一、问题
传统国家受制于行政能力的低下，从中心向四周放射的权力半径自然相当有限，因此对边疆的控制其实处于一种比较暧昧的若即若离状态，直到民族国家的出现，才能准确地将行政管辖的范围和明确边界的领土大致对应起来，也才产生了具有扎实稳定意涵的国界与国家[2]。仅仅从一般的原则层面讲，这当然无可质疑，但对于探究具体问题，尤其是对于中国这样地域广大、人口众多、民族复杂、历史悠长的大国，这种的简单概说显然味道很是不够：传统中国是如何受制于微弱的行政能力的 行政能力微弱如何体现 权力向四周的扩散依托哪些途径 受到了怎样的阻碍，无论是自然的还是社会的 对边疆控制的暧昧表现在哪些地方 经过现代化的改造，起码也是“佯装成民族国家”（白鲁恂语）的现代中国在治理边疆上又有什么新的实践以及效果如何文章将大致围绕这些问题予以铺陈，解读这些问题背后广义的法律——政治与法律——的制度寓意与因受社会条件约束而随之发生的功能性变迁。需要指出的是，由于受到理性主义的遮蔽以及知识分子对文字的偏见，人们在理解制度时已经不加反思地认为制度必定或总是通过书写方式得以存在，否则顶多也只能算作变态。这种关心“名”的做法有其形式理性下的合理性，但因此忽略或不承认“实”，对那些“融化在血液中，铭刻在脑海里，落实在行动上”的流淌在历史与行动中的惯常性行为视而不见或觉而不察却又是不合适的。而这个问题的另一个特征是我们在观察、认识制度时常常不自觉地以西方近代社会常规阶段里的某一制度生搬硬套地作为参照，在这种食洋不化的心态支配下，我们忘记了一切制度概莫如外是基于本国实际需要产生并总是回应本国问题，不首先立足于中国实际情况却动辄从西方一般理论当中寻求“正当化”论据，这当然会看不到、不承认，甚至仅仅因为“师出无名”而贬损中国长期以来坚韧不拔的制度努力。这不是务实担当的学人，而是意识形态的信徒。
鉴于地域广大，民族复杂，边疆治理问题在中国的复杂性和深刻性将远远超过作为民族国家典例的欧洲小国，甚至相比也是大国的美国，考虑国家所处的海陆位置、地表环境以及周边邻国在数量和力量上的对照，同样难以相提并论。无论是哪个历史时期，不管是防御北方游牧民族对中原的掠夺，还是提防边疆受外来势力影响出现的分裂，边疆问题在中国整个治国方略中的意义都不容小觑。本文选择从历史切入，把边疆治理这一地域大国挥之不去的重大问题纳入政法语境中予以考察。文章第一部分将传统中国做一种整体化的处理，其中固然有因史识贫瘠而被指责胡子眉毛一把抓的嫌疑，但也因此凸显出因为生产方式相对稳定不变，历朝历代面对的边疆问题的大致相似与应对策略跨越时间的前后密切相关；这也就烘托了自晚清以来中国因为遭受数千年未见之大变局，包括边疆治理在内的方方面面相比以往的经营目的、策略、手段都开始发生了变化，第二部分侧重检讨在这一背景下国民党在治理、整合边疆上所付出的行动，基本结论是在外部没有摆脱帝国主义的环峙、内部没有解决军阀的割据前提下，国民党治理边疆心有余而力不足，实际上并未兑现建构民族国家的伟大承诺；但理想不会仅仅因为破灭而褪色，国民党未竟的事业落在了1949年后建立全国性统一政权的共产党肩上，第三部分通过对毛泽东、周恩来、邓小平、习仲勋等人政治论述的分析，特别以藏区解放为例梳理总结共产党领袖在新的时代背景下治理边疆的有共识性的思路，在我看来，这些对中国边疆实事求是、稳扎稳打的看法与洞见直到今天依然焕发生机。
回顾历史，并不仅仅是为了了解过去发生了什么具体的故事，或是认定历史里有什么对今天治国安邦的妙药仙丹，而是首先相信并假定过去的人们大致与今天的我们一样具有理性，他们写入历史的所作所为，第一，在当时看来是重大的，第二，具有语境下的合理性，因此我们审视他们就不是站在所谓道德的制高点去做意识形态的批判，获得其实是自我中心主义的满足，而要从学术、政治的眼光与古人超越时空、推心置腹地对话。辉煌与没落，不错，是他们的，是他们的不可重来的过往，但也是今天的，是今天之所以这般的依据，是他们留下供后人参考的教训经验。重要的其实不在于我们对其是否汲取，因为此刻的生活本身就已经汲取，而在于我们能否想象性地重构他们当年的情景，举一反三，转而更好地理解当下，开启未来[3]，用毛泽东的话：“向古人学习是为了现在的活人”[4]。信徒也谈历史，但他假定可以在不断回溯往昔中找寻事物的意义，但学人不同，他要激活沉睡在岁月里的思考，他要迎来那个渐行渐远的中国。
二、帝国
从2100多年前的一份对策说起[5]，上书人：主父偃，针对的问题：谏伐匈奴。面对好大喜功的汉武帝，主父偃冒死直谏：“国虽大，好战必亡；……夫务战胜，未有不悔者也”。他引出秦始皇当年不听李斯的反对，派遣蒙恬将兵攻胡，尽管“却地千里，以河为境”，通过武力获得一块广大的土地作为了保护中原的缓冲区，但问题是这儿沼泽盐碱，不可耕种，因此无法自动吸引人口移民垦边，如果舍弃，北方匈奴又会趁势南下，后患无穷，因此这块土地无异于烫手的山芋，迫不得已“发天下丁男以守北河”，也就是说，“它为解决这个困难问题而发动战争，结果将因战争而增加困难，战争将连它原有的东西也消耗掉”[6]，劳民伤财使原本摇摇欲坠的秦帝国雪上加霜，终致覆灭。及至汉朝，天下初定，同样是匈奴问题，汉高祖也拒绝了御史勿击匈奴的谏言，亲率三十二万大军远征，结果遭遇平城之围，侥幸脱险。最后还是通过求和结亲谋得一时太平。为什么 难道真的因为中原王朝兵少将寡，以至于怯懦无能吗 “兴师十万，日费千金”，任何事情都要计算成本收益，大国治理本身家底就入不敷出，哪里还经得住如此折腾，而且是吃力不讨好的折腾。主父偃进一步分析到“兵久则生变，事苦则虑易”——对付像匈奴这样“利则进，不利则退”打游击战民族，缺乏后方强大物质支撑的长期拉锯对远途奔波的军士也会产生倦怠、消沉、厌战，甚至变节的危险。
尽管汉武帝当时感慨相见恨晚，但从事后来看他并未顺从主父偃，而是相反——否则就没卫青、霍去病的事了，他不甘心仅仅做“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的守成之君，并且汉朝建国70余年积蓄的国力也为他大展拳脚[7]，重新界定中国边疆提供了契机。甚至略早几年，汉武帝的这一思路已经初见端倪：在闽越三番两次袭扰周边之后，他不仅再无与臣下商议，而且默不理睬淮南王刘安的阻拦，果断出兵，平定乱局；后来借中大夫严助之口汉武帝向刘安阐明其政治主张：“夫兵固凶器，明主之所重出也，然自五帝三王禁暴止乱，非兵，未之闻也。汉为天下宗，操杀生之柄，以制海内之命，危者望安，乱者卬治”[8]。也就是说至少从这时起，汉武帝已经不再消极地放任传统的边疆治理，而是采取积极主动的态度以军事作先导逐步推进边疆内地化的进程[9]。正是如此，“明犯强汉者，虽远必诛”，哪怕是相比南方蛮夷彪悍数倍的匈奴，汉武帝宁可“海内虚耗，户口减半”也要发动不下十次大规模反击战争，也许过犹不及，但从长远看，谁能怀疑这没有为北部边疆乃至整个中原奠定相当长时间安定有序的局面的基石
横扫天下的秦始皇不大可能统一中国后在边疆问题上突然陷入愚蠢，对汉武帝而言，他也未尝不知道、不忧患可能重蹈秦始皇的覆辙，他们为什么甘愿冒巨大的风险那样做 他们追求什么 有没有成本更低廉的替代 这样说，我是不是有意避开了对他们在道德上是不恤民力的暴君的怀疑呢 但需要怀疑吗——想想孟子的话：“徒善不足以为政”[10]。
由于中国文明发轫于黄河流域的华北平原，地势低平，土壤肥沃，有便利的灌溉水流，因此天然地就是事务农桑的地带，田地随地势连为一片，注定了中国一开始是由一个个埋头于土里扒食因此相互间缺少联络、认同的家庭、家族组成的高度松散的大“国”，对内，要找到途径使这些天南海北、没有利益牵扯的个体抟成一体，对外，要防备尤其是北方游牧民族南下对农业文明的破坏[11]；这大致界定了传统中国形成基本秩序的两个核心问题。自夏商以降，发展到周朝，中国疆域范围“我自夏以后稷，魏、骀、芮、岐、毕，吾西土也；及武王克商，蒲姑、商奄，吾东土也；巴、濮、楚、邓，吾南土也；肃慎、燕、亳，吾北土也”[12]，名义上统治了渭河流域、华北平原、长江以南以及四川盆地东部的广大地区，在此以外是西戎、东夷、南蛮、北狄等少数民族控制的、足以与中原分庭抗礼的地区。对周天子而言，采取哪种方式组织、管理这么大的一个国家与如何防御四周少数民族的入侵是必须解决的问题。这看上去的两件事具体落实下去又是一件事：找到对周天子忠诚可靠的代理人牧民守边。如何测度忠诚呢 在一个政治组织、纪律尚处于萌芽阶段，技术不发达因此获取人才信息成本很高，又没有强大统一的意识形态作驱动的政治体内部，统治者无法借助其他方法更有效率地选贤任能，相比之下通过假定基因这一生物上最恒定于是就该是政治上最稳定的机制而在血缘亲缘中挑选比较合适的人选则是当时的可行选择，“以亲屏周”[13]，这就是封建制。可见，封建制的功能就并不如我们通常理解的全是对实际控制区的切割管控，这成为我们思维上的一个盲点；它在逻辑上必然是并且事实上甚至可以说一开始就是作为中原王朝的边疆防御性国策[14]。在封建制的基本模型上，通过更精致的阐述，产生了“九州”[15]、“五服”[16]、“夷夏”等变形的理论与实践，但概括说来，它们表达的都是中原统治者希望将地域、族群予以固化，令自己与边疆以外的蛮夷各安其所，彼此勿扰，同时“耀德不观兵”，渐进地用中原丰饶的物产与先进的文化吸引、感染、最终驯顺边地荒民。愿景是美好的，但必须有基本条件：第一，各方能否各安其所；第二，中原是否足够稳定繁荣，而这有赖于封建出去的诸侯能否镇得住边疆以及他自身会不会背叛周天子，一句话：封建制能否长期运作良好。
不能。由于封建制有效性单纯建立在自然的血缘之上，哪怕设计制度化的“慎终追远”，但考虑到落后的交通、通讯状况，没有，实际上也不可能对之较真，并且一旦参杂进重大政治利害关切，以及不能忽视了的，即便祖上有再深厚的情谊，今天的人们也会遭遇时间稀释的尴尬[17]，等等，这都意味着封建制，一个必须考虑稳定的宪政制度（a constitutional institution）却建立在生物性因素上，是十分不稳定的。果然，犬戎杀进镐京时，诸侯坐视不管，最后西周被灭[18]，是因为周幽王在品德上失信诸侯的缘故吗 是因为封建制本身不可持久引发的来自边疆的内地溃败。
历史落入春秋战国，兵戈不休，“及至始皇，续六世之馀烈，振长策而御宇内，吞二周而亡诸侯，履至尊而制六合，执棰拊以鞭笞天下，威震四海”[19]。秦始皇统一中国之后，对于这片地域面积更加辽阔的土地的治理，他并未遵循传统，而是为未来的两千年开创了一个传统：郡县制。中央和地方的关系不再是过去靠血缘维系的大贵族和小贵族的的区别，而是靠中央集权形成的政治利益建立的君上和臣僚的区别。由于全国一体化的政治架构，秦始皇通过任命只对中央负责的官吏将国家权力恣意地伸入地方，同时对边疆也可以大刀阔斧，因为即使是手握三十万雄兵、远离咸阳城的将军蒙恬，在皇帝眼中也仅仅一位重要的下属——重要的下属也是下属[20]，有了这份足够的心理本钱秦始皇向边疆将兵略地，“西逐诸戎，北却众狄，筑长城以界之，众羌不复南渡”[21]。但秦始皇在物质层面有足够的本钱吗 实际上，作为秦始皇和李斯的反对面，被看作为封建制招魂的丞相王绾等人早早地预察了秦王朝全面推行郡县制在局部地区可能出现的弊端：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上许之”[22]，在极为广袤的国土上不考虑国家权力行使的极限，唯恐无所不至地任性张扬，难免有撑破的危险，不过，王绾的提醒在秦始皇“欲与天公试比高”的雄心面前注定不作数了。
秦灭亡后，汉初吸取教训，采取休养生息的政策，然而随着秦王朝的崩溃与中原战后的凋敝，四周的少数民族势力再次抬头，汉高祖“惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆土，立二等之爵”[23]，曾经一起打江山的骄兵悍将陈卧边境；但这不同于周朝封建的层层分封[24]，因而形成的是郡县、封国彼此交错的双轨制。但卧榻之侧岂容他人酣睡，有为之君除了开创王朝，还必须在有生之年为后世荡平只能由他荡平的政治隐患[25]，于是飞鸟尽，良弓藏，狡兔死，走狗烹，汉高祖决心翦除异姓王。但就在这个过程中，韩王信、燕王卢绾等人竟相继投靠了汉朝最大的敌人匈奴[26]，北部边疆陷入更大的危机。在之后约80年的时间里，汉朝一直处于被动挨打的境地。
也就到了汉武帝时代。接续文、景两代的削藩，汉武帝用推恩令进一步挤压诸侯王残存势力，又通过盐铁改革，在财政经济上聚拢、强化中央权力，国家一体化程度不断增强。幸得这秦始皇不曾有过的物质条件，尽管是相同的目的和手段，但主父偃“好战必亡”的警言却并未应验，汉武帝在边疆取得了大大不同的结果。
在上述分析中，我力图将边疆放在与大国总体治理中作协同互动的考察，拒绝了一种孤立的、静止的、就事论事的视角。尽管边疆与中原内地是两个概念，但在权力实践中却是相互羁绊，唇亡齿寒：
“中国古代治理就不仅仅考虑中原——‘治国’的问题，它还要、以及必须要考虑‘平天下’的问题，否则边陲的政治、经济状况就会以某种方式影响核心地区。如果中原地区国力足够强大，朝廷各项措施得当，那么边陲的某些地区就会慢慢融入中原地区，因此中原地区就会扩大，而如果中原力量不够，核心地区就会慢慢变成边陲地区。”[27]
中原王朝深知百姓能否安心农作与自己能否维持统治其实是一枚硬币的两面，不顶住主要来自北疆匈奴的威胁，皮之不存，毛将焉附。可以一时妥协，但不能一味苟且，要活命就得抵抗并积攒力量适时反击，甚至主动出击，而只要战略局势一经扭转，中原王朝会占得一块与农耕生产不兼容的草地荒滩。如果贸然建立封建，固然可以获得暂时的安宁，但长此以往却可能尾大不掉，等于养虎为患，因此没有足够把握在边疆设立与内地一致的郡县制的行政组织情况下，早期的中原王朝往往选择退出该地[28]，静候力量更大时，再徐图进取，达到向边疆稳步扎根、拱卫中原的目标，而力量的来源又是内地因边疆无战事而更彻底的一体化，于是这就呈现一种良性的自我循环；相反，如果这种动态均衡被打破，出现中原王朝陷入衰微，如魏晋南北朝，五胡乱华，根本无所谓边疆治理，或者出现边疆力量骤然增强，如安禄山叛变，中原王朝则江河日下，边疆随之日趋混乱，少数民族乃至反客为主，霸占中原，或者出现中原王朝内部出现短期震荡，如靖难之役，边疆政策则会迅速做出重大调整——“天子守国门”。在整个过程中可以发现，尽管边疆局势时起时伏，但总体上都刺激了中国下一阶段更大规模的一体化整合，反过来说，又正是一体化程度越来越深入，边疆与内地的关系日趋紧密，我们发现动乱对中原的破坏从规模到持续时间都在逐渐减弱，中原王朝的肌体修复能力也随着统一的深化得以增强。儒家文化开始不局限于单纯的中原，作为维系全国的意识形态发挥纽带、规训，甚至法治的功能在更广阔的大地传播，军事行动也不再作为治边方式的主导而是之一或最后手段，或仅仅是一种震慑，这一切都为晚期的中原王朝腾出手来从容、灵活地依据边疆各地实际摸索、设计、调整、完善富有地方特色但最终却捍卫了国家统一、中央集权在传统中国空间和历史地展开给以了可能。
三、民国
中华帝国的治边技艺在清朝发展到了极致。“‘以八旗制度统治满洲，以盟旗制度辖蒙族，以行省制度治汉人，以伯克制度治回疆，以政教制度驭藏番，以土司制度或部落制度辖西南苗夷，以及以宗主制度对番邦’，在此基础上，又在边疆各地派驻中央机构加以监督、控制和指挥。比如，设立盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、伊犁将军、察哈尔将军、热河将军、绥远将军、定边左副将军、库伦办事大臣、西宁办事大臣及驻藏大臣等衙门。制度井然，治绩可观”[29]。作为传统时代最后的帝国，清朝是幸运的，之前的历朝历代不仅留下了丰富的治边制度经验，而且留下了一个在统治上层确立了相对牢固的在内地是君臣关系、在边地是同盟关系的，在普通民众中间弥散着儒家意识形态的安宁大国；但清朝又是不幸的，历史长期繁荣带来的与世隔绝使中国遗忘了世界，但世界并未遗忘中国，马可波罗笔下那“遍地是黄金”的东方早已成为步入资本主义的西方国家所觊觎的盘中大餐，然而清朝却猝不及防，完全无力应对这一局面，败局开始从海洋向大陆、边疆向内地不可阻挡的扩散：海防首先崩溃，尔后台湾、云南、新疆、西藏、蒙古相继拉响警报[30]。中国掩饰在富丽堂皇外观下的一盘散沙、不堪一击在边疆危局上彻底暴露出来，造成这的原因是什么第一，内地尽管建立了强调统一、均质的郡县制与后来的行省制，协助皇帝治理大国的官员任免升迁也统统集中于中央政府手中，又有规模庞大的军事力量，形式上完成四海一统，但这一国家政治架构对应的社会却是以农耕生产为主，这种自给自足的社会生产方式与在此之上的生活方式，除非遭遇重大战争与水旱灾难，自身足以生发出良好秩序，因此国家力量无需、在无法取得大量税赋作支撑的情况下也不可能相应地强大，国家在当时没有必要也不可能靠政治动员完成社会整合，回应这一任务的是儒家意识形态，但毕竟儒家仅仅提供了国家组成的基本框架，由于缺乏人员之间的紧密往来，各地终究以邻为壑，家族、宗族、地缘观念根深蒂固；
第二，虽已不再是秦汉时代以“武功”为主的治边国策，而采取了“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，众建分势、因俗而治的“文治”手段，但在交通不便的大国，即使是和平年代也难以取得融通边疆之间、边疆与内地之间的结果，事实上这一政策只会且就是为了隔绝各地联系以预防民族冲突与横向联合[31]。此外，尽管清帝国采取这一治边方略的确起到了有效稳定边疆的作用，但它是建立在笼络、扶绥边疆上层贵族上实现的，并没有覆盖到大众层面，非不为也，实不能也。甚至由于长路漫漫以及地理复杂艰苦，活跃在内地的儒学进入边疆也极端困难——在没有广播、电视、互联网的年代，信息传播的载体基本就是人，谁会没事去青藏高原，又怎么去——因此统治者在蒙藏地区因地制宜地选择当地宗教。诸多条件的叠加使得边疆在传统社会里如星散孤岛的形态几乎从未在性质上发生改变，由于边疆整体上缺乏文化认同，更不谈不上政治认同，一旦贵族放弃了对皇帝、中央政府的效忠，边疆自身的离心力就会自然而然地释放出来；
第三，清帝国，乃至中华帝国，之所以能维系统一与中央集权靠的主要是从核心区域向边疆逐渐淡漠的儒家意识形态，这一精神最终指向的焦点是有形的皇帝，他比任何具体文本都更能使普通老百姓容易理解“统一”和“集权”的含义，而且由于制度的设计，他能跨越了空间、民族带来的心理距离，使汉人的皇帝转化为蒙古人的可汗，满人的族长，西藏喇嘛教的保护人，最终他被抽象为天下共主[32]，皇帝在当时的存在就几乎足以保证这个多民族大国的人心和秩序。但是这一制度却不曾思考，更没有回答：如果皇统解纽了，这个国家——如果还是“这个”国家的话——下一步怎么办 而此时的清帝国，山雨欲来风满楼。
1911年，武昌起义一声枪响，随之而来却不只是长城以南多数省份宣布独立于清廷，而且蒙藏挑起了独立于中国的势头，因为他们认为自己属于的是大清而不是以“驱逐鞑虏，恢复中华”为信念的极端汉族主义革命者建立的那个“中国”，在逻辑意义上独立无可厚非，但这无异于撕裂中国。为了避免这一最坏后果的出现，革命者迅速调整了行动口号和策略，主张改为“五族共和”：“共和”体现出革命者与清王朝代表的帝国统治彻底决裂的决心，“五族”又表达了革命者要承袭历史中国的版图与人口的志愿[33]，孙中山在《临时大总统宣言书》中也宣告了这一立场[34]，尔后则由《逊位诏书》作为一份书面承诺技术化地将清帝国将统辖的领土和人口和平出让给中华民国[35]，由此在法理上完成中国国土纳入中华民国的无缝对接。
但中央与地方不正常的关系也没有因为民国的建立而改观，甚至恰恰因为民国敢把皇帝拉下马，新的权威又建立不起来，更加剧了中央权威的弱化，在蒋介石形式上统一中国前，从1912年3月到1928年6月，名义上的国家元首就达8人[36]；列强也依旧虎视眈眈，英国教唆西藏发起“驱汉运动”，日本借“二十一条”图谋内蒙。走马灯似的政治闹剧与艰难险恶的国际局势使孙中山当年期待的“与我友邦益增睦谊，持和平主义，将使中国重建于国际社会，且将使世界渐趋于大同”希望彻底落空，巴黎和会上中国外交失败就是明证。
孙中山开始反思为什么革命出不来成绩，他将症结归咎到“五族共和”这一口号不恰当带来的民族主义尚未实现上[37]。在他看来，推翻满清仅仅是万里长征的第一步，还要“努力猛进，以达民族主义之积极目的也”。什么是积极目的呢 “汉族当牺牲其血统、历史与夫自尊自大之名称，而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚，合为一炉而冶之，以成中华民族之新主义”[38]。1924年，孙中山又将民族主义解释为国族主义，他从国内各民族间人口数量的比率上得出“四万万中国人可以说完全全是汉人，同一血统，同一种言语文字，同一宗教，同一习惯，完全是一个民族”的结论，用这一论证孙中山策略地绕开了纠结于民族区分、认定带来对中国会否成为现代民族国家的诸多怀疑，而将民族问题转向“中国”这个民族国家概念下面的家族主义和宗族主义，认为是它们阻碍了中国人思维上没能超越狭隘的地方层面、熟人社会而意识不到有更大的政治共同体、民族共同体，所以才一盘散沙，军阀混战[39]。这一国族观念从维护意识形态的一致性的角度直接约束了后来蒋介石在《中国之命运》中对国内各民族的表达：“就民族成长的历史来说：我们中华民族是多数宗族融和而成的。融和于中华民族的宗族，历代都有增加，但融和的动力是文化而不是武力”[40]。尽管有悖历史与现实，甚至现在看来荒唐，但考虑到“九一八”之后愈加紧张的民族危亡局势，这也是权力资源捉襟见肘的国民党只得在宣传层面宁滥毋缺的必要努力。
不过只要能打造出新世界，其实说什么、怎么说并不那么要紧，“我们应当想事而不是想词”（霍姆斯语），可问题恰恰就是权威不振的国民党政府除了发布一系列具有现代化意味的口号和制度设计之外确实无法把现代化的实践有效地落实下去[41]。跟治理中国其他远离东部城市的地区一样，对边疆只能维持细若游丝的象征性主权，原本就稀薄的国家权力相比前朝更是稀稀落落。历朝历代治理边疆依靠的从来不首先或重心是修辞，而是中央政府的实力，万不得已时还得用拳头，但对这个直接控制区域仅仅困缩在长江中下游的几个经济繁庶省份的名义上的中央，像阎锡山控制的山西、刘氏家族盘踞的川康、诸马把持的甘宁青这些地方都难以驾驭，西藏、满蒙等边疆就更是遥不可及，尽管设立了诸如蒙藏委员会这类的机构，颁布了一系列涉及蒙藏的法案，也意识到要“以经促政”以及发展与之匹配的现代化的交通、教育、实业。
从后果上说，国民党的边疆治理基本上“还是原来的配方”，但都算不得“熟悉的味道”，哀叹或谴责于事无补，我想说透过国民党的实践我们可以发现“事情正在起变化”，而我们正处在，或者参与这一变化：传统中国有边疆无国界，是靠文化的吸引赢得周边的臣服和归顺，而从国民党时代起国界开始明确，在这个范围内用现代化的政治、法律、经济、教育全方位重新构造（reconstitute）一个新的中国；国民党对边疆开始突破历史上内地与边疆消极的“井水不犯河水”的思路，而是积极主动地介入当地多种社会事务；过去治理边疆“重北轻南”在这时发生了改变，从中原安全的角度出发考虑的必要性大大减低，而带有明确的主权观念，因此对受帝国主义干扰的西藏治理在中央政府的考虑中变得越来越重要；过去信息不通的问题，而今借助现代技术工具也大有改观，比如，黄慕松1934年进藏，尽管从直接改善中央与西藏的关系的角度讲乏善可陈，但他回京时留下的不仅有随员，还有一部电台，后来在拉萨负责中央在藏事务的工作人员中不少是无线电台工程师[42]。一句话，汹涌澎湃的现代化浪潮带着建构民族国家的中国的任务向国民党奔袭而来，“欲渡黄河冰塞川，将登太行雪满山”，历史总会给带来答案，但不会马上都给。
四、1949年——
其实和国民党一样，共产党同样追求建立一个统一的民族国家，因此他们的差别也许只在于战术和所能调用的资源上，而不是战略上。但又必须指出两者的不同，这才能理解为什么共产党得以建成一个强有力的单一制国家以及才能理解共产党主导的边疆政策在现代化语境下为什么总体上说是成功的。中国近代以来的转型主题就是从一个落后的以传统农耕为主的文明共同体，在一个较短时间内、在西方列强的破坏干预下，成为一个先进的以现代工业为主的政治共同体。而这一使命，如果任由时间去陶冶普罗大众，考虑到中国的国土辽阔、人口庞大、民族众多、方言林立、传统深沉，等于预先告知了失败。所以必须要有一个政治目标远大明确，有严格的组织纪律，强调执行力准确到位的现代型精英政党在历史中间站出来，国民党和共产党应运而生。尽管都是精英政党，但共产党的精英程度却远远低于国民党，除了领导层和极少数高级将领是知识分子以外，共产党绝大多数是贫苦农民出身，这甚至一度引发了中国共产党是否还算是以工人阶级为领导的血统疑虑[43]，但不管这样的怀疑有无实际意义都显示了中国共产党相比于吸纳了社会大多数中上层的国民党，精英气息还不那么重，借用毛泽东1939年对中国革命的判断：“主要的是在中国共产党领导的农民游击战争”[44]。由于整合对象的差异促使共产党如果想要生存并战胜对手，就必须也必定会在行动中将自己锻造成“一个组织化更强、纪律更严格、意识形态色彩更浓烈的政党”[45]，共产党夺取政权，土包子打败洋包子的历史证明了这一点。因此，建立在共产党组织上的中华人民共和国在相当长的时间里继承了共产党中央高度集权的制度和习性，正是靠这一点，毛泽东及时处理了“高饶事件”等有可能把中国拖回军阀混战局面的危机，又经过若干次“左”的政治运动把国家权力在建国初年就向内地社会渗透以强化、凝聚国家统一并重塑这个大国[46]。正是有了这些国民党想做却未做、也做不成的基础性活动，有效地治理边疆，把国家权力伸向远方才不只是一句口号，更是务实可能、全局统筹的行动。
早在建国前，共产党就考虑过边疆问题，然而随着中国革命局势的变化、共产党政治身份由革命党转变为执政党，共产党对边疆的认识逐步从“异种民族久远聚居的区域”转变到与强调大国的统一和中华文明的继承结合起来。在《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中，共产党当时受苏联民族理论和加盟共和国模型的影响，主张统一内地各省然后和蒙古、西藏、回疆三个自治邦实行联邦制度，建立中华联邦共和国[47]，而在“七大”报告中，毛泽东首先在指称上发生了变化：“国内少数民族”——“要求改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权利”[48]，跟着他批判了蒋介石的“宗族理论”，这为共产党积攒了来自边疆少数民族的好感。在1949年9月具有大宪章性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》的“序言”中明确将各少数民族纳入缔造新中国的开国者行列，并专设一章规定民族政策，实行民族区域自治制度；这一制度为后来的宪法所确认。
任何制度回应的都是具体的问题。民族区域自治制度回答是：怎么在现代化背景下妥善处理民族地区，尤其是少数民族集中的边疆地区，与内地、中央以及中国的关系。由于中国面积这样广大，自然条件复杂产生的内地和边疆在包括生产方式的诸多方面有着深刻不同，第一，自治，尊重兄弟民族，根据当地实际情况制定灵活的政策，形式上接近历史上的“因俗而治”；但是第二，要大一统，哪怕再天壤之别也是中国的国土，自治是在统一框架内的自治，但今天采取的方式不可能照搬历史经验了；因为第三，现代化，在统一的前提下，才可能借助现代化条件把国家权力源源不断输送到曾经可望不可即的自然的同时也是权力的边疆去，改造那里，将其逐步发展为现代中国的有机组成部分。民族区域自治制度强调的是区域自治而非民族自治，为什么 这固然照顾到各民族混居的格局，但从维护国家统一的角度看，也许是为了通过首先是区域内部不同族群互相影响、交流、合作稀释单纯地对本民族的感情，而感受并培育起对全体人民、中华民族的忠诚，这问题的另一面就是警惕借“民族自决”发起分立；但这都还不够，为了将边疆整合进中国，最终用少数民族的繁荣增进全国的繁荣和人民的团结[49]，这必须先依靠中央政府不计血本地在财政、人力上的投入和对内地各省支援边疆的组织动员，因此也就不可否认地看到了这个泱泱大国文明的合法继承者才有的和应有的政治道德与天下情怀[50]。
接下来，为了更充实地理解新中国的治边实践，我选择对西部藏区主要是解放的过程为例扼要说明，理由是：受地形影响，直到近代以来国家权力才开始有组织而不是断断续续地进入那里，而内蒙、新疆并不如此，或早或晚，或武或文，已经频繁地与内地打过交道，可以说西藏是最后进入中国政治版图的区域。正是如此，毛泽东认为西藏是解放战争中“比较麻烦”的两处中之一（另一处是台湾），处理起来“不能太快，不能过于鲁莽”，一是因为交通和供给，二是因为民族的问题[51]；此外西藏问题有较强的国际性。不仅对解放之时，即使对今天的藏区治理，毛泽东的这一分析都提供了基本思路。
具体的落实简言之：先兵后礼。尽管内地解放势如破竹，但毛泽东对西藏问题没有抱任何天真的幻想，“解决西藏问题不出兵是不行的”，他非常清醒，而且几经权衡，最后拍板由西南局邓小平、刘伯承、贺龙统筹解放军进藏事务，并提醒他们“藏军似有相当强的战斗力，必须准备打几个硬仗，这方面你们有足够估计否”。不仅在军事战备上，而且由于藏区环境和内地相差极端悬殊，各方面信息严重匮乏，兵马未动，粮草先行，毛泽东必须事无巨细地帮助前线指战员尽可能周全考虑：天气干寒，何时进去，又怎么出来；过冬的物资补给带齐没有，撤退时部队的粮食又准备了多少；如果不够，能否向当地藏民购买粮食和肉，怎么买，他们用什么作商品交换，金银和藏民需要的绸、茶带了吗[52]。我们当然可以由此赞叹毛泽东心细如发，但更应给人以启迪的是：任何事情都是在与其他事情的交织中才显现其样态与意义，因此解决问题就必须让它回到经验的世界中令其与诸多彼此依存的因素相殴斗，在驳杂的事实中揪出问题的线索。
当解放军勒马昌都时，和平解放西藏的消息传来。接着毛泽东和他的助手们就得思索如何携手西藏，共同发展现代化的中国。显然西藏需要改革，政教合一和贵族农奴制度不仅与社会主义的人民主权不兼容，而且与追求现代化、建立统一的政治大国相冲突。但具体怎么改呢 是釜底抽薪，发起藏民的大民主，砸烂盆盆罐罐，还是扬汤止沸，先团结僧侣领导人，相机渐进处理 似乎前者才是“要扫除一切害人虫，全无敌”，但毛泽东他们此时却偏偏成了坚定的保守派，除了原则性地坚持“十七条”，但至于怎么落实，“不要犯急性病”“商量办事”“政治上必须采取极端谨慎的态度”“处理同西藏有关的工作均须事先报告中央”，为什么 力求稳妥，少出乱子，任何对藏区的改革措施必须服务且服从于整个国家的统一。
“骆驼鼻子进了帐篷，身子也会跟着进来”，改革一经撬动，地方上过急过高就超出了毛泽东等人设想[53]，结果藏区贵族想象地认为自身利益被侵犯，在1959年点燃叛乱，裹挟着达赖喇嘛出逃印度，毛泽东渐进改革的路线被打断，只好转而依靠发动人民大众加速现代化的进程，1965年成立了西藏自治区，它是新中国最晚设立的自治区。尽管一波三折，但却最终确立了在政治上对少数民族所在边疆的牢固统治并将其宪制化，改革开放后日益强大的中央、内地对边疆的经济辐射、物质援助又进一步强化了这样的政治团结，有了这些铺垫，法律才可能呼之欲出。
五、余论
本文将边疆治理置于历史流变中考查它与中国是怎样政治地构成的两个问题间的互动。它没有将“中国”单纯地看作一个词，驱除当代中心主义的对其与生俱来的印象，而是将它视为一个在时空中不断变化意义的过程，边疆的形态与治理也随之发生改变。仅仅从传统的地理学、政治学的角度观察边疆，可以，但对于力图为今天中国社会做出贡献的法律人/政治家则很是不够，本文当然没有、也不可能囊括关于此的全部内容，但却是朝这个方向的一次努力，它思考了文治、武功、封建制、郡县制、行省制、少数民族区域自治制度这些变迁的措施、制度是如何内生于这个大国的地形、山川、内地、空间距离、少数民族这些大致稳定的要素，又是如何反过来改变和塑造这个国家的。这毫无疑问地属于宪制问题。它是在追问一个大国重大、长期、根本性的问题，它不可能一开始，甚至就从来不是，从文本中发现真理，而只能通过漫长的政治性实践，并主要依靠经济文化的扩散，缓慢地包容性化解与遗忘不可能有标准答案的难题（problems）[54]。透过边疆治理，我们不仅看到了历史中国的地理样态，更理解了政治中国的权力样态。这必定要求从边疆与大国构成关系的角度重构历史。所谓重构历史，显然无在于堆砌与垄断史料，而是追求用现代社会科学的方法激活那些耳熟能详的史实剖析出具有启迪意味的智识。拿主父偃的上书来说，尽管汉武帝最后的军事行动表明没有采纳，但主父偃进行的成本收益分析在当时，甚至整个古典帝国时代却不是没有道理，而如果我们将毛泽东在《论十大关系》中做的分析放在一起类比[55]，主父偃只看到了针对农业生产而言不值一文的盐碱地，毛泽东却看到了少数民族区域丰富的地下资源，我们感受到了生产力水平的提高，使人类生产方式更多元，可利用资源更丰富了；沿着这条思路，顺藤摸瓜，我们就能理解许多围绕着技术提高对边疆治理影响的问题。这就是对历史融通的把握，就是理解了今天的问题总是不同形式或程度地为昨天、明天所触及分享，就是懂得了历史的“所过者化，所存者神”。什么是知古鉴今——“知古”，理解古往今来有不变的命题（“神”），但由于不同条件下有着千变万化的表现（“化”），因此才只能“鉴今”。用有穿透力的具体问题为切入口，挑破历史的无缝之网，重新编裁、整合、建构历史叙事，为的是提炼出有现实感的历史意义。
诚如法教义学者质疑的，本文的确没有专注现代意义的法律制度及其实践，而好像是孤臣孽子地讨论了一个“前法律”（prelegal）问题，但不专注不等于没关注；恰恰相反，我认为，对中国这样的转型大国，这种“打外围”的研究也许更能促使我们感悟为什么在古代中国，法律是“这个可以有，这个真没有”的问题，又是什么使法律在全国乃至边疆的运作具有了合理性和可行性。哪里是因为“法律是个好东西”（修改俞可平的一本书名），而是“换了人间”。这样的论述多多少少地能够展示这种变化，使我们可能自觉地在一个更大的时空背景中认识法律和制度的成长需要的外部条件，以及理解我们每一代人的努力和局限。
[1]黄宗羲：《明夷待访录·方镇》，段志强译释，中华书局2011年版，第85页。
[2] [英]吉登斯：《民族-国家与暴力》，胡宗泽，赵力涛译，王铭铭校，生活·读书·新知三联书店1998年版，第一、二章。吉登斯对比了传统国家和现代国家的治理资源、手段和效果，论证传统国家有边陲（frontiers）而无国界（borders），现代国家/民族国家则改变了这一现状。
[3] [德]尼采：《历史的用途与滥用》，陈涛、周辉荣译，刘北成校，上海人民出版社2000年版。又可见，钱穆：《中国历史精神》（新校本），九州出版社2012年版。
[4]毛泽东：“同音乐工作者的谈话”，《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第82页。
[5]见《史记·平津侯主父列传》。《汉书卷六十四上·严朱吾丘主父徐严终王贾传第三十四上》也有类似记载。
[6]毛泽东：“论持久战”，《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第448页。
[7]汉、匈第一次大规模战争发生于元光六年（公元前129年），距离西汉建国（公元前202年）已有74年。
[8]见《汉书卷六十四上·严朱吾丘主父徐严终王贾传第三十四上》。
[9]李大龙：《汉唐藩属体制研究》，中国社会科学出版社2006年版，第73页。
[10]见《孟子卷七·离娄章句上》。
[11]苏力：“何为宪制问题——西方历史与古代中国”，载《华东政法大学学报》2013年第5期。
[12]见《春秋左传·昭公九年》。
[13]《春秋左传·僖公二十四年》：“周之有懿德也，犹曰‘莫如兄弟’，故封建之。其怀柔天下也，犹惧有外侮，扞御侮者莫如亲亲，故以亲屏周。”
[14]马大正主编：《中国边疆经略史》，武汉大学出版社2013年版，第36页。
[15]见《尚书·禹贡》。
[16]《国语·卷一·周语上》：“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯、卫宾服，蛮、夷要服，戎、狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。”
[17]苏力：《法律与文学：以中国传统戏剧为材料》，生活·读书·新知三联书店2006年版，第62页。
[18]见《史记·周本纪第四》。
[19]见《史记·秦始皇本纪》。
[20]见《史记·蒙恬列传》。最典型的例子其实是秦二世胁迫蒙恬自尽，面对秦二世的使者，蒙恬：“自吾先人，及至子孙，积功信於秦三世矣。今臣将兵三十馀万，身虽囚系，其势足以倍畔，然自知必死而守义者，不敢辱先人之教，以不忘先主也。”（着重号为引者所加）
[21]见《后汉书卷八十七·西羌传第七十七》。
[22]见《史记·秦始皇本纪》。
[23]见《汉书卷十四·诸侯王表第二》。
[24]《隋书·地理志》：“汉高祖……矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦”，转引周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版，第40页。
[25]苏力：“作为制度的皇帝”，载苏力主编：《法律和社会科学》（第十二卷），法律出版社2013年版。
[26]见《汉书卷三十四·韩彭英卢吴传第四》。
[27]苏力：“古代中国宪制的军事塑造”，未刊稿。
[28]如《汉书卷二十八下·地理志第八下》：“武帝元封元年略为儋耳、珠崖郡。……自初为郡县，吏卒中国人多侵陵之，故率数岁壹凡。元帝时，遂罢弃之。”又如《后汉书卷四十七·班梁列传第三十七》：“长乐卫尉镡显、廷尉綦母参、司隶校尉崔据难曰：‘朝廷前所以弃西域者，以其无益于中国而费难供也。’”
[29]强世功：《中国香港：政治与文化的视野》，生活·读书·新知三联书店2010年版，第162页。
[30]马大正主编：《中国边疆经略史》，武汉大学出版社2013年版，第559~599页。
[31]同上注，第427页。
[32]章永乐：《旧邦新造1911~1917》，北京大学出版社2011年版，第2~3页。
[33]同上注，第二章。
[34]孙中山：“临时大总统宣言书”，《孙中山全集》（第二卷），中华书局1982年版。
[35]杨昂：“清帝《逊位诏书》在中华民族统一上的法律意义”，载《环球法律评论》2011年第5期。
[36] [美]齐锡生：《中国的军阀政治（1916~1928）》，杨云若，萧延中译，中国人民大学出版社2010年版；一样的道理也反映在影视作品上：“自宣统皇帝退位以后，鹅城一共来过五十一任县长，他们都是王八蛋、禽兽、畜生、寄生虫。”《让子弹飞》（2010）（姜文/导演，姜文、葛优、周润发、刘嘉玲/主演）中黄四郎所言。
[37]孙中山：“在上海中国国民党本部会议的演说”，《孙中山全集》（第五卷），中华书局1985年版，第394页。
[38]孙中山：“三民主义”，同前注36，第187页。
[39]孙中山：《三民主义》，广东人民出版社2007年版，第2~18页。
[40]蒋中正：《中国之命运》，正中书局1943年版，第2页。
[41]周竞红：“南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策”，载《中国边疆史地研究》第15卷第3期。
[42]谢铁群编著：《历代中央政府的治藏方略》，中国藏学出版社2005年版，第197页。
[43]高华：“农民党的问题”，《红太阳是怎样升起的：延安整风运动的来龙去脉》，中文大学出版社2011年版。
[44]毛泽东：“中国共产党和中国革命”，《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第635页。
[45]苏力：“中国司法中的政党”，载苏力主编：《法律和社会科学》（第一卷），法律出版社2006年版。
[46]高华：“‘大跃进’运动与国家权力的扩张：以江苏省为例”，《革命年代》，广东人民出版社2010年版。
[47]中央档案馆编：《中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1981年版，第43页。
[48]毛泽东：“论联合政府”，《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第1065页。
[49]周恩来：“关于我国民族政策的几个问题”，《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第377~384页。
[50]强世功：《中国香港：政治与文化的视野》，生活·读书·新知三联书店2010年版。
[51]师哲：《在历史巨人身边：师哲回忆录》，中央文献出版社1991年版，第380页。
[52]毛泽东：《西藏问题工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版。
[53]毛泽东：《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版；习仲勋：“对西藏工作的几点意见”，《习仲勋文选》，人民出版社1995年版。
[54]苏力：“何为宪制问题——西方历史和古代中国”，载《华东政法大学学报》2013年第5期；苏力：“中央和地方的分权——重读《论十大关系》第五节”，《道路通向城市：转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第78~83页。
[55]毛泽东：“论十大关系”，《毛泽东选集》（第五卷），人民出版社1977年版，第277页。