一、问题的提出：为什么会出现新一轮乡村治理困境 

在世纪之交的十年左右的时间里，以农民负担沉重、乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民群体上访剧增等为表征的问题在乡村社会层出不穷，给乡村治理带来了严重的困境，进而影响到了整个基层政权的合法性问题。[①]不仅普通农民对农村基层组织（主要指乡村两级组织，下同）深恶痛绝，而且中央政府也对它极度不信任。中央政府通过税费改革、继而通过彻底取消农业税，以及随后的一系列乡村配套改革、惠农政策和新农村建设战略，希望从根本上解决乡村社会的问题，扭转党和政府在农民心目中的形象。

税费改革后的几年，中央的一系列政策确实取得了显著的效果，一方面税费改革（继而取消农业税）及乡镇综合改革，极大地弱化了农村基层组织的治理责任和治理权力，断绝了农村基层组织干坏事的可能，另一方面，农民在无税费时代享受着政府不断增加的惠农政策和逐渐建设的新农村，农民对中央政府感恩戴德，农村渐次出现了一种类似“休养生息”的欣欣向荣的气象。

但是，这个被各方称道的良好局面很快被另一种极速出现的现象所取代，即在最近两三年，新的乡村治理问题不断涌现，新一轮治理困境在各地生成，已严重影响了乡村社会的秩序和农民的生产生活。[②]从不同区域农村的调研来看，新一轮治理困境有以下几个共同面向：

一是，以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给极大缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏，无法使用，国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策根本满足不了大部分农村的需求；并且，大部分农村不能组织农民进行前期投入，从而根本无缘享受这个政策。在农村各类公共物品中，又以水利设施的损毁、报废最为严重。由于农村基层组织不再对末级渠道（斗龙毛）进行疏通、维护和修整，大水利（干支）即便完好也无法将水送到水田，农民只能放弃大水利而发展家庭小水利，如打机井、挖堰塘，这就使得农业生产成本急剧上涨，农民新型负担越来越难以承受；而且，以家庭为单位的小水利的抗旱能力较差，只要一遇到稍大的旱情，农民就束手无策，眼看着减产或绝收。[③]

另外一个重要的公共品是道路和机耕道。在全国大部分自然村落（“村村通”只通到村委会），由于道路和机耕道未兴建或缺乏维修而招致损毁，不能通农业机械，从而无法机械化以减少农业劳动力，进而留出大部分时间和转移大部分劳动力，使得农民尤其是青壮劳动力被束缚在传统的耕作上。其结果是，一方面，农民无法及时运回足够的化肥农药，无法及时地将粮食运送到市场上，从而直接影响到农业的生产、收割和销售，影响到了农民的增产增收；另一方面，最有能力外出务工的农民被束缚在土地上，从而丧失了很大部分的打工收入，也使得农业上的比较收益大大降低，极大地影响了农民的生活质量和种田积极性。[④]

二是，乡村的矛盾、纠纷在乡村社会和村级组织内部得不到有效解决，村民之间的积怨越来越深。这样将造成以下不良影响：其一是很小的矛盾酝酿成严重政治社会后果；其二是村民对不能解决自己问题、矛盾的村干部越来越不满、评价越来越低，干群关系越来越疏远；其三是农村矛盾越来越往上级政府延伸，现在逐步积累至县乡两级，并进一步往更高级政府延展的趋势。[⑤]“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。

三是，以乡村混混、黑恶势力为主要形态的地方势力在农村蔓延，越来越猖獗，严重威胁着农民的生命、生活和心理安全，也给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题。[⑥]不仅如此，这些地方势力还侵入农村基层组织体系，在一定意义上成为国家治理乡村的“代理人”，从中截取国家和集体的大量资源。这不仅影响到农民对自身的安全感受和对国家政权性质的判断，稀释国家政权在乡村社会的合法性；而且，还带来了新一轮的政权和治理的“内卷化”，即国家本是希望通过向乡村社会输入资源来“购买”合法性，不料资源输入越多，地方势力与乡村干部合谋截取的资源也就越多，国家资源和国家政权的合法性流失得就越多，形成恶性负反馈。[⑦]

四是，在上述治理型问题普遍出现且得不到解决的情况下，农民便寄希望于上级政府，所以税费改革后，许多农村地区出现了新一股因治理问题带来的上访潮。与此同时，一些夹杂在合理与不合理之间的模糊地带的、为谋取私利的上访专业户也不断涌现，以“越级”尤其上以“进京上访”来要挟县乡政府，使得县乡政府疲于应付、无暇他顾，资源与能量消耗很大。乡村治理最终被高度浓缩为信访治理。[⑧]

以上乡村治理的问题与困境，已经在农村普遍造成了极大的不满情绪，农民也在通过各种方式和渠道呼唤政府治理的回归。很显然，新一轮的治理困境是一系列政策的制定者和执行者始料未及的，也为许多研究者所愕然。正视和解释为什么税费改革后乡村会出现新一轮的治理困境，已成了理论研究和政策研究部门迫在眉睫的工作。就目前的研究来看，学界总体的解释认为，新一轮的治理困境是由于乡村治理缺位造成的，而在解释乡村治理为什么缺位上，有两个论证视角，一是国家退出论，二是治权弱化论。

坚持国家退出论的学者在取消农业税后，国家和地方发起一系列配套改革如乡镇综合改革、撤销七站八所、取消村民小组长、缩减村干部等之初，就从逻辑上推论这些将国家组织撤出乡村社会的措施将带来十分严重的后果。[⑨]他们认为，取消村民小组长（以及相类似的合村并组、撤村改居等）实质上意味着国家政权从农村完全撤了出来，国家权力的触角离农民越来越远，而事实上村民小组长是国家与农民打交道的“接点”，是国家与农民关系的最重要的连接点，绕开这个“接点”，国家只有同分散的千家万户的小农打交道，不仅成本很高，而且往往信息不对称，最终使治理无法达成。[⑩]而七站八所是为农村提供服务的组织或单位，撤销它们即意味着国家要将这些服务推向市场，即所谓的“花钱买服务”。但国家退出论者认为，许多农村服务市场是提供不了的，必须通过基层组织才能供给，比如水利、农技推广等。一旦市场提供不了，基层组织又无所作为，基层的治理就会出现问题。

治权弱化论者则认为，当前乡村治理出现的一系列问题，皆由乡村治权弱化导致。在他们看来，乡村治权是指乡村两级组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。[11]在税费改革前，农村基层组织能够配置大量资源进行乡村治理，包括物质性资源（如三提五统、乡镇企业、对土地及其收益的调整）、人力资源（“两工”的调用）、权威性资源（国家政策、意识形态、“七站八所”）和乡土性资源（人情面子、地方权威）等。但税费改革及其配套改革，在很大程度上弱化了乡村治权，比如税费本身的缺失、土地利益固化、职能部门分割权力，以及不再有国家政策资源和社会主义意识形态资源，等等。这样，农村基层组织能够凝聚和配置的资源就大幅度减少，国家给乡村两级组织的转移支付只够基本的运转，根本无法进行乡村治理。因此，治权弱化论者认为，乡村治理的困境在于农村基层组织对乡村治理“心有余而力不足”，有心“为官一任造福一方”，但苦于手中没有权力、没有资源；农村出现了新一轮的上访潮，即在于乡村治权的弱化，在于农村基层组织面对乡村社会问题的无能为力的困局。

国家退出论是从乡村基层的组织体系完备与否去谈乡村治理的状况，治权弱化论则是从基层组织的资源与权力大小去谈这个问题，虽然二者指向的是农村基层组织的不同侧面，但讲述的是同一个道理，即乡村基层组织的强大（表现为组织与权力）是实现乡村治理的保障，而其弱小，乡村治理就会出现问题。并且，在治权弱化论者看来，农村基层组织体系是基层政权能够配置的重要资源之一，组织体系完备，农村基层组织配置的资源就多，乡村治权就大；反之，撤销七站八所、取消村民小组长，实质上就是弱化乡村治权。因此，两论者给出扭转当前治理困境的药方大同小异，都主张进一步完善农村基层组织体系、加强乡村治权，构筑一个强大的、能够为乡村社会提供服务和秩序的基层政权组织。

上述两论者在论述的过程中，都隐含了一个前提假设，即农村基层组织有自主进行乡村治理的动力与意识，只要给它们一个完备的组织体系、给它们足够的乡村治权，农村基层组织就能将组织、将权力用在乡村治理上，搞好乡村治理；否则“有心”也办不成事。

这其实是一个“道德”前提，很可能高估了基层组织治理乡村的自主性与主体性。事实上，在不少治理资源丰富的城郊农村（“有钱”），虽然农村基层组织能够配置大量资源进行治理，但依然出现了如其他治理资源较少的非城郊乡村一样的治理困境。[12]也就是说，乡村治权（包括组织体系）是乡村治理的必要条件，但不是充分条件；要实现乡村治理，还得考虑另外一个基础条件，即农村基层组织的治理责任。有治理责任（简称“治责”），农村基层组织方能采取措施、配置资源去进行乡村治理，否则资源再多、治权再大、组织再完备，农村基层组织也不会展开治理行动。

本文的主要任务就是要从乡村治责与治权的关系角度，去探讨税费改革后乡村治理困境的内在逻辑。文章力图论证，税费改革及其配套改革，首要的后果是改掉、脱卸了农村基层组织治理乡村的责任，农村基层组织不再有压力、动力和责任去进行乡村治理；其次才是弱化了乡村治权——因为不需要农村基层组织进行治理了，弱化其权力是势在必然的事。在此基础上，由于缺乏农村基层组织的积极主动的行为，乡村社会才会出现治理上的问题与困境。

二、农村基层组织治理责任的生成机制

那么，农村基层组织的治理责任是怎么形成的呢 回答这个问题的核心是要弄清楚乡村治理的动力机制在哪里。所谓的动力机制，就是农村基层组织凝聚、配置和调度资源进行乡村治理的意愿与动力的生成过程和方式。

在税费改革前，农村基层组织进行乡村治理的动力来源于以下三个方面：一是国家的任务，二是农民的压力，三是乡村干部的治理主体意识。下面就这三个方面进行详细叙述。

首先，就国家的任务而言，指的是国家和上级政府下达给乡村两级组织的目标与任务，包括三个部分，一个是从乡村社会提取的部分，主要是农业税和三提五统；一个是升级达标的部分，包括一些列现代化的目标体系，如教育、卫生、计生、产业结构调整（“逼民致富”）等；一个是较为直接的乡村治理项目，主要是乡镇“七站八所”的服务与建设目标。

农业税是国家的正税，升级达标也是国家部门下达的指标，都属于国家级的任务，乡村必须完成；而要完成国家的升级达标任务以及七站八所的建设任务，但国家又不给配套的资金，乡村必须自给自足，因此首先必须完成“三提五统”的征收，这样才有钱去做其他的事。“三提五统”就成了乡村完成国家任务的关键，也就成了世纪之交农村基层组织的中心工作。只有完成了“三提五统”的征收，才能完成国家的指标任务，才能在国家的考核中取得优良的成绩，才能获得上级的赏识以保住职位或升迁。如此，国家和省级的任务下达到县市，县市有压力去督促乡村完成，并且加码，乡村在“现管”的压力下，去完成国家指标任务的积极性、主动性就十分强大。

其次，要完成国家、县市交办的农业税、“三提五统”、升级达标和其他建设任务，在强大的压力下，农村基层组织就必须调动农民、必须与农民打交道、要求农民与自己保持行为上的一致，即要农民出工、出钱、缴纳税费。也就是说，因为国家任务压在头上，而这个任务的完成又离不开农民的配合，农村基层组织是有求于农民，因此也就必须与农民建立某种利害相关的关系，与农民站在一条线上，正面回应农民的某些需求。

换句话说，因为农村基层组织有求于农民，农民就有了与乡村干部（尤其是村干部）讨价还价的空间、筹码。当农民有困难、又问题找乡村干部时，乡村干部必须予以解决，否则农民就可以用不交农业税、不出工、不出钱、当钉子户等方式来要挟他们，使他们无法向上面交差。比如农民之间的矛盾没有有效解决，农田水利部畅通、机耕道遭破坏，生活困难需要救济，等等个，农民就以此为由不交税费，要求乡村干部先解决问题再谈任务。就我们调查的情况看，当时农民有诸多的正当性的要求，而真正的无理的钉子户较少，如果乡村干部不解决合理的要求，有理的“钉子户”就会很快复制，会有一大群农户与农村基层组织对着干，比如整个湾子、生产队不交税费、不参加选举。如此，乡村干部就不得不切实地与农民打交道，直面农民的现实需求。

所以，一方面上面有国家、上级政府的任务、压力，另一方面下面有农民通过税费杠杆的反向施压。有了这两个方面的压力，农村基层组织就必须去做事，就有动力、有压力去进行乡村治理。这便是乡村治理责任的生成机制。

还有一点需要补充的是，农村基层组织治理乡村社会的主体意识，即它自己觉得有义务、有责任去把乡村社会的事情办好的思想观念。这种主体意识在集体时代比较强烈，每个乡村干部都有着社会主义新人的主人翁精神，将乡村社会的治理、“为人民服务”当成自己的分内之事，这是社会主义意识形态教育的结果。而且农民亦可以此为由要求农村基层组织实现“为人民服务”的承诺，监督乡村干部。这种主体意识一直延续到上个世纪八十年代一批老干部，但在九十年代上台的新一批乡村干部身上就很少看到了。并且，这种主体意识实质上是对社会主义国家、对领袖、对共产主义理想的一种责任，也是自上而下的责任目标的结果。

再加上，农民自下而上通过税费杠杆向乡村干部施压，其前提条件是必须有国家自上而下的责任目标，先有上面的压力，才会有下面的反向施压。

因此说到底，国家向乡村干部施以税费、治理的压力，是实现乡村治理的最重要的因素。其基本逻辑是：国家向乡村干部布置任务，乡村干部感受到压力而去调动农民完成任务，农民感觉政府有求于己，并要求乡村干部给自己解决问题，否则就不配合、甚至当钉子户；乡村干部受到了来自国家与农民的双重压力，首先调动资源解决农民的生产、生活面的问题，然后在农民的配合下完成国家的任务，给自己的考核交上满意的答卷。

在税费改革前，国家—乡村干部—农民三者实现了利益上的相关关系，尤其是乡村干部与农民因为国家任务而被捆绑在了一起，农民的生产、生活、交往乃至身心安全皆因税费而与国家权力直接关联起来。典型的如，农民遇到乡村混混、黑恶势力、狠人的欺负，他们就可以向乡村干部求助，后者有理由搭理他们，否则他们就不配合乡村干部的工作；乡村干部要使工作得到农民的配合，就必须处理农民与乡村混混的问题，打击乡村混混，就必须借助市县掌握的暴力工具，而市县也为了顺利地完成国家任务，就会支持乡村干部对暴力工具的调用；因而，在国家权力（农村基层组织和暴力工具）的威慑下，乡村混混、黑恶势力就难以在农村胡作非为，任意侵害农民身心，农民因此能够感觉到安全感。

税费改革尤其是取消农业税，及之后一系列国家、地方的配套改革，在乡村社会产生了很重要、且深远的影响。就乡村治理而言，影响可归结如下两点：

其一是，国家脱卸了农村基层组织治理乡村的责任。表现在两个方面，一是通过政策彻底废除农业税费，农村基层组织没有了收取税费的责任和压力，二是取消了过去乡村治理的诸多任务，如各类升级达标和其他建设任务。后一个方面与国家对农村基层组织部信任有关——中央政府认为，上个世纪九十年代末期，农村基层组织、乡村干部搭国家的税费和升级达标任务的便车，谋取组织和个人的私利，导致了当时农民负担重、干群关系紧张、乡村债务等问题，并影响了党和政府的合法性。因此，国家在这个时候干脆完全脱卸农村基层组织的治理责任，杜绝了它利用责任和政策去干坏事的可能。这样，农村基层组织几乎就没有了治理乡村社会的国家任务和压力。

另一方面，国家在脱卸农村基层组织的治理责任的同时，将过去被纳入农村基层组织的一些事宜划拨给一些职能部门，所以国家近几年一直在致力于将国家职能部门及其责任从农村基层组织中剥离出来、独立出来，加强在乡村的国家职能部门建设。但是，必须清楚的是，以科层化、职能化、专门化、独立化为基本特点的国家职能部门，在很大程度上与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性、索引性的问题和治理不合拍、不匹配、不契合，它们能够完成具体的、事务性的工作，但无法通过它们进行乡村治理。这是值得深入讨论的问题。

其二是，国家取消了农业税费和“两工”，一来使农村基层组织丧失了调用农民劳动力进行治理的合法性，二来也使农民失去了利用税费（包括两工）向农村基层组织施压的杠杆。在乡村干部治理主体意识严重缺失当前农村，当农民不再能够利用税费杠杆撬动乡村干部（尤其是村干部）时，农民也就失去了督促其进行乡村治理的基本筹码。

税费改革（含取消农业税，下同）后，乡村干部因为没有了国家的税费、现代化建设任务，无需求助于农民了，他们就不再需要面对农民、与农民打交道，不再看农民的“脸色”行事。他们只需要直接面对与自己顶戴相关的上级领导，完成上级交代的乡村治理以外的其他任务，比如招商引资、信访维稳，以及其他能够引起上级政府兴趣的创造性、创新性工作。至于农村、农民和农业方面的治理，因为不在自己的政绩考核之列，与自己的顶戴无关，也就无需在上面浪费工夫。如今，大部分县乡主要干部都不再下基层、也不了解农村情况，农村工作已经在他们视野之外。

我们调查了解到，乡村干部没有责任治理农村、农民无法向他们施压之后，乡村最常见的纠纷调解已陷入瘫痪状态，村民找到小组长，小组长推给村干部，村干部也懒得搭理村民，要么敷衍塞责，要么推卸责任、直接怂恿他们去找乡镇领导、司法所，一是免得自己麻烦，二是介入纠纷还得罪人，信奉“多一事不如少一事”信条。如此一来，乡村矛盾不仅越积越深、积小成大，而且矛盾往上级政府延伸，给上级政府带来沉重的信访压力。另外，诸如水利、道路（机耕道）等基础设施的建设与维修也陷入停顿状态，多数农村水利的“最后一公里”自税改后就没有疏通过。即便能够将农民组织起来，农民也苦于小组长、村干部不去组织，因为要去组织就得耽误工夫、就会得罪人，还会出力不讨好。因此，以前能够通过多次“做工作”做通的事情，村组干部一次也懒得去做。这样就造成许多公共设施得不到维修、许多能做的事没有人去做、许多能解决的问题没有去解决，农村的治理和社会问题很快就积累起来、爆发出来。

还如农民与乡村混混关系的问题。税改前农民与县乡村有利益关联，受到国家权力的保护。但是，税费改革（取消农业税）切断了农民与县乡村的利益关联，也就断绝了与国家权力的联系——当农民受到混混侵扰而求助于乡村干部时，乡村干部一方面没有压力、动力去管这个事，不想给自己添麻烦；另一方面即便它想解决这个问题，但一旦向县市求助调用暴力工具时，县乡因为不再需要乡村去完成税收任务，也就没有协助乡村解决问题的积极性，因而不会轻易出动暴力。乡村干部因为没有暴力工具作为后盾，更不敢轻易去触怒、招惹混混，甚至担心自己被混混报复。因此，农民的诉求得不到农村基层组织的解决，对于混混的侵害只能忍让、承受，心理安全感受遭致极大地创伤。可以说，因为近年乡村治理的缺失，混混对于农民而言，已从直接的身体暴力转变为一种心理的符号暴力，农民要么谈混混色变，要么希望与混混攀上关系或者把自家的儿子送进混混圈子“深造”，以此为“安全阀”。[13]

归结起来，税费改革后，之前乡村治理责任的生成机制的两个相辅相成的条件——国家的直接压力与农民的反向压力一概消失，农村基层组织也就没有了治理乡村社会的责任，而一旦没有责任，它就不会去凝聚、调动和配置资源进行乡村治理。乡村在治理主体缺位的情况下必然走入破败，乡村治理呈现多层面的困境。

三、农村基层组织的治理责任为什么如此重要 

税费改革（及配套改革、取消农业税，下同）也改掉了农村基层组织的诸多权力和资源，一是冻结了农村基层组织向农民提取资源的可能，二是将之前许多由农村基层组织做的事、承担的责任交给独立的职能部门去做，职能部门因此分割、抽离了农村基层组织的权力与基础设施，三是配套改革撤销了乡镇的“七站八所”、村民小组长等设置，农村基层组织往上收，四是取消农业税后国家土地权利进一步固化，农村基层组织丧失了通过调整土地及其利益来获得权力与资源的可能，等等。总之，农村基层组织能够凝聚和配置的物质性资源、权威性资源乃至乡土性资源，在税费改革后已经大幅减少，这个事实是任何明眼人都看得见的。正是因为如此，国家退出论与治权弱化论才会认为，乡村治权（包括组织）的弱化导致了税改后乡村治理的困境。

根据上文的分析，本文认为，税费改革首要的是改掉了农村基层组织的治理责任，进而因为责任的缺失使得乡村治理陷入无治理状态。乡村治权弱化在解释治理困境的框架中是第二位的解释因子，没有治责因子发挥作用，治权因子也无从谈起。简单的逻辑是，税费改革脱卸了农村基层组织的治理责任，一方面，因为国家不再要农村基层组织做事了，也就不需要给它配给权力了，因此收回、剥离了农村基层组织的大部分权力；另一方面，也使得农村基层组织没有压力、动力和意愿去凝聚、调动和配置资源以形成治理的权力。

因此，税费改革首要的是改掉了乡村治责，次要的才是乡村治权。之所以是治责的缺失，而不是治权的弱化，是解释治理困境的首要因子，还涉及到中国政治的两个基本问题，一是国家体制的性质问题，二是乡村治权的性质问题。

对于中国政治体制性质问题的认识，比较著名的有邹谠的“全能主义政权”和荣敬本的“压力型体制”。前者用来解释毛泽东时代的人民公社体制，说的是中国政治体制是全能式的、总体性的，由中央高度集权、地方缺少自主的空间，中央全面计划、地方遵照执行，中央和地方像全能的家长一样统辖了国家、社会和个人的大部分事务，社会和个人缺乏足够的自主性。全能主义国家政权具有广泛而深入的对社会基层组织细胞与个人的政治控制力与政治动员力。[14]

“压力型体制”是概括改革开放后中国政治体制特性而被广泛援引的观点，“指的是一级政治组织县、乡为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是‘一票否决’制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。”压力型体制用于说明中国政治体制的运作特征十分贴切，其实质是指向“压力型政治”及其背后的“集权体制”。[15]在对压力型体制的讨论中，一般将其与中国政治发展相联，集中于探讨如何将压力型体制转变为民主合作体制，从而实现政治体制的“民主”、“自治”或“分权”。[16]

无论“全能主义政权”与“压力型体制”概括的中国1949年以后的政治体制的阶段有和不同，其内涵有多大的差异，但有一点是共通的，即在中国政治体制中，上级政府尤其是中央政府集中了几乎一切资源，包括政治资源、经济资源、意识形态资源与合法性资源。中央（上级）政府是掌握和分配资源的主体，越往下级在资源分配中占的角色越小，被分配的资源也就越少；资源的掌握者与被分配者形成了一种绝对的支配与服从关系。在这种上级（中央）分配资源与权力的格局中，就形成了这样的行政逻辑：上面有压力，下面就有责任；上面有政策，下面就有（操作的）空间；上面有压力、有政策，下面就有责任、就有资源。

具体到县乡村关系中，只要上面有任务、目标压下县里，在县里就会形成责任，就会把任务下达至乡村，乡村因此也将上面的压力转化为行政责任，并调配资源、权力去完成任务或者取悦上级。上级的压力越大（任务、目标的等级越高），下面的责任也就越大，调配的资源与权力也就越大；而当上级压力小，或者根本没有压力时，下级的责任就小，或者根本不会转化为责任，不会去调配资源、权力。

因此，我们看到，农村基层组织会集中一切力量、调动一切资源去做“一线工作”、“中心工作”和“火线工作”，去完成上面有考核、有指标体系、“一票否决”等关涉顶戴的工作，去挖空心思地创造能够引起上级政府注意、使他们感兴趣为执政额外加分的创新性工作。而不会调动资源、权力去做它感受不到压力、上级没有给它任务、不能讨好上级的事情。简言之，在没有上面压力、责任的情况下，即便农村基层组织手中掌握着大量的资源和权力，也不会去进行乡村治理，不会做出力不讨好的事，它更可能将手中的资源、权力用来为组织、个人谋取好处。

总的来说，中国政治体制的上述特性决定了，上面（尤其是中央和“现管”）的压力有多重要：有治理的压力就有治理的责任。

要论证乡村治责的不可或缺性，乡村治权的性质问题分析同样重要。因为要进行乡村治理，必须有乡村治权。

乡村治权是农村基层组织治理乡村社会的权力与合法性。与西方国家相比，其中一个特殊之处就在于中国存在大规模的与城市差异极大的乡村社会，而乡村社会性质决定了与之匹配的权力类型不是条状结构的、科层化、职业化和专门化的国家基础权力[17]，而是块状结构的乡村治权[18]。乡村治权是一种综合性、未细致分工、非职能分化的权力，除了这些特点外，最主要就是它的配置性特点。

配置性指的是，乡村治权不是一套固定的、被规定性的权力集群，它的大小、作用范围和能量视资源配置而定。有两个意思：一是视农村基层组织能够凝聚和调动的资源量的大小而定，资源量大，乡村治权就大，反之则小，因此它不是一种刚性的、一成不变的权力；二是视不同治理事项、事务和问题而配置不同的资源，即资源的排列组合不同，得到的乡村治权也不同。因而在具体实践中，乡村治权也有大有小，具体的如“中心工作”，乡镇将配置、整合最强大的资源，以形成最大治权去应对，[19]凸现出来的是乡村治权的强大；而当乡村面临细小事务或者无上级压力（治理责任）时，它就不会配置资源去完成治理，给人的印象是乡村治权猥琐不堪。我们调查时，乡村干部总是抱怨资源太少、权力太小，干不成事，实际上最大可能是它没有去配置资源、构筑权力。

由于乡村治权的配置性，决定了它在行使过程中的灵活性和机动性，乃至应急性和便携式，而非行使方式、手段的规定性和固定性。针对不同的问题、不同的对象，在不同的时间、不同的地点，调用不同的资源，采用具体问题具体分析的策略，形成不同的乡村治权。通常表现为“正式权力的非正式行使”[20]。

总之，乡村治权的配置性决定了，只要给农村基层组织以任务、目标和压力，即便不配套任何资源，它也会使出浑身解数、利用政策空间、调用所有能调用的资源、力量配置成权力，以履行责任。就全国而言，农村基层组织配置资源的途径与方式有两个共同的趋势，一个是恢复一些制度设置，如重置村民小组长（更名为“信息员”），另一个是加快村级组织的科层化，通过加强行政隶属关系和利益关系来调用村级组织的资源[21]。另外，乡村调用其他很多资源，千奇百怪，甚至“无所不用其极”，很多都是外人、学者从来没有看到过的、无法想象的。[22]

以信访维稳为例来说，信访工作成了县乡“一票否决”的火线、一线工作，甚至是唯一的工作：中央、省市将信访压力转移到市县，市县则压向乡村，乡村没法再往下压，只有承担的份；但是上级在转移信访压力的过程中，却没有相应的配套解决信访压力的经费、机构和编制，也就是说上级只给了任务，没有给完成任务的资源，一切都只有乡村自己去想办法。乡村有了治理信访的责任以后，就将整个乡村工作都集中在了信访维稳上，不仅乡镇政府成了“信访维稳办”，而且乡村治理也被浓缩成信访治理，农村基层组织的一切精力和能调动的资源都用在了控制信访上。农村基层组织创造了诸多维持信访的新手段、新措施，配置了许多新的资源，例如利用乡土的人情、面子资源，创造信访包保责任制，等等。尽管农村基层组织配置资源进行信访治理的工作，没有治本的效果，但在一定程度上，它“捂”住了越级上访，控制了信访量，完成了上级的任务，履行了自己的责任，没有被一票否决。

综合上述中国政治体制性质和乡村治权性质，可以概括，治责、治权与乡村治理的关系图式是：只要有上级（中央）的治理压力，就会有下级（农村基层组织）治理的责任；有治理的责任，农村基层组织就会配置资源、形成乡村治权进行治理。没有压力，就没有责任，就不会配置权力进行治理。

四、从治理责任缺失看治理型上访的性质

在诸多乡村治理困境中，农民上访是被研究得最多的话题，不仅有许多理论视角参与分析，而且上访本身被建构为最具政治性的话题。研究农民上访最流行、影响最大、最有话语权的理论视角是维权与抗争政治的视角，该视角认为农民上访作为“依法抗争”、“依法抗争”行为，是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争，它们有助于农民公民权意识的培育，从而实现从农民到公民的转变，推动中国民主政治的发展。[23]赋予农民上访以政治性，维权与抗争视角被指具有强烈的情感介入和价值预设，以及夸大农民抗争的组织性。[24]更为重要的是，它将农村比例极小的维权型上访夸大为整个农民上访类型，以迎合社会上对权利话语的追捧，有以点盖全的偏颇，具有很强的误导性。

事实上根据华中科技大学中国乡村治理研究中心的研究报告，在2003年至2009年的农民上访中，维权型上访在总量中下降至4.31%，谋利型上访上升至29.50%，而因治理问题导致的上访即治理型上访则高达61.74%，还有其他无法归类的上访占4.35%。[25]从表1可以看出，税费改革后，维权型上访大幅下降，治理型上访极速上升并已主导了农村信访。从治理的视角揭示和解释当前农村主要的信访类型，对维权型视角无疑是沉重的一击，有利于澄清很多事实和常识。

表1  税改前后不同类型农民上访统计表[26]

时间（年）不同类型上访所占比例

维权型上访谋利型上访治理型上访其他

民事纠纷水利灌溉村级债务

税改前（1997~2002）58.43%12.99%13.64%————14.94%

税改后（2003~2009）4.31%29.50%51.15%7.04%3.65%4.35%

但是，从治理角度研究农民上访的治权弱化论者（含国家退出论者）其实并未弄清楚治理型上访的形成过程与机制。他们不了解上访的生成机制，只看到农民因治理问题而上访，就武断地说是治权弱化导致了上访增多——因为农村基层组织解决不了治理问题，所以农民就诉求上级政府，其逻辑是：

税费改革è乡村治权弱化è出现治理问题è农民上访è要求上级政府解决问题。

该逻辑最后一环出现了致命的错误，即认为上级政府给农民解决问题。农民上访不是诉求上级政府给自己解决问题。农民很清楚进京上访，中央不会亲自来给他解决问题，省里市里也不会，甚至县里乡里也不可能亲自处理大量个体、集体的问题，只有村一级才是农民真正诉求的对象，因此也是上访的对象。农民越级上访不管有多高，最后都得落实到乡村两级，尤其是村一级，上访者对于这个心知肚明。因此，上级政府不是解决乡村治理问题的主体，乡村两级才是治理主体。

诚如前文所言，乡村作为治理的主体，并没有积极主动地主体意识，没有治理的责任意识；要生成治理责任，要么上级政府有任务、有目标，即有压力，要么农民能够给农村基层组织施压，税改前这两方面都有，但税改后这个机制就缺失了。没有了治理责任的生成机制，农民怎么让乡村治理主体——农村基层组织去解决治理问题呢 

农民在治理问题越来越严峻、越来越无法承受，给村干部怎么反映也无效之际，就想到了上访这样一个渠道。在上级政府看来，农民上访是有问题、有困难、有冤屈，否则农民是不会上访的，上访的级别越高，问题、困难和冤屈就越大，越应该重视、越应该及时去解决。因此，上级政府就会将农民反应的问题打回属地，即农民户籍所在的县乡村，要求属地给农民解决问题。从上级手中再转到县乡村手中（尤其是乡村干部手中），经过这一“中转”，农民反应的问题的性质就变了，就不再仅仅是农民的问题了，而成了上级交代的任务，成了上级要求完成的目标，于是在乡村层级就形成了压力，转化为治理的责任，它就会调动资源去解决问题。

由农民上访制造的治理责任的大小与以下几个因素相关，一是农民上访的级别越大，特别是进京上访，打回原地后，属地政府的责任就越大，因为一旦进京农民的问题就会转化为中央的压力、中央的任务；二是集访、群访所形成的责任要大于个访形成的责任，所以遇到治理问题，农民一般都会以集访的形式向县乡反映。

三是越级上访，尤其是进京上访越来越多之后，上访给中央（省市）政府带来了巨大的压力，使其工作因要应付大量上访而瘫痪；中央（省市）政府为了缓解、转移这种压力，就要求下级政府严控越级、进京上访，将问题解决在基层；那么，控制越级、进京上访就转变成县乡的一线、火线工作，成了“一票否决”的工作；此时，农民就越要越级、进京上访，以此要挟县乡政府，县乡政府就越害怕，就越要阻止农民上访，因此越要给农民解决问题。

治理问题越因为上访容易解决，农民就越通过上访去解决，上访就增多，并且各种不合理的、谋取私利的农民上访也借机参合其中，以进京上访要挟、威胁县乡村；县乡村疲于应付越来越多的上访，花的精力、金钱、编制、机构在信访维稳上就越发的多，进而进行乡村治理、回应农民实际问题的能力、空间、时间就被挤压；乡村问题越来越不能解决，由此治理型上访将越来越多，乡村两级最终会被无限膨胀的信访以及上级不断增长的压力给压垮、拖死。

不过无论如何，分析到此，已经可以得出结论，“上访”，应该被看做是农民通过上访重塑农村基层组织的治理责任的一种机制。税费改革前，不仅有上面的压力要求乡村履行治理的责任，而且一旦农村基层组织不履行，农民就可以运用税费、两工的杠杆向乡村干部施压，迫使其进行乡村治理。税改后，这个机制没有了，农民就通过上访，借上级政府之手向农村基层组织施压，重新塑造农村基层组织的治理责任。也就是说，在中国农村，治理型上访，不过是农民转变了给乡村治理主体施压的渠道而已，不存在所谓的“权利”、“民主”、“抗争”、“维权”、“利益表达”之类的政治诉求。其逻辑是：

税费改革è乡村治理责任缺失è出现治理问题è农民上访è重树治理责任è农村基层组织配置资源进行治理è实现乡村善治。

五、思考：重塑农村基层组织的治理责任

根据上文的逻辑，可以得出两个关于中国政治的基本结论，一是上级政府、尤其是中央给下级政府（县乡村）治理乡村的压力、任务和责任十分重要，在乡村治理中占有决定性的作用；二是在没有上级政府给乡村两级治理责任的情况下，因治理问题带来的上访及由此带来的其他无理上访将陷入无限的恶性膨胀中，最终将导致农村基层组织的崩溃和乡村的无治理状况。

基于此，应该从积极、主动层面上，而不是从消极、被动层面上重塑农村基层组织的治理责任，使农村基层组织有治理乡村社会的动力、意愿和压力，实现乡村治理。本文抛砖引玉，从三个方面思考这个问题：

首先，中央政府应考虑重启农村基层组织的治理责任。税费改革后，中央政府的思路是弱化农村基层组织和乡村治权，脱卸它们治理乡村的责任与义务，剥离它们的职能，并希望将乡村治理的任务交给条状结构的职能部门来做。从现在运行的情况来看，中央并没有达到预期的效果，一方面职能部门可以完成分内之事，但无法进行乡村治理，另一方面农村基层组织无所事事，乡村治理在短短的几年内急转直下。

中央政策应引以为戒，适时转换，考虑重新给予农村基层组织进行乡村治理的责任，给他具体的任务、目标，建立考核体系，并配套资源。有了考核和压力，就有责任，农村基层组织在面对治理问题时就不会推三推四、推卸责任，就不会认为“多一事不如少一事”，就会调动一切资源、动员一切力量去完成任务。具体的如农田水利，在国家实行财政转移的前提下，实行县里考核乡里，乡里考核村里，在水利上一票否决。

有了中央下达的任务，就会有农村基层组织的治理责任，这样，一来乡村治理的面貌就会好转，农民不用去上访，二来农村基层组织有治理的责任，也无需农民通过上访来重塑治理责任。农村的信访量就会减少，县乡村的信访压力就会减小，就不会轻易被不合理的上访所要挟和裹挟，不合理上访因此会减少，县乡村就会有更多的时间、精力用于乡村治理。形成良性循环。

其次，完善村级民主管理、民主监督制度。乡村治理最基本的主体是村一级，可以通过完善村民自治来实现乡村社会的内部治理，很重要的一点是农民能够通过村民自治制度来给村干部施压，生成治理责任。一方面，进一步完善、规范化、程序化民主选举，农民可以通过真正的选举来生成治理责任，即将不称职的村干部选下去；另一方面，更为重要的是要在选举之后形成良好的民主管理、民主监督的机制，通过合理的民主程序设置使农民能够在选举后给村干部督促，让其履行治理责任。

最后，重塑乡村治理主体的责任伦理和主体意识。责任意识是将治理责任、为人民服务意识内化为一种主动的、积极的思想意识和行为理念，它要求治理主体将乡村治理当作自己的分内之事，不做就会有内疚感，就会有上对不起党和政府、下对不起群众的愧对心理。

这样，通过以上三个方面的建设，一个崭新的、完整的乡村治理责任的生成机制就建构了起来，乡村治理就会正常的运作起来，当前乡村治理的困局就会得到扭转，乡村治理就会朝着良性方向发展。

[①] 贺雪峰：《什么农村，什么问题》，第221页，法律出版社，2008年版。

[②] 田先红、杨华：《税费改革后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素》，《调研世界》，2009年第3期。

[③] 贺雪峰主编：《中国农田水利调查——以湖北省沙洋县为例》，待版，2010年。

[④] 袁明宝：《接点治理：国家与农民关系视角下的国家政权建设》，华中科技大学硕士论文，2010年。

[⑤] 董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社，2008年版。

[⑥] 陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008年。

[⑦] 贺雪峰：《乡村利益主体与乡村治理内卷化——信仰平桥农村调查》，工作论文，2010年。

[⑧] 申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士论文，2009年；田先红：《息访之道——农村信访治理与国家基础权力，1995-2009》，华中科技大学博士论文，2010年。

[⑨] 罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作》，湖北人民出版社，2006年版。

[⑩] 袁明宝：《接点治理：国家与农民关系视角下的国家政权建设》，华中科技大学硕士论文，2010年。

[11] 李昌平：《大气候——李昌平直言“三农”》，陕西人民出版社，2009年版；申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士论文，2009年；田先红：《息访之道——农村信访治理与国家基础权力，1995-2009》，华中科技大学博士论文，2010年。

[12] 张世勇：《乡村治权与乡村治理的政治性——河南新县农村调查》，工作论文，2010年。

[13] 陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008年。

[14] 邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年版。

[15] 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版，1998年版。

[16] 荣敬本：《变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变“压力型体制”》，《人民论坛》，2009年第1期。

[17] 迈克尔·曼：《社会权力的来源（第二卷，上、下）》，陈海宏等译，上海：上海人民出版社，2007年版。

[18] 余练、杨华：《乡村治权、国家基础权力与中国现代国家建构——以中国农村合作医疗体制变迁为例》，待刊稿，2010年。

[19] 欧阳静：《策略主义与维控型政权——官僚制与乡土性之间的桔镇》，华中科技大学博士论文，2010年。

[20] 孙立平、郭于华：《“软硬兼施：正式权力非正式运作的过程分析”——华北B镇收粮的个案研究》，清华社会学评论特辑，2000年。

[21] 欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2010年第4期。

[22] 欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》，2009年第5期。

[23] 李连江、欧博文：《当代中国农民的依法抗争》，载吴毅主编《乡村中国评论》第3辑，山东人民出版社，2008年版；于建嵘：《当代中国农民的以法抗争》，载吴毅主编《乡村中国评论》第3辑，山东人民出版社，2008年版。

[24] 应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究》，载吴毅主编《乡村中国评论》第3辑，山东人民出版社，2008年版；吴毅：《“权力—利益”的结构之网与农民群体性利益表达的困境》，《社会学研究》，2007年第5期。

[25] 田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[26] 根据华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员田先红在湖北省一个乡镇调查的上访统计制作而成，参见田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。