街头官僚政策变通执行的类型及其解释
——基于对H县食品安全监管执法的案例研究*
刘鹏、刘志鹏**
一、问题的提出
自美国学者普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）和韦达夫斯基（Aaron Wildavsky）于1973年发表对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”的跟踪报告——《执行：联邦计划在奥克兰的落空》之后（Pressman & Wildavsky,1973），西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。最为集中的成果莫过于美国学者霍格伍德（Brian.W.Hogwood）与甘宁（Lewis A.Gunn）在其1984年所发表的《真实世界中的政策分析》一书中，从传统的自上而下（top-down）研究路径所提出的“完美执行”的十个条件（Hogwood&Gunn, 1984）。当然，这十个条件的列出，只能视为一种理想状态，但在实践过程中却有助于帮助我们分析政策执行不力的原因，这也启发越来越多的学者开始关注对政策执行阶段的研究。政策目标的达成有赖于务实的政策执行，而政策的执行则有赖于众多身处一线的街头官僚。美国学者李普斯基（Michael Lipsky）在1980年出版的《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中认为街头官僚不仅拥有非常大的自由裁量权而且具有某种自主性（Lipsky, 1980）。由此看来，街头官僚的政策变通足以影响政策过程和结果，具有重要的研究价值。
自改革开放以来，党和政府先后制定和执行了一系列科学合理的方针政策，取得了举世瞩目的伟大成就。但是成绩与问题并存——在经济社会发展进程中，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”以及“政策走样”等政策变通现象依然在很大程度上存在。这些变通行为一方面会妨碍政策目标的实现、损害政策对象的合法权益，最终阻碍我国现代化建设的进程；另一方面则容易助长官僚作风、滋生腐败从而降低政府的权威性和合法性，其危害不容忽视。为此，本文将在总结和梳理国内外相关研究文献的基础上，通过剖析案例力图回答以下问题：街头官僚为何要进行政策变通 其变通类型具体有哪些 每种类型的成因何在 中国式的政策变通又具备哪些独有的特征 如何能够有效地减少这些政策变通问题的产生 同时，本文将在总结和梳理国内外相关研究文献的基础上，通过对H县食品安全监管执法案例的介绍和分析，系统回答前文所提出的问题——在中国语境下的街头官僚进行政策变通的类型差异、特征成因、后果影响及解决方案。
二、文献综述
从公共政策的发展过程而言，政策执行一直被视为“黑箱”过程，并未受到学术界与实务界的重视，一直到1973年普瑞斯曼与维尔达夫斯基针对奥克兰计划进行深入而系统的研究后得出结论：受到联邦政府高度肯定与经费支持的该项计划，可能因为政策执行的不当而宣告失败。此后，学界、政界人士才开始认真考虑政策执行对于公共政策的深远影响，并进而提出了种种关于政策执行的理论模式。（Pressman、Wildavsky，1973）
最早建构政策执行模型的当属美国学者史密斯，他在1973年的《政策执行过程》一文中提出了“史密斯模型”——认为政策执行所涉及的主要因素有理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素等等，并用“处理（transaction）”一词来表示对政策执行中各组成要素内部及彼此间的紧张、压力和冲突等关系的反应。（Smith，1973：202）此后，研究者们纷纷开始从不同角度对政策执行的过程模型进行研究，具有代表性的研究成果如麦克拉夫林的“互动理论模式”（Laughlin、Wallin，1976）、M·雷恩和F·拉宾诺维茨的“雷恩一拉宾诺维茨模型”（Rein、Rabinovitz，1979）、尤金·巴德克的博弈论模型（Bardach，1977）、霍恩和D·米特的系统模型（Meter、Horn，1975）、D·梅兹曼尼安和P·萨巴蒂尔的综合模型（Sabatier、Mazmanian，1970-80）等。在观点如此多元、理论模式极其繁复的背景下，要建构一套完整的政策执行模式几乎是不可能的。但无论哪种模式，都立足于一个共识——政策执行者在公共政策执行中的重要性是不容否认且无法回避的。
然而，街头官僚的重要性同样被长期忽视，直到街头官僚理论正式建立，其标志包括李普斯基于1977年发表《建立一个街头官僚理论》一文、普罗塔斯1978年发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》一文以及李普斯基1980年出版《街头官僚:公共服务中个人的困惑》一书。例如李普斯基指出，街头官僚与政府组织的管理者在目标和利益上存在着差异，从而这些街头官僚的目标就会与组织的目标不同。面对这种目标的冲突，管理者一般都倾向于限制街头官僚的自由裁量权（Lipsky, 1980）。尽管李普斯基指出了街头官僚的重要性，这一观点也被很多学者的实证研究经验所证实，（Winter，1986）但依然有不少持批评态度的学者认为街头官僚理论观点太过狭隘，以致对于许多问题并未提出肯定的答案，比如，何以街头官僚会产生对抗策略行为、对政策变通执行 更严重的缺点是街头官僚理论仅指出街头官僚存在的事实，并未提出如何解决他们所采取的对抗策略行为（李允杰、丘昌泰，2008）
相对而言，国内学者对政策执行变通问题的研究起步较晚，20世纪90年代后才尝试进行西方理论的本土化，之前则以介绍和引进西方理论为主。当前我国的公共政策研究依然是较为注重政策制定的研究，但政策执行尤其是变通执行的问题也日益引起学者关注，并开始产生相关的理论论述。例如，学者陈振明认为影响政策有效执行的基本因素包括：(1)政策问题的特性；(2)政策本身的因素；(3)政策以外的因素主要包括目标团体、改革执行人员、执行机构间的沟通与协调等因素。（陈振明，1998）丁煌则指出公共政策执行者的态度、综合素质、利益需求和行为倾向等均对政策的有效执行产生影响,甚至决定政策执行的成败。由于多方面的原因，公共政策执行者在政策执行过程中,存在着种种政策执行偏差行为。
上述文献均从各自角度对街头官僚在政策执行中所做的政策变通进行了合理的阐释和深入的分析，但仍然存在一些不足，主要包括：首先，学理分析较多而实证研究不足，这些研究往往过于集中于论述政策和政策执行的一般性理论和原理，与国内政策执行的实践结合的不是特别紧密，也缺乏深入系统的类型学理研究。其次，没有对不同的政策变通执行的类型和特征提出系统的学理解释，无法较为精细化地分类提出指导建议，因而所提出的政策建议在实践性和针对性方面有所欠缺。此外，相关理论的中国本土化程度和关怀不足，尽管国外研究起步较早、成果丰硕，但依然处于发展阶段，迄今尚未形成能为各家广泛接受的统一意见，而且我国的政治体制与政策执行风格与西方迥异，因而不可能照搬照抄西方理论。在以上的背景下，多进行一些实证研究和案例分析无疑会有助于我国政策执行理论的发展和实际问题的解决。
三、政策变通的类型研究及其案例分析
在国内外公共政策研究中，由于政策执行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量、公共政策执行机制不健全以及责任与监督机制缺乏等原因，现实中的政策执行往往会出现种种政策变通执行的问题。而我们可以根据这种变通执行是否完全改变原政策内容，以及变通执行方式的公开程度两种标准，将这些变通执行的表现形式细分为政策抵制、政策替换、政策附加和政策敷衍四种类型。见表1。
表1：政策变通执行形式分类表
| 是否改变原政策内容 | |||
| 是 | 否 | ||
| 是否公开 变通执行 |
是 | 政策抵制 | 政策附加 |
| 否 | 政策替换 | 政策敷衍 | |
需要说明的是，本文的实证案例资料选择的是H县的食品药品监督管理部门的食品安全执法。H县是我国中部地区的一个具有典型代表性的县级行政区域，在政治、经济、文化、教育等诸多方面的发展特征都与其它大部分中国县级单位类似，同时作为一个相对年轻的监管执法部门，食药监局的历史包袱比较小，政策执行变通的倾向性和发生率相对是比较低的，因此其政策执行变通所具备的特征，往往其它部门也会有，故而在某种意义上能代表一种部门间的共性。此外，根据调研开展时期的法律法规内容，县级食药监局在食品安全方面的主要职能体现在负责消费环节食品餐饮服务许可和食品安全监督管理，以及保健食品的行政许可和监督管理（并非现在调整后的职权归属）。为此，本文以下所涉及到的实证案例部分，主要是基于以上县级食药监部门两大职能的履行过程中的真实素材而展开研究的。
（一）政策敷衍
政策敷衍即政策执行者在表面上尊重和拥护政策制定者的意图与目标，也在一定程度上保留对原有政策的执行力度，但由于种种原因执行者降低该政策的执行力度，从而导致该政策在执行过程中出现执行不到位的情况，即我们平常所说的“执行不力”。实践中，在基层执法单位公然的政策抵制极为少见，但各种各样的政策敷衍却屡见不鲜。以下案例就是这样，执法部门并不改变原政策内容，但对执行力度有所保留，而且并不公开执行。
案例1：2011年某日，W队长带队在辖区内某饭店进行检查时发现该单位存在违法行为，依据相关规定应罚款2000元——5000元，其中的自由裁量空间较大，鉴于该案并无从轻或从重的理由和依据，W拟对该饭店处以3500元罚款的行政处罚。但随后该饭店通过层层关系找到W的同事兼好友G出面说情，W碍于情面遂将该罚款数额降至2000元（仍在自由裁量的范围之内），虽然仍旧依法处罚了，但G的出面也确实发挥了相当大的作用，在一定程度上迫使W在秉持原政策内容的前提下较为隐蔽的改变了执行力度。
案例2：2012年某日，H县食药监局接到来自广州X单位的实名举报，称H县电视台播放的多个保健食品广告存在虚假宣传、夸大效果、以专家和消费者名义进行宣传的不法行为，要求该局依法严肃处理。X单位同时表示这已是该单位第三次向H县食药监局举报类似情况，如果得不到满意答复将向上级部门进行反映。针对这一情况，H县食药监局高度重视，和前两次一样，在监测相关电视广告进行核实后立即移交H县工商局进行处理，并及时答复X单位。但令人遗憾的是不仅仅X单位的前两次举报未取得预期结果，就连这第三次也只是收效一时，不久之后类似广告就又卷土重来。
现实当中类似的案件其实很多，尽管执法部门对自由裁量权如何行使心知肚明，又存在完成罚款任务的动机，但一个县城里的人际交往圈较小，关系网复杂，碍于人情面子又不好按照有关规定严厉处罚，所以只好折衷、敷衍执行。此外个别饭店经营状况不佳也是执行难到位的原因之一。由此可见政策敷衍的成因较为复杂，与地区发展水平以及人情关系密切相关。
（二）政策附加
政策附加是指政策执行者尊重和拥护政策制定者的意图与目标，也在一定程度上保留对原有政策的执行力度，但其主要的目的和重心是希望借助于原来的政策载体，公开加入符合自身利益偏好的新政策元素，导致在政策执行过程中出现政策内容被人为增加的情形。以下两个案例均在不同程度上存在这一问题，执法人员执行政策时公开加入新内容，但不改变原政策内容。
案例3：2012年某日，H县拆迁办领导亲临食药监局，希望该局能够配合拆迁办对一家拒绝拆迁的餐馆进行细致、全面的检查，以促其顾全大局、配合拆迁。食药局在第一轮检查过后就知会该餐馆拟做出罚款万元以上的处罚决定，此举无疑给行政相对人制造了巨大压力，最终在三日内做通了行政对象的思想工作，圆满完成了上级交办的拆迁的政治任务。
本案例中的拆迁办作为行政部门（实际是由政府各部门抽调人员为完成拆迁任务而构成的矩阵组织）在执行拆迁政策遇到阻碍的情况下搬来救兵助阵的行为，既没有改变拆迁政策又是公开执行的，因而当属政策附加，而对于食药监部门而言，此次以“救兵”方式出现进行的监督检查行动虽然不在其原工作计划之内，但确实是在相关政策和法律的框架内履行各自职责，并未改变政策内容；同时显而易见的是食药监部门在行动中公开加入了符合自身利益偏好的罚款内容，政策附加的特征暴露无遗。
案例4：H县执法一队队长Y某因其公正严谨、执法人性化常常被人称道。他在日常执法中有一个惯例，就是往往对残障人士予以照顾。考虑到这些残障人士身残志坚，自食其力，这是很值得尊敬的，只要他们在经营活动中不犯原则性错误、不故意违法、不造成严重后果，执法人员在自己权限内适当给与照顾是合情合理的。多年以来，Y某带队对残障人士负责的餐饮服务单位（尤其是小型餐饮单位）进行日常检查时，对于一些虽已违反相关规定但未影响食品安全、未对人体造成伤害的过失行为，一般都是责令改正，以说服教育为主，极少给予罚款处罚；而对于涉及食品质量安全的关键问题却从未放松过监督检查和处罚力度。
这种在一定限度内适度照顾弱势群体的执法倾向显然是执法队长个人对自由裁量权的一种行使方式，因其行为并未改变政策内容（只是在处理程度的轻重上按自己的偏好决定，而又没有相关法律法规明文规定这种行使方式是受鼓励的或被禁止的）而且往往是公开执行的，所以属于政策附加的痕迹较为明显。
（三）政策替换
政策替换是指政策执行者在表面上尊重政策制定者的意图与目标，但在实际执行过程中将符合自身利益偏好的新政策代替原来的旧政策，致使在政策执行过程中出现名不副实、表里不一的情况。以下两个案例就是这样，执法部门在某种程度上改变原政策内容，但行事隐秘，绝不公开。
案例5：“罚款任务”的存在可以说是执法部门最大的无奈之一。尽管身为国家公务员的执法人员一般都有国家财政保障其工资收入，但是执法机构的办公经费却未必充裕，尤其是在地方经济发展水平不高的县区，财政吃紧几乎成为普遍现象。以H县为例，该局经费可说极其紧张，不仅没有值班费、加班费和出差补助等经费补贴，就连冬天的取暖费也是捉襟见肘。虽然所有罚款都会如数上缴财政，但是财政部门也会按照一定的比例将部分上缴罚款以划拨经费的形式拨还给执法部门。尽管这种收缴分离的方式已经比较规范，因为毕竟罚没款没有直接装进执法者或执法部门的口袋，但其行政行为仍然难免与部门利益挂钩。
在此前提下，执法部门的执法行为会难以避免的出现利益性倾向——由于罚款任务的存在，执法者在执法对象和执法力度的选择上都会根据是否有利于更好的完成该任务来衡量。罚款任务的存在在一定程度上扭曲了执法部门的监管目标和行为，使其监督检查在范围、重点、力度和频次等方面与原政策内容相比出现不同程度的偏离和异化，而这种变化又是不公开的，这种政策替换违背了政策制定的初衷。
案例6：2012年某日H县食药监局接到Q村村民电话举报，举报称有人到Q村宣传并现场销售药品，怀疑其为假药，要求该局予以查处。执法人员驱车赶到现场后发现齐某所经营的产品并非药品，而是保健食品。但一来齐某没有取得经营资格；二来涉嫌虚假宣传，大肆吹嘘产品具有近乎神奇的治疗功效，靠欺骗消费者牟取暴利。所以执法人员在初步确认上述情况后要求齐某立即停止宣传销售活动并到食药监局配合调查。由于《保健食品监督管理条例》迟迟没有出台，药监部门对齐某行为的查处处于两难境地：重罚无法可依或不易落实，轻罚则难以治理，不能禁绝。此类案件如按涉嫌以非药品冒充药品立案，则一是调查取证过程繁杂困难，二是假药案应移交司法机关处理，如取证不充分则很难移交，而且即便顺利移交也不易定罪。同时，因为药监部门没有限制人身自由的权力，嫌疑人怯于巨额罚款溜之大吉、一走了之必令案件虎头蛇尾、悬而不决。
类似案件在H县时有发生，执法人员一般都是给予警告、取缔了事，较难治本，不易禁绝。这就是由于法律缺位而造成的执法困境，在这种情况下执法人员反复权衡只能以“打草惊蛇”替换“《特别规定》”，也是迫于无奈。由于该处理方式在本质上改变了政策内容但又没有公开执行，所以也应属于政策替换的范畴。
（四）政策抵制
政策抵制即政策的执行者完全置政策制定者的意图所不顾，并且公开地表达与政策制定者所不同的政策偏好，导致在政策的执行过程中积极主动地停止执行政策的方式。尽管基层部门一般因为地位低、势力弱而很少有政策抵制行为，但在政策实践中的抵制案例也并不是绝对没有。下文案例所讲述的在某种意义上讲就属于政策抵制行为——政策执行者公开改变原政策内容，拒不执行。
案例7：2012年某日，Z队长带队检查辖区内一家新疆人开的拉面馆，在检查现场未发现《卫生许可证》和《餐饮服务许可证》。Z队长经现场核实（向本单位负责核发相关证照的同志了解情况）得知该饭店并未取得上述证照，属于无证经营行为。对于类似情况，一般应责令停业、予以取缔。但对方自恃是新疆同胞，先是假装不懂汉语，后见难以蒙骗执法人员，态度就转为蛮横无礼，拒不配合。因现场气氛渐趋紧张，执法人员为避免爆发冲突，只得放弃执法，铩羽而归。此后Z队长与工商、公安等部门的好友私下谈论此事，大家一致认为在当前的政治形势和民族政策等大环境下，还是“以和为贵”、“稳定压倒一切”为好，此案遂不了了之。此案的结局令人难以接受，其背后的原因也较为复杂。但从基本特征来看，执法者公开违背政策内容，拒不执行，确实符合政策抵制的特点，故而归为此类。
四、政策变通及其类型差异的学理解释
（一）委托代理关系不够完善
与经济活动相类似，在公共政策领域政策制定者与政策执行者之间同样存在着委托代理关系，同样会因为信息不对称而出现道德风险和逆向选择的可能。但在工业化历史悠久、制度较为完善的欧美发达国家，中央与地方政府的委托-代理结构相对清晰，各级政府之间以及同级政府各部门之间的权利与义务划分也比较明确，因此对上述两个基本问题控制的比较好，政策变通的空间也就相对较小。而在我国，由于中央与地方之间、地方各层级之间以及横向的官僚体系部门之间的委托-代理结构比较模糊，制度化水平有待提高，所以中央与地方政府之间的关系仍然存在行政层级过多、权力责任分割不清、集权与分权的制度化水平较低等问题，从而导致政策执行过程中政策变通现象的普遍存在。
比如案例2中关于违法药品广告的监管问题，其原因可能在于：第一，委托方的不当委托。地方政府以保障该县经济发展为由进行行政干预执法部门取缔违法药品广告就是典型例证。作为委托方的该县县政府既要求执法部门严格执法、查处违法药品广告，又要求其以保障经济发展为重，这种相互矛盾的双重委托明显不当；第二，代理方因为道德风险而存在推诿扯皮的倾向，而政策设计中的职能交又则为这一行径创造了客观条件。
（二）政策环境难以保障
当政策执行者缺乏动力和（或）能力去执行政策时，必然会通过各种各样的变通执行来应付差事。在我国当前的行政体制下，权力和资源的分配都是由上而下逐级进行的，所以上层官僚机构自然而然的控制了资源分配的主导权和下级任务的决定权，街头官僚对此一般都只能被动接受，很少有讨价还价的余地。然而，行政执法任务最繁重的一般也是基层行政机构，而在资源方面，所有的经费都是由省级通过市级下发到县级的，作为上级主管部门，省市两级自然能够雁过拔毛，而能够带来经济收益的审批权和有充足经费保障的培训任务又集中于这两级，相应的经费自然充裕；与之相对的是县级部门的经费捉襟见肘，左右犯难。
经费的匮乏既在一定程度上打击了街头官僚的工作积极性，也导致基层官僚机构在任务繁重时人手不足的困境难以缓解。故而当上层机构分配下来的任务超过基层的人力和财力支持限度或容忍限度的时候，街头官僚必然会采取某些应对措施（或反制措施）来化解这种资源与任务不相对应的矛盾。而通常最有效也最保险的手段就是运用手中的自由裁量权对政策变通执行。政策环境与政策目标的不匹配最终导致该局在左支右绌、穷于应付的情况下只能选择性执法，集中力量把最重要的任务保质保量的完成，至于那些上级催办不急、群众关注度不高、以及即使忽略也不至于造成严重后果的事宜则是能拖则拖，得过且过。
（三）、政策内容存在问题
政策变通现象的产生，往往也跟政策内容本身有欠科学性和合理性相关。当然影响政策内容合理性的因素往往复杂而多元。但其中一个比较重要的因素就是在我国现行的政治体制下，政策制定与政策执行二者往往是分离的。负责政策制定的上层行政机构一般并不亲身参与执行政策，而负责政策执行的街头官僚们也无权参与政策制定。上层行政机构在制定政策时往往难免会令利益向自身倾斜，而基层执行者则由于缺乏表达利益的渠道和空间只能在自身擅长的执行过程中通过变通进行博弈。罚款任务的例子就很能说明这一问题。此外，政策设计本身的不完善同样会导致变通执行。尤其在当前政策反馈机制和评价机制还很不健全的情况下，政策内容不尽合理或是不便于执行的情况并不少见。
（四）、政策主体的自利逻辑
不容否认，政策主体也是存在趋利性的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用最大化的追求者；在政策活动领域，无论是政策的制定者、执行者还是目标群体，同样是“经济人”，都遵循“经济人”规则（方福前，2001）。毋庸讳言，几乎所有的行政部门都在追求权力的扩张、人员的增加和经费的充裕，并且这种追求似乎是永无止境的。（G·塔洛克、左建龙，1991）街头官僚个体也一样，他们同样存在趋利避害的本能，既有为民众服务的事业心和责任感，又有通过个人努力使自己及家人生活得更好的利益驱动。由于街头官僚在整个行政系统中人微言轻，加上法制和公众对以公徇私的“零容忍”，现实中他们往往采取相对隐晦的政策变通来实现非法获利或是不当得利。这也解释了为什么在制度不完善、法制不健全以及公众监督不力的情况下，滥用自由裁量权的行为会屡见不鲜。
（五）政策文化的影响
中国自古以来就幅员辽阔、人口众多，而且悠久的发展历史中又经历过多次的民族融合，可说既是一个大一统的集中制国家，又在自然状况、经济发展、民族构成和民风传统等方面存在明显的地域性差异。受这种文化背景的影响，历届政府（包括封建时代的历任朝廷）都是既重视大一统的政治格局但又不囿于此，尽量以灵活多变、因地制宜的各种政策作为有益的补充和调节。这种沿袭已久的政策执行传统虽然符合客观实际需求，但有时亦难免为人误用，成为个别地方或部门进行政策变通的理由和借口。另一方面，我国传统文化一直所倡导的都是一种世俗化取向的理性，维护统治的模式是通过维系人与人之间的伦理关系，进而维护整个社会的稳定秩序，由此造成了富于人格化的官僚体制和延续了上千年的“人情社会”。生存于其间的街头官僚靠上级领导提拔晋升，游走于行政权力和人情关系之间，政策变通的压力自然而然就通过传统文化渗透而至，案例1中的柔性执法的情况极为最好的明证。
上述五点就是街头官僚对政策进行变通执行的主要原因，不难看出，其中政策内容、政策主体、政策对象、政策环境四点与史密斯模型是高度符合的，而委托代理关系与政策文化方面的原因则是富有中国特色的典型元素。这里需要特别指出的是现实中的政策变通往往是由多个原因并存所造成的，同时以上五方面因素的不同结合，决定了政策变通四种不同类型的分布，也可以与前文中分析的7个案例对应起来，从而更好地帮助我们理解政策变通不同类型及其内在机理。
表2：政策变通不同类型案例对应分类表
| 原因 类型 |
委托代理 关系 |
政策环境
|
政策内容
|
政策主体
|
政策文化
|
| 政策敷衍 | 案例2 | 案例2 | 案例1 | ||
| 政策附加 | 案例3 | 案例3 | 案例4 | ||
| 政策替换 | 案例5 | 案例6 | 案例5 | ||
| 政策抵制 | 案例7 | 案例7 | 案例7 |
五、政策建议
（一）完善监督机制和责任追究制
强化外部监督，重点是引导和促进新闻舆论监督（包括网络监督）和群众自发监督，一方面发动人民群众的积极性和自觉性，另一方面强化其法律意识和监督意识，促使其以合法的手段和方式监督街头官僚的政策执行行为。同时，完善信息公开制度，打破信息不对称的桎梏。通过政策公开，提高政府工作的透明度，保障人民群众对政府工作的知情权，也有利于群众监督的进行。此外，强化责任追究制度，建立健全首长责任制、目标责任制、岗位责任制以及引咎辞职制度。通过明确政策执行者的责任，促进其责任意识和风险意识的提高，保证外部压力的存在性和有效性。
（二）完善制度设计
街头官僚对政策进行变通和扭曲的内在动力主要源于两方面：利益驱动和责任感的驱使。针对前者，应加快法制化进程，建立切实有效的激励机制。进一步推行绩效考核制，在准确衡量和评价政策主体的工作绩效的基础上对于务实高效的街头官僚给予适度的精神和物质奖励。此举既可增强其工作积极性，又可避免街头官僚因为付出回报率不公而产生心理不平衡或是正常收入偏低而难以满足基本物质需求的情况——这两种情况恰恰是导致街头官僚以权谋私、进行政策变通的重要诱因。
如果能够在政策制定阶段，充分吸收各利益相关者的意见，注意确保政策执行者的合法利益，则可以通过程序正义使街头官僚的自身利益合法化、阳光化，同时获得制度保障。如此则既能强化街头官僚的内在动力，弱化其变通谋私的动机，又不至于使政策过于偏向街头官僚，导致政策抵触势力增强，增大执行难度。对于后者，则需进一步深化政治体制改革和行政体制改革，力促中央与地方政府的委托-代理结构的清晰化，合理划分并明确规定各级政府之间以及同级政府各部门之间的权力和责任、权利与义务；明确各级政府之间、政府与各相关部门之间的委托代理关系。
（三）提高政策质量，保障政策环境
推进政策的科学化、民主化，促进和加强政策主体和政策对象在决策过程中的参与。在政策制定过程中应该充分考虑和吸取政策主体（政策执行层）、政策对象（目标群体）以及其他相关利益集团的诉求。既要给执行层一定的话语权，也要加强政策对象的参与意识，尽可能全面的吸收主要利益相关者参与讨论。同时，保障政策环境，既要摆脱执行机构的利益与其行政行为直接挂钩的状况以避免街头官僚因趋利性而破坏政策目标的实现，又要保障各种资源能够及时到位以确保政策目标的完成。最重要的是对相关资源配给的科学测算和严格管控——资源匮乏会不足以完成任务，而资源过多则会造成浪费或是低效率使用。
（四）加强教育培训，重构政策执行文化
不可否认，我国传承几千年的传统文化确实存在世俗化和人格化的取向，但“人情社会”固然是当前国情，却不应成为政策变通的理由和借口。我们对待传统文化应取其精华、弃其糟粕，在逐步破除“人情至上”的观念的同时，倡导理性化、制度化、宽容和妥协的新精神。既要教育和引导政策主体，使之加强自律，又要强化群众监督，通过利益相关者的多方博弈和彼此制衡来实现利益的均衡和社会的和谐。我们认为，在培训基层执法人员的教育中，重点是提高其三种能力：制定政策过程中的建议能力（前提是制度设计上要给予其制定决策的参与权和建议权）；政策制定后对政策的理解与认知能力；政策执行过程中的执行能力，进而重新构建出民主、理性、专业的政策执行文化
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*本文为中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“工业化背景下的国家食品安全影响因素及监管制度研究”（项目批准号11XNJ020）的阶段性成果。
**刘鹏，男，先后毕业于中山大学和香港中文大学，政治学博士，现为中国人民大学公共管理学院行政管理学系副教授，硕士生导师，主要研究方向为风险治理与政府监管，电子邮箱：liupeng1031@gmail.com。
刘志鹏，男，中国人民大学公共管理学院硕士研究生。