【编者按】近日，习近平主席特使张高丽副总理在联合国气候峰会上再次重申中国支持“共同但有区别的责任原则”，而这一原则首次在《蒙特利尔议定书》中提出。在《保护臭氧层维也纳公约》下设定的《蒙特利尔议定书》被公认为世界上迄今为止最成功的全球治理典范。《蒙特利尔议定书》于1987年签订，在1996年成为第一个世界全部国家都加入的国际公约。2012年联合国秘书长潘基文表示，“各国在过去40年达成的大量多边协定中，《蒙特利尔议定书》脱颖而出。对这份致力于修复和恢复地球保护盾的文书的供资和实施方式是鼓舞人心的范例，让人们相信一切皆有可能”。本文较详细地介绍了从全球实验主义治理角度对《蒙特利尔议定书》的研究，展现了实验主义在国际合作和国际组织中的巨大潜能，相信会激起广泛读者的兴趣。

一、全球实验主义治理的产生背景

当今人类面临的全球性公共问题日趋复杂和严峻，例如全球环境变化、能源危机、传染病扩散、信息安全等问题。这些全球性问题需要人类携手解决，但很多学者指出，目前以国际“硬法”为代表的传统治理机制却往往捉襟见肘。例如牛津大学的托马斯·黑尔和戴维·赫尔德教授指出，20世纪90年代以来学术界的关注焦点一直围绕国际制度如何运行展开，新自由制度主义占据着主流的解释地位。但是，随着冷战结束全球化进程的加速以及制度的变迁，传统的国际制度逻辑与新出现的现实状况出现了脱节。一方面，政治制度已经超越了以国家为中心的正式的国际条约制度，另一方面，政府间国际组织也不再是学界关注的唯一对象（Haleand Held, 2011）。在此情况下，对于很多新型全球治理机制的探讨就十分必要（庞中英，2013），一些学者也开始尝试对诸如跨国网络治理、国际仲裁治理、国际标准治理等多元化的全球治理机制进行归纳和总结（Mathias，2006；Djelic,Andersson，2006；Haleand Held, 2011）。笔者认为在对这些新的治理机制的探讨中最具有突破性价值之一的，是一些学者提出的全球实验主义治理（DeBúrca, Keohane, Sabel，2014）。

全球实验主义治理的最大特点是强调全球目标的开放性和地方因地制宜的治理，这就将全球目标和不同地区的实际情况有机的结合起来。当前人们对于全球治理的印象与理解往往是停留在国际社会和国家层面，全球治理与地方乃至个人的关系似乎遥不可及，这就导致全球治理在实践中往往“不接地气”，近年来全球治理领域的一些重要学者意识到这个问题，疾呼全球治理的国际机制与区域性、国家性、地方性系统需要加强互动（Weissand Wilkinson，2014），全球实验主义治理机制恰恰在这方面具有得天独厚的优势。

二、全球实验主义治理的机制特征和运行条件

实验主义治理的基本理念是基于广泛的共识而设置框架性目标，然后基于在不同环境中展开多样化的具体实践与学习，进而不断对最初的治理框架进行修正。在实验主义治理的过程中存在四项基本环节：其一，治理最初是基于框架性规则的制定，其二，强调在不同环境背景下因地制宜的执行过程，其三，对治理结果需要进行循环评估，其四，治理方案不断得到修正。

与传统的基于强制约束和规制的国际硬法相比，全球实验主义治理机制具有更为弹性的机制特征。但是仅仅从机制特征本身来判断其是否能够实现有效的治理，就不免落入功能主义分析的一大困境：一种机制所带来的有益或无益的结果可能只是偶然事件，从机制具有的功能视角出发只能推测而不能真正解释为什么事物会如此发生与发展（崔之元，1986）。因此，笔者在本文中想要探讨的问题是，实验主义治理能够实现有效全球治理的前提条件或保障因素是什么 

针对这个问题，已有的研究认为实验主义治理机制并不是全球治理的万灵药，其是否能发挥作用可能取决于一些条件。例如，治理问题充满不确定性、不存在实质性的利益分配冲突、核心决策者预见性有限、核心决策者具有强大的参与意愿等（DeBúrca, Keohane, Sabel，2014）。但这些设想的条件是否真实存在，是否还有其他因素影响实验主义治理机制的运行，学界仍然缺乏必要的探讨。

因此，本文以全球实验主义治理的一个典型成功案例——《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书议定书》（简称《蒙特利尔议定书》）的制定和实施过程为例，深入剖析《蒙特利尔议定书》的治理机制及其得以成功的关键因素，试图对上述问题进行解答。

三、实验主义治理的典型案例——《蒙特利尔议定书》

1.《蒙特利尔议定书》的重要成就

《保护臭氧层维也纳公约》下设定的《蒙特利尔议定书》被公认为世界上迄今为止最成功的全球治理典范。《蒙特利尔议定书》于1987年签订，此后在1996年实现了第一个由世界全部国家加入的国际公约（UNEP，2012）。2003年时任联合国秘书长的安南指出《蒙特利尔议定书》可能是迄今在环境问题上进行全球合作的最佳实例。2012年联合国秘书长潘基文表示“各国在过去40年达成的大量多边协定中，《蒙特利尔议定书》脱颖而出。对这份致力于修复和恢复地球保护盾的文书的供资和实施方式是鼓舞人心的范例，让人们相信一切皆有可能”。

具体而言，《蒙特利尔议定书》的成功治理效果体现在以下几个方面：其一，根据2012年《蒙特利尔议定书》科学评估委员会的观测和分析，目前大气中的臭氧消耗的关键物质正在下降，相信只要持续全面实施议定书，到21世纪中期，臭氧层将恢复到1980年以前的水平。其二，由于议定书的实施，在全球范围内避免了千万人因癌症而死亡，且避免数亿例癌症和白内障的发生；其三，议定书的实施也有利于减少温室气体的排放，其累积效应相当于避免了1350多亿吨二氧化碳的排放量（史云锋，2013）。

同时，《蒙特利尔议定书》也被认为是全球实验主义治理机制的成功典范（De Búrca, Keohane, Sabel,2013，2014）。从其最初的规则制定到此后20多年来的实施情况，完美的诠释了实验主义治理机制的精髓。因此，以《蒙特利尔议定书》为典型案例进行研究，有助于更深入的理解全球实验主义治理的机制特征，同时能够挖掘促使其成功实施的关键因素。

2.《蒙特利尔议定书》的实验主义治理机制

（1）基于基本共识的开放性目标

20世纪70年代，对于破坏臭氧层物质的认识一度充满争议，直到80年代英国南极勘测处证实了臭氧层空洞的出现，人们才最终确认氯氟烃对臭氧的危害（李弗兰，2005），此后国际社会对保护臭氧层形成了基本共识。联合国环境规划署于1977年通过了“世界臭氧层行动计划”，进一步加大国际社会对臭氧层保护问题的关注。经过十几年的艰苦谈判，联合国环境规划署于1985年通过了《保护臭氧层维也纳公约》，这个框架性的公约没有具体明确国家的责任和义务，其目的是吸引尽可能多的国家加入，获得最广泛的共识。在此基础上，《保护臭氧层维也纳公约》下设定的《蒙特利尔议定书》于1987年签订，并在1989年生效。

《蒙特利尔议定书》设定了很多开放性的目标。虽然与之前的《保护臭氧层维也纳公约》相比，《蒙特利尔议定书》进一步明确了国家对于控制和削减破坏臭氧层物质的责任和义务，但对于臭氧层物质的目录和削减时间保留了非常大的空间，1987年版本的议定书第2条第10项指出“各缔约方可以决定:(a) 是否有任何物质,如果有的话,哪些应增入本议定书任何附件,哪些应予删去；及(b) 应适用于此种物质的控制措施的体制、范围及时间”（UNEP,2012）。这一调整条款使得缔约方能够利用不断发展的科学，加速淘汰商定的臭氧消耗物质，同时为增列新化学品及在议定书下设立新机构提供便利（朱云，2008）。

（2）因地制宜的国家实施方案

《蒙特利尔议定书》通过两种途径保证不同国家能够根据各自的国情，因地制宜的开展削减破坏臭氧层物质的行动。

其一是议定书在国际规则中首次采纳了“共同但有区别责任”的概念，充分考虑到发展中国家的实际情况。议定书第五条是关于发展中国家的特殊情况，其中第一款指出“任何发展中国家缔约方，如果在本议定书对它生效之日或其后直至1999 年1 月1 日止其附件A所列受控物质每年的消费的计算量低于人均0.3 公斤，为满足其国内基本需要应有权暂缓十年执行第2A 至2E 条规定的控制措施共同但有区别责任”（UNEP,2012）。按照这一规定，发展中国家可以在发达国家第一阶段逐步淘汰期限基础上享受10—15年的宽限期。

其二是议定书没有就如何实现削减目标而设立一致的实施规则，各缔约国需要按照自己国家的具体情况制定相应的国家方案，只要议定书执行委员会同意即可实施。这一规定使得不同国家能够充分的进行制度创新，针对国家内部的实际生产、消费情况，有针对性的实施控制措施，灵活的使用经济奖励和惩罚措施等，同时不断的制定和调整国家内部的实施计划，以便更高效的实现各项削减目标。

以中国实施议定书的情况为例，国家在制定和实施国家方案过程中具有很大的自主空间，通过符合国情的决策程序以及制度创新保证顺利完成削减目标。1991年中国加入议定书后，国务院即启动了基于中国国情的政策议程。首先是批准成立了由环保部门牵头、18个部门组成的国家保护臭氧层领导小组，又于2000年成立了消耗臭氧层物质进出口管理办公室，加强履约工作的协调指导。1993年，国务院按要求颁布了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，1999年根据新的履约要求及时修订《国家方案》。2010年3月，国务院审议通过《消耗臭氧层物质管理条例》，全面建立履约工作的法规、政策和监督实施体系，加快推进履约进程（史云峰，2013）。除了上述国家层面的规则制定，还有一系列基于相关行业实际情况的制度创新，例如成立行业特别工作组，由政府环保部门、行业协会和国内执行机构的人员组成联合工作组，共同开展淘汰项目的准备、报批和执行等。相关的行业协会——例如中国家电协会、中国聚氨酯泡沫协会、中国制冷空调工业协会等与政府部门共同合作开展调研、宣传、培训等活动（林楠峰，2012）。

（3）对地方治理情况的循环评估

《蒙特利尔议定书》具有一套非常健全的国家实施情况汇报和评估机制。首先，议定书第六条规定了控制措施的评估和审查内容，要求“至少每四年一次，各缔约方应根据可以取得的科学、环境、技术和经济资料, 对……规定的控制措施进行评估”，并且“通过秘书处向各缔约方报告其结论”。其次，议定书第七条详细规定了各缔约国的数据汇报要求，包括每一种受控物质的年产量、销毁数量和进出口产量等（UNEP，2012）。

在上述针对国家的实施情况汇报机制基础上，议定书还成立了专门的不遵守情事程序履行委员会，根据对汇报数据的审查结果，评估各缔约方的遵约状况，并就如何处理不遵约情况向缔约方会议提出建议。值得注意的是，根据履行委员会截止2012年对70个缔约国提出的“关于不遵守情事的决定”进行分析（UNEP，2012），可以发现这项不遵守情事程序的核心是通过资金支持和技术协助等方式，其目的是积极帮助缔约方恢复到遵约状态而不是强调惩罚。

此外，议定书还设立了三个特别评估小组——科学评估小组、环境影响评估小组及技术和经济评估小组，负责为议定书缔约方提供支持。这些评估小组至少每四年编制与政策相关的综合评估报告，帮助各缔约方调整和修正《议定书》规定的控制措施。

（4）对全球治理方案的不断修正

《蒙特利尔议定书》迄今为止经历了6次调整案，分别于第二、四、七、九、十一和十九次缔约方大会通过。在历次调整案的基础上，议定书又通过了4次修正案，包括1990年伦敦修正案、1992年哥本哈根修正案、1997年蒙特利尔修正案和1999年北京修正案（UNEP，2012）。历次调整和修正的目的在于根据议定书的实施情况适时的调整各项物质的削减时间计划以及增减控制物质目录。

一方面，调整案针对的是议定书已列控制物质的削减时间变动。以氟氯化碳为例，经历了历次缔约方大会关于削减时间计划的调整方案，调整案根据发达国家（议定书非第5条缔约方）和发展中国家（议定书第5条缔约方）的实际实施情况，数次调整削减的时间期限（图1）。

图1 氟氯化碳生产/消费减少时间表[1]

另一方面，历次修正案除了明确对已有控制物质削减时间的调整以外，还不断更新需要控制的物质目录，使得越来越多的破坏臭氧层物质被纳入到议定书的控制范围内（表1）。

表1 历次修正案的新增控制物质[2]

3.影响《蒙特利尔议定书》实验主义治理机制有效运行的因素

上文具体分析了《蒙特利尔议定书》如何通过实验主义治理机制进行有效运作，但尚没有进一步解释为什么《蒙特利尔议定书》的实验主义治理机制能够发挥作用。为什么全世界所有国家都愿意加入议定书承认其开放性目标 为什么各个国家愿意因地制宜的制定和实施国家方案 为什么议定书能够不断的基于地方经验和评估进行不断的修正 基于上述这些问题，本文接下来就对可能影响机制成功运作的相关因素进行挖掘与分析。

（1）一票否决权参与者的强参与意愿

《蒙特利尔议定书》之所以能够顺利的制定开放性目标，和美国的积极参与有密切关系。美国由于其强大的经济和政治势力，在二战以后新的世界秩序中长期占有一票否决权（veto power）的霸主地位，崇尚独自领导全球性公共事务的治理，对基于多边合作的国际规则参与热情不高。但在臭氧层保护问题上美国表现出十分积极和主动的合作意愿，这和美国在该问题上的特殊收益情况有关：其一，虽然臭氧消耗会影响所有国家，但高纬度国家受到臭氧消耗的负面影响更大。其二，相对于其他肤色的人群，白色皮肤群更易受到皮肤癌的侵害。基于这两点原因，美国毫无疑问是保护臭氧层行动的最大受益者（斯科特·巴雷特，2012）。根据已有研究估计，《蒙特利尔议定书》的成功实施使得美国可以避免630万人因患皮肤癌而死亡，并且其1990—2065年期间可以节约近4.2万亿美元的医疗费用（朱云，2008）。

正是基于上述原因，美国在20世纪70年代破坏臭氧物质尚无科学定论的情况下，就积极呼吁对相关物质的控制，并且在此后的几十年内努力推动全球臭氧层保护的议程设置，使得《蒙特利尔议定书》的制定与发展没有受到具有一票否决权能力的参与者的阻碍。

（2）参与者利益冲突的解决

《蒙特利尔议定书》之所以能够在十年内吸引世界所有国家加入，与其成功解决相关利益冲突有密切关系。《蒙特利尔议定书》的利益冲突主要集中在削减破坏臭氧物质对发展中国家造成的经济损失。在1987年通过的初版议定书中，除了允许发展中国家延缓削减控制物质的时间以外，并没有额外针对发展中国家国情的措施。这就导致包括中国、印度等在内的很多发展中国家，拒绝签订议定书。例如中国政府指出，当时（1987年）全球共消费消耗臭氧层物质113万吨，发达国家就占86%，因而不应将保护臭氧层的经济负担过多地分摊到发展中国家头上。发达国家有义务向发展中国家提供技术与资金，补偿其为保护臭氧层而带来的额外经济损失（张剑智，2002；谢石，2012）。

上述利益冲突经过几年的谈判在1990年的议定书伦敦修正案得到解决。修正案第10A条规定，“每一缔约方应配合资金机制支持的方案，采取一切实际可行步骤，以确保a）现有最佳的、无害于环境的替代品和有关技术迅速转让给按第五条第一款行事的缔约国，通过了有关建立基金机制的条款，确保技术转让在最有利的条件下进行；b）以上a）项所指的转让在公平和最优惠的条件下进行”（UNEP，2012）。伦敦修正案通过的基金机制，保证发达工业国家每三年向基金捐赠一次，用以保证发展中国家履约并补偿其经济损失。

基金补偿机制的建立满足了发展中国家的利益诉求。伦敦修正案以后包括中国在内的很多发展中国家陆续加入了议定书。另一方面发达国家也从中获利，以捐赠作为交换条件延缓国内削减控制物质的时限（De Coninck, Fischer,Newell, 2008；Beron, Murdoch, Vijverberg，2003）。

（3）资源充足且运作良好的基金

上述的基金补偿机制主要由议定书专门设立的多边基金（Multilateral Fund）运作实施，由发达国家捐款，由联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国工业与发展组织（UNIDO）和世界银行四个国际执行机构负责。多边基金用于支付淘汰活动的增加费用，以支持发展中国家转向对臭氧层无害的替代品和替代技术，具体任务包括：“1）通过国别研究及其他技术合作, 协助按照第5条第1 款行事的缔约方确定其合作需要；2）有助于技术合作,以满足所确定的需要；3）按第9 条规定分发资料及其他有关材料,举办讲习班、训练班及其他有关活动,以利于发展中国家缔约方；4）有助于及监测发展中国家缔约方可取得的其他多边、区域和双边合作”（UNEP，2012）。

截止2013年多边基金的资金总额已超过31亿美元^[3]，稳定充足的资金使得其能够不断帮助和支持各缔约国维持履约状态，弥补削减受控物质所产生的经济损失，推动替代技术的开发和运用。正如很多学者指出中国之所以能够顺利完成《蒙特利尔议定书》的各项要求，离不开多边基金有力保障（林楠峰，2012；史云峰，2013）。多边基金使得各缔约国——尤其是广大发展中国家，具有持续不断的热情开展基于实际国情的治理行动，推动了全球臭氧层保护行动的有效实施。

（4）潜在的惩罚措施

《蒙特利尔议定书》的实验主义治理机制注重国情差异和因地制宜的实施，而较少进行惩罚性的强制措施。但这一机制成功实施的保障之一在于议定书潜在的一项贸易惩罚措施。议定书第四条对与非缔约方贸易进行控制，即杜绝缔约方与非缔约方开展受控臭氧消耗物质的贸易。通过限制与非议定书缔约方的国家开展贸易，促使那些仍然需要使用控制物质的国家成为议定书缔约方，并进而同意对其消费量和生产量实行控制（朱云，2008）。

4.小结

《蒙特利尔议定书》的制定与实施过程完美的诠释了实验主义治理机制的四个环节，其最大限度的保证了目标的开放性、实施的因地制宜，以及实践经验和目标之间的不断互动与修正。值得强调的是，通过对《蒙特利尔议定书》的深入分析，可以发现实验主义治理机制的有效运作需要一定的前提条件予以保障。在该案例中，保障核心参与者的参与意愿、解决利益分配的冲突、提供充足稳定的基金支持，以及潜在的惩罚性措施等，才使得议定书的实验主义治理机制一直处于较为良性、可持续的发展过程中。

四、总结与思考

本文基于《蒙特利尔议定书》的案例分析，对全球实验主义治理的机制特征和运作条件进行了论证与分析。研究发现，相比于传统的基于强制约束的国际硬法，实验主义治理机制实现了更广泛的参与和更开放的目标，同时也更加强调地方实际情况和经验的重要性，通过经验和目标的不断互动，推动全球治理目标的不断发展。同时，研究还指出实验主义治理机制的有效实施，需要一定的前提条件作为保障，尤其是需要通过制度安排解决与参与者核心利益相关的问题，以此保障各方参与者都有意愿积极参与实验主义治理机制的互动过程。

对于当今全球面临的各种公共治理问题，本文的研究具有一定的启示意义。当今各类全球公共问题的解决亟需寻求创新性的治理机制，实验主义治理机制即是一种可能的治理方案。例如在环境领域应对温室气体排放的《京都议定书》就同样体现出实验主义治理的一些机制特征，此外在全球卫生治理、科技治理等领域，也出现了实验主义治理的尝试。笔者认为，这些治理探索可以进一步借鉴《蒙特利尔议定书》实验主义治理的成功经验，学习和模仿其机制实施的各个具体环节。同时，又要对治理机制有效运行的前提条件予以充分的关注。只有解决了参与者之间的强大利益冲突、建立完善稳定的资金支持机制等，才能为实验主义治理机制的良好运行提供前提保障。

综而述之，全球实验主义治理的创新型机制安排极大开拓了全球治理的可能路径，虽然其也受到很多前提条件的约束不可能成为所有问题的万灵药，但的确是全球治理中值得关注的新药方。

【参考文献】

[1]庞中英，《全球治理的 “新型” 最为重要——新的全球治理如何可能》[J]. 国际安全研究,2013, 31(1)

[2]崔之元. 功能解释与 “分析的马克思主义”[J]. 中国社会科学院研究生院学报, 1986, 6: 007.

[3]林楠峰. 蒙特利尔议定书多边基金赠款项目管理机制对我国招标采购的启示[J]. 有机氟工业,2012 (1): 51-52

[4]张剑智. 浅析履行《蒙特利尔议定书》(伦敦修正案) 中的技术引进[J]. 环境保护, 2002, 1: 018.

[5]谢石. 携手 “补天” 呵护家园——《蒙特利尔议定书》 给我们的启示[J]. 世界环境, 2012, 6: 031.

[6]史云锋. 责任与承诺——从《蒙特利尔议定书》 谈中国环境国际履约[J]. 世界环境, 2013

[7]李弗兰. 蒙特利尔议定书: 国际化学品管理的成功经验[J]. 产业与环境, 2005, 27(2): 23-26.

[8]斯科特· 巴雷特.合作的动力——为何提供全球公共产品[M].上海：上海人民出版社，2012

[9]Thomas Hale and David Held, eds. Handbookof transnational governance: institutions and innovations. Polity, 2011

[10]De Coninck H, Fischer C, Newell R G, et al.International technology-oriented agreements to address climate change[J].Energy Policy, 2008, 36(1): 335-356.

[11]Beron K J, Murdoch J C, Vijverberg W P M.Why cooperate  Public goods, economic power, and the Montreal Protocol[J].Review of Economics and Statistics, 2003, 85(2): 286-297.

[12]De Búrca G, Keohane R O, Sabel C. NEW MODESOF PLURALIST GLOBAL GOVERNANCE[J]. New York University Journal of InternationalLaw & Politics, 2013, 45(3).

[13]De Búrca G, Keohane R O, Sabel C. GlobalExperimentalist Governance[J]. British Journal of Political Science, 2014,44(03): 477-486.

[14]UNEP, The Handbook of MontrealProtocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, 9th edition, 2012

[1]来源：UNEP,2012.

[2]来源：根据（UNEP,2012）内容整理。

[3]多边基金2013年资金报表：http://www.multilateralfund.org/71/English/1/7103.pdf