编者按：

派出所是公安工作的基础，大多数执法任务由派出所民警承担。派出所民警拥有人身强制权，是维护基层社会秩序的主要力量。在全面依法治国和全面深化公安改革的大背景下，如何进一步发挥派出所的基础性作用，进一步在法治化轨道下规范执法，是我们要思考的问题。2014年末和2015年初，吉林大学“2011计划”司法文明协同创新中心博士研究生于龙刚在当地公安机关的支持和配合下，分别对南方A镇和西部B镇的两个派出所进行了调研，探讨了基层民警执法过程中的一些问题。我们刊发这篇调研，是希望有助于全社会理解和支持基层公安工作，推动公安执法法治化。

在南方A镇和西部B镇调研期间，最先进入我们视野的是刑讯逼供。

刑讯逼供一直是警察执法的痼疾。我国一直重视对刑讯逼供的国家治理，通过法律法规、制度设置来抑制刑讯逼供是法治建设的重要主题。进入2000年以来，上述举措取得了极大效果。据公安部统计：到2012年全国公安机关刑讯逼供案件下降了87%。另外有媒体透露，到2013年，全国90%以上的派出所完成功能区改造，实现讯问过程全程录音录像。然而，要完全禁绝这一痼疾，完善相关法律建设，依旧任重道远。

原因很简单，情况较为复杂。

　

一、口供的重要性

民警执法工作十分宽泛，只要是当事人拨打110，民警都必须出警。据我们观察，实践中民警的执法办案流程主要是抓获嫌疑人→审讯→制作卷宗→报县公安局批准。一般大案要首先报县公安局批准拘留，在看守期间，民警继续侦查。在A镇调研期间，我们也参与见证过一起案件的处理过程。

有一天晚上，民警在巡逻过程中，发现两名形迹可疑的男子从正在施工的小区往外搬运油漆，路边已经摆放了数十桶，随即将两人抓获，带至所里讯问。原来二人为小区施工队民工，发现放在施工场所的十几桶油漆很值钱，就商量着偷出去卖，没想到被民警抓个正着。

将二人带到所里之后，民警突击审讯，了解嫌疑人的作案动机、时间、过程，制作卷宗一直忙到凌晨。

这类案件处理过程在派出所执法中十分常见。大部分案件都是“捡死狗”、“抓现行”，要么是民警在巡逻、盘查过程中将正在作案或有重大嫌疑的违法犯罪嫌疑人抓获，要么是群众发现后扭送公安机关。在这些案件中，民警虽然已经确认嫌疑人的违法犯罪事实，掌握少量证据，但是要将之变为专项行动的任务指标，还需要通过审讯，形成优势证据，建构完整的证据链条，才能符合法律制裁的相关要件。我国《刑事诉讼法》规定对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，传唤、拘传时间最多不得超过24小时。在这么短的时间内，通常只能通过审讯来收集证据。口供就显得十分重要了。

当年，该县公安局开展多次专项行动，激励民警主动执法。在行动方案中，县局要求民警“抓一个打一伙，破一起带一串”。据民警介绍，目前派出所以打击流窜作案、多次作案为主。尤其是在基层社会十分突出的盗窃、抢劫、诈骗等多发性侵财案件中，嫌疑人流窜多地，连续作案。民警告诉我们：“一般抓一个人可以带出很多案件，你一年抓5个盗窃分子，你全年的盗窃案（即专项行动中关于盗窃案件的破案指标）基本可以全部破。”要深挖余罪，最终还是需要依靠嫌疑人口供。目前，嫌疑人作案手段高超，现场遗留的线索很少。依靠这些线索，尚且难以初步锁定嫌疑人，更何谈建立优势证据。

口供在侦查活动中占据中心地位，是执法活动的起点，其他证据都需要围绕口供来收集。民警执法活动实际上遵循一种“从人到案”逻辑，与普通大众所认知的“从案到人”逻辑正好相反。

坚持“从人到案”逻辑的执法活动证据收集成本低。民警“按图索骥”，跳过了试错环节，规避掉大量无效的证据收集与侦查活动。如果缺乏口供，民警的侦查无疑会陷入大海捞针、无所适从的境地。显然，这种形式的执法活动效果好，可以在短期内提高破案率，以更少的时间、更低的成本完成专项行动所设定的破案指标。就此而言，如果不从根本上改变这一执法逻辑，即使在法律规定上降低口供的证明力，也无法改变执法实践中口供作为“证据之王”的地位。

在派出所，有些因为缺乏证据而“根本没办法破”的案件很常见。B镇派出所辖区有一位老人，已年届90，每天来所里，十年如一日。2004年，他保存下来的16块“袁大头”被人骗走。事发时没有第三人在场，老人也没办法描述清楚犯罪分子情况。此案没有任何线索。在调研期间，民警经常向我们谈及这类案件。

要侦破这类案件，只能指望嫌疑人在后续作案时被公安机关抓获，审讯过程中主动供述余罪。事实上，当前很多冤案就是这样浮出水面的。在呼格吉勒图案中，呼格吉勒图之所以昭雪，是因为嫌疑人赵志红主动承认自己是真凶，而且，赵志红不仅交代了这一起，还交代了其他十几起案件。最近重新进入公众视野的聂树斌案中，元凶王书金主动招供，才使得聂树斌冤情被曝光。试想，要不是赵志红、王书金在民警还未掌握充足证据的情况下主动交代，这些冤案发现的可能性有多大 

　

二、完成破案指标

“专项行动”是我们在调研期间经常听到的一个词。每周所务会上，所长都会安排部署，督促民警主动执法。民警办案进展情况是所长关心的主要问题之一。在基层派出所，每隔一段时间，上级公安部门就会开展专项行动。有时甚至在同一时间，开展多个专项行动。专项行动名目极多，大多按照打击对象进行分类，有打击黄赌毒的专项行动，也有打击抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等多发性侵财违法犯罪活动的专项行动。专项行动的设置一般依据社会治安形势，围绕政府部门中心工作进行。例如，在临近春节期间，盗窃、抢劫等违法犯罪现象突出，公安部门大多在此时开展以此类违法犯罪活动为打击对象的专项行动。

无论是哪类专项行动，大都以设定破案指标、展开执法评比为内容。以该县的“风雷行动”为例，在该行动中，县公安部门给各大队、所下达破案指标，其中我们所调研的A镇派出所需要在行动期间刑拘侵财犯罪嫌疑人4名、打击侵财犯罪团伙数1个、破获侵财案件6起。市区犯罪数量更多，城市派出所任务量进而更大。在此次活动中，地处城区的派出所则需完成刑拘侵财犯罪嫌疑人9名、打击侵财犯罪团伙数1个、破获侵财案件18起。

破案指标的完成情况影响了民警奖金，所长的面子和升迁。在专项行动结束之后，县公安局会对任务情况完成好的派出所给予现金奖励，对未完成任务量的则会通过公布任务完成表、通报批评等方式进行惩罚。无论是在官方层面，还是在公安队伍内部人际交往层面，是否可以完成破案指标都是对派出所长最主要的评价方式之一。派出所任务完成情况差，即说明所长缺乏领导才能，缺乏组织、协调和激励民警执法的能力。这样的所长，每次行动，排名总在后面，不仅会在公安队伍里面抬不起头，而且升迁也会十分困难。办案能力强，有前途的年轻民警一般首先会被派至辖区经济发展水平高、违法犯罪数量多的区域中心乡镇担任所长独当一面。如果其在担任所长期间，辖区社区秩序稳定，破案任务完成情况好，则很可能调回县局担任领导职务。破案任务经常完成不好，工作不突出的所长则很可能会被派至偏远乡镇，导致仕途渺茫。

民警获取口供，收集证据，主要是为完成专项行动的破案指标。那么，既然专项行动给民警执法带来压力，是刑讯逼供的病灶，我们该怎么看待呢 

在B镇，民警向我们讲述这样一件事。数年前，所里民警刑讯一名嫌疑人被曝光。县公安局严肃处理此事，对涉事民警立案侦查，并召开全局民警大会。县政法委领导在会议上强调“宁可错放一百，也决不能刑讯逼供”。不过，会议结束之后，县公安局领导感觉该口号不合适，与政法委领导商量后，在公安局内部下文，提出该口号主要是为强调民警规范执法的重要性，希望民警不要有其他想法。

民警执法具有特殊性。很多案件，需要民警主动出击。案件发生之后才去侦破就会十分困难，还要花费大量时间和精力。多盘查、多巡逻，抓获嫌疑人的可能性就大。抓获嫌疑人之后，需要积极审讯、收集证据。讯问、侦查就是一场发生在办案民警与嫌疑人之间的战斗，充满勾心斗角、尔虞我诈，需要耗费大量时间、精力、警力。那么，如何让民警积极主动起来呢 大部分县公安局下辖派出所在10个以上，大部分民警分布在基层派出所，大多数基层执法活动由派出所完成，且都发生在上级公安部门的视野之外。在这种情况下，让少部分人监督、激励大部分人，专项行动是目前唯一可行的方式。

 

三、执法的困局

在A镇调研过程中，发生这样一起案件，一天晚上，派出所接到报警，辖区一棋牌室内有人被限制人身自由。我们跟着民警一起出警，到达事发现场之后，报警者声称自己为附近村民，看见棋牌室内有吵闹声，因此报警。民警到达棋牌室之后，现场十分混乱，三四名村民围堵一外地人，对其进行质问。原来这个人被怀疑“出老千”，同桌上的人发现后叫来“兄弟”，逼他退钱，他退了500元之后，别人继续要求他退回前几天赢的钱，否则不让他走。民警简单了解情况之后，就让被怀疑“出老千”的人、报警者和同桌的4个人来到所里。到所里之后，先查身份证，询问个人信息，然后再进一步了解案件情况。然后民警查看报警一方，和被“出老千”者的手机通信记录，发现后者被围后向前者发短信求救。且据群众反映，报警一方并非附近村民，而是来自外地，最近和被“出老千”者同在棋牌室打麻将。事发之前，借买东西之由离开。

民警根据以往执法经验，断定两人通过“出老千”的方式，合谋诈骗。民警对他们背靠背审讯，但双方都拒不承认违法事实。其中一方为中年女性，无故和民警吵闹、纠缠，讯问活动无法继续。仅靠短信和群众指认，无法形成优势证据链条。民警无奈，只能用言语警告二人，说此地民风剽悍，以后不要再来行骗，然后将他们释放。但是，民警的释放行为引发部分受害人不满，他们纠结“兄弟”，“埋伏”在派出所周边。最后经过民警“护送”，两人得以离开。事后民警感慨：“针对这种行骗多年的‘老油条’，真没办法啊！”

在目前执法实践中，这种难啃的骨头比较多。尤其是那些多次被公安机关处理的违法犯罪分子，他们熟知刑事诉讼法律法规，熟知民警审讯策略，知道民警的“七寸”在哪里，懂得如何与民警周旋。针对这些人，即使是已经确认违法犯罪事实，也只能暂时忍痛放人，等待机会再执法。

其实，从常理来说，上述两人的犯罪事实已确凿无疑。这一点办案民警了解，受害人也熟知，是在场所有人的共识与常识。但是，要从法律上认定违法犯罪，必须建构完整证据链条，形成卷宗。要是嫌疑人不配合，即使是常识，民警也没办法。而且，在执法过程中，民警还必须避免事态恶化。如果因为执法，产生意外事件，轻者面临所长的批评，重者则会面临公安部门的内部处理。

这意味着，要应对这种复杂情况，民警执法的成本只能不断上升，而破案率则可能逐渐下降，这对民警的能力提出了越来越高的要求。这是一种执法的困局。当然，也是在公安改革下，对旧有的执法实践的挑战。

人权保障是公安法治建设的主要价值取向，执法规范化是公安改革的主要内容。从我们的调研看，在大力推进公安改革的同时，处理好打击犯罪与保护人权、公平正义与社会治理之间的关系，是目前亟需注意的一个问题。