右的法律专科在校生；恰成对照的是，根据麦可思研究院的2013年《大学生就业统计数据》，法学专业已经连续3年沦为“失业量较大，就业率较低，月收入较低且就业满意度较低的专业，为高失业风险型专业”的“红牌专业”，同样属于“毕业半年后就业率最低专业”。与此同时，注册律师拥挤在北上广深等这样的一线大城市也是众所周知，法科毕业生的就业选择似乎极为狭隘。就此而言，所谓农村地区广阔的法律服务市场，的确是值得展望的发展方向。
但是，这里存在一个问题需要面对，即多位学者长年来一直反复论述的，农村基层社会矛盾并不如同大城市较成熟的工商业社会那样，可以直接适用法律的规范性界定（苏力，1996；2000；黄宗智，2009）。笔者这次调研中接触的较为成功的驻村律师，一般都是在从事法律服务之前，就具备了较为丰富的基层工作经验，如L1律师曾在一乡办企业作为会计工作多年，L2律师在从业之前一直是该地司法所的雇员，另外还有多条村交口赞誉的Z所C律师，就是本地人且在基层政府工作过。因此，可以初步断定，较为合格的村居法律顾问应当具备较好的基层生活经验、较通达的沟通交流能力，当然同时必须对与民间“细事”及基层民主这样的“大事”相关的法律有相当熟识程度。就此而言，刚刚走出校门的法科毕业生显然难以迅速胜任。当然，如一些律所主任指出的，村居法律顾问工作可以成为培养年轻律师的重要途径；一些基层司法行政官员也提出了如设置村委法律助理、安排法科大学生入村实习等构想。制度建设方面能够形成怎样的成果，可以拭目以待。
四
从政策渊源来看，村居法律顾问制度与2003年前后许多地方逐步开展探索的如（律师）所（司法）所接对、法律服务所等基层法律服务项目一脉相承。不过，此前的许多努力，由于无法克服如各项制度之间衔接不力、职能界定不清、责任不明、支持性资源供给不足等难题，已经逐渐难以持续发展。村居法律顾问制度在短短数年的实践中，也遭遇到如何与基层司法行政工作相衔接、与律所盈利动机相协调、资金支持有多大等问题，因此尚不易轻言其取得的效果。但是，该项制度实践的确蕴含着某些实验主义治理的因素，可以为缓解国家自上至下推进现代化法律与基层社会自主发展之间的冲突提供思路。
其实，所谓国家自上至下推进现代化法律与基层社会自主发展之间的冲突，在当前的表现形态已有大不同于费孝通先生当年观察的“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”。这里无法展开论述，但是可以一般指出：其一，大规模的现代化运动，已经使得法治、个人权利等新意识形态话语逐渐深入人心（Mary E. Gallagher，2006）；其二，反复出现的基层社会对于国家规划的强烈反抗，也使得国家正式制度产生了一定的调适能力（如王绍光（2009）论述的中国政府的学习机制和适应能力）。此时，在高歌猛进现代化法治与固守本土化立场二者间各持一端，都不足以理解实践和把握未来发展。应当考虑，如何以更灵动的机制设计，加强国家规划回应社会需求的“弹性” 在这方面，近年欧美公共治理实践中兴起的实验主义治理方式具有一定启发意义。
实验主义治理，强调的就是“手段与目的之间既相互界定又相互转化的关系”（参见微信公号《实验主义治理》的各期文章）：根据大致的框架目的，选择最适宜的手段；根据在实现目的的过程中获取的信息，反过来修正或完善目的，然后又调适手段。例如，为防范警务活动中的种族歧视行为，美国很多州的司法部设置“预警装置”，把警察使用武力的事件、警员被纪律处分的次数、遭受投诉的情况、执法人员同事及时发现的异常等资料数据归入监控范围内，州司法部负责对收集到的数据资料进行分析，判断究竟是制度体系还是警员个人存在种族歧视的偏向；然后根据研判结果提出制度修正建议或者针对警员个人的惩戒措施；接着，重新收集相关资料和数据，重新对制度体系或警员个人进行评估，并且根据具体情况考虑调整资料和数据收集的范围、方式等问题。
就笔者初步观察来看，村居法律顾问制度作为基层司法行政机构大力推动的举措，目前（至少在基层法治意识较高的珠三角地区）已一定程度上具备了作为在国家法制与基层生活之间的媒介的功能：一方面向国家法制负责，预警基层生活中可能出现的反抗因素（如群体事件的苗头）；另一方面向普通村民负责，协助其以正式制度体系较易接受的方式维护利益。然而，要强化这项制度建设措施的实验主义色彩，还必须有与之配套的一系列机制建设，例如：由司法行政机构牵头，村委、村民、法院、公安、学术研究者、其他公民或团体等共同参与的评估考核机制，首先，对驻村律师的法律服务质量进行考评，保证村居民能够获得较负责任、专业程度较高的法律服务；其次，根据驻村律师的意见，综合其他部门意见，考虑完善村居法律顾问制度以及与其他制度之间的配套协调，如法律援助标准、诉讼程序便捷化等等问题；此外，根据法律顾问关于基层纠纷实践的记录，研判相关制度体系的问题，例如，村居民之间的日常纠纷处理机制是否合用、某项重大项目工程推进中是否存在合法性问题、基层政府某项工作是否出现偏差等等，不断推动正式制度的完善。
不过，目前广东省大力推动村居法律顾问制度，还仅限于起步阶段，例如为推动其覆盖全省，还必须思考在经济水平低、法律资源匮乏地区如何可行的问题等，许多更深层次的理论问题尚未进入制度建设者们的视野。
总而言之，本文展开的一些议论，主旨是期望这类基层政府推动的“实验”项目，具有更大的实验主义治理的意义，至少促使驻村律师超越自上而下的规划（或“命令-控制”式）治理逻辑与基层自治逻辑之间的冲突，真正成为托克维尔所说的“人民和贵族之间的天然锁链，是把人民和贵族套在一起的环子”（托克维尔，1998：第306页）。
参考文献：
微信公号《实验主义治理》的各期文章。
董春晓，2014：《实验主义与信访困境——基于华北某县实证调研》，微信公号《实验主义治理》。
胡联合、胡鞍钢、王磊，2006：《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》，《社会科学战线》，第4期。
黄宗智，2009：《过去和现在——中国民事法律实践的探索》，北京：法律出版社。
苏力，1996：《法治及其本土资源》，北京：中国政法大学出版社。
——，2000：《送法下乡》，北京：中国政法大学出版社。
托克维尔，1998：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆。
王绍光，2009：《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》，第7期。
于建嵘，2010：《抗争性政治》，北京：人民出版社。
MaryE. Gallagher，2006：“Mobilizing the Law in China：‘InformedDisenchantment’And the Development of LegalConsciousness”，Law& Society Review，Vol. 40，No. 4 (Dec.)：783-816.
[1]引文出自广东省某基层政府2012年的一份文件。
作者为清华大学公共管理学院博士后。