一、问题缘起

2002年，我们所在的研究团队借助外来援助，在湖北省沙洋县高阳镇的五个村庄进行公共工程建设。根据规划，工程为期5年，每年援助每村4万元，具体项目由村民代表大会经民主讨论决定。让人颇感惊讶的是，五个村庄民主讨论的结果，无一例外都是决定兴修小型水利设施。从此，我们开始关注农村水利问题，每年都会到高阳镇调研这一问题。2009年，又与沙洋县所在的荆门市达成全面合作协议，协议的重要内容之一便是展开水利问题研究。2010年元月，我们组织了一支近30人的调查队伍，分成六个小组，在沙洋县六个有代表性的乡镇（高阳镇是其中之一）展开了为期20天的水利专题调研。调研以驻村方式展开，点面结合，以对乡村干部和农民的质性访谈为主，力图展现农田水利现况及其背后的治理逻辑。

沙洋县地处鄂中腹地，江汉平原西北部，东邻汉江，西濒漳河，南滨长湖，北靠荆山余脉，地表以低丘陵为主，农民以种植水稻、油菜、棉花为主，农业生产主要受干旱威胁。沙洋县水源条件很好，水利设施完备，各种水利工程如果有效运行，总灌溉面积累计可达324.3万亩，是全县耕地总面积（93.7万亩）的近3.5倍。在如此好的水利条件下，近十年来，沙洋县却年年干旱，在气候没有大异常的情况下，干旱程度逐年加深。大中型水利设施利用率极低，甚至出现大中型水库满水而水库大坝之下的农田“望水旱死”的“壮烈”局面；农民无法利用大型水利设施，争相建设小型水利设施，打井抗旱，争夺地下水而任由地表水浪费流失。这些信息表明，沙洋县农田水利已经陷入非常危险的困境。

目前国内对农田水利问题的研究还比较薄弱。既有的研究多从效率着手，认为水利设施的运作效率低下，原因在于产权不明晰，因此主张建立市场化的水利投资与管理机制，对水利设施予以拍卖、租赁、承包，让水利单位成为自负盈亏的市场主体。这种观点一度主导了沙洋农田水利改革的进行，其理论资源局限于经济学领域中的“公地悲剧”[1]和产权学派的应对观点[2]。在市场化改革之前，水利资源和设施的使用不具排他性特征，因此使用者往往只考虑个人的边际收益大于边际成本，而不考虑其行动给他人造成的损失和所带来的社会成本，这最终造成水资源的大大浪费，不利于水资源系统的维护。因此，避免公地悲剧的出路在于推行市场化改革，其核心在于界定产权。遗憾的是，这种对农田水利问题的认识线条较为单一，沙洋的现实表明，这种理论指导下的改革并不成功。

在沙洋的水利改革中，我们对高阳镇的新贺泵站进行了改制实验，其实验措施突破了简单的市场化方案，部分水利设施由资源的共享者通过“自组织”进行自主治理。[3]这些措施的理论资源源于奥斯特罗姆的“自主治理”理论。[4]“自主治理”模式虽然在一段时间内缓解了水利困境，但并未取得完全成功。“自主治理”模式的适用性及其深层次的问题，需要进一步的讨论。沙洋的现实表明，农田水利的复杂性尚未得到充分揭示。我们的研究需要更广泛的理论资源，需要更深入的观察和研究。

在沙洋调研中，我们发现农田水利中不仅仅存在“公地悲剧”，更是存在“反公地悲剧”。“反公地悲剧”最早于1998年由美国的赫勒教授提出，在他看来，尽管“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，却忽视了资源未被充分利用的可能性。产权学派以为，只要创造明晰的产权，所有者就可以在市场交易，将资源转移到价值更高的用途上。然而，被私有化的产权却可能变成了难以利用的“反公地资源”。反公地资源中存在许多拥有者，每个拥有者都有正式的或非正式的权力为其他人使用该资源设置障碍，每个拥有者又都无法完全排除其他人的干扰，从而导致资源的闲置或使用不足，于是出现“反公地悲剧”。[5]“反公地悲剧”的发生，是由于产权和政府控制过于零散，难以实现有效整合。目前，美国学者对“反公地资源”及“反公地悲剧”进行了广泛地讨论。法学家讨论了作为权利束的财产权，当排他权分置而使用权不集中时所出现的反公地悲剧；经济学家则围绕产权以及企业管理建立了一些相关的理论模型；科技政策研究学者着重分析了知识产权制度，尤其是专利制度导致的反公地悲剧。中国学者对此的讨论还很少，尤其缺乏经验性的研究，更没有涉及农田水利中的“反公地悲剧”问题。

沙洋在农田水利市场化改革后，政府从农田灌溉领域退出，农民用水缺乏统一管理，每个村组、农户都成为独立的利益主体，可以为其他人用水制造障碍，大中型水利设施因此变得无法利用，陷入了“反公地悲剧”。困局的出现不仅与市场化改革相关，还与税费改革后乡村治理体制的变迁密切相关。因此，乡村治理研究是观察农田水利的可行视角。它关注自上而下的政策在乡村社会的实践过程和后果，可以在乡村治理中考察基层政府、水利设施单位与底层民众的互动，展示治理实践的复杂性。从乡村治理的角度切入，对农田水利问题展开研究，已有一些成果积累，[6]它们构成了本文进一步讨论的基础。[7]

二、农田水利的困局

（一）高阳镇的水利概况

新中国成立后，高阳镇展开了大规模的水利建设，到1980年代初，已形成以漳河水系和大碑湾水系为后盾，中小型水库和电力灌溉站为骨干，小型堰、垱为基础，大、中、小相结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。漳河水库可灌溉沙洋县内33.25万亩耕地，高阳镇的大部分耕地在灌区之内。大碑湾泵站是国家大（二）型电力网灌站，设计灌溉面积45.3万亩，高阳镇的大部分耕地也在灌区之内。由于新贺等村地处漳河水库尾端，遇严重旱情时有渠无水，政府又兴建了新贺泵站，其设计灌溉面积1.4万亩。工程建成后，彻底解决了新贺等四村1.2万亩的农田灌溉问题。高阳镇还修建了4座小（一）型水库，14座小（二）型水库。此外，几乎每个村组还有机台、塘堰等小型设施。整个水利体系呈现“长藤结瓜”的样态，干渠是藤，塘堰、小水库是瓜，大型水库、泵站则是长藤的根。

高阳镇水利资源丰富，在非大旱年景，大部分农田可以从多处引水灌溉，几乎每个村既可以利用漳河水库、泵站等“大水利”，也可以利用村组内的小型水库、堰塘等“小水利”就近提水。[8]然而，近年来，农民却将“大水利”闲置不用，而热情高涨地修建个体“小水利”。由于大碑湾泵站在高阳镇内，大部分村庄主要依靠它，从1990年代开始仅有吴集村不足1000亩的农田依靠漳河水库灌溉。然而，2003年之后大碑湾泵站陷入了“卖水”困境，挣扎了几年之后，终于在2007年停止向农田供水。现在全镇还在使用的小（一）型水库有4座，小（二）型水库有7座，它们的灌溉面积已大大缩小。具体见下图：

（二）大水利的“反公地悲剧”

税费改革前，农业生产的用水开支从共同生产费统一支付，村委会根据全村实际需要提取共同生产费。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。2002年荆门市试行税费改革后，村一级不能再统筹收取共同生产费，而由各村民小组成立用水用电协会，自主决定共同生产费的收取和使用。水利管理体制也相应改革。2003年初，市政府发布《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》，“推行小型水利设施产权制度改革，对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区，进行公开承包、租赁或拍卖，将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后，灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理，按照市场机制运作，水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。”这标志着基层政府从农田用水领域退出，水利设施单位直接与农民进行用水谈判。

2003年，大碑湾泵站即遇到“卖水难”困境；2004年，泵站与灌区内的有些村组达成为期两年的承包抽水协议。参加的村组以计税面积为基数，泵站按计税面积的90%收取承包抽水费，灌区上游20元/亩，下游40元/亩。这个协议体系甚至没有完全启动就失败了。2004年，协议面积有4万亩，但最后交钱的面积只有2万亩。杨集村和沙山村因未参加协议体系，2005年有2000多亩稻田颗粒无收。经历了两年的“回光返照”后，2006年后大碑湾泵站无法被利用，彻底沦为“反公地资源”，陷入反公地悲剧，其放水和提水量变化可以为证。大碑湾泵站可以从漳河水库放水，也可以用泵站从引水渠提水。具体如下表：[9]

上表清晰地反映了大碑湾泵站逐渐“死亡”的过程。新贺泵站的情形与此类似。2002年，泵站就陷入了“卖水难”困境。2003年，当地发生一场大旱灾，农民损失巨大。2004年，我们借助外来援助，对新贺泵站进行了改制实验，由需要用水的各个村组推选出代表，组成泵站民主管理委员会。实验启动之后，泵站有效运行了两年。2006年也正式宣告“死亡”，未能摆脱反公地悲剧，其提水量变化可以为证，具体如下表（个别年份数据缺失）：

不但跨村的大中型水利设施陷入困局，村组集体的小型水利设施也陷入类似的“反公地悲剧”。那些在使用时需要投入一定成本、需要收取水费的小型水利设施，如小型泵站、机台、收费水库等，其困局与大型水利设施遇到的类似。那些在使用时几乎不需要投入成本、不需要收取水费的小型水利设施，如村组内的公共塘堰、水库等，由于缺乏有效管理，[10]很快，公共塘堰就变得枯漏无用。与其枯漏无用，不如抢占、瓜分，自发的“私有化”于是开始。村民一哄而上，每人在其中挖一个“小洞”，或筑起小堤，一口塘堰很快就被分成数口，甚至数十口小堰。塘堰被瓜分后，大堰变小堰，虽然还可以蓄点水，却弱化了堰塘的蓄水功能。大旱到来时，被瓜分的堰塘完全失去了抗旱功能。

（三）小水利的兴起

不管是跨村的大水利资源，还是村组内的公共小水利资源，大多陷入了无法利用的“反公地悲剧”。农户必须寻求新的水资源，因此掀起了挖堰打井的高潮。有些农民没有抢到塘堰，就在自己的责任田里挖一个小塘堰。既然大型水利设施不可用，那就自己挖塘堰储存雨水。政府也鼓励农民挖塘堰灌溉，尤其鼓励挖大塘堰。从2006年起，为了缓解水利灌溉困境，荆门市政府开始实行“以奖代补”政策，扶持万方大堰的挖掘，凡是挖一个万方大堰的农户（大约需要1万元），都可以从政府那里获得5000元的补贴。在“以奖代补”的诱惑下，这几年高阳镇共挖了50口万方大堰，目前全镇共有堰塘1000多口，仅2006年后就新挖了500多口。虽然国家最开始的想法是让万方大堰成为集体的水源，让水资源在市场中交易。然而，集体水资源在交易中可能遇到的问题，个体水资源同样也会遇到，因此实践中个体农户挖的塘堰最后一般都用来养鱼了，政府改善水利灌溉条件的初衷并没有实现。

而且，在大中型水利设施崩溃的背景下，堰塘只能通过积蓄雨水起到辅助作用，要解决水源问题，还是必须打井。最早的深井是2000年旱灾时政府打的，用来解决农民饮水困难，那时很多农户打深井也是用于饮用。后来人们发现，多余的井水可以用来灌溉。当大水利资源日益陷入“反公地悲剧”，人们自然就想到向深井寻找水源。

村民打井灌溉，水源是找到了，地块分散却是个大问题。每户10多亩耕地，没有集中成片，大都分散为十多块，甚至数十块，因为土地承包时考虑地块肥瘦、水源好坏及耕种方便程度而搭配分配。这虽然在田块分配上做到了公平，却在当今“水利单干”的年代，为农户耕作带来很多麻烦。这种情况下，农民可能采取三种方式：

一是联合打井。田块混在一起的不同农户，可以合伙打井。但由于协商成本较高，合伙打井的农户最初尚能合作，但两三年之后多以散伙而收场。

二是划片承包。划片承包就是将农户承包的土地集中起来，按照水利条件重新发包，以将同一农户的土地集中到一起，从而改变地块分散的现状。[11]这样，农户就可以在整块土地上打井、挖塘堰，按照地块开展小水利建设。面对水利困境，高阳镇政府2001-2003年曾推出划片承包的政策。在大水利陷入困局的背景下，划片承包确实能在一定程度上改善农民的水利灌溉条件。但是，由于划片承包涉及到既定土地承包格局的变动，牵涉到复杂的利益，国家法律和政策也不支持，因此实行划片承包的村组并不多。

三是私人打井，用长水管或修建中转塘堰灌溉。农户的地块无法集中，联合打井的协商成本又太高，最终还是个人自建小水利设施比较省心。由于地块过于分散，一口井不容易管到所有的地块，就必须用几百米的水管、几百米的电线；实在太远的田块，无法用水管直接抽水，就只好用几个潜水泵分几级提水；有些地方甚至只能利用地形挖一个小塘堰作为井水的中转站。

面对大水利的“反公地悲剧”，打井像是农民抓到的最后一根稻草。依靠这根稻草，他们暂时让田里有了水。然而，打井灌溉的出现，显然加速了大水利体系的崩溃瓦解。农民找到了新的水源，退出原有灌溉体系的决心就更容易下了，也更坚决了。过去人们对公共水利设施的维护毫不在意，如今人们则是主动去破坏这些设施，因为它们反正“没用”了。大水渠被农民加大挖成了小塘堰，小水渠被农民填平用来种庄稼，泵站、机台则被人公开地偷去卖废铁。这些设施被破坏后，农民就没有办法抗大旱。在大旱年景，即使政府可以免费将水送到村前，农民已经没有办法让这些水流进自己的田地。

现在，沙洋县已经是“户户打机井，家家有堰塘”，景象颇为“壮观”，仅高阳镇就有7000多口机井。如果打井抽取的地下水可以源源不绝、永不断流，那么农田灌溉问题也可以得到一劳永逸的解决。然而，深井所能抽取的水量有限，无法起到抗大旱的作用，因此难以作为替代大水利的有效办法。

显然，抽取地下水的做法是不可持续的。地表水和地下水是两个不同的循环系统。地下水的形成是地壳运动长期积累的结果，当地下水被过快抽取时，地表水的下渗速度远远不及，就可能导致地质灾害。而且，过量抽取地下水，实际上使地下水参与了地表水循环系统，水的总蒸发量增大，大气层中的气态水增多，从而可能导致频繁的暴雨，从而引发气候和地质灾害。不仅如此，地下水含有大量的矿物质，长期使用地下水灌溉会导致土地板结和盐碱化，从而影响了农业的可持续发展。

由于打井越演越烈，地下水水位持续下降。据很多村民回忆，1990年代，打几米深就有水，那时水井深度只有10米左右；2000年后，打井的深度就必须有20米左右；到现在打井的一般深度是30到50米，更深的已有上百米。目前农民的机井越打越深，原来30米的深井很多已经无法取水。为了抢占地下水，农民倾向于打更深的井，从而形成了一种恶性循环。尤其是在距离较近的区域，一户打了50米的井，以前打的40米井就无水可抽，而另有人打60米的井，50米的井也无水可抽。同一个村里，只要最深的机井一开动，其他的小井就抽不到水。农民已经陷入了打井竞赛的游戏中，井越打越深，灌溉成本越来越高，风险也越来越大。目前，最早为灌溉而打的井，很多都已报废。位于原有水系末端，2002年后即开始打井灌溉的村庄，几乎都有几十口报废的深井。此外，还有很多深井处于半报废状态，它们一到农忙用水高峰期，就干枯无水。基于此，

大多数村民感觉，最近十年，沙洋县的地下水水位下降了10米左右；而在最严重的村庄里，最近三年来地下水水位下降了20多米。照这个速度，如果打井的势头不能得以控制，再过十年，很难想象沙洋农村还可以继续打井灌溉。目前，在一些地下水资源不好的村庄，深井打了近100米也不见水，农民就只好靠天收或将水田改作旱地。寿庙2组的老队长李功荣对打井灌溉痛心疾首：“现在打井都没王法了！上面要是不管，再这样真不得了了！”不仅农民知道打井灌溉不可持续，而且县乡干部也都知道不可持续。问题是，在农户无法利用原有水利设施的情况下，总不能让农民不种水稻吧 因此基层政府对农民打井只能睁一眼闭一只眼，听之任之。高阳镇镇委书记说：“对于打井这件事啊，我一方面感到庆幸，另一方面又感到内疚。说庆幸是打井可以解决农民用水问题，他们不再天天来找政府麻烦；说内疚是打井用的是地下水，毕竟不是长远之计，还破坏了地下水系统。”显然，这种用地下水的抗旱办法无异于饮鸩止渴。镇水利站长则颇为情绪化地说：“你只要告诉我，这个镇的地下水还能用多少年 ”

三、水利体系的特性与反公地悲剧的发生

农田水利困局的出现不仅与水利设施的市场化改革相关，还与税费改革后乡村治理体制的变迁密切相关。但从根本上说，是现有农田水利治理体制未能充分估计水利体系的特性。水利体系最重要的特性是“非对称性”和“反公地”特性。

（一）水利体系的“非对称性”

水利体系存在奥斯特罗姆所谓的“非对称性”问题，这体现在灌溉体系中的上游与下游的关系上。上、下游所处的位置和水利条件天然地有所差异，它们之间始终存在矛盾。在灌溉系统中，既存在对水资源的分配问题，也存在灌溉系统的维持问题。灌溉系统上游农民和下游农民之间存在着非对称性，这增加了长期维持灌溉系统的难度。上游农民可能采取不顾及下游农民的行动，这样一来，下游的农民也不愿意对灌溉系统进行长期的维护。[12]从产出低于最佳产出和系统未得到充分维护的意义上来说，是上下游都不愿意看到的。下游农民取得的水少，付出的劳动也少，整个系统就遭受损失。在奥斯特罗姆看来，这些考虑表明灌溉者有充分的理由摆脱自然状态，并重新构造他们自己的系统，设计需要遵守的较好的规则。

沙洋的水利体系显然存在这种“非对称性”，在用水时会遇到上、下游的关系问题，用水顺序、用水量都可能存在争议。税费改革之前，相对于大中型水利设施，基本用水单位是村组集体。用水一般在水利干部的主持下，由村干部进行协商，用水秩序基本可以得到保证。泵站、水库及其管理段的水利干部，在用水之前会集中各村村支书开会，商讨用水事宜，决定用水统筹安排。而散会之后，村支书又会召集村民小组长联席会议，决定各村民小组的放水安排。村委会根据全村实际需要提取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支。每年政府要求水利管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。这种用水模式下，水利体系的“非对称性”得到了最大程度的克服。

2000年，为了减轻农民负担，湖北省规定村一级收取共同生产费不得超过每亩30元。然而，有些村的水利条件不好，30元一亩的共同生产费根本不够；而有些村因为水源条件好，每亩根本不需要30元；一个村内不同小组的共同生产费也出现了这种不平衡。因此，2001年荆门市规定共同生产费不得再以村为单位收取，而必须以村民小组为单位收取，自收自支，多用多收，少用少收。村民小组由人民公社“三级所有，队为基础”的生产小队演化而来，一直是一个基本的生产单位，具有相对一致的水利条件，且村民小组范围不大，农民协商合作达成关于农业用水的协议比较方便。按照村民小组为单位进行水利灌溉看起来似乎很合理，然而，这使水利体系的“非对称性”得以凸显。水利灌溉的单位从村变成村民小组，使得水利体系中的利益主体一下子变成了原来的十多倍（每个村都有十多个村民小组），水利灌溉过程中的协商成本陡然增加。

在税费改革之前，上下游的关系处在政府的管制之下，村是水利灌溉的基本利益单位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部协商解决。在高阳镇，处在大碑湾泵站最末端的村庄，其村支书也只需要与数个村支书协商。然而，税费改革之后，村民小组成为水利市场中的利益主体，这意味着处在大碑湾泵站最末端的村民小组，要从泵站取水，至少要和上游几十个村民小组协商。而在政府退出对水利市场的日常管理的背景下，协商成本极高，达成一致意见几乎不可能。下游的村民小组可以从泵站买水，但水的运输要经过渠道，必须保证沿途的小组不偷水，沿途的水渠不漏水。然而，上游天然地倾向于利用优势条件搭便车，以让下游在灌溉之前先免费灌溉上游。不管灌溉系统建立了什么样的规则，上游农民总是想窃取他人已购买正在流经渠道的水，他们甚至希望渠道毁损越严重越好，这样可以省却偷水，让水自然地渗到上游的田里，他们甚至会为此而故意毁损水渠。这样一来，下游村组从泵站（水资源市场）购买的水，在运输过程中，不断损耗，位于其上游的每个村组都是潜在的“收费站”。

下游村组很快会发现，靠自己的力量无论如何也无法面对众多潜在的“收费站”，他们“明智”的选择不是进行保护所购之水的抗争，而是退出灌溉体系，尤其是有其它水源选择时。在当前工业技术提高并普及的状况下，挖塘堰、打井都可以帮助农民重新选择水源。当下游村组逐渐退出灌溉体系，曾经的上游村组不断变成下游，他们不可能再指望充当“收费站”，过去下游村庄的困境日益摆到自己面前，他们也只能逐渐退出灌溉体系。下游村组退出灌溉体系的过程一旦启动，就可能加速，因为越来越少的村庄很难独立维持整个灌溉体系，最终也必然会退出灌溉体系，从而导致整个灌溉体系的崩溃。这样一来，大型水利设施被闲置，资源无法利用，造就“反公地悲剧”。

水利体系中上下游“非对称性”不仅在村组之间存在，在村民小组内部也可能存在，它会使村民小组难以一个同质的利益主体身份出现在水利灌溉体系中，至少以村民小组为基本单位（常常以村为基本单位）的大型水利资源当然就无法被利用。而且，它还可能难以利用村组内的小型集体水利设施。税费改革后，不能再通过强制性手段收取共同生产费，水利灌溉必须在村民小组内部以“一事一议”的方式加以解决。而同一小组内部的农户之间，甚至不同田块之间，也存在上游与下游的关系，水利条件有所不同。村民小组内有些农田水源比其他农田好，如果全组按亩收取水费进行灌溉，那些耕种水源条件好的农田的农户就不满意，不愿意实施这种平均方案。而那些水源条件差的农户在不能得到水利方便时，还会抱怨村组处理问题不公平，让他们多承担水费则更不可能，他们会抱怨说，水利条件的好坏是分地承包时的不公平造成的。最终，村民小组内部为收取水费很难达成协议，大家只好“望水受旱”。也就是说，水利条件的“非对称性”深入到了每个细碎的田块中，这使得农户协议灌溉的成本极高，“一事一议”难有成效，村民小组内部也出现“反公地悲剧”。

（二）水利体系的“反公地”特性

人们一般将水利体系当作公共池塘资源，认为其最容易面临的问题是公地悲剧问题。这种认识并不足以概括目前沙洋县水利体系的特征。公共池塘资源是一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高。[13]公共池塘资源具有私有性和非排他性，就像一个向任何人开放的池塘中的水，谁都可以去取，但水一旦取得，就成为私人拥有、私人享用的物品。其资源单位具有可分性，资源系统具有共享性。沙洋县的水利体系显然比公共池塘资源更为复杂。沙洋的水利体系会遇到“公地悲剧”问题，还具有“反公地”特性，可能沦为反公地资源。

税费改革后，农民从集体中被释放出来，成为水利体系中的独立利益主体；市场化改革之后，水利体系也像向任何人开放的池塘中的水，谁都可以花钱去买，在交易之后，水就成为私人拥有、私人享用的物品。所不同的是，由于水利体系所固有的特征，购买水后的享用却面临重重障碍。产权明确的水必须经由渠道体系运输，但运输过程中会面临众多潜在的“收费站”，明确的产权要得到完全保护，其成本大得使任何人都无法承受。这正是“反公地资源”的特征，当产权和控制过分零散时，困局就会产生。面对困局，农民最理性的选择是退出水利体系。在高阳镇，大碑湾泵站的下游村组退出灌溉体系时，他们会转而打井取水，因此打井可以反映大碑湾水系崩溃、彻底沦为“反公地资源”的过程。

寿庙村处于大碑湾水系最上游，曾经坐拥丰富的水源，过去从来不愁水利问题，甚至渠道漏的水就够它完成农田灌溉。大碑湾泵站一出水，仅仅经过高阳村的一个组就到了寿庙村，水顺着三干渠南下，依次穿过7组、8组、6组、10组、11组、5组、2组、3组；在另外一边，黄集支渠依次穿过9组、1组、10组、3组、4组。具体可见下图：

如今，寿庙村农民居然也彻底退出了大碑湾水利，依靠个体小水利灌溉。由于渠道长久不用，连接农田的毛渠已经损毁了50%，跨村的主要干渠也损毁了20%。2003年，村里把抽水用的电机、水泵、水管等设备都低价卖掉。2005年以后，农民掀起打井高潮。以寿庙4组为例，至今共打24口井，具体时间如下：

从上图来看，4组打井时间集中在2006年，它是4组正式脱离大碑湾水系的时间。我们仔细统计了寿庙村11个小组的打井情况，其中，集中打井年份是各组正式退出大水利体系的时间。按照距离集体水利的远近程度，不同村组由远及近逐次退出水利体系。结合各组的上下游位置，可以看到“反公地悲剧”的发展和加深。具体见下图：

四、农民为何不能合作起来

（一）高贴现率社区的动员型合作

大水利是否陷入“反公地悲剧”，关键在于同组村民能否合作起来，不同村组之间能否有效协调。在奥斯特罗姆的研究中，阿尔卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韦尔塔或菲律宾桑赫拉等，农民都可以实现长期有效合作，实现公共池塘资源的自主治理。[14]传统中国社会也广泛存在社区或跨社区的水利合作体系，这通常被历史学者称为“水利共同体”。在当前中国农村，也有一些地方普遍存在类似的水利合作体系，如江西、福建、关中地区农村。不过，这些合作的案例，与目前沙洋农村所面临的处境有很大不同。

这种不同首先体现为农民的生活预期和生活面向。在奥斯特罗姆那里，这是一个“贴现率”问题，它是影响个人是否选择合作行为的重要因素之一。[15]“贴现率”是村庄生活预期的经济学术语表达，它反映了人们对未来与当下的相对重要性的判断。对未来生活的较低预期会导致较高的未来收益贴现率，如果村里有人给予未来较高的贴现率，那么其他人也会这么做。在传统社区中，人们的生活预期长，农民不但自己生活在社区中，还预期子子孙孙都生活在社区中，因此不太会将暂时的优势立刻贴现为利益，而是会顾及长远的未来生活。这样社区中人们更容易牺牲局部利益，从而达成长期合作。在目前中国一些农村地区，这种传统的生活样式还没有被完全打破，村民的生活预期还比较长，未来收益贴现率低。但是，沙洋农村已经不是这种传统生活样式的村庄。这些村庄社会流动已经加剧，村庄精英不断流出，人们的生活预期不断变短，一有机会就会离开村庄，“连尿也不往村里撒”，更不会预期子孙还生活在这里。因此人们在合作协商时不肯轻易牺牲当下利益，长期合作因此难以达成。

农民合作的自主治理首先面临的是制度供给难题，即由谁来设计自主组织的制度，或者说，什么人有足够的动力和动机建立组织。奥斯特罗姆认为，在公共池塘资源系统中，只要人们经常不断沟通、相互交往，在这样的环境中居住了相当长的时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了作为合作基础的社会资本，据此就可以解决新制度供给的问题。[16]因为他们有着一个共同的过去，也期待有一个共同的未来，他们也知道自己的行为将会对其他人产生何种影响。但是，在沙洋这种生活预期很短、贴现率高的村庄，人们不断面临着按照机会主义方式行事的强烈诱惑，通过建立信任来完成新制度供给的可能性微乎其微。

更为重要的是，两种类型的村庄所面临的合作类型有所不同。贺雪峰曾根据村庄集体资源状况区分了两种不同的村级治理：分配型村级治理与动员型村级治理，前者面临的主要是集体资源的分配，后者面临的主要是经济资源的提取。[17]我们可以借鉴这个分类来讨论传统社区与当前沙洋村庄所需要的不同合作类型。在传统社区中，水利合作基本都是一种“分配型合作”，它所面临的主要是水资源的分配问题；而在当前沙洋村庄中，水利合作需要的是一种“动员型合作”，它所面临的不仅仅是水资源的分配，更是水资源的提取，水资源在大型水利单位的管辖之下，农民首先需要合作起来提取，然后才涉及水资源的分配问题。

传统村庄中的水资源，大多处于自然状态或低端人工改造状态。人们或者修建一个拦水坝拦住从高山上流下来的水资源，或者挖一个塘堰储存雨水，或者直接利用地下冒出的泉水。这种水资源的利用工程不是太大，线路不会太长，一般借助自然力就可以到达农田，或者通过人力提取后就能不受障碍、排他性地使用。这种情形下，农民合作主要面对的问题是如何分配自然资源，是分配型合作，其决策过程可以适用少数服从多数的民主原则，也可能适用弱者服从强者的暴力原则。无论决策过程是否具有正义性，个别不合作者无法导致整个水利体系的失效，他们可以被裹胁进入合作体系。在暴力原则下，弱者的声音无疑会被掩盖；在民主原则下，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，从而在实质上构成一种多数人专制。既定的资源分配秩序甚至会在漫长的历史进程中内化为文化和象征秩序。[18]合作达成的过程中，总是会有一些争议，这些争议可能影响资源的分配，却不会影响资源的利用；甚至合作根本无法达成，资源也是被利用了，只是可能存在分配不均或资源效用未能最大化。也就是说，在分配型合作中，资源的利用可能出现公地悲剧，却不会出现反公地悲剧。

当前沙洋的水资源，大多并不处于自然状态，往往处于较为高端的人工改造状态，处于市场经济主体（泵站、水库）的控制之下，但由于水渠体系的共享性，需要村民合作起来去“购买”并通过渠道运输。单个农户购买水在技术上不可能（泵站不会为个人开机抽水），单个村组购买水从技术上是可行的，但运输上却因损耗太大而不可能。这种情形下的合作，首先面对的问题是购买水资源，然后才是分配问题，需要的是动员型合作，其决策过程需要将所有的村民动员起来，需要适用的是全体一致的民主原则，而不是少数服从多数原则。通过多数民主原则的决策，少数反对者的不认可，就具有足够让其搁置下来的能力。反对者可以拒绝分摊应该承受的水费，这会很快引起扩散效应，足以造成动员型合作的出现困局。动员型合作需要的是一致通过而不是少数服从多数，因此，最终有效的决策多是充分讨论后妥协的结果，而不是表决的结果。从某种意义上讲，动员型合作适用的是一种少数人决定的民主原则。当然，动员型合作也可能适用弱者服从强者的暴力原则。沙洋有个别村组，强人（村民称之为“好混混”）通过暴力和暴力威胁，可以将村民动员起来开展水利合作。[19]这并不是常态。常态的情形是，少数反对者最终决定了合作无法达成，资源无法被利用，其效用完全发挥不出来，这就是反公地悲剧。

税费改革之前，村组在基层政府的统筹下，能够实现基本有效的合作。这是因为，基层政府以国家强制力为后盾，通过收取农业税费，将农田水利的动员型合作变成了分配型合作。那时，村委会通过在收取农业税时“搭车”收取共同生产费来支付水费，农民用水的时间和缴纳水费的时间因此有所分离。收取水费的动员型合作过程在国家强制力下，在税收过程中完成；水利设施的维护也在国家强制力下，通过“两工制度”完成。到用水时，就只是一个分配型合作过程。水利设施按照政府的要求抽水，村组在政府的协调下用水，用水过程的争议由政府协调解决。这一时期的农田水利在性质上是一种社会化财产，它由政府拥有的企业来生产，服从行政控制，而其配给要依靠由政治过程产生的外在规则。[20]这种模式发展到后来，也出现了一些困境。水资源作为一种社会化财产，在集体内部排他性使用既不可能，也不经济。农户倾向于个体灌溉利益最大化，而不愿意支付成本，这主要表现为共同生产费的收取日益困难。尽管如此，水利资源却不至于无法利用，水利体系不至于出现反公地悲剧。

（二）无法达成的高收益合作

对于农民来说，达成合作的收益极大，但在现有治理体制下，这种高收益的合作却无法达成。我们以寿庙村4组为对象来分析农户的合作用水收益。个体水利的高成本意味着合作水利的的高收益。

寿庙4组共有36户，在家务农的有27户，我们对27位户主进行了入户访谈，详细调查了每个农户在水利上的投入。被调查的27户共有117人，233亩田，户均8.63亩，人均2.0亩。农户现在主要依靠机井和塘堰，用潜水泵抽水灌溉。全组现有23口堰塘，其中有18口原属村民小组集体，2003年被拍卖给农户，另有5口是农户在自己的责任田挖的。由于无法精确计算，暂且将老堰塘的成本忽略不计。寿庙4组2006年后共打24口井（预期可用10年），总花费100840元，所有的机井一年总折旧10084元，因此每亩田一年花在打井上的成本是43.28元。

全组现有潜水泵48台，每台潜水泵300元，预期可用5年，一年所有潜水泵折旧总计2880元，因此，一亩田一年在潜水泵上的成本是12.36元。全组共有电线73把，每把以100米计，预期可用5年，一年所有电线折旧1022元，一亩田一年在电线上的成本是4.39元。全组共有水管112卷，每卷以80米计，预期可用3年，一年所有水管折旧3024元，一亩田一年在水管上的成本是12.98元。全组能够了解到电费成本的仅有14户，他们的田共有129.1亩，一年所用电费为4880元，因此，每亩田一年花在电费上的成本为37.8元。计算下来，每亩田一年需要投入水利的最低成本如下：

潜水泵电线水管灌溉井电费共计

12.36元4.39元12.98元43.28元37.8元110.81元

相比于2005年前每亩20元的水费，如今寿庙4组的水利成本涨到了5倍多。在高阳镇，寿庙4组的灌溉成本算比较低的。我们所调研的双石6组，由于存在普遍的挖塘堰现象，土地面积有所减少，小水利所带来的损失更多，这相当于增大了灌溉成本。

双石6组有16户，170亩田，共有18口机井，有13口小堰（0.4-1.5亩），一口集体大堰（10亩）。其中大堰和4口小堰是农户自己挖的，挖堰减少了14亩（千平方的大亩）农田。为了挖集体大堰，有14户每户出了500元。双石6组的灌溉模式是：全组一大堰，一户一小堰再加一机井。这14亩农田所减少的收入其实也是双石6组为个体水利灌溉所支付的成本。根据农民计算，一亩水稻一季可以收1500斤，按当前的市场价，每斤0.94元，总共毛收入为1410元。每亩田需要投入的成本包括：复合肥80元（120斤）、氮肥（尿素）30元（30斤）、种子70元（4斤）、农药（杀虫）100元、农药（除草）10元、机械（整地）80元、机械（收割）80元、水利成本110元（暂且按照寿庙4组的低成本计算），共计560元。因此，一季的水稻可以纯赚850元。双石6组因为挖堰占地相当于每年减少11900元的收入，这意味着现有156亩田每亩要承担76.28元的损失。因此在不考虑其它因素的前提下，双石6组每亩田每年的水利成本，要比寿庙4组高76.3元，高达187.09元。

上述分析潜在地预设所有农户的亩均灌溉成本是相同的。实际情况与此还有所差异。个体水利模式使得所有农户的灌溉成本都大大攀升，但田地少的农户的成本攀升尤其厉害。他们打井挖堰，成本分担到不多的田亩上，完全可能得不偿失。但不打井挖堰，就只能向别人“讨水”或买水，这并不可靠，尤其在大旱年成；求人也可能遭到拒绝，从而饱尝“受气”的滋味。正因此，许多农户将机井、塘堰称为“怄气井”、“怄气堰”。

寿庙8组的王加寿种了4亩田，去年在责任田里挖了一口一亩大小的“怄气堰”，花费了7000元，因塘堰可能永久可用，挖堰投入不计入水利成本，一亩损失粮食收入每年850元；打了一口“怄气井”，花费3000元，可用10年，年均成本300元。王有一个价值300元的潜水泵，可用5年，年折旧60元；一卷价值100元的百米长电线，可用5年，年折旧20元；两卷水管价值200元，可用3年，年折旧67元；灌溉电费200元。2009年王家有0.2亩地因旱绝收，原因是地远，有水抽不过去，这0.2亩地在集体水利系统的分水闸处，原本水利条件是最好的。分水闸处共有0.6亩地，化肥、种子、机械、农药、灌溉等总成本共250元。因此，干死的0.2亩地投入成本83元，损失的粮食收入283元。也就是说，在不计算挖堰成本的前提下，2009年王加寿家因为使用个体水利损失了1923元，平均每亩641元。而如果用原有的大水利系统灌溉，他只需要支出每亩15元的水费。

机井年成本堰塘田亩损失潜水泵折旧电线折旧水管折旧电费买水干死产出成本共计亩均成本

300元850元60元20元67元200元60元366元1923元641元

而且，小水利灌溉，稻田减产的风险远远大于大水利灌溉。因为机井供水不及时，或者塘堰水量不够，常常导致稻谷减产。农田旱情是同时发生的，所有农户在同一时间从机井抽水，所能抽到的水就相对有限；或者因为同时使用潜水泵，导致电压降低，潜水泵根本就抽不上水。塘堰由于蓄水有限，在需水量最大的伏旱时期，常常被抽干。如果碰到机井抽不上水，塘堰又无水，减产几乎成为定局，个别田块绝收也时有发生。

上述灌溉成本的计算，还没有考虑农民所支出的时间成本和心理成本。使用大水利抽水，只需要水到渠道时去管理一下，而使用机井和塘堰抽水是一件颇为折磨人的苦差事。每次抽水时，需要用人力或者拖拉机将水管、电线等设备拖到田块附近，并将水管、电线连接好。那些田块距离较远的农户，还需要中转多级提水。如果抽水需要经过别人田里，还需要与其它农户协商。而且，用潜水泵抽水耗时费力，一亩田灌溉一次至少需要三个小时，在插秧或天旱时，所需时间更长。寿庙4组的老队长说：“插秧要抽半个月水，后来断断续续要抽水，哪块田干了就抽哪块田。平均两天抽一次水，一共要抽五十多次。”这些都需要四处奔波，劳心费力。我们碰到一个农户，在2009年的冬播中，进行了四级提水，他先把机井的水抽到邻村的一个堰塘里，然后再转抽到一块田里，接着转抽到自家的堰塘里，最后才抽到田里。辛苦、劳累已经难以形容他们的感受，其无奈与辛酸，不经历恐怕难有切肤的体会。

使用小水利的灌溉成本至少是使用大水利的五六倍，而成本最高的农户使用小水利的灌溉成本几乎是过去全组使用大水利灌溉成本的总和。因此，一个村民小组只要有不到五户农民（甚至一户）愿意吃亏，承担起使用大水利的成本，整个村民小组就可以旱涝保收，且无需像现在一样劳心费力；在小组内绝大多数相对独立的小水系中，只要有一户愿意吃亏承担成本，整个水系农田就可以保收。甚至只要出现一个有强烈利他倾向或公益心高的农户，在不增加自己损失的情况下，所有的问题都可以获得解决。就像奥尔森所说的小集团中，个人从集体物品中获得的收益超过提供一定量公共物品的总成本，个人可能从自利出发提供公共物品。[21]然而，在我们所调研的沙洋村庄中，并没有出现这种愿意吃亏的人。

奥尔森肯定了在由少数人主动提供公共物品的小集团中，声望、尊敬、友谊等经济收益之外的文化和心理激励的作用。[22]沙洋农村显然缺乏这样的激励机制。沙洋农民经常讲，“不怕饿死的不会饿死，怕饿死的就会饿死”。这句话是说，由于村庄是一个熟悉的社会，村民们对彼此的性情非常了解，在水利灌溉中，公益心高的农户或对利益算计特别敏感的农户，就会成为每次公益行动中其他村民期待的对象。因此，他们在每次公益行动中都付出较大成本，得到较少好处，从而彻底在经济上被边缘化；而那些总想搭便车也总是搭上便车的村民则成为公益行动的最大受益者，成为村中中心人物。[23]这样一来，沙洋村庄内就确立了一种反向的心理激励机制，村庄文化并不主张人们为了集体利益而去承担成本。人们不会因自己的利益去承担公共品供给的成本，而是会不顾自己利益，仅仅因别人可能搭便车而不去承担集体公共品供给的成本。这是一种不看自己是否有收益，而看别人是否占便宜的思维方式。在这种心理机制下，合作的困境很容易发展为合作格局的崩盘。

在这种情况下，想要达成灌溉水利上的合作，就必然要付出极大的协调成本；甚至由于协调成本过高，村民根本就不愿意去努力以达成合作。合作灌溉常常导致纠纷，村组之间、农户之间的都有。在税费改革之前，这些纠纷可以由乡村干部出面调解；税费改革之后，政府退出了水利的日常管理，对农民水利纠纷不太管；而在村民小组内部，现在连小组长都取消了，农户之间发生纠纷连调解人都找不到，受气了连个说话的地方都没有。合作灌溉所可能带来的纠纷，及其缺乏畅通的调解机制，这些所带来的心理痛苦，使得集体合作更为艰难。因此，很多农户义无反顾地选择了小水利，不管其成本多高。一旦单家独户地进行水利灌溉，就彻底实现了“各种各的田，各吃各的饭”，不用再看别人脸色，也不用与别人发生冲突。用一些农民的话来说，“虽然成本高，人也累，但省心！”

税费改革后，农民合作灌溉需要承担巨高的协商成本，面对高成本，农民的理性选择是“单干”，这使得任何合作几乎都难以达成。而税费改革之前，村组是基本用水单位，存在管理成本，这由村干部承担，农民不需要承担协商成本。可以说，税费改革之前，农田水利是一个管理问题，而不是协商问题，管理成本由乡村体制承担。也就是说，在小农经济条件下，因协商成本过大，千家万户的农民很难通过协商达成公共品供给合作。在税费改革之前，乡村体制介入农田水利，公共品供给变成了一个管理问题，农户之间的高昂协商成本得以节约；而税费改革后，乡村治理体制弱化，农民重返小农经营状态，协商成本问题又重新凸显出来。

五、农田水利的治理之道

2004年，当全国范围的农村税费改革实验进入第二年时，中央农村办公室副主任陈锡文就看到了农田水利建设即将面临的发展困境，他说：“如果任其自由发展，3-5年内中国的农田水利可能崩溃”。[24]如今，从沙洋农村的水利现状来看，不幸被其言中。税费改革以后，国家对农田水利的投入不可谓不大。据称，最近三年来，沙洋县共投入资金4.38亿元，用于建设、改造各类水利工程。[25]如此多的资金一方面投入到大型水利设施的整修维护上，另一方面投入到对小港坝、小水库、小塘堰、机井等小型水利工程建设的“以奖代补”兑现上。这种资金投入方式显然未能将水利体系从危局中“拯救”出来。

税费改革之前，依靠村组集体向农户强制收取共同生产费，从而由村组集体出面与大型水利设施对接。税费改革后，村组集体退出共同生产事务，国家对水利设施和用水制度进行了市场化改革，农田灌溉被指望由农民在自治的基础上组成“用水协会”，通过“用水协会”在水资源市场上与大型水利设施单位对接。然而，在市场化运作机制下，成百上千的农户作为独立利益主体被释放出来，一个村组的有效灌溉受上百个村组的阻碍，需要全体农户一致同意，“用水协会”也无法建立起来形成统一的意志。其结果就是，大水利根本无法与单家独户的农民对接，有水放不出，从而变成“反公地资源”，陷入“反公地悲剧”。农户不得不通过挖塘堰、打机井，建设小水利以自救，这进一步减少了对大水利的需求，从而彻底将大水利“逼死”。

在这种背景下，沙洋县对水利的资金投入，注定了收效甚微。对大水利的资金投入未能化解其“反公地”困局，而对小水利的投入则进一步刺激了农户建设小水利的热情，让他们从对大水利的依赖中坚决解脱出来，从而加速了大水利的“死亡”。

系统地解决农田水利问题，需要从化解大水利的“反公地悲剧”着手。赫勒指出，在设计新的权利时，应当多关注其可能的后果，防止反公地悲剧的出现。一旦反公地悲剧出现，人们需要积极面对困局，引导“单一产权支配格局”的形成，因为唯一的产权人会独自面对财产使用不足的社会成本。这既可以通过市场，也可以通过行政方式来实现，尽管两种方式都有可能失灵。[26]当然，人们也可能在试错的过程中逐渐克服反公地悲剧，比如发生在亲密群体内部的公地悲剧，在一段时间后人们可能发展出非正式的规则，从而促使资源的有效利用。但是这种情形并不多见，尤其是在出现分离的产权后。当前沙洋的农田水利的“反公地悲剧”，不太可能由农民在试错后逐渐加以克服，这是由水利体系的特性和沙洋农民的合作困境所决定的。

更加重要的是，我们也不应当等待农民去寻找非正式规则。即使沙洋农民最终可能达成协议，那也是资源和环境已经遭遇到了巨大的破坏，农民也已经承受了巨大的损失。即便那样，农民也不太可能坐到一起来协商，“自主治理”还是很难实现。他们更可能去找政府，要求政府抗旱。[27]与无政府状态不同，也与高度市场化的西方国家不同，中国农民始终会对政府有所期待，政府也基于“为人民服务”的意识形态而不能不呼应这种期待。因此，我们不能也不应该指望完全市场经济条件下的自治规则的形成，政府必须有所行动。这并不意味着在市场化之后一定需要重新实行水利设施公有化。最实际的做法可能是，政府重新提供制度供给，以实现农田水利的有效自主治理，从而将水利设施和农民从困局中解救出来。

问题的关键不在于水利体系是政府控制或市场运作，而是水利体系如何与千家万户的小农对接。目前的水利治理在税费改革、乡村体制改革、水资源市场的改革的综合作用下，成千上万的农户个体作为利益主体被释放了出来，这必然导致广泛的协商因成本太高无法达成共识，从而使大水利陷入了“反公地悲剧”。因此，政府必须将成千上万的农户重整为可以协商的利益主体，尽量引导“单一产权支配格局”的形成。

制度供给应当最大程度上克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性，并能有效将动员型合作变成分配型合作，应当营造有利于农民采取合作策略的环境。这需要从两个层面降低协商成本。一是不同村组之间的协商成本。不同村组地理条件有所不同，在水系中存在上下游关系，利用大水利的处境有优劣之分，因此有不同的合作积极性。上游村组因为占据搭便车的便利，更愿意“偷水”，缺乏合作的强大动力；下游则因为容易被搭便车，则有脱离水系的离心倾向。因此自由协商达成一致意见的成本较高，因此必须有新的制度设计来降低交易成本。二是同一个村组内部不同农户之间的协商成本。同一个村组内部，不同农户的田地地势有所差别，水源条件优劣有所不同，利用大型水利设施的方便程度都有所不同，也存在上下游关系。如果由他们自由协商，不同处境的村民积极性会有所不同，难以达成一致意见，也必须有新的制度设计来降低协商成本。因此，从克服水利体系的“非对称性”和“反公地”特性出发，最终可能需要将动员型合作变成分配型合作，这样才能将成千上万的农户重整为可以协商的利益主体。

基于以上讨论，我们提出以下三条具体建议：

1、将村民小组建设为基本水利单元。当前沙洋大水利体系的解体，其核心是村组集体职能的取消，从而将千家万户的小农释放出来成为水利市场中的主体，这忽视了小农作为独立经营者弱小和分散的现实。税费改革后，为了应对财政压力取消了村民小组长，这可能是湖北农村政策的一大失误。村民小组作为基本水利单元解体以后，农户成为基本灌溉单元。在中国农村的细碎土地上，个体农户无法与任何超过农户的水利设施对接，不只是大中型水利设施无法使用，而且集体小型水利设施也不再可以使用。因此，激活原有水利设施的基本前提是，恢复村民小组作为基本水利单元。

2、建立所有农户都参加的多层次用水协会。在大型灌区，建立以村为基本成员的用水协会，并在村内建立以村民小组为基本成员的用水分协会；在中小型灌区，建立以村民小组为基本成员的用水协会，并选举会长和用水代表。应当规定，所有的农民都必须参加用水协会。奥尔森曾指出，工会必须是强制性的，否则，非工会成员会穿过工会设置的纠察线而使罢工破产。[28]用水协会的情形与此类似，个别农户的单独行动很容易导致整个水利体系合作关系的崩溃。村民小组一级的协会会长可以由村民小组长充任，村一级的协会会长可以由村干部充任，灌区层级的协会会长可以由灌区单位或政府推荐的官员充任，但需要用水协会选举委任。村组一级的协会会长应当负责用水日常事务，在用水中发挥组织和协调作用，并负责辖区内水利纠纷的调解，没有担任村组干部的协会会长可以发放一定的报酬。一旦以乡村组织为基础的用水协会体系得以建立，与大中型水利设施相对接的组织体系就建立起来了。

3、国家以“水利直补”的形式对用水协会进行资金支持。国家在水利方面的资金投入，除了用在水利设施的建设、维修上之外，可以仿照“粮食直补”进行“水利补贴”。目前中央新增了“农资综合补贴资金”，它不直接兑付给种粮农民，由省级人民政府包干使用，集中用于与粮食生产直接相关、目前急需解决的区域性公共基础设施建设。其中，“支持小型农田水利等基础设施建设，重点支持乡村毛渠等田间沟渠疏浚、灌排泵站等抗旱排涝设施建设”，是2009年所要求的使用重点之一。[29]“水利补贴”可以按照田亩补给村组集体，村组用水协会应当用它来支付水费，维修村级水利设施和村组内的渠道系统，剩余部分可以用来支付用水协会会长报酬。目前国家的“粮食直补”达到了150元左右，按照每亩20-30元支付“水利补贴”难度应该不大，这大约够农民支付水费；也可以在其它补贴不继续上涨的情况下，优先支付“水利补贴”。“水利补贴”不直接补给农户，而是直接补给村组用水协会，并让乡镇财政所“代管”，水费由乡镇财政所从村组用水协会集体帐户中扣除，直接支付给大中型水利设施单位。如果目前国家财政能力有限，可以稍微少补贴一点，也可以允许用水协会向农户收取部分水费。

* 陈柏峰，中南财经政法大学法学院副教授，博士；林辉煌，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生。本文属于教育部人文社科项目“农地制度变迁的法律效果和社会效果研究”（批准号09YJCZH119）的成果。感谢共同参与调研的二十多位师友。

[1] Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons, Science,162(13),1968,pp1243-1248.

[2] 科斯、阿尔钦、诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。

[3] 我们对高阳镇新贺泵站的改制实验，具体可参见罗兴佐、贺雪峰：“资源输入、泵站改制与农民合作”，《水利发展研究》2006年第6期。

[4] 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版。

[5] Michael Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, 111(3), 1998, p.621-688.

[6] 贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明：《乡村水利与农地制度创新》，《管理世界》2003年第9期；罗兴佐、贺雪峰：《乡村水利的社会基础》，《开放时代》2004年第2期；罗兴佐、贺雪峰：“乡村水利的组织基础”，《学海》2003年第6期；罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作》，湖北人民出版社2006年版；罗兴佐：“税费改革前后农田水利制度的比较与评述”，《改革与战略》2007第7期。

[7] 本文所用的材料和数据，除了个别有特意说明的外，都是作者在调研中直接获得。

[8] 大水利是指以大中型水库、泵站为依托，为数各个村或数个乡甚至数个县市提供灌溉服务的水利设施，它所服务的区域通常构成大中型灌区；小水利是指以堰塘、机井、小河坝为代表的，只能为少数农户甚至是单家独户提供灌溉服务的水利设施。参见罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作》，湖北人民出版社2006年版，第23页。

[9] 本表的数据由罗兴佐调研取得，参见罗兴佐：“湖北省荆门市大碑湾泵站调查”，未刊稿。

[10] 取消农业税后，为了应对财政困境，荆门市撤销了村民小组长，组内的塘堰无人管理，没有人主动蓄水，只要塘堰里有水，大家都会抢着用，甚至有人在并不需要水时将公堰的水抽到私堰里储存起来。

[11] 具体参见贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明：《乡村水利与农地制度创新》，《管理世界》2003年第9期。

[12] 奥斯特罗姆：“灌溉系统自主治理与不对称问题的解决”，夏明译，2010年2月5日访问。

[13] 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第52页。

[14] 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第93-160页。

[15] 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第59页。

[16] 奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第141页。

[17] 贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社2003年版，第249页。

[18] 赵世瑜：“分水之争：公共资源与乡土社会的权力和象征”，《中国社会科学》2005年第2期。

[19] 具体可参见陈柏峰：《乡村江湖——两湖平原“混混”研究》，中国政法大学出版社2010年版。

[20] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2004年版，第221页。

[21] 奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第28页。

[22] 奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第70页。

[23] 贺雪峰：“熟人社会的行动逻辑”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2004年第1期。

[24] 陈锡文：“我国农田水利建设形势严峻”，www.agri.gov.cn/jjps/t20041110_270597.htm 2004-11-10，2010年5月7日访问。

[25] “沙洋县3年斥资4.38亿元力解灌溉难”，http://syslj.shayang.gov.cn/html/gzdt/2010/2/10231629574354.html，2010年5月7日访问。

[26] Michael Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, 111(3), 1998, p.678.

[27] 焦长权：“政权‘悬浮’与市场‘困局’”，《开放时代》2010年第6期。

[28] 奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第83页。

[29] “中央财政新增农资综合补贴资金集中用于粮食基础能力建设暂行管理办法”，2009年11月16日印发。