一、问题的提出
在基层治理过程中，专项行动已成为执法实践中的常见现象。工商、国土、公安、食药、道路交通、城管等领域的执法部门常常以“专项整治”、“集中行动”、“集中排查”等方式开展执法活动。专项行动成为一种制度化的执法实践，普遍化为社会公众、执法主体和上级部门习以为常的“共有知识。［1］（p54）目前主流研究将专项行动作为一种运动式执法，聚焦于专项行动中执法行为的现实形态，关注专项行动对规范性执法的背离。相关研究对专项行动大多持批评态度，认为其损害依法行政，以政策取代法律，产生执法“摇摆现象”，违反法治的可预期性价值。①
上述研究主要受运动型治理范式的影响，将运动式执法抽象为与常规性执法对立的执法方式，是科层体制在常规治理方式失灵时所采取的权宜性措施，具有临时性、被动性、仓促性和事后性。［1］（p54）科层体制内部存在两类治理机制：常规机制与动员机制，前者建立在分工明确、各司其职的组织结构之上，体现为稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各类例行活动。[2]（p108）依赖于常规机制，执法活动具有稳定性、程序性和可预期性。科层体制内的常规机制是规则之治的组织基础，法治建设的目标则是形成依托于常规机制的规则之治。与常规机制相对立，动员机制则打破现有组织结构和程序规范。这在一定程度上弥补常规机制的治理困境，在短期内具有良好的治理功效，但却容易打破规则之治，不符合法治国家的目标和价值。
针对集体化时期的“国家运动”和改革初期的“严打”活动，运动型治理范式具有较强的解释效力。但中国社会具有多样性和复杂性，同一性质的治理模式可能在不同时期或国家结构的不同层次表现出不同的结构和特点，同时也可能内含不同的制度逻辑和影响后果。[3]当前广泛存在的专项行动同“严打”存在很大差异，已经成为一种日常性、常规性的执法机制。运动式执法研究主要关注专项行动的权力形态和法治风险，未能注意到专项行动的组织逻辑和治理意涵。基层执法具有复杂性，执法机制的选择很大程度是执法体制适应执法实践的制度化结果。因而需要进入基层执法实践中，分析专项行动的组织机制和治理意涵。执法实践面临一个巨型、复杂的基层社会，要确保执法意图的实现，确保国家权力穿透基础社会，仅仅依靠常规性的执法机制远远不够，需要依凭补充性机制。
在各类专项行动中，公安专项行动较为普遍，其所涉及的执法事务与公民生命财产安全的相关性最高。文章拟以公安专项行动为例展开研究。文章经验材料主要来源于笔者在湖南、山西、湖北多地公安派出所的实地调研，具体包括两个方面：一是对公安民警的半结构性访谈，二是实际参与专项行动。针对专项行动个案的深入研究目的在于揭示具有普遍性的执法机制，“以个案来展示影响一定社会内部之运动变化的因素、张力、机制与逻辑”。［4］（p23）好的个案研究可以“走出个案自身的狭小范围，转而站在宏观场景，居高临下地观察具体的日常生活；同时藉由具体个案反观宏观因素，从而实现理论的重构”。［5］（p130）
二、执法专项行动的发生机理
基层公安执法的外部约束是专项行动产生的结构性原因。执法发生在法律系统与生活世界的过渡地带，受到法律世界与生活世界的双重影响。执法机制也是两者互动所形成的制度化结果，需要从这个角度分析专项行动的产生原因。
（一）一线执法的低可见性。
基层社会中的执法活动主要发生在科层体制的有效监管之外。部分发生在公共空间的执法活动可以通过传媒、上访等因素进入科层体制的监督范围；发生在私人空间、部门场所内的执法活动则很难被上级机关及时发现和捕捉，执法行为可见性低。秘密原则是公安执法的主要原则之一，其含义为侦查活动的内容不对外公开，除当事人以及相关关系人外，任何人不得介入侦查活动，以避免侦查保密事项的泄露。［6］（p93）由于侦查秘密原则，公安执法实践中嫌疑人和案件以外的社会个体被隔绝在侦查、讯问活动之外。民警大多采取背靠背讯问方式，使犯罪嫌疑人无法得知对方的讯问情况，从而防止嫌疑人之间相互串通；在案件报道中，公安部门只公布基本案情、办案机构等必要信息，避免公开侦查情况以及犯罪嫌疑人的个人信息。
执法的低可见性意味着科层体制难以对一线执法行为进行全方位、全时段、全覆盖的过程性控制，只能依据执法卷宗这一执法活动所遗留的痕迹对执法行为进行事后审查，以实现对一线执法活动的监督与控制。但是执法卷宗很多时候只反映了执法前台的情况，隐匿了发生在后台的执法行为，后者常常是执法实践的关键构成。有民警坦言：“公安就是靠笔杆子，笔杆子硬，力度就大”。［7］（p58）一线执法的低可见性使得上下级之间形成信息不对称格局，承担组织、激励和控制一线执法职责的上级机关难以获得完备的执法信息，只能在信息不完备的状态下开展管理工作。信息不对称格局弱化了科层体制内部治理的效力，使得常规性机制陷入困境。例如，执法规范化建设要求执法活动的每个环节必须上网，实现执法公开、“阳光执法”，但由于难以捕捉到执法信息平台之外的执法行为，此项措施在执法一线难以有效落实。这一点也为学者所关注，有研究指出代理行为的低可见性是导致激励不足与道德风险的重要原因。②
（二）执法事务的复杂性。
执法活动发生在法律系统与生活世界的过渡地带，生活世界的非规则化导致了执法事务的复杂性。执法事务的复杂性表现在多个方面。首先是执法个案的延伸性。③这是指执法个案不是由一次矛盾冲突、一个明确的标的所导致，而是有着复杂、广泛的前因后果和社会背景，是“一个‘无穷无尽’的‘索引链’上的一环”。［8］（p116）很多执法个案背后蕴含了转型时期所出现的深层治理问题。部分执法个案涉及国家法律、社会政策的调整，指向基层社会内部复杂、多元的利益结构。［9］（p34）部分执法个案所涉及的纠纷案情可能属于“非常规性纠纷”。［10］（p3）部分执法个案也可能涉及社会治理的剩余事务，处于治理框架的模糊地带、交叉地带和边缘地带。从这个角度讲，基层执法实质是一种“综合治理”的过程。通过将执法权力、政策转变为配置性资源，进行统筹和整合，化解纠纷矛盾，维护社会基本秩序。
其次是执法事务时空分布的不均衡性。一方面，违法行为的发生与外部环境、社会因素具有密切关系。在特定时期内，往往呈现出个别类型违法行为的高发态势。例如在春节前后，通常是盗窃、抢夺、抢劫等侵财案件的多发时期；夏季往往是打架斗殴等违法行为的多发时节。另一方面，在不同时期，国家对于社会秩序的要求也存在很大差异。在“两会”、大型赛事等特殊时期，国家对社会秩序的要求显然高于平时，地方党委政府往往要求公安机关加大执法力度，增加执法频次，打击违法行为，维护社会秩序。执法事务的复杂性凸显了常规性机制的治理局限。执法权的专业化在实现权力分立制衡的同时，也提高了不同权力主体间相互协作的成本。针对具有延伸性的执法个案，难以整合和配置充足的治理资源，实现纠纷矛盾的有效化解。
（三）执法行为的伸缩性。
执法行为发生在具体社会空间内，执法现场的空间安排、力量格局对执法主体的资源调动能力产生很大影响，从而左右执法行为。根据空间形态的不同，可以将社会空间分为街头空间、窗口空间和社区空间。［11］（583）在窗口空间下，执法主体处于有利位置，空间安排有利于执法活动的顺利开展。在街头空间和社区空间内，执法主体常常处于不利位置，空间安排削弱执法主体的正式权威，提高执法对象的“情境权威”。［12］（p89）例如，街头空间具有开放性、不确定性，执法者难以有效控制执法现场。［13］（p20）街头空间下执法对象的抵制行为具有扩散效应，围观群体极易在倾向性的话语动员下抵制执法。执法互动是一种紧张状态下的社会互动，蕴含潜在的暴力激发机制。［14］（p54）在社区空间内，执法对象往往处于主导地位，执法对象的抵制行为很容易获得社区共同体内其他成员的声援。社区内部的互惠伦理，以及对执法主体的排斥态度都有可能成为扩散抵制行为的关键因素。
在执法现场，执法主体往往根据力量对比，依据现场形势，选择执法策略。执法成本高、收益低。由于工作环境危险而紧张，理性的执法者往往会巧妙地逃避“一线”，放弃法定职责。［15］（p26-29）执法行为常常遵循合作的逻辑，以规避抵制行为的发生。执法主体根据情势选择严格执法、折扣执法或一线弃权。执法行为的选择超越法定裁量边界，呈现出伸缩性的特征。由于一线执法的低可见性，科层体制难以对其形成有效的制约和监督。公安执法活动大多涉及对执法对象进行身体强制，对相关利益进行重新分配，执法互动的对立性和冲突性更强。尤其在刑事执法过程中，执法互动的紧张程度更高，执法成本极大，在遭遇抵制时，警察一线弃权的动力更强。
一线执法的低可见性、执法事务的复杂性、执法行为的伸缩性都凸显了科层组织的局限性。通过科层体制的常规性机制，往往难以实现国家所要求的法治目标和治理目标。其一，执法资源的有限性。执法资源是执法活动的基础，资源配置的状态直接影响到执法能力和执法绩效。在执法事务复杂化的趋势下，基层治理普遍面临执法资源不足的困境。在公安执法领域表现为严重的“警力不足”、“案多警少”问题。其二，专业化执法体制的局限性。执法单位要根据本部门职责和其上级部门的要求来完成执法工作。职能分化反映了科层制度的分工要求，也遵循了法治话语的权力制衡理念。科层体制赋予各个主体不同权力的同时，权力主体间也形成相对独立的利益和偏好。不同权力主体间相互协作的成本提高，整合权力资源的难度加大。在基层执法实践中，出现执法权的专业化与执法事务的延伸性之间的矛盾，仅仅依靠专业化的执法权往往难以摆平理顺、案结事了。其三，内部治理的名实分离。科层体制主要依靠文书来捕捉行政行为，通过卷宗管理来进行部门治理。［16］（p76）针对一线行为的控制主要依赖于记录执法行为的文本材料。一线执法行为的低可见性塑造了组织内部的信息不对称格局，从而削弱了组织内部治理的效力。针对一线人员的弃权行为，组织系统往往无能为力。如何监督和激励街头官僚常常成为科层体制的一项难题。
三、执法专项行动的实践形态
（一）专项行动的运作实践
专项行动种类繁多，涵盖公安执法的方方面面，既包括以管理重点人口、治安防控为目标的专项行动，也包括以打击违法犯罪活动为内容的专项行动。前一类专项行动有“社区戒毒人员集中清查专项行动”、“严厉整治不依法登记和上传信息旅馆专项整治行动”、“涉毒重点人员排查管控专项行动”、“全县公安机关打非治违消防安全专项行动”。后一类专项行动有“打击‘黄、赌、毒’违法犯罪专项行动”、“打击多发性侵财违法犯罪专项行动”等。以行动涵盖范围为标准，公安专项行动可以分为综合型专项行动与特殊型专项行动。综合型专项行动涵盖大部分执法范畴，如某县公安局于2013年开展“风雷”行动，行动内容主要包括打击八类恶性暴力犯罪、多发性侵财犯罪、整治“黄赌”现象、打击涉毒犯罪；开展追逃工作，整治以城乡接合部、出租房屋、废旧金属回收站等重点区域，积极巡查中小旅馆、留宿洗浴、出租房屋、网吧、娱乐场所等流动人口落脚点和复杂场所，加强对重点人口的管控等。特殊型专项行动涵盖范围较为狭窄，如上文所提到的“打击‘黄、赌、毒’违法犯罪专项行动”。
公安专项行动的运作过程包括四个阶段：
第一、制定行动方案。行动方案内容主要包括行动规划、执法重点、执法量化考核表、设定完成期限。行动方案将执法任务按百分制量化分解。如在“平安”行动中，某镇派出所需完成刑拘侵财犯罪人数10人，打击侵财团伙数1个，破获侵财案件数十起，三个部分各占40、40、20分。根据执法量化考核表，制定专项行动目标预测表，以此作为评比排名的模板。
第二、实时评比排名。在行动实施阶段，公安部门根据各下属单位在不同时期的任务完成情况，以目标预测表为蓝本，制作计分排名表，实时发布，对完成任务进度缓慢的单位予以公开通报。例如在“平安行动”中，某县公安局前后分三次发布计分排名表，督促下属大队、派出所积极执法。另外，县公安局督察大队对不认真落实行动部署、无正当理由未完成目标任务的单位将上报请局党委批准，严格问责。在派出所内部，所长召开所务会，部署安排执法任务。在日常执法实践中，针对执法指标完成情况，所长进行实时督促。
第三、阶段性总结。这个环节主要出现在综合型专项行动中，此类专项行动周期长，在行动中期需要进行总结。上述“风雷”行动前后持续八个月，该县公安局将这一行为分为前后两个阶段，在第一阶段结束之后进行总结，发布总结报告。对任务完成好、排名靠前的单位通报表扬。并根据前一阶段执法情况，修改行动方案，确定第二阶段的执法重点。
第四、行动总结。专项行动一般持续1-3个月，大的综合型专项行动则持续3个月以上。在行动结束之后，公安部门对行动完成情况进行汇总，制作行动排名表，根据排名先后分别给予不同的现金奖励，并通报表扬。如果专项行动是承接上级公安部门的专项任务，行动完结后，下级部门将行动完成情况上报，上级部门根据下级公安部门任务完成情况，评比排名，奖优诫后。
（二）专项行动的特点
第一、执法指标化。专项行动将执法任务量化，执法被化约为数字指标。执法部门根据执法指标完成情况，对一线执法活动进行考核。设定破案数量、处理嫌疑人数量和罚款金额往往是公安专项行动执法指标的主要类型。例如，在某县“平安行动”中，县公安局要完成“刑事拘留侵财犯罪嫌疑人63名，打击侵财犯罪团伙6个，侵财犯罪破案率达到20%”的任务目标。在该县开展的另一项打击黄赌毒违法犯罪专项行动中，行动方案将执法任务分为“扫黄禁赌”和“缉毒侦查”两个项目类别。在扫黄禁毒项目内，某镇派出所需完成任务：刑事拘留1人，行政拘留5人，查处场所1个；在缉毒侦查项目内，该镇派出所需完成任务：破获毒品案件2起、捕诉1人、强制隔离戒毒1人，社区戒毒2人。［7］
执法指标的选择主要来源于三个方面：一是承接上一级公安部门的任务指标。根据辖区治安局势与部门警力状况，执法指标从上往下层层分解，下派到基层公安派出所。公安派出所是承接执法指标，完成执法任务的基础力量。作为中间层的县、市级公安局是承接、下派执法指标，监督执法指标完成情况的中介单位。二是承接地方党政部门的中心工作。地方党政部门的中心工作大多牵扯到治安领域。为在短时期内为提高治理绩效，地方党政部门往往将各项治理目标进行打包，冠以特定名称，如“平安建设”、“法治＊省”，通过党委会议下派目标任务，在体制内部进行政治动员，在短期时提高治理功效。公安部门承接中心工作中涉及治安的执法目标，通过专项行动，将指标分解下派至一线执法人员。三是根据辖区治安形势。根据特点时期违法行为的发生态势，以及群众反映集中、强烈的治安问题，设定执法任务，开展专项行动。例如，在节假日期间，公安部门往往采取针对多发性侵财案件的专项行动，集中警力打击盗窃、抢夺、抢劫等违法行为，抑制侵财违法活动的高发态势。
第二、建立执法锦标赛。分解下派执法指标后，上级公安部门通过评比排名、奖优诫后的方式鼓励和促进一线执法单位围绕指标展开竞赛，相互争胜，形成一种执法锦标赛机制。［17］（p54）在专项行动中，根据同一级不同单位任务完成情况评比排名，在同级部门之间嵌入锦标赛关系，形成同级部门间相互争胜的格局。跨越多个层级的公安专项行动，通过执法任务层层分解，在横向不同部门之间建构关系。依托公安行政体制内部的格、职、级设置，形成对下级部门的有效激励与动员。专项行动所设置的竞争性关系实际上以科层体制为依托，并在一定程度上强化科层体制内的控制力度。
锦标赛机制的运行依赖于科层体制内部上下级间的依附关系。这种依附关系为锦标赛机制提供组织基础。下级部门主管同上级部门存在经济依附、晋升依附和关系依附。一是在行动终期，上级公安部门根据任务完成情况予以下级部门主管、一线民警现金奖励。部门主管的福利待遇同执法指标完成情况相挂钩。二是执法任务完成情况是部门主管政绩的主要内容，与其升迁相挂钩。例如，在某县公安局，“刑侦工作年终考评，排到倒数第一就扣钱，连续2年倒数第一所领导2年内不考虑提拔。”［7］（p57）三是在公安队伍内部人际交往层面，是否可以完成破案指标是评价部门主管工作能力的重要标准。行动任务完成情况差，说明部门主管缺乏领导才能，缺乏组织、协调和激励执法的能力。这样的主管，每次行动，排名总在后面，会在公安队伍内抬不起头。
第三、软程序约束。专项行动使得完成执法指标成为民警的一线目标，遵循法定程序成为二线目标。执法激励和执法约束之间存在一定程度的张力。完全约束形态下的执法活动，严格限缩民警执法的裁量空间，降低执法的灵活性。宽疏不等的违法构成要件设置，为证据的证明能力、证明力、证明标准悬置了不同的要求，而不同的证明能力、证明力、证明标准要求为侦查活动提出了不同的侦查难度，设置了不同的执法成本和收益。［18］（p221）针对程序、证明标准的强调，会提高执法的成本和难度，弱化打击违法犯罪活动的力度，削弱警力的使用效能。为完成执法指标，程序性的要求会相应弱化，以降低执法成本，提高执法收益。
目前公安专项行动中的执法约束呈现出一种结果导向的软控制形态。结果导向是指执法约束遵循“属地管理”原则，强调“谁主管、谁负责”。部门主管要为一线民警的执法不规范行为承担监管不严的责任。一线执法可见性低，一线人员拥有广泛的自由裁量权，上级公安部门只能依据执法结果进行控制。专项行动的执法控制实质上是一种软约束，上级部门的执法约束与惩罚具有一定弹性。针对未被曝光，没有引发巨大反响，且情节轻微的执法不规范行为，上级公安部门倾向于采取“睁一只眼闭一只眼”的策略。部门内部的反向控制关系也可能进一步强化程序的软约束形态。加大执法约束，强化对执法不规范行为的惩罚力度，会降低一线民警执法积极性，甚至可能产生一线人员的退场风险。④专项行动的任务压力主要指向部门主管，为激励民警执法，完成行动任务，部门主管倾向于弱化程序约束。
四、执法专项行动的组织功能与法治风险
（一）建立目标管理责任制，激励一线执法。
在专项行动中，目标管理责任制是执法指标的落地机制。它是指执法机关将所确立的执法总目标进行量化和分解，形成一套指标体系，以此作为对一线执法组织进行考评、奖惩、管理的依据。根据专项行动的四个阶段，目标管理责任制包括在行动方案中设定执法目标，通过执法锦标赛来督导目标实现，在行动总结中根据目标完成情况进行评定、考核和奖惩三种形式。由于一线执法的低可见性，目标管理责任制并不是围绕执法过程，而是指向执法结果，通过结果控制来规避执法过程中的代理不足和道德风险，以实现上级执法机关所要达到的治理目标。结果控制在一定程度上缓解了过程控制的不足，规避了信息不对称格局对组织内部治理的负面影响。
马特兰德提出政策执行的“模糊—冲突”模型，根据执行性质的冲突性和模糊性建立矩阵模型，区分出四种不同性质的执行：冲突性和模糊性都低的行政执行，冲突性高、模糊性低的政治执行，冲突性低、模糊性高的试验性执行，冲突性和模糊性都高的象征性执行。［19］（p621）公安执法活动目标明确，模糊性低。执法具有决断性，执法意味着法律意志对社会生产生活的调控，对利益格局的调整，因而具有很大冲突性。在执法现场，执法行为具有较强的伸缩性。尤其是在刑事执法过程中，执法环境复杂、危险度高、执法压力大，民警更容易出现一线弃权问题。少量的弃权行为并不会对社会秩序产生影响，但弃权行为逐渐积累，则可能危及社会秩序。借助于目标管理责任制，一线执法的弹性空间被压缩，执法人员的弃权偏好与冲动受到抑制，执法人员的积极性和主动性得到提高。例如，命案侦破专项行动可以实现警力整合、全警联动，凝集精神，激励与动员民警投入复杂的执法活动中。［20］（p106）以基础工作为内容的公安专项行动可以推动治安防范工作、信息收集工作、人口管理工作的开展，为公安执法奠定基础。
（二）动员执法力量，整合执法资源。
科层组织内不同职能部门的能力、资源、权限相对有限，无法有效应对复杂化的执法事务。非公安执法部门，缺乏人身强制权，在遭遇暴力抗法时无能为力，需要公安部门配合。执法对象的诉求指向其他部门，超出执法部门的管辖范围，执法活动的顺利开展取决于多部门有效协作。部分事务执法成本高，单个部门的能力、资源和权限十分有限，也需要多部门协作。科层体制内横向不同职能部门间缺乏隶属关系，形成“烟囱型”结构，各个部门在职能、资源、信息和利益方面都存在差异，部门间一致行动成本高。根据覆盖范围，专项行动可以分为部门内专项行动与跨部门专项行动。前者在部门内部开展，动员部门内部的人力、权力资源，完成专项行动所设定的执法目标和任务。公安专项行动中，公安机关110指挥中心常常是公安部门内部专项行动的发起和组织机关，动员交通民警、治安民警、刑侦民警、巡警等警力相互合作。与此相关的专项行动包括路面设卡盘查、打击“黄、赌、毒”专项行动等。跨部门专项行动在不同职能部门之间展开，通过开展联合执法，整合不同部门的执法力量，将不同部门的执法权力转变为保障联合执法活动顺利开展，实现行动目标的配置性资源。跨部门专项行动通常由地方党委政府组织，通过党委会议，将执法任务转变为政治任务，借助于党委体制，打破职能部门之间的科层区隔，在短时期内提升执法活动的治理功效，弥合执法权专业化与执法事务延伸性之间的张力。
专项行动聚焦特定执法目标，在时空内重新分配执法资源，提升执法资源的配置效率，缓和执法资源不足所产生的治理困境。执法指标的设置往往根据特定时期的治安形势，根据违法行为在时空内的分布状态。专项行动成为一种执法资源的重新配置机制，提高执法行为的针对性、指向性和灵活性。群众集中反映的问题也会影响执法任务的设置。根据群众需求，分配执法资源。执法活动不仅是法律执行活动，也是一项群众工作，需要回应群众需求，满足群众愿望。在执法过程中需要遵循群众路线这一政治和组织原则。科层体制内的向上负责机制弱化了一线执法工作的回应性，一线执法人员往往奉行“多一事不如少一事”的官僚主义态度。专项行动扭转了执法主体的消极性，提高了执法活动的回应性和能动性。专项行动也是治理主体实现治理意图的重要机制。执法任务通常是地方党委政府中心工作的组成部分。中国国家治理具有主动性，具有宏大的治理蓝图，长远的治理目标。上述治理目标表现为一段时期内地方党委政府的中心工作，专项行动则是地方中心工作在执法环节的落地机制。
（三）拓展执法职能，重塑条块关系。
科层组织具有一定的保守性，难以及时适应社会的发展与转型。在不同发展时期，基层社会治理对科层体制形态具有不同的需求。在不同治理领域，科层体制形态也存在很大差异。这集中表现在职能权限与条块关系两个方面。首先，现代社会中，行政机关逐渐成为承担治理责任的核心主体，是社会治理的主要力量。治理责任的扩大表现为部门职能权限的拓展和延伸。在公安机关内，专项行动是延伸基层执法职能，扩张执法权限的重要方式。以基层派出所为例。在改革之前，以城市人口管理为内容的户籍工作一直是公安派出所的主要工作类型。［21］（p51）在“严打”运动中，治安工作、刑侦工作取代户政工作，成为派出所的主要执法类型。⑤在社区警务战略的背景下，伴随以基础工作为内容的专项行动的开展，人口管理、消防安全、特殊场所管理等基础工作逐渐成为派出所的重要执法类型，初步形成“一警多能”的格局。专项行动的周期性进行，专项行动的临时任务例行化为常规的执法职能。
另外，专项行动也会重塑科层组织内部的条块关系，以适应社会治理的需求。改革时期，公安组织制度建设经历先分权、后集权的历程。［22］（p33）改革初期，公安组织呈现出“条块结合，以块为主”的形态。这一时期多次开展的“严打”运动具有运动式治理特征，以“书记动员、三长（法院院长、公安局局长、检察院检察长）商量、集中抓捕”为主要内容。“严打”运动围绕特定治理目标，由地方党委牵头，打破横向部门之间的科层壁垒，整合执法力量，对一线公安民警进行政治动员。“严打”运动的组织形态和这一时期公安组织的分权化制度密切相关。反之，“严打”运动也在一定程度上进一步强化了地方党委和政府对同级公安机关的领导权。与“严打”运动不同，专项行动内部的控制关系从横向部门之间转移到公安组织内部上下级之间。公安专项行动提高了上级公安部门对一线执法的干预能力，公安组织内部逐渐形成职责同构的上下级关系，组织的纵向一体化程度加强。从这个角度讲，专项行动构成科层体制为适应社会发展和结构转型而进行制度改革与创新的主要机制。［23］（p67）
（四）改变执法逻辑，提高选择性执法与暴力执法风险。
执法专项行动一方面弥补了常规性机制在应对复杂执法事务时的治理困境，同时也产生较强的法治风险。专项行动改变执法的行为逻辑，完成任务指标成为执法主要目标。专项行动促使执法活动更为积极、主动，充分发挥出法律在调整基层公共生活与私人生活中的作用。但是执法逻辑的转变也可能提高选择性执法和暴力执法的风险。公安专项行动将执法任务量化，执法被化约为数字指标。专项行动中，作为委托方的上级公安部门只关注民警是否完成任务指标，这赋予一线民警很大的选择空间。在执法过程中，他们可以选择执法对象和执法时机。这为选择性执法提供了广泛的组织空间。
受专项行动影响，民警执法遵循从人到案的逻辑，执法实践呈现出：抓获嫌疑人→获取口供→收集证据→制作执法文本→拘留/罚款。在这个过程中，获取口供是执法的起点，其他证据都需要围绕口供来收集，口供是决定执法成败的关键性因素。在执法实践中，大部分嫌疑人都是“抓现行”、“捡死狗”，民警虽然确认了嫌疑人的违法犯罪事实，但只掌握少量证据。很多嫌疑人都是流窜作案、多次作案。民警通过审讯，套取口供，可以深挖“余罪”，然后“按图索骥”，依次搜集证据，建构证据链条，提高破案率，形成战果，尽快完成专项行动的任务指标，实现“抓一个打一伙，破一起带一串”。从人到案逻辑塑造了口供的重要性，形成对暴力执法的强大激励。如果不从根本上改变这一执法逻辑，即使在法律规定上弱化口供的证明力，强化非法证据排除规则，也难以改变执法实践中口供的“证据之王”地位。
五、结论与启示
专项行动在一定程度上延续了新中国的政法传统，是动员型政治在执法领域的体现。在治理转型过程中，专项行动逐渐成为一种弥合常规性机制与基层社会之间张力的补充性机制。基层社会执法的复杂性凸显出常规性机制的局限性。作为一种补充性机制，专项行动通过建构目标责任制和执法锦标赛机制，整合执法资源、激励一线执法，来应对一线执法的低可见性，执法事务的复杂性和执法行为的伸缩性。周期性开展专项行动，临时性任务例行化为常规职能，阶段性纵向动员关系科层化为职责同构关系，在科层体制内部实现制度改革和创新。从这个角度看，专项行动与常规性机制并非对立和替代关系，而是补充关系。专项行动在常规性机制出现治理困境的地方发挥作用，依托于常规性机制发挥作用，在周期性实践过程中逐渐例行化为常规性机制，两者相互促进、相互融合。
在基层社会，专项行动成为一种适用广泛的执法机制。这种执法机制弥合了常规性机制的治理局限。在结构转型背景下，常规性机制与基层社会的张力可能进一步扩大，法律系统与生活世界的不适配性可能进一步加强，专项行动的适用空间将会进一步延伸，社会治理对专项行动的需求进一步扩大。但是，专项行动过程中的结果控制导向不符合法治体系中的程序主义要求，专项行动也可能催生暴力执法、选择性执法等执法不规范行为，危及公民合法权益，危害基层社会秩序。在法治建设背景下，专项行动的合法性危机不断加大。另外，专项行动例行化之后，其组织功能可能弱化，陷入文牍主义、形式主义窠臼，出现“以文对文”的现象。在执法规范化建设趋势下，既需要加大制度改革，防治专项行动的法治风险，更需要看到基层执法的复杂性，理解专项行动的发生机理，充分认识到专项行动的组织功能和治理意涵。在法治中国建设过程中，规避或者削弱专项行动的法治风险和专项行动例行化之后的形式主义趋向；同时继续发挥专项行动的组织功能，弥补常规性机制的治理局限，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。
注释：
①相关研究参见：何海波：《行政法治：我们还有多远》，《政法论坛》2013年第6期，第25-43页；郑春燕：《行政裁量的政策考量——以运动式执法为例》，《法商研究》2008年第2期，第62-67页；何艳玲：《中国土地执法摇摆现象及其解释》，《法学研究》2013年第6期，第61-72页。
②相关研究参见：薛菁：《税收选择性执法现象分析》，《中国行政管理》2010年第8期，第45-48页；李涛：《警察的自由裁量权及其规制》，《湖北警官学院学报》2007年第3期，第74-77页。
③“延伸性”一词取自“延伸个案”司法，请参见M. Burawoy, The Extended Case Method, Sociological Theory, vol. 16, no. 1(March 1998), p4-33；朱晓阳：《“延伸个案”与一个农民社区的变迁》，《中国社会科学评论》第2卷，法律出版社2004年版。
④2015年2-3月，笔者在关中某乡镇派出所调研发现，年轻协警往外流动的意愿很强，所长形容协警队伍是走一批换一批，这已经成为目前基层派出所的一个突出问题。在传媒的报道中，也可以发现这一现象。参见魏永忠：《警察离职现象是公安管理面临的新问题》，http://www.wj001.com/news/focus/2016-01-28/1171958.html。
⑤在这一时期，派出所承担了50%-80%的刑事案件侦破任务，发挥着“小刑警队”的作用。参见：人民公安编辑部：《全国公安派出所工作会议》，《人民公安》1999年Z1期，第70页；翟永太、梁悦林：《解放思想的实践──记河南省唐河县公安局刑侦体制改革》，《人民公安》2001年第9期，第14-18页。
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