村民自治是农村民主管理的制度基础。没有村民自治制度，农村的民主管理就缺乏载体，以民主的方式进行乡村治理就无从谈起。在取消农业税、开展新农村建设的背景下，村民自治制度的社会基础发生了重大变化，对农村民主管理提出了重大挑战。面临来自实践的挑战，完善村民自治机制有着重要意义。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，高屋建瓴地指出了农村民主管理体制改革的目标、方向和任务，为我们思考完善村民自治机制、健全农村民主管理制度提供了理论指导。这必然要求学术界以扎实的研究作出回应。本文将从取消农业税后的乡村社会巨变切入，考察这种巨变对村民自治机制的挑战，并寻求应对挑战的对策。
一、研究取向与框架
既有对村民自治的研究主要有两种视野，一种是自上往下看的制度主义的路径，一种是自下往上看的社会基础的路径。制度主义假定制度的创新、程序的设立将改变人的行为，并潜移默化于人的认知和观念结构，导致观念文化的变迁。[1]在我国，由于村民自治制度是建构性的政治制度，相关分析研究很多，它们有着相当重要的意义。不过，制度主义也有其天然的弱点，即对社会内部因素有所忽视，难以回答为什么同样的制度设置在不同地区的实践会有差别、良好的制度为什么不会取得预期效果等问题。
为了弥补制度主义的不足、更好的解释村民自治的实践状态，许多学者深入村民自治实践中进行研究，在学理和政策上都取得了丰硕的成果。但这些研究在今天看来，仍存在一些局限性。一是缺乏对当前乡村社会巨变的应有关注，从而使研究跟不上社会发展的形势。尤其缺乏对取消农业税后村民自治实践、发展空间、新变化的基础性考察。二是大量研究集中关注选举程序、民主权利等问题，而对村民自治的实态运行和社会基础缺乏深入考察。三是对村民自治的研究多集中在民主选举上，而忽视了民主决策、民主管理和民主监督等方面的内涵，事实上它们在村民自治和乡村治理中更为重要。
基于此，我们将从村民自治的社会基础切入，尤其着重从当前村民自治社会基础的巨大变迁切入。我们需要从自下而上的角度理解村民自治制度及其实践，进入到制度背后的人际关系网络、乡村关系、经济结构、社会背景中去。从村民自治的社会基础切入问题，目的在于挖掘村民自治实践的内涵，从村庄内部的视角探讨村民自治机制的实践逻辑，从而为取消农业税的新形势下村民自治机制的完善提供智识支持。
近十年来，特别是取消农业税以后，乡村社会发生了较上世纪末更深刻、更复杂的变化。这种变化可以概括为治理之变、结构之变和价值之变。人口流动及其对农村的影响前所未有，市场经济深化，村庄社会结构不断变化，人与人之间的关联模式日益变更；农民的观念不断理性化，他们的价值观念嬗变剧烈，村庄生活预期迅速缩短；乡村政权在经历数次改革后渐次从乡村撤退。在这种背景下，农民的生活价值失落、幸福感降低、生活压力剧增，一些地方乡村混混和黑恶势力越来越猖獗，乡村服务和村庄公共品严重缺位，诸如此类的现象都昭示乡村治理面临着困境，村民自治机制面临新的挑战。
乡村社会遭遇的这些变化，使得村民自治制度的社会基础发生了变化，给村民自治实践和研究带来了新问题和新挑战。在理解村民自治实践的基础上，应对农村形势的变化，是一个紧迫任务。因此，当前迫切需要对村民自治展开新的、拓展性研究，以有效应对乡村巨变带来的新问题和新挑战，从而为农村民主管理和新农村建设提供良好基础，最终服务于农村和谐社会建设。
基于上述研究取向，本文的研究框架和主要内容可用下图表示：
二、村民自治之社会基础的巨变
近十年来，特别是取消农业税以来，中国农村正遭遇着前所未有的社会变迁，村民自治的制度安排和实践正是在这个巨变社会中展开的，因此不能回避社会现实。否则，就把握不了当前村民自治的实践状态和发展脉搏，更无法提出完善、推进和巩固村民自治机制的对策。巨变的乡村社会，是当前村民自治研究的前提。
既有的研究较少将乡村社会的巨变纳入到研究的视野中来考察，即使少有的注意到乡村社会巨变的研究也只是将它当作纯粹的背景性因素，而非影响村民自治实践状态的重要变量。事实上，如果我们将村民自治置于乡村社会的巨变中进行考察，就会发现，乡村社会的变迁对村民自治实践有着非常重大的影响。无论是村民自治逻辑，还是村民自治机制，都与巨变的乡村社会密不可分。当前乡村的巨变主要表现在以下三大方面：
1．乡村组织的治理之变
取消农业税对乡村组织的治理之变起着非常复杂的作用。一方面，取消农业税后，村民自治的发展有了更大的空间。取消农业税之前，在中西部农村地区，村民自治容易流于形式，其原因之一，就是基于强大的收取税费的压力，乡镇与村之间容易结成利益共同体。[2]一旦乡村结成利益共同体，无论什么样的制度都不再可能有效实施，村民自治因此难以落实。取消农业税则使乡村利益共同体不再有存续的理由。原因很简单，在村级资源不多的情况下，乡镇一级没有意愿为村干部提供庇护，不再指望村干部协助收税费，乡镇不再需冒变通制度操纵选举及架空村民自治的风险。而一旦乡镇不再操纵村民自治，村庄内部力量就可能凭借“少数服从多数”的民主决策原则，为村民提供最基本的生产和生活所需公共品。
另一方面，取消农业税后，县乡政府往往倾向在农村事务中不作为。若有村民自治发挥积极作用来补救，这种不作为所导致的后果就会太糟糕。然而，取消农业税后，乡村组织特别是村级组织在人员、事权、财权、治权上都有很大的削减，村级组织的自治和治理能力大幅度被削弱，村民自治缺乏组织基础的支撑，难以平稳发展。可见，乡村组织是村民自治的组织保障，它的治理之变也构成了村民自治社会背景的变化。
2．乡村社会的结构之变
由于人口的大规模流动、现代性和市场经济的深化，农民家庭收入越来越多地依赖非农收入，这些非农收入尤其以“离土又离乡”的外出务工收入为多。农民收入和就业的多元化，导致了农村社会的陌生化和疏离化，依托于熟人社会的乡土逻辑解体，市场伦理和市场逻辑正在替代传统的乡土伦理和乡土逻辑。加上乡镇政权力量的后撤，当前的乡村社会正在发生根本性变化，它既不同于传统被束缚在土地上的农村，亦与世纪之交矛盾焦灼的农村有着很大的差别。
第一，村庄逐渐走出血缘的联结纽带，大幅度迈向原子化，村民之间的交往越来越理性化。传统社会中，构成村庄内生秩序基础的是各种超家庭的结构性力量，如传统的宗族、村社组织。虽然改革开放以来，中国某些农村地区出现了宗族的复兴，但绝大多数地区的宗族组织都已解体，宗族力量大为削弱，甚至宗族意识也不复存在。不仅如此，到了2000年前后，以兄弟、堂兄弟关系为基础的近亲血缘群体也开始瓦解。村庄原子化不再是少数地区的现实，而是几乎所有中国农村的现实。这种变化，按照村民们的说法是，现在人眼光短了，都只顾眼前利益，人情味少了。生活条件和经济条件的提高，使得农民的独立性增强，日常互助的需求变少，村民之间的相互依赖变得不重要，关系越来越疏远，交往更加工于算计。
第二，村庄社会结构越来越扁平化，逐渐不稳定，传统结构解体，传统内生权威逐渐丧失。近年来，传统原生型内生权威维持村庄基本秩序的情况在许多村庄一去不返。随之而来的是乡村混混和黑恶势力对乡村社会秩序的侵扰。[3]在当前的乡村社会秩序中，我们可以看到三种力量，一是村组织，即次生型内生权威；二是国家法律，也即外生权威；三是乡村混混。乡村混混对村庄秩序的侵扰是由于村庄内生权威的式微和国家力量的不足。
结构之变较之治理之变更为根本，它都深刻地影响乃至嵌入了村民自治实践中。在原子化、理性化后的村庄，选举较少受家族、宗亲的影响，村民自治逐渐超越血缘、走向理性，民主化程度有所提高；而扁平化的村庄社会结构又极易产生权威真空，为孳生乡村混混和黑恶势力创造了条件，使村民自治为少数人把持；村庄预期的缩短，使人们对村民自治的态度更加超然，村民参与度降低，等等。总之，乡村社会性质的巨变对村民自治有着深刻、广泛而复杂的影响，需要大规模、细致的调查研究。
3．农民生活的价值之变
农民的生活价值至少包括两个层面：一是本体性价值，二是社会性价值。[4]这两种价值在不同的历史条件和个人处境上，具有相当不同的关系，两种价值之间的互动及消长，既是历史条件变化的结果，又是社会现象变化的结果。本体性价值的层面，或者是人的信仰层面，这个层面要回答农民生活意义和价值的问题，他们觉得什么才是有意义和价值的，为什么要如此活着及怎样面对生与死的问题。这个层面是农民与自己内心世界的对话，是其安身立命的基础。社会性价值的层面，或者说人们是如何看待他人及认为应该如何及实际上是如何处理与他人关系的层面。这个层面要回答农民在一个社会群体中的位置，与群体的互动及其对这个群体的看法的问题。典型如村庄内的面子竞争。
当前中国农村正在发生深刻的变化，其中农民价值状况的变化是一个本质性的变化，它构成了乡村治理的社会基础，不能理解它们的变化，就很难把握乡村治理的内生基础。由于现代性因素的持续冲击，农民传统的以“传宗接代”作为基本追求的本体性价值被动摇了，村庄的社会性价值也在发生变化。村民对社会性价值的激烈争夺，往往不是整合了村庄，促成了村庄社会团结，而是破坏了村庄的团结，导致了村庄共同体解体，村庄因此日益原子化。
在很多的村庄，村民自治中的“派性”就与农民的价值之变密切相关。在有派性的村庄，选举是一个比较棘手的问题，各派都想占据村委会和党支部的重要位置。村庄权力结构的基础是派性，不同派系的力量能否在村庄权力组织中达成一致进而构造一种相对平衡的权力结构，决定了村庄政治能否稳定。在这种村庄中，个人的素质和品行并不是决定性的因素，个人是代表派系的，其背后是整个派系。村庄精英争做村干部，很重要的原因是觉得自己一派在台上，有面子。他们的心理态度是：我就是要当个村长支书，就是要把你们管住，让你这派要听我的。有这种心理，选举时就想方设法要把对方弄下来自己干。[5]显然，这种心理是本体性价值丧失、社会性价值异化的产物。
在当前中国乡村的自治实践中，公共生活日益萎缩，公共舆论日趋无力，村庄治理日益灰色化，这些都可以放到农民价值世界的变化这个范畴去理解。从这一点出发，对村民自治社会基础的研究需要深入到农民的价值世界中。随着农民价值观念的变更，村庄面向未来、有着长远乃至超越性的预期逐渐被现实的、当下的短期追求取代，村庄不再是人们价值与意义的最终栖息地，其自治形态必然发生变化。
三、取消农业税后村民自治面临的挑战
取消农业税、开展新农村建设为农村政治发展创造了宽松的经济条件和稳定的社会环境，为村民自治减轻了行政压力，必将促使村民自治由行政化向自治性回归。取消农业税本身深化了农村税费体制改革，规范了税征行为，堵住了乡村两级向农民乱收费的口子，同时国家对农村加大了转移支付的力度，并初步规范了农村的分配关系，将建立起以公民权为基础的现代公共财政制度，为村民自治提供经济基础。取消农业税使“农不养政”变为现实，为乡村组织精简人员、转变职能创造了条件，推进了县乡管理体制的改革，促使县乡政府依法行政与村民依法自治的有机结合。因此，可以说，取消农业税为村民自治的新发展创造了广阔的空间和基础性条件，民主选举、民主管理、民主决策和民主监督在这一时期有了真正实现的可能。
然而，取消农业税、开展新农村建设是一项影响深远的农村政策，它带来了乡村社会的巨变，这构成了村民自治的重要背景，对村民自治机制提出了新的挑战。当前，我们尤其需要紧扣乡村社会的结构之变、农民生活的价值之变和乡村组织的治理之变，在乡村社会巨变的背景下，探讨村民自治机制所面临的新挑战。概括来说，新时期村民自治所面临的挑战主要有以下三个方面：
- 治理之变使得村民自治的实质内容有被架空的危险
在这种情况下，乡村组织很容易陷入形式上合法实质上却不管实际情况的官僚主义逻辑，从而使得村民自治的实质内容可能被架空。表现在乡村关系上，乡镇政府由于不再指望村干部协助收取税费，而不再关心由谁来当村干部；村干部与村民发生矛盾，村干部也不再希望得到乡镇的强有力支持。村干部得不到乡镇强有力的支持，在村务管理的各个方面，就更加倾向于不作为。这样，村民自治就成了与乡镇无关的事情，乡镇没有动力指导并监督村民自治。乡镇关心的是村庄选举不要出“乱子”，选上谁当村干部则不要重，乡镇更愿意借此来表达其对民主这个词的倾慕。取消农业税之前，农民可以通过不交税费来要挟乡村组织提供公共品，乡村组织则在“对象化”治理中解决农民的需求。取消农业税后，乡镇可以不关心农民的生产与生活状况，可以不积极提供公共品，也不指导、监督村干部提供公共品。比如，出现严重水旱灾害，乡镇可以轻易解释为天灾，而不考虑组织农民抗灾救害，对此上级也无法考核。这样，即使农民的利益受到极大损害，却不会对乡镇政府的“成绩”构成威胁。
而且，取消农业税后，乡村组织特别是村级组织在人员、事权、财权、治权上都有很大的削减，村级组织的自治和治理能力大幅度被削弱，村民自治缺乏组织基础的支撑，难以平稳发展。比如，由于村级组织不再直接能够要求农民出义务工，发生干旱、洪水等自然灾害时村干部难以及时组织救灾；即使按照村民自治的民主原则形成某种决议，也因村级组织缺乏强制力而无法实施。诸如此类的现象都表明，当前村民自治的许多实质内容有面临被架空的危险，这给新时期的村民自治机制提出了严峻的挑战。
- 结构之变和价值之变使农民的民主诉求和权利意识不断高涨
当前中国农村正在发生着巨大的变迁，人们的生产和日常生活与城市、市场发生着密切互动。村庄边界日益开放，流动性大大增加，使得农民的生活发生了巨大变化，现代社会正在改变农村的社会结构，塑造着农民的人生观和价值观。农民在打工、教育和电视传媒的影响下逐渐脱离了乡村，有了城市化、现代化的权利观念和民主意识。农民的民主意识日益增强，权利意识不断高涨，这客观上对村民自治、民主管理有了更高需求。乡村社会的结构之变使得传统社会的联结方式不断瓦解，以个人权利为基础的社会联结方式日趋嵌入农民的生活之中；农民生活的价值之变使得农民从传统的生活方式中解脱出来，有了不断高涨的民主诉求和权利诉求。
在民主诉求和权利意识不断高涨的背景下，当农民面对村庄治理困境时，日益希望在村民自治的框架内解决问题。比如，由于村干部无所作为，导致农田水利、纠纷解决等公共品供给困难，村民就特别希望通过村委会选举来改变现状。然而，由于民主管理、民主决策和民主监督等方面的机制不够完善，民主选举常常并不能较好地解决问题。因为农民虽然可以选举村干部，却难以民主决策、管理村庄公共品供给事务，也难以通过民主监督方式敦促村干部去管理公共品事务。显然，农民的民主诉求和权利意识对村民自治机制提出了新挑战，对其完善提出了新要求。
- 诸种变化使得乡村秩序和社会稳定充满变数
如果联系2008年发生的贵州“××事件”、甘肃“××事件”、江西“林改事件”等，我们可以发现，当前乡村社会并不平静，而是有些躁动。危害乡村秩序的事件频繁发生，而且问题较为复杂。这种状况较之世纪之交因农民负担导致的农村问题要复杂得多，它们不仅牵涉到村民自治和农村民主管理，其波及范围还超出了乡村，向县域发展。显然，当前形势对村民自治提出了新的挑战，上个世纪九十年代国家希望通过村民自治解决农村问题，取消农业税后农民主动将自己的治理期待和秩序期待寄托在村民自治上，这给村民自治的制度设置、实践机制，县乡政府的角色扮演都提出了新的要求。
四、完善村民自治机制的政策建议
经过二十余年的实践，以村民自治为基础的乡村治理架构已经在乡村社会扎根，农民对基层民主政治也有了较深刻的认识。取消农业税后，国家与农民关系正在发生重大变化。之前以汲取资源为目的的压力型体制解体，随着国家一系列惠农政策的实施，国家治理乡村的理念正在转型，新的乡村治理模式正在形成；以村民自治为基础的乡村关系也面临新的形势和任务，农村现有的民主管理体制也亟待进一步的健全。完善村民自治机制、加强基层政权建设、扩大基层民主成为必然的选择。鉴于新时期村民自治遭遇的挑战，我们在实践经验的基础上，提出以下完善、推进和巩固村民自治机制的对策：
1. 改善村民自治的社会基础
完善村民自治机制要从改善其社会基础开始着手，具体至少要做到以下四点。第一，尊重农民的民主要求，还权于民，基层政权应逐步放弃风险最小化的官僚主义逻辑，驱除对村民自治和农民的民主诉求的敏感。第二，建立健全农民对乡村治理需求的表达机制，建立新型的国家与农民关系，将村民委员会塑造成国家与农民关系的真正连接纽带。为应对流动的乡村治理，国家应放弃对象化治理策略，在乡村治理的整体视野中寻找支撑点。第三，加大国家对农村的转移支付力度，加大对农村基础设施、公共服务、公益事业的建设和投入，并落实农村的社会建设承诺。第四，转变乡镇职能，要完成从管理型政府向服务型政府转型。
- 强化民主管理、民主决策和民主监督
- 完善村务管理的具体机制
* 本文系国家社科基金项目“基层民主建设研究”（项目号06BZZ013）的成果之一。
[1] 徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社.1997.
[2] [6] 贺雪峰.取消农业税对国家与农民关系的影响[J].甘肃社会科学2007（2）.
[3] 董磊明、陈柏峰、聂良波.结构混乱与迎法下乡[J].中国社会科学2008（5）.
[4] 贺雪峰.农民价值的类型及相互关系[J].开放时代2008（3）.
[5] 陈柏峰.北方村庄的派性政治与日常生活[J].开发研究2008（1）.
[7] 吕德文.治理钉子户[J].中国农业大学学报2008（1）.
作者单位 华中科技大学中国乡村治理研究中心
中南财经政法大学法学院