乡村治理的软肋：灰色势力

一、引言

乡村治理的讨论，不能仅仅局限在国家正式制度及其规范的对象和社会关系，还要深入到乡村社会的非正式制度中。通常，乡村社会运转依赖的是公开的正式制度，因为它们有国家强制力作后盾。然而，在乡村治理实践中，有时国家力量虽在，却没有发挥实际作用，以致于乡村秩序受正式制度未能触及的对象和社会关系的深刻影响。它们甚至主导了乡村生活，并对乡村治理构成威胁和挑战。一个典型的例子是村庄内外的乡村混混群体。他们构成了乡村社会中的灰色势力（陈柏峰，2008）。他们既不按正常的社会方式谋生，也不像黑社会那样公然通过严密组织危害社会，他们用灰色的手段谋取灰色利益，深刻影响了农村各种社会关系，支配乡村社会秩序，并因此构成了乡村治理的一种“基础”，是当前乡村治理中的软肋。本文将通过把握乡村灰色势力的结构和特征，分析当前乡村治理策略的缺陷，探索扭转治理困境的策略，并构建新型的乡村治理机制。

二、乡村灰色势力的结构和特征

乡村灰色势力的产生原因，其实和正常轨道上生活的普通人相同，都是为了追逐利益。不过，普通人在合法的范围内追逐利益，黑社会在犯罪的道路上追逐利益，而灰色势力则游走在合法与非法的灰色地带。他们通常不会明目张胆地实施犯罪行为，但是总是小错不断、违法不断。由于转型期乡村治理制度还不完善，因此，乡村混混总是不断出现，且逐渐形成了一种关系网络组织结构，并实现了“联盟”格局。

每个乡村混混的关系网络都以自己为中心，其外围主要是同类乡村混混。这样，乡村混混之间就通过关系网络保持着松散的联合关系。这些关系网叠加在一起，还形成了大致分层。每人根据自己的“能力”和活动范围不同，在不同范围内维持着一张以自己为中心的关系网络。他们首先与自己“同一阶层”的混混保持良好的私人关系，其次与“上一阶层”的个别混混保持良好关系，同时笼络一批“下一阶层”的混混“在手下”。乡村灰色势力的最上层，往往触及了城市里的黑社会。不过，他们的混世手段主要还是灰色的，不像黑社会采取“黑色”手段。关系网络建立起来，乡村混混就有了自己的“组织”。在社会学意义上，组织就是由许多个人经过排列组合形成的可标识、有功能的统一体。因此，关系网络也可以算是一种组织，它类似于团体和单位，也能粘合、凝聚人群，形成特定的结构。

乡村混混通过关系网络所结成的结构中，并没有明文制度，甚至没有成员和非成员的明确分界线，只有模糊不清的习惯、心照不宣的规矩，及通过交换而来的特权和利益。关系结构的建立和运作依靠的是人情交换制度，他们借此建立了一种“熟人关系”，并依靠乡土社会的熟人关系规则行事。大混混会经常给小混混好处，从而获得了对这些小混混的支配力，一旦需要小混混作为暴力威慑时，小混混就会听命前往。显然，层次不同的混混之间的关系，构成了布劳（1988）所说的社会交换关系：为了获得利益，处于弱势地位的人会甘居臣属地位，选择尊敬、服从等作为回报，这就等于认可了强势地位者的支配权力。关系网奉行习俗和惯例，没有人刻意制定规章，背后却有看不见的压力和“规矩”，它们相当于正式团体中的“制度”。关系网内没有严格界限，两人间守规矩就是关系，不守规矩就不再有关系，来去自由。比如在打架时，大混混叫不动某个小混混，他以后就不会继续给小混混恩惠，逐渐疏远他。关系网络结构随意、自由，其运行靠的是模糊逻辑。说它模糊，但在乡村混混的圈内，人人都很明白。

在乡村混混的关系组织结构中，有两种不同类型的关系，一种是合作型关系，一种是依附型关系。合作型关系中，乡村混混个体本身是独立的，他的混世行为和混世空间具有独立性，他与其他混混之间保持合作，在需要“人多力量大”式的援助时，其他混混基于合作关系出面帮忙。这是混混个体保持独立性基础之上的合作。在依附型关系中，乡村混混个体本身并不独立，他们的混世行为受一个或几个大混混的庇护，混世空间来源于大混混的“恩惠”，是大混混的“势力范围”。大混混要维护其势力范围需要更加日常性的暴力威胁，因此需要手下有许多小混混依附于他。无论是合作型关系，还是依附型关系，关系本身都具有互惠性，人身控制有限度，并不像黑社会组织那样严格受“帮规”控制。一般来说，乡村混混保持合作型关系的居多。当然，保持何种关系，与混混所把持的资源条件相关。围绕着较大的利益分配格局（如煤矿），很容易导致依附型关系的形成。而在没有特殊资源的地方，维持依附型关系的成本则太高，因而常常保持合作型关系。

乡村灰色势力的上述结构特征，使得他们具有了隐蔽性、分散性和强大的暴力威胁能力。所谓隐蔽性，混混（尤其是上层混混）隐蔽在结构中，从事非法谋利活动往往不用亲自出面，只需要借用关系组织结构。所谓分散性，是指乡村灰色势力的组织结构分散，人员是分散、流动的，其活动也是在分散的状态中完成的，而没有黑社会组织那样严密的组织结构和行动。因此，治理灰色势力时，证据收集和程序限制是个难以绕过的“障碍”。强大的暴力威胁能力，是说关系组织结构使得每个乡村混混能够将其他混混的力量也抓在手上，形成一个“帮派”，在需要的时候相互照应，因此每个人的势力都看起来很大，暴力能力非常强，对农民构成强烈的心理强制。

三、治理灰色势力的困境及其原因

乡村灰色势力的上述结构和特征，使得他们能较为有效规避治理和打击。绝大多数混混都能“厉害”地将关系网络结构“玩转”，从而规避被打击的命运，即使违法犯罪行为被发现，受到打击的往往总是下层混混，而学校和社会不良青年则是下层混混充足的补充来源。这样一来，乡村灰色势力似乎总是打击不尽，他们成了当前乡村治理的软肋。治理陷入困境的原因主要有三个方面：

村庄内生治理能力下降

村庄内生治理能力可以从村民一致行动能力和村庄舆论约束力两个方面进行考察。既有研究表明，社会关联度高的村庄，村民一致行动能力强，容易达成对内合作和对外抵御；而社会关联度低的村庄，内生治理能力的基础容易丧失，村庄难以对内合作、对外抗御（贺雪峰、仝志辉，2002）。在国家未有效对付混混的时候，村民一致行动能力就成了能否保证村庄秩序的关键。在一些宗族型村庄，宗族认同使得村庄社会关联度比较高，这有效抑制了村民关系的离散倾向，村庄可以达致规模较大的对内合作和对外防御。因此，当混混进入村庄时，就很容易遭致全宗族的一致抵制。这种村庄有着较强的内生治理能力。然而，就总体而言，当前村民关系越来越离散，村庄社会关联越来越低，村民一致行动能力弱，村庄内生治理能力日益低下，因而无法联合起来对付混混的骚扰。

在当前农村，村庄社会关联降低，村民日益缺少对村庄生活的长远预期，村庄舆论因此缺乏约束力，这从另一个方面降低了村庄内生治理能力。村民普遍渴望割断与村庄的联系，竭尽一切能力、抓紧一切机会离开村庄，投身于城市化的生活方式中，村庄只是他们暂时的栖息地。他们不会那么在乎做事是否有理、有无面子等表达性收益，村庄舆论因此软弱无力。这样，当一个村民朝着乡村混混的道路发展时，他不会在村庄中感受到舆论压力，或者虽有感受却可以不当一回事。当村民将外来混混引入村庄中时，他也不会受到村民的严厉指责；当外来的乡村混混进入村庄时，村庄也无法激起“共愤”去应对。这样，村庄内生治理能力的低下，就使得它无法有效对付乡村混混。

基层政府治理能力的变化

当前，国家的治理能力呈现出两种面向。一方面，通过统一的法律规则和现代观念，国家权力深入地“嵌入”了乡村社会。得益于通讯与信息储存手段的高度发展，以及交通手段的日益提高，国家的技术控制能力的不断提高，因此能够渗透性地使用行政力量，这些也有利于塑造村民的公民意识，使之主动服膺于国家权力运作的逻辑，从而达到治理的目标。但另一方面，基层政府不断精简机构、撤乡并镇，对乡村社会呈现出相对“悬浮”的状态，基层政府的“身体载体”在地理上远离了村庄，控制能力也随之下降。这样，基层政府就呈现出“技术治理能力”提高，而“身体治理能力”下降的现象（陈柏峰，2009）。

基层政府治理能力的变化带来两个方面的后果，一方面，使其在治理灰色势力上能力不足。与身体在场相比，技术治理能力给乡村混混的心理震慑力并不足够，且难以完全有效应对社会流动所带来的问题。乡村混混总处于流动状态，“身体不在场”的基层政府要约束他们，需要支付的成本非常高，这就降低了乡村灰色势力的风险成本。另一方面，基层政府治理能力的变化还为灰色势力的生长和泛滥创造了可能性。当政府治理能力不足时，它可能利用混混开展收税、拆迁、计划生育等难办工作。而且，国家正式权力缺位或能力不足时，社会往往就能动地会产生对灰色势力，乃至黑社会的需求。当基层政府从乡村社会“身体退场”后时，村民就可能请灰色势力摆平纠纷，甚至寻求其保护。

基层政府治理策略的效果不佳

基层政府对乡村灰色势力的治理，有两种不同的策略：一是日常的形式化执法策略，二是“严打”或“专项斗争”时的运动式治理策略。形式化执法，是说表面上看起来遵循法治原则，尤其是注意保护违法犯罪嫌疑人的各种权利、遵守法定程序，实质上却常常规避了应尽的职责。出于自我保护的“不出事的官僚主义逻辑”（贺雪峰，2007），基层政府往往采取这种策略。同时，一些政府官员甚至“借用”灰色势力开展难办工作，因为灰色势力不讲理，政府却需要讲理。而且，基层政府的治理目标本身也日渐去理想化，对灰色势力的容忍度也提高了，为许多灰色行为留下了空间。这几个方面的原因，使得基层政府缺乏治理灰色势力的日常性动力，实际的治理往往是在“严打”或“专项斗争”时期，它采取的是运动式治理策略。

应该说，运动式治理策略曾经起到了较大的作用，比如1983-1986年的“严打”。“严打”后，农村社会治安在较长一段时间内较好。但从1990年代开始，各种“严打”和“专项斗争”越来越多，治理效果却越来越有限。当前的运动式治理往往只有短时期的收效，且这种收效却很容易反弹，尤其是当运动式治理策略与形式化执法策略交替出现时。运动式治理结束后不久，治理的问题常常又重复出现，甚至症状更加严重，进而形成一种恶性循环。因此，运动式治理是一种治标不治本的一种治理策略。而且，在这种执法策略下，灰色势力中的头面人物往往能够通过关系组织结构规避责任，让“手下的”混混成为“替死鬼”。乡村灰色势力的强揽工程、经营地下六合彩、聚众赌博等，都经历过狂风暴雨式的运动式治理，但问题仍然严重地存在。

运动式治理策略的失效，还由于社会条件本身发生了变化。一是乡村社会结构发生了很大变化，原有的社会控制体系日益弱化（董磊明，2008），群众越来越难以被运动动员起来参与政府治理；二是政府面临法治话语的压力越来越大，这不但压缩了基层政府运动式治理的动员能力，还助长了政府官员在日常治理中的形式化执法策略和自我保护的官僚主义逻辑；三是一些基层政府在走群众路线上有所松懈，乡村治理中没有真正做到发动群众、依赖群众。基于此，在新的社会条件下，我们必须进行策略调整，建立更加合理有效的治理模式，以扭转对乡村灰色势力治理的困境。

四、治理的策略转换与法治机制的构建

当前，应当逐步摈弃运动式治理策略，走向实质的依法治理策略。新的治理策略应当克服运动式治理和形式化执法的不足，建立一种常态的依法治理模式，这种模式应当在实质上遵循法治原则，我们可以将其称为“实质的依法治理策略”。它不需要一味追求与西方制度接轨，而要建立在乡村社会的经济基础和治理灰色势力的实际需要上。依法治理策略，一要将治理过程从之前的短期性变成日常性，让法治策略体现在治理全过程中；二要建立高效有力、权责明晰的治理体系，这种体系要能对问题作出快速反应和调适。

实质依法治理策略要能改变过去治理中的投机性和偶然性特征，以灰色势力的违法行为为重心，关注灰色势力的内部组织结构，突出治理主体的职权和责任，将治理行动实质法治化、日常化。具体来说，首先，要充分认识到灰色势力内部的分层，打击了上层混混才能控制整个局势，提高治理绩效。其次，治理绩效的提高，最终需要作为治理主体的基层政府官员和警察有动力进行日常性治理，因此，既要让他们有足够的职权和合法手段开展治理，也要他们有适当的责任和积极性，还要防止他们被灰色势力侵蚀。最终，实质依法治理的策略应当具体为技术性强、可操作的制度装置。这套装置的核心要素是信息和风险。有学者认为，信息、风险和价格是公共治理的三大要素（刘圣中，2007），这很有启发意义。在对灰色势力的治理中，信息和风险是约束治理绩效的核心要素；在对治理主体的监督中，信息和风险也是约束监督效能的核心要素。我们将围绕着这两大要素来构建可操作性的治理新机制。

信息机制的优化

信息是治理灰色势力的基础要素。在理想状态下，如果治理者能够占有完全的信息，那么乡村混混的活动就可以被掌握，其违法行为就能得到惩罚。但现实中，治理者受客观条件的限制（如信息控制不对称、财政能力有限、技术水平落后等），根本不可能占有完全信息。信息的不完全性和不对称性决定了治理难以完全有效，使得治理者总处于盲人摸象的位置。灰色势力处于暗处，而治理者居于明处。混混在实施违法行为时，往往同时对治理者展开监控，而治理者可能浑然不觉。比如混混在开赌场时，会安排人“放哨”，放哨的地点往往就在派出所门口，因此警察一有行动，他们立刻就获知了信息。等警察赶到赌场时，他们早已散开。

因此，治理灰色势力的信息机制的应当得到优化。在具体机制中，要改变信息不对称结构，提高治理者的监控绩效。灰色势力在信息不对称结构中处于有利地位，所以他们可以有效规避打击。因此，要将灰色势力的信息有利地位改变为信息不利地位。这需要一系列的制度条件。“便衣”制度就是其中之一。混混开赌场时，如果警方提前获知信息，可以临时改变办公地点，借用民用车辆办案，避开混混的“岗哨”，深入赌场。“线人”制度是一种可以大力发展的制度。应当在人民群众和灰色势力内部广泛发展线人。当前基层政府在治理灰色势力时，这方面做得还很不够。灰色势力藏身在群众中间，其活动政府看不见，群众却能看到，但群众敢怒不敢言。多发展有正义感的群众作为线人，灰色势力就在信息结构中变成了弱势地位。同时，灰色势力内部的结构和相关信息只有“局内人”才清楚，因此也要在灰色势力内部发展线人。如果信息机制得以完善，治理者在信息争夺中就可以保持优势地位。

风险机制的强化

风险机制也是治理灰色势力的重要要素。灰色势力的活动存在一定风险，其非法行为被发现后要受到法律惩罚。按照当前法律，灰色势力的大部分违法行为只需要接受拘留的惩罚，而且由于实际执法不严，他们逃脱惩罚的几率非常高。而基层政府在治理中，或者没有强有力的合法惩治权力，或者受程序和证据方面的限制，即使发现了违法行为，也可能因程序瑕疵、证据不足而不得不很快将混混释放，这反而助长了灰色势力的“气焰”。这样，一些警察就采取形式化的执法策略，对灰色势力的一般违法行为视而不见，等到出现了刑事案件时才“出面”。如此，灰色势力违法的风险就更小，容易造成治理失效的恶性循环圈。基于此，必须强化风险机制，加大乡村混混的违法风险。在法治原则下，加大对违法行为的惩罚力度，加大执法力度，适当降低对乡村灰色势力惩治的证据和程序要求，对灰色势力中的累犯和幕后指挥者加重处罚。在这方面，可以借鉴台湾地区施行了几十年的《检肃流氓条例》。另外，还可以通过增大道德惩罚风险来加强治理。乡村混混也重视熟人社会对他们的评价。因此，在不违背法治原则的前提下，可以乡村混混的违法行为在乡村社会中予以曝光，这可以增加他们的道德压力，加大其违法风险。

加强对治理者的监督

另外，还应当加强对治理者的监督，因为现实中，基层政府官员有时与灰色势力有着较为复杂的关系。基层政府官员不但有腐败的可能性，还有利用灰色势力开展难办工作的可能性。对他们的监督也应当从信息机制和风险机制两个方面的制度建设着手。在信息方面，应当完善相关信息反馈机制，鼓励群众提供治理者违法、工作懈怠、治理不力等方面的信息，也可以鼓励违法的混混提供类似信息。在风险机制上，应当加大基层政府官员和警察在治理过程中违法、工作懈怠、治理不力等方面的风险，加大对他们不履行职责或消极履行职责的惩罚。这样，一方面将灰色势力的影响控制在有限范围内，另一方面加大了官员和警察放任灰色势力或与之同流合污的风险。通过诸种制度建设，敦促治理者真正依法治理，遵循实质法治策略，这样有可能扭转治理灰色势力的困境。

参考文献：

陈柏峰，2008，《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学社会学系，博士论文。

陈柏峰，2009，“纠纷解决与国家权力构成”，《民间法》第8卷，济南：山东人民出版社。

布劳，1988，《社会生活中的交换与权力》，孙非等译，北京：华夏出版社。

贺雪峰、仝志辉，2002，“论村庄社会关联”，《中国社会科学》第3期。

贺雪峰，2007，“取消农业税对国家与农民关系的影响”，《甘肃社会科学》第2期。

董磊明，2008，《宋村的调解》，北京：法律出版社。

刘圣中，2007，“公共治理的死结：地下市场”，《经济社会体制比较》第5期。