一、纠纷解决机制的两个要素

纠纷解决是我们在农村调查中一直关注的一个专题问题。对不同个案村庄的纠纷进行深入调研，将纠纷解决放入村庄整体环境中进行研究，并从中提炼问题意识，发现学术问题，这是我们的惯常研究进路。在研究中，并不预先设置关于纠纷解决的调研指标体系，而主要进行半结构化，有时甚至是无结构的访谈，受各地情况差异和调查偶然性的影响，每次调查获取的实证材料侧重点有所不同。而且，由于我们的研究视角不断转换，研究兴趣不断转移，理论准备不断深化，因此从调研材料中提炼的问题也有所不同。

在过去的研究中，我们一直较为关注村干部在纠纷解决中的作用。在鄂南陈村的调研中，我们发现由于村干部权威的缺乏，使其在村庄纠纷的解决中并不能起到十分积极的作用。[1]在皖北李圩村的调研中，我们发现村干部在纠纷解决的系统中始终处于核心地位，村庄中几乎所有的纠纷直接或间接都是经过他们调处的，纠纷调解工作已经成了他们最主要的日常性工作。村干部日益被纳入国家的正式纠纷解决系统中，其调解工作正被国家一步步规范化。[2]此外，在豫南宋庄村调查中，我们还关注了乡镇干部、派出所民警与村庄的身体距离对纠纷解决的影响。[3]这些研究主要局限于主体对纠纷解决的影响，未能关注纠纷解决主体运作的治权问题。这里的纠纷解决主体，主要指党和国家深入基层的组织体系。在纠纷解决乃至于所有的乡村治理事务中，这种组织体系颇为重要。近代以来的国家政权建设，其中一个重要的内涵就是将完备的政权组织体系有效地深入到了乡村社会中，从而奠定中国从传统国家迈向现代国家的基础。然而，仅有完备的乡村组织体系，没有能够赋予其有效运作的治权，乡村组织的作用往往无法发挥出来。

在乡村治理研究领域，最早提出治权问题的是李昌平。他认为，农村上访日渐增多，原因不在于信访制度有问题，也不是农民维权意识的兴起，而是因为乡村两级丧失了治权。在李昌平那里，乡村治权主要是指乡村治理的经济基础，主要是集体土地所有制。由于集体土地所有权的虚置，集体经济空壳化，乡镇企业破产，乡村治理由“块块为主”变为“条条为主”，导致乡村治权逐步丧失，从而使乡村治理无法有效达成，农民权利无法得到有效保障和落实，上访遂急剧增多。[4]申端锋最近的研究进一步丰富了对治权的认识。在他看来，乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括，是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。他将治理资源分为两大类，即物质性资源和权威性资源，物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；权威性资源指乡村支配农民的手段与制度，如综合治理、“两工”制度等。[5]

本文基本接受上述对治权的认识，并认为主体和治权是纠纷解决的两个重要要素。这里的主体是纠纷解决主体的统称，它主要指代乡村组织，也包括更广泛意义上的民间纠纷调解人。乡村组织一般是国家政权组织或得到国家政权认可的社会自治组织。民间纠纷调解人一般是在民间社会享有威望的个人，这些个人其实也处在某种组织结构中。在社会学意义上，组织就是由许多个人经过排列组合形成一个可标识、有功能的统一体。权威人物具有威望，也能在某些方面粘合、凝聚人群，形成一个特定的结构。权威人物的背后一般也存在某种组织结构，不过这种组织结构并未得到国家政权的正式认可。例如，豫南村庄中的“老掌盘子”，在村庄中有一定的解决纠纷能力，其背后就是由于村庄中存在小亲族这种组织结构。[6]

本文所说的治权是指主体配置、调动资源进行纠纷解决的能力。如同申端锋在研究上访时的概括一样，在纠纷解决中，主体所能调动的资源包括物质性资源和权威性资源。在过去的纠纷解决研究中，研究者常常论及“人情”、“面子”对于解决纠纷的重要性。十年前强世功、赵晓力等人曾对“炕上开庭”的微观个案的研究早就揭示，基层政权为了达到自己的目标，在权力运作上必须借助作为支点或导管的村支书，运用人情、面子等种种行动策略和权力技术。[7]我也在对影片《秋菊打官司》的个案分析中指出，国家能力的有限使得基层干部游走在国家正式的制度文本和乡村的本土经验之间，刻意保护村干部的“面子”等社会资本，以保证他们在村庄中能借助于这些社会资本完成公共职能，提供公共服务。[8]这些研究已经意识到了人情、面子构成了主体在纠纷调解中可以利用的资源。更多研究涉及到的民间权威人物的纠纷调解，显然也是利用这些资源。它们显然属于制度外的权威性资源，乡村组织对这些制度外的权威性资源的应用，正说明制度内权威性资源，以及物质性资源在纠纷调解中的不足。

既有的某些研究虽然触及到了主体和治权这两个纠纷解决的维度，但由于还比较缺乏明确的意识，对乡村纠纷解决的认识还存在一些盲区和缺陷。尤其是缺乏对治权的明确认识和完整分类，未能认识到治权构成了乡村组织进行纠纷调解的基础。由于种种原因，中国乡村的绝大部分纠纷不可能依靠法院解决，而主要依靠（也需要）乡村组织的调解，因此乡村组织的治权在中国就有着非同寻常的重要意义。本文将以2009年7月在安徽长丰县庄墓镇的几个行政村（主要是葛塘村）的经验调查材料为基础，讨论1980年代以来葛塘村的纠纷及其解决的变化，并在此基础上讨论乡村治权对纠纷解决的重大影响。

葛塘村隶属于安徽省长丰县庄墓镇。长丰县位于合肥市以北100公里左右，江淮分水岭横穿县中南部。长丰县地处江淮平原，地形平坦，境内岗地与洼地交错，海拔在18m到106m之间。县境气候温和，四季分明，年平均降雨量960mm，年均气温15℃。庄墓镇位于长丰县中北部地区。葛塘村离庄墓镇约2公里路程，全村有9个自然村，12个村民小组，共1400人左右。每个自然村大多有一个或两个大姓，另有若干户小姓。葛塘村全村耕地面积2300余亩，人均耕地1.5亩左右。全村也全都通上了公路，其中有六个自然村通了水泥路。全村目前几乎没有村级公共财产，唯一可以算作公共财产就是几口灌溉水塘。其中老葛塘当年为全公社共同建造，虽一直是葛塘村在使用管理，但近年已经被镇政府承包给人养黄鳝，同时由于年久失修，目前所能储水量也相当有限。另外，几乎所有村民小组还有自己公共池塘，但也由于年久失修而灌溉能力有限。

二、纠纷解决中的村庄权威

贺雪峰等人依据村庄能否自主生产秩序，将村庄秩序区分为内生秩序和外生秩序两种类型；根据自主生产秩序的能力不同，将内生秩序又划分为原生秩序和次生秩序两种类型。[9]与此相对应，我们可以将村庄中占主导地位的纠纷解决主体划分为内生权威和外生权威，将内生权威又划分为原生型内生权威和次生型内生权威。内生权威是来自村庄内部的纠纷解决主体。其中，原生型内生权威主要来自村庄传统，是非正式组织下的产物，如宗族头人、小亲族内的老掌盘子等民间权威人物；次生型内生权威虽然也来自村庄内部，却主要依靠外来制度赋予其权威，典型的如村干部。外生权威则是来自村庄外部的权威力量，其权威来源大多来自国家力量，如政府干部、法官等。

在不同的村庄中，占据主导地位的纠纷解决主体可能有所不同；但这主要是一种理想型的划分，在很多村庄中，可能存在多种类型的权威并存的情况。不过，由于国家政权建设和现代国家建构的进展，国家权力日益深入乡村，同时由于国家能力的限度，不得不采取“简约治理”[10]模式，次生型内生权威应当是一种较为主要的模式。在这种模式下，村干部来自国家基层政权的认可，是国家力量介入村庄的途径，国家力量保障了其权威来源的合法性，尽管名义上也许要通过村民选举；同时，他们来自村庄内部，其权威有一定的村庄内部基础，是构成村庄秩序的基础，也是外来国家权力发挥作用的基础。在这里，传统和现代并非冲突，而是相辅相成。

（一）村庄缺乏原生型内生权威

葛塘村是一个历史很短的村庄。虽然村庄所在的大区域史上隶属楚地，历史悠久，但村庄本身的开发历史却较短。村民的祖先大多是太平天国战乱以后移入居住的，村中历史较长的几大姓氏也未能形成强大的宗族。目前村中大多数家族都是只有短时期的家族历史，就是这种非常短暂的家族历史也被村民们所遗忘，绝大部分人都不知道自己的家族来源。这些与南方家族动辄有几百甚至上千年家谱记载历史形成鲜明的对比。在村民的记忆中，村庄中历史上也没有精英人物居住。解放前全村都是几个城居地主的佃农，是一个完全的贫雇农构成的村庄。土改时，全村只有马庄有一个并不富裕的地主，他大约有三四十亩土地；很多自然村连富农都没有，最高的成分都只是上中农。村庄中年老的村民说，他们听说解放前这一带的土地主要是一个居住在合肥的孟姓地主，村民步行一天也走不出孟家的土地。这一带的村庄，大约是在太平天国战乱后重新开发的，现有村庄的轮廓形成较晚，以贫雇农为主的村民应该没有深刻受到儒家传统文化的教化与塑造。在这种情况下，葛塘村大概很早以来都是一个缺乏精英和原生型内生权威的村庄，是一个地方性规范发育较弱的村庄。

现在，村庄中12个村民小组中，几乎每个小组都是一两个主要的姓氏，他们大致是同宗后代。一方面，在一个小组内，同宗后代又分成很多“份”，村民对“份”有一定的认同。但“份”的规模并不大，一般只有三四代，几户村民，最大的“份”也就十几户村民。在1980年代，“份”有一定的共同行动能力，在争水纠纷和日常斗殴中往往能够共同行动。但1990年代中期以后，“份”的共同行动能力逐渐衰退甚至丧失不存。这里的“份”与华北的小亲族不可比拟，首先是规模非常小，且目前大多数“份”内并无具有统合能力的权威人物。上升到有很多“份”的家族，就更加难以有一个权威人物能统合家族内的各种事务。事实上，在葛塘村一带，类似于华北农村的小亲族观念根本没有，更不用说南方农村的宗族观念了。再上升到村民小组层面，也没有能够起到统领作用的权威人物。在葛塘村，在一些村民组和“份”内，目前也还存在内生权威人物，他们可以调解小范围内的纠纷。大多数小组有两个以上的组长，每个小组长是“份”的代表，在水利灌溉合作时起作用。村民小组长的作用虽然在不断下降，但在某些紧急时刻，他们还能起到一定作用。比如，对于水利灌溉中的纠纷，一些村民小组长尚能调解；对正在激化的斗殴，他们也会主动劝架。

在葛塘村全村来说，不同姓氏家族虽然有大小之分，但是却不存在一个“独大”的作为整体的家族。在这种情形下，村庄内即使有个别原生型内生权威，其作用也仅仅限于“份”内。“份”与“份”之间是平行的关系，没有哪一个“份”处于绝对优势的地位。而全村这样的不同“份”可能有几十个，整个村庄就是由这些不同的“份”拼凑起来，因此很难出现覆盖全村层次的原生型内生权威。从整个村庄而言，它只有数十个“份”所形成的一种平行结构。在这种情况下，即使每“份”中有一两个比较有能耐的人物能够在一定程度上统合份内事务，但是一旦上升到村庄层面，其影响就可以忽略不计。也就是说，没有任何一个或几个人物能够摆平村庄层面的公共事务。这与华北村庄大为不同。在华北村庄中，全村由数个规模上百甚至几百人组成的小亲族构成，每个小亲族内部能够自然产生出权威人物，他们可以调解小亲族内部的纠纷，也可以协调小亲族之间的纠纷。在葛塘村一带，任何人要村庄在村庄层面有威望就必须把所有“份”中的精英人物团结笼络起来，否则不可能，而要把那么多的团块中的精英人物都摆平并非易事，如此就形成了全村性内生权威的缺乏。

（二）纠纷解决中的乡村干部

乡村干部在村庄纠纷解决中曾经起到了非常重要的作用，这主要是在1990中期以前。那时的村干部的主要工作之一就是调解村民之间的纠纷。在访谈那时的老书记时，我们问他花费时间最多的工作是什么，他说是调解纠纷。不是收取税费，不是计划生育，这多少让我们有些意外。老书记说，那时的纠纷也多，几乎每天都在调解纠纷。1990年代中期，村庄里几乎每天都有纠纷，婆媳矛盾、邻里争吵、打架斗殴等，这些几乎都是生活的常态，人们习以为常。人们会为一点点小事就会大打出手，尤其是农忙季节为争水的打架非常多。那时候年轻人出去打工的还不多，在家里自然容易惹事生非，农闲时聚在一起，爱打架出风头。村干部调解的纠纷还大多是矛盾已经比较激化的，更多的纠纷可能是村民小组长调解的。

人民公社时期后，生产队作为一种权威性力量嵌入村民的日常生活中。在改革开放后，虽然生产队改为了村民小组，但它作为家庭联产承包责任制中“统分结合”“统”的方面的意义还比较强。这主要体现在农田水利灌溉与建设上，葛塘村一带的水利条件还比较好，但只有集体合作起来，这种水利条件的“好”才能有效体现出来，因此水利灌溉一直以村民小组（生产队）为基本单位。村民小组长也因水利灌溉而显得非常重要，在水利灌溉的合作中也不断积累了权威。在1990年代中期以前，遇到纠纷，村民一般首先会找到村民小组长处理，即使是家庭琐事。他们会找队长“做主”，要队长去“评评理”。在农田灌溉等生产合作中，公共事务一般都由村民小组长安排，因此出现矛盾纠纷，他都可以出面调解。只有少数调解不成功的纠纷，或者在纠纷发生时就已发生斗殴的案件，才会给村干部调解。这个时期的村民小组长可能在调解纠纷中积累了一定威望，即便他们不干小组长后，村民还可能找他们调解纠纷。

除了村组干部外，那时的乡政府干部也经常参与调解村民之间的纠纷。那时的乡镇干部一周到生产队两三次，参与组织农业生产，解决农田水利灌溉问题。一个老生产队长回忆说，1980年代，他们在农忙季节抽水，经常就睡在塘埂上，往往是天刚亮时，乡镇干部就来察看了。乡镇干部经常下乡，有时自然也会碰到村民之间闹纠纷，他们也会主动参与调解。由于乡镇干部要能成功将农业税费征收起来，就必须关心农民生产，从而需要经常下乡，于是总有机会参与解决农民纠纷。尤其是那些不同生产队，甚至不同村之间的村民由于争水而斗殴的纠纷，一般的村干部很难调解成功，只有乡镇干部出面才能解决问题。

似乎从1990年代开始，乡村干部作为纠纷解决系统开始弱化，村民对此颇有想法。尤其是取消农业税后，乡镇干部日益退出他们的日常生活。很多生产队长说，他们现在一个乡镇干部也不认识了，连包村干部也不认识。他们说：“现在乡镇政府的人不下来，下来的人你不认识他，他们下来吃吃喝喝就走了，以前乡镇干部一周下来一次，现在他们坐在小车里。以前乡政府干部一周到生产队两三次，现在乡镇干部一年都见不到两三次。”乡镇干部不下乡，他们当然不可能参与村民纠纷的解决。当然，后文会有所提及，当农民遇到纠纷上访后，乡镇干部会出面协调，但这种做法只起到了一个中转作用，并没有从实质上解决农民纠纷。

而村组干部也越来越少参与村庄纠纷调解。在葛塘村调研期间，我们发现村支书根本就不住在村里，而是住在镇上，她任村支书三四年来，从来没有调解过纠纷。另外几个主要村干部也几乎没有调解过纠纷。村民小组长也很少进行纠纷调解，他们都说，“小组长一年只有150元工资，没有钱补助，大家都不愿意干。”“乡里村里都有钱，村民小组没钱，事情最难干。生产队的田地也全部分下去了，做事情一点余地都没有。”这样，有的生产队最近几年换了好几个生产队长，因为到搞水的时候需要有个人撑头，否则村民小组长早就不存在了。

如果说村民小组长是因为没有工资没有积极性调解纠纷，那村干部为何也无法参与调解呢 当地村干部工资高的有些离谱。村支书每年有2万多元的工资收入，其他村干部也有1万多元收入，而当地人均年收入只有3000元左右。村干部的工资收入乡镇干部的收入相差并不大。除此之外，主要村干部还享有养老保险、假期公费旅游等待遇。然而，享受这么高的工资待遇，他们不也没有进行纠纷调解吗 不过，乡镇对村干部的管理却颇为严格。自2007年开始，县里规定村级干部实施坐班制度并规定不定期的考勤。村干部需实行8小时坐班制、24小时值班制以及每日考勤制度。各村从周一至周六每天必须保证至少一人在办公室坐班，上午8：00-11：30，下午15：00-17：30，夜间20：00-6：00，且办公时间和村干部值班名单要向村民公布，同时规定要有值班记录。外出要请假，若擅自外出，3天以上扣发全年工资一半，5天以上予以停职。县、镇考勤领导小组将对村级坐班制进行不定期督查，发现缺勤有着严厉处罚。我们在镇文件中发现了相关批评、罚款的通报。

每天坐班的村干部并非无所事事，而是忙于填写与制作各类报表、记录和档案。村干部认为，这类文字工作比征收农业税费更难，农业税费征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的体力活，而现在都是些费脑伤神的脑力活，村干部总是用“搞得晕头转向”来抱怨这类报表和档案制作工作的难度。显然，他们的行事逻辑是“对得起上面”，并没有解决村庄内部问题。村里的调解档案记载“翔实”，却可能只是被“编”出来的。调查期间，笔者曾看到三份老年人协会参与调解的赡养协议，发现当事人均来自村干部家庭，后经查证，才知都是村干部“闭门造车”的成果，将非主职的村干部“制造”成当事人是避免在上级检查中，产生不必要的麻烦，毕竟没有一家农户愿意他人当面质问自己为什么不赡养老人。而现实中，却有老年人病后饿死多日才被发现的事情，村干部却不闻不问。由此可见，村干部的纠纷调解工作日益官僚化、程式化，却完全没有回应村庄的需求。他们在村庄纠纷解决中的作用几乎不存在。

（三）纠纷解决中的“混事者”

在葛塘村一带的村庄纠纷解决中，还有一类人物颇为引人注意，那就是“混事者”，当地村民称为“混事的”。“混事的”本意是指乡村混混，由于有的乡村混混在村庄内外混得开，因此可以参与纠纷解决。混事者一般在村庄中经济条件比较好，人缘比较广泛，有面子，能说会道，在各方面都吃得开，因此会被村民请去解决纠纷。纠纷解决中双方村民都需要给混事者面子，通过协调来解决纠纷。这种协调解决与传统乡村社会的纠纷解决模式，在形式上还颇有几分相似。传统乡村社会中，当来自不同家族的村民发生矛盾时，村民双方会各自请本家族的“头面人物”出来谈判。这样看来，作为“有面子的人”的乡村混混似乎是新时期的“头面人物”。但两者的实质相差很远，不可相提并论。传统时代的“头面人物”都是道德情操高尚之辈，他们解决纠纷依靠摆事实、讲道理，对村民实行道德感化。当前的混事者并没有道德优势，他们解决纠纷虽然有时也讲事实和道理，但背后依赖的却是暴力和暴力威胁。混事者能够解决纠纷，不但由于他们有面子，能讲理，更重要的是他们还能讲狠。人们“给面子”常常是基于混事者背后的力量。

大约在2000年之前，“混事的”在村庄纠纷解决中起着非常重要的作用。他们调解纠纷不仅在本村的范围内，邻村甚至是整个乡镇的范围内只要有人邀请，他们都会前去处理。他们不仅处理村民之间的纠纷，还处理家庭纠纷，有时甚至处理村干部和村民之间的纠纷。张家安虽然是村庄中的小户人家，是外姓移民，但他老家张湾村距离不远，一旦有事情或者在村庄中被人欺负，他们能从张湾村弄“两卡车”人来声援，因此他颇有面子，1980年代以来就参与调解各种纠纷。如果混事者比较有正义感，类似于两湖平原的“好混混”[11]，那请他去调解纠纷的村民就更多了。这种混事者一般为人仗义，爱打抱不平，因此成为村里一种另类稳定因素。孟凡松就是这样一个人，他担任过生产队长，很早就入了党，爱与村干部作对，是村庄政治中的反对派，敢说敢讲，有一股狠劲儿，村民讲他黑白道通吃。村民遇到事情也爱找他去“摆平”，他甚至连村里儿女不孝之类的家庭矛盾也出面解决。他从不将村干部放在眼里，常常“为民请命”，因此历任村干部都不喜欢他。

2000年以后，混事者有退出村庄纠纷解决系统的趋势。人们不断外出打工，村庄内部越来越没有资源，混事者也逐步走出村庄，不再关注村庄内部事务。几乎所有村民的生活目标都发生了变化，“赚钱”成了他们生活中最大的诉求，也构成人们的生活目标，因此，“大家都忙着去赚钱”，纠纷也少了，混事者也不再像过去那样关注、热衷于调解纠纷了。

三、纠纷解决中的乡村治权

（一）纠纷及其解决方式的变化

葛塘村一带的村民纠纷近三十年来发生了非常大的变化，这种变化体现在纠纷性质、纠纷频度、纠纷解决方式等多方面。大体说来，1980年代，纠纷的频度非常高，但这种纠纷大多是日常生产生活中紧密接触和互助合作而导致的摩擦，纠纷一般可以在村组干部的主持下解决。到1990年代，由于村民之间的生活日渐疏离，生产合作不断减少，这种纠纷也不断减少；而由于生产合作减少，村干部的权威也不断降低，其在纠纷解决中的作用也不断下降。2000年以后，村庄纠纷及其解决继续了1990年代的发展趋势；由于村庄内生权威在纠纷解决中的作用日渐减少，村民不断向外诉求，因此上访越来越多。

1980年代，村民在农业生产过程中产生纠纷特别多。那时，虽然集体已经解散，但村民的生产还无法完全按照家庭展开（其实今天也是这样，不过程度有所不同），“双层经营”体制中集体的作用还比较大。在灌溉中人们需要通力合作，共用池塘或水库，需要一起打水；由于家庭经济实力有限，人们还需要共用耕牛和农具。比如在共用耕牛时，农忙时都需要耕牛，但谁家先用，谁家后用 难免会发生争执，有时甚至发展到打架。村民王某说，集体解散时，小生产队8户人家只有两头牛、两套犁、四个水车、六口小塘。大家必须一起共用，但是共用过程中矛盾很多，经常吵架，因此大约过了两年，就将牛卖掉将钱分了。后来王某与关系要好的一户村民两家合买了一头牛，但使用过程中纠纷仍然存在，合用四年后最终也卖牛分钱，每家各自买了耕牛独用。在灌溉中，灌溉的先后顺序也很容易发生纠纷，有村民不按“先来后到”的规矩，或者不按照田亩位置所形成的灌溉习惯，因此就很容易生发口角，甚至发展到打架。而有的村民在其他村民灌溉时“偷水”，则更加容易发生纠纷；尤其是发生在不同生产队之间的偷水事件，则非常容易引发打群架的纠纷。

1980年代，以至于2000年前，村民在日常关系中的争吵也非常多。日常接触中，难免有各种摩擦和芥蒂，从而引发纠纷。用农民的话说，“走路带了一下风，也可能引发纠纷”。因为一个村民“走路带风”，另一个村民可能会理解为针对他的，因此就会发生争执，有时甚至发展为打架。这种纠纷一般情况下比较小，可以自然平息，有时只要有个稍能说话或者有面子的人（村民组长通常充当这种角色）说一两句，给双方有个台阶下，纠纷就可以平息。有的也可能不发生争执，而发展为“骂街”，通过“骂街”来宣泄自己的不满。不过，有时这种日常纠纷也可能引发剧烈的冲突。鲍大鄞的两家曾因一起“是非”口角，引发两个大家庭打群架，并出了人命。起因就是一个村民向村民提及她对另一户村民家婚外性关系的怀疑。两个大家庭在此后二十年里一直“找事”打架，直到2000年左右才平息下来。

日常纠纷中还有一类较多的是地界纠纷，尤其是宅基地纠纷。这种纠纷在1990年代中期以前都非常常见。杨华曾将纠纷分为接触性纠纷和侵害性纠纷，[12]并认为耕地纠纷和宅基地纠纷属于侵害性纠纷。我很赞同他这种分类的思考方向，但认为宅基地纠纷很大程度上也带有接触性纠纷的性质。在葛塘村一带，耕地纠纷、宅基地纠纷曾在1990年代中期之前非常普遍，乡村曾进行过一次大的整顿。1990年代中期之前，耕地纠纷和宅基地，村民常常为此打架，甚至“打死架”，但现在他们不太会为此打架，尽管也还存在土地纠纷，因为大家都不看重土地了。这种纠纷形态的变化，主要是人们的生活预期发生了变化，变得不长远。他们不会再想着世世代代生活在村庄里，争夺土地就只有暂时的意义，而没有长远的意义。因此，土地纠纷的性质发生了变化。

总结来看，在生产合作中，纠纷的发生不可避免地比较频繁，因为人们的生产、生活和交往都被安置在“集体的牢笼”里，没有或缺少私人性的空间隔离，人们在繁复的接触中自然就会有不愉快的时候。随着农民经济的好转，人们逐渐单家置办农具，不需要共用农具，纠纷自然会有所减少。当农民可以“各吃各的饭，各管各的碗”，就不会存在由于共用一个“碗”而发生纠纷了。相应的，村庄也就日渐缺少了集体时期的集体生活和公共生活，相关的日常纠纷也会明显减少。不过无论如何，有些接触是不可避免的，因此纠纷还必然存在；有些生产合作在客观上也存在，但由于村民的合作传统已经被打破，这样矛盾纠纷就会以新的方式表现出来。

取消农业税之前，尤其是1990年代中期之前，村干部成天忙于调解纠纷，以至于有的村干部说“那时以调解为主要工作”，但2000年之后，他们日渐从纠纷调解中解脱出来，在我们调研时甚至不再介入村庄纠纷。与此相对照的是，村民的不满日渐增多，由于缺乏村庄内生权威来解决纠纷，他们只能上访，但是上访并不能解决他们的反映的问题。无论当事人信访到哪里，问题最终主要由镇信访办来解决。虽然葛塘村不少村民曾打过市长热线、县长热线，或到市里、县里上访过，但问题最终都转到镇里来。一般问题由镇信访办直接处理，当出现信访疑难问题时，信访办可直接向镇委书记和镇长请示汇报。但镇里处理的方式大多也是将村干部请来，要求他回去解决问题。然而，问题可能是村干部根本无法解决的。因此，一些问题，只能由镇里亲自出面解决。信访办主要是一个综合协调机构，它可以协调其他政府职能部门一起参与，如司法所、国土所、经管站和派出所等部门都参与其中。总体来说，镇里处理上访问题的能力也越来越差，[13]目前镇一级基本上只能管住人，通过种种方式让上访者不再上访，却很难解决上访人所反映的事情。

（二）上访背后的乡村治权问题

村干部在纠纷调解中作用的弱化，固然与纠纷的性质变化相关，其背后更有其它原因。我们可以从上访案件考察这个问题。上访案件一般是村干部没有去解决或者无法解决的问题，或者问题本身就指向村干部的。在葛塘村所在的乡镇，农民上访案件的类型非常多样化，其中有几类问题尤为突出，一是水利灌溉问题，二是土地纠纷，三是低保、困难求助问题。这三种问题中有一个共同的特征，那就是对村干部“不做事情”或“腐败”的不满。在我们看来，背后反映的问题是乡村治权问题。由于乡村越来越丧失治权，因此无法解决水利灌溉问题和土地纠纷；而由于乡村越来越丧失治权，乡村干部越来越缺乏资源，因此低保就成了一种可以利用的资源，这会进一步激起农民的不满。

葛塘村一带的农民对当前水利灌溉问题颇为不满，一到用水季节，村民就怨气很大。他们采取得最多的措施是打市长、县长热线电话，这些热线电话的内容被转到乡镇来，乡镇干部大约会下去问一下情况，但没有能力解决实际问题。在当前分散经营的土地制度下，农户的田块十分地分散，农田灌溉必须以合作为前提，若有人试图搭便车而不愿意出钱买水，乡村干部也没有办法，这样农田灌溉的合作就可能由于少数人的反对而不能进行。在一些水利条件不太好的村组，由于灌溉成本很高，许多农民改种产量不及水稻的一半的旱稻。如果有一部分农民改种旱稻，合作起来灌溉就更不可能了。在用水季节，人们只能是等天下雨，和天气玩“谁更狠”的危险游戏，尽其所能地不出钱抽水。不仅水利灌溉如此，集体排涝也是如此。在“大雨大灾，小雨小灾，不雨旱灾”的葛塘村，排涝则更需要集体的合作，无人能仅靠个人之力来进行排涝。但由于无法组织起来，村民们最多只能求助于市长、县长热线。乡镇干部对这一类上访并不重视，因为农民只可能打打电话，几乎不会去越级上访，因此不会严重危害“社会稳定”。

在乡村治权没有流失的情况下，水利灌溉导致的上访是不可能发生的。当乡村有资源和权威时，村民可以在村干部的组织下合作起来解决灌溉问题。在取消农业税之前，水利灌溉依靠村干部组织，水费在农业税费中搭车收取；而取消农业税之后，村干部无法再找农民收费，由于水费收不起来而无法合作灌水，水渠毁坏了也无人组织维修。一个老生产队长说，以前队里按照田亩收钱，一起去泵站打水，现在沟渠毁坏了，水都放不过来了，村干部也不会组织维修。前年，这个小队花了1800元买水，由于水渠毁坏，水打到小队的田里时只能浇灌一亩田，最后也不知道水给谁好，于是以25元的价格卖给了一户村民。水利设施毁损后，不是村干部不愿意组织维修，而是他们无能为力。因为要维修沟渠，就必须占用土地，而现在土地权利结构高度固化，村组没有控制土地，就无法搞成水利建设。总之，由于当地农民的分散性和合作难以达成，且制度设计无法抑制搭便车的农户，无法给村组组织以必要的资源，乡村治权日益衰退，从而无法保障农民利益。在这种为背景下，农民除了上访，别无它法。可以说，这种纠纷和上访，很大程度上是乡村治权丧失所导致的。

土地纠纷非常复杂，各种类型的纠纷在葛塘村一带都有，有征地补偿所带来的纠纷，有宅基地纠纷，也有土地权利固化所导致的不满。一方面，这些纠纷背后可能存在政府和社会强势群体侵害农民权益的情形，但也可能是乡村治权问题。比如征地补偿的纠纷，很多农民反应的其实是土地征收后利益如何分配以及相关的土地调整问题。如果村庄集体力量强大，享有治权，土地征收的利益就不会为个别农户独享，被征用土地的农户也可以通过土地调整获得土地，从而生活有所保障。但在土地权利结构较为固化的情况下，土地征收的利益为个别人独享，可能引起其他村民的不满，进而寻找各种理由上访主张权利；土地征收后个别农民生活缺乏保障，也可能引起不满和上访。当前，土地权利固化，土地的占有与人口的变动不相平衡，很多村民不满，因此而上访。如果基层政府迫于压力调整土地，利益受损的村民也可能因此依据法律而上访。

宅基地纠纷也是如此，由于土地权利的固化，农民扩建住房缺乏规划和空间，因此村民之间有很多矛盾和纠纷。这些纠纷看起来发生在村民之间，但倘若乡村享有治权，完全可以有效化解。改革开放后，农村经济不断发展，农民住宅条件也不断改善，尤其是由于人口增加较快，因此宅基地纠纷也时有发生。比如，农民抢占乱占耕地建房屡禁不止；村民建房宅基地规划不一致、大小不一，等等。但是如果乡村集体享有治权，就能够比较容易地解决这一问题。在土地权利固化之前，农民超占了宅基地，在土地调整时村里就就会把多占的宅基地面积从可耕地中扣除出来，并另加一定的处罚。当时县里的文件规定，不依法退出侵占宅基地或接受相关处罚的农户，不列入分地人口中。葛塘村所在的县在1995年的土地二轮延包中，就通过这种方法解决了大量的宅基地纠纷。

低保、困难求助问题中，农民惯于指责村组干部“腐败”，没有将低保名额给那些更困难的农户，很多上访农民以自己更困难为由要求享受低保。但站在村组干部的角度，他们不依照实际的困难程度分配低保名额，却有其一番道理。他们考虑的是将好处给那些配合其工作的人。在村庄丧失治权后，村干部如何维护自己的权威，从而开展必要的工作。税费改革之后，随着的公共权力运作空间的缩小，村干部的权威急剧流失。在一般情况下，村干部如果要在村庄中做事而不怕得罪人，他的背后都必须有一帮自己的“支持队伍”，而“支持队伍”的不断扩充的则能增加村干部权力的砝码。平时配合村干部工作的村民能够得到低保名额，而那些平日里与村干部为难的人则无法得到，这对于大部分的村民同时也能起到一个警示的作用，让村民不得不去考虑其与村干部的关系。得了村干部好处的村民自然要给村干部面子，在一些事情上多少能听从村干部的安排。而在村庄丧失治权的背景下，除了分配低保名额，村干部又能给村民何种好处呢 因此，可以说，低保问题的上访背后，也许并不是乡村干部的腐败，而是乡村治权的丧失。

四、村庄纠纷解决机制的完善

总结来说，在村民交往日益疏离、纠纷日益减少的情况下，很多纠纷在村庄内无法得以解决，农民只好不断上访。其中的原因，一方面，乡村组织体系日益松弛，村干部对村庄纠纷的介入程度不断减少，调解纠纷的能力日益下降；村干部的发挥作用的空间变小，“混事者”才有介入纠纷解决的可能。另一方面，乡村组织的治权日益丧失，缺乏调解纠纷的权威和资源。乡村治权的丧失，不但使村干部没有可以凭借的权威和资源来解决纠纷，还导致了一些村庄纠纷的产生。

像中国的大多数乡村一样，皖中农村的纠纷日益走向上访，由此汇集成了经久不退的全国性上访潮。许多学者将上访潮的原因归结到上访制度，这至少是较为片面的，甚至是错误的。在我看来，更重要的原因是村庄纠纷解决机制的弱化，而这种弱化包括主体（乡村组织）和治权（权威和资源）两个方面。当前，中央持续地要求地方“将矛盾解决在基层”，并将这一要求上升到建设和谐社会的高度。如何做到将“矛盾解决在基层” 采取压、捂的方法显然是不行的，让更多的省长、市长、县长出来接访也未必能解决问题。因为纠纷发生在乡村中，最终需要在乡村中获得解决。在我看来，应当完善村庄纠纷解决机制，这需要从乡村组织的建设和治权的赋予两个方面着手。

乡村组织是当前乡村社会解决纠纷可以依靠的组织性力量。取消农业税后，很多地方政府认为不需要村组干部协助收税了，因此大肆合村并组，撤销村民小组长，这使农村纠纷解决体制有了很大的弱化。村组是我国农村最基层的行政建制，由生产队演变而来。取消了村民小组长，村民小组就没有了当家人，村民小组作为一级建制的基础也就不存在了。村民小组是一级土地所有权单位，又是农民生产生活的基本单位，是一个真正的熟人社会。农民的纠纷主要发生在这个范围内，也需要在这个范围内得到化解。取消村民小组长以后，就需要村干部介入村民组事务。但村干部往往不是本村民小组的人，不十分地熟悉本村民组的人和事，也没有参与村民小组事务的动力，这样无疑加大了村干部解决村民小组内纠纷的难度。因此仅仅从收取税费的角度思考乡村组织的功能是十分错误的。“将矛盾化解在基层”，这需要完善村组组织，村民小组内应当保留小组长，行政村的规模也不宜过大。有了完善的村组组织，乡村社会中才不会缺少纠纷解决的主体。

仅仅有村组组织还不够，还必须赋予村组组织足够的治权，包括权威和资源。取消农业税之前，村组可以搭着农业税的便车，来收取共同生产费用于水利灌溉，农民因此在公共品方面不会因缺乏供给而上访，村干部也由于有足够的资源开展工作而可以尽量将低保名额公平地进行分配。税费改革以后，指望农民通过“一事一议”的办法来解决水利供给问题，但实践中根本不能解决问题，尤其是村民小组长缺乏足够的资源，连出面主持“一事一议”会议都困难重重。由于缺乏资源，各种纠纷根本无法解决，对不讲理的村民也无法构成制约。从目前的情况来看，赋予村组组织的治权可以从几个方面着手。一是可以考虑向村组集体进行财政转移支付，以保证其运转所需的经费。在经费总量有限的情况下，甚至可以考虑压缩向农民的直接转移支付，将结余部分转移村组集体。二是可以为发展集体经济提供一定的空间。当集体经济发展了，村组集体依赖这些资源自然就有了更多的治权。三是土地制度要为村组组织进行纠纷调解留下必要的发挥空间。集体土地所有制是村民自治的经济基础，越来越刚化的土地权利设置正在瓦解这种经济基础。中西部地区的村庄缺乏集体经济，村组组织发挥作用较为依赖集体土地。当村组组织有了资源，就有了治权展开纠纷调解工作。

从以上两个方面着手，就可以完善村庄纠纷解决机制。中国社会矛盾的解决，最终一定需要“将矛盾解决在基层”，中央的这一政策思路是完全正确的。在基层解决矛盾，需要基层具备相应的纠纷解决机制，需要基层有完整的纠纷解决主体，在农村社会就是村庄组织，也需要纠纷解决主体拥有相应的治权，有足够的权威，可以调动必要的资源。当前一些社会舆论由于基层组织的个别错误，而将基层组织当作“万恶之源”，恨不得将其完全取消，极力限制其治权，这种思路是完全错误的。事实上，只有从主体（村庄组织）和治权（权威和资源）这两个方面全面地完善村庄纠纷解决机制，村庄纠纷才能得到有效化解，上访潮也才可能退出，“将矛盾解决在基层”的目标才可能实现。

* 陈柏峰，中南财经政法大学法学院副教授，博士。本文属于国家社科基金青年项目“民主法制进程中的乡村司法制度建设研究”（批准号09CFX060）的成果。

[1] 陈柏峰：“暴力与屈辱：陈村的纠纷解决”，《法律和社会科学》第1卷，法律出版社2006年版。

[2] 陈柏峰：“规则之治时代的来临 ”，《法律和社会科学》第3卷，法律出版社2008年版。

[3] 陈柏峰：“纠纷解决与国家权力构成”，《民间法》第9卷，山东人民出版社2009年版。

[4] 李昌平：“乡村治权与农民上访”，三农中国网。

[5] 申端锋：《维权与治权》，华中科技大学博士论文，2009，第22页。

[6] 陈柏峰、郭俊霞：“公的承载者：老掌盘子与小组长”，《开发研究》2008年第2期。

[7] 强世功：“‘法律’是如何实践的”；赵晓力：“关系—事件、行动策略和法律的叙事”，载王铭铭、王斯福主编：《乡村社会的公正、秩序与权威》，中国政法大学出版社1997年版。

[8] 陈柏峰：“秋菊的气与村长的面子”，《山东大学学报》2010年第3期。

[9] 贺雪峰、董磊明：“中国乡村治理：结构与类型”，《经济社会体制比较》2005年第3期。

[10] 黄宗智：《过去和现在：中国民事法律实践的探索》，法律出版社2009年版，第62页。

[11] 关于“好混混”，可参见陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，华中科技大学博士论文，2008。

[12] 杨华：“纠纷的性质及变迁原因”，三农中国网。

[13] 这为一些上访研究所证实，可参见申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士论文，2009；田先红：《信访治理中的国家基础权力》，华中科技大学博士论文，2010。