一、导言
自上个世纪九十年代以来,对中国法治进程的实证研究逐渐成为重要的研究方向,出现了很多出色研究成果。在这些成果中,法院、法庭等正式司法机关受到了较多的关注,[1]村庄也受到了应有的关注,[2]但法治实践的其它场域受到的关注则远远不够。吉登斯指出,在今天这样高度分化的社会中,专家系统具有强烈的自我维护性,法律人作为专家所信守的逻辑与普通人日常生活的逻辑有着本质区别和鸿沟,两者之间的紧张关系只有在法律系统的各个入口处的互动中才能得到缓解。[3]如此,从中国农村法治进程的实践来看,许多基层机构都是值得关注的“法律入口处”。在这些机构中,基层司法所/法律服务所的重要性不言而喻。
在农村基层司法所/法律服务所的已有研究中,傅郁林主要关注了法律服务状况和效果,[4]谭同学主要考察了司法所作为乡镇站所的政治生态,[5]尤陈俊则通过个案反思了当前基层司法所改革过程中出现的一些问题。[6]本文将以赣南石镇为例展开个案研究,从农村法律服务市场和基层政治生态两方面入手,以揭示中西部农村基层法律服务所的现状和困境。赣南石镇地处闽粤赣三省的交界处,属客家文化区,地形地貌上是典型的“八山一水一分田”,全镇人口约2.5万,以农业为主,辖14个行政村,一个居民委员会。我在湖南、湖北、山西、河北、河南等地调查时发现,当地农业乡镇司法所/法律服务所的状况与石镇有些类似。应当说,石镇的法律服务业在中西部农村中具有一定的代表性。
二、市场竞争与乡镇法律服务所的困境
同全国的所有地方一样,赣南石镇所在县的司法行政机关于1979年复建,那时,在县设有司法局,县以下的乡镇仅配有一名司法员。1987年,根据司法部颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》,赣南各乡镇逐渐建立了法律服务所,石镇法律服务所便是其中之一。在赣南地区,建所之初,法律服务所的所长一般由司法员兼任,也有个别乡镇例外,由社会招聘人员担任所长。石镇法律服务所的叶所长从1986年开始就在镇里担任司法员,1987年开始又兼任法律服务所所长,至今已经干了整整二十年了。1980年代后期,随着经济的发展,农村市场有了一定的法律服务需求,法律服务所的人员最初由乡镇司法员向社会招聘。叶所长记得,在自己招聘工作人员的年代,1990年所里最多曾达到6个人。这种由司法员自由招聘的模式使得法律服务所人员复杂,素质不高,情况杂乱。因此后来改由县司法局统一招考法律服工作人员,这些人就是最初的正式法律工作者。
在叶所长的印象里,法律服务所从建立开始,盈利状况一直颇好,直到2000年左右才开始走下坡路。尤其是1994年以前,那简直是法律服务所发展的黄金时期。在几次访谈中,叶所长都以无限回味的口吻对我讲,“当时的法律服务所确实能够赚到一些钱”。“那时,信用社、供销社、农机站、粮站、个体工商户,以及农民等都可能面临经济风险,需要法律服务。”从1980年代开始,粮价不断上涨,农村经济持续增长,1990年代中后期所谓的“三农”危机还没有出现,而经济活动所带来的纠纷同之前相比快速增长,这使得农村法律服务的市场开始出现。乡镇法律服务所是农民和乡镇各站所部门最可接近的提供法律服务的机构,自然就门前“生意兴隆”了。“那时也不是各个乡镇都有派出所,只有那些中心镇才有派出所,所以村民之间闹纠纷一般不去派出所,稍微大一点的纠纷最终都要到法律服务所来处理。”乡镇法律服务所也因此呈现出一派欣欣向荣的样子。
与回忆从前司法所兴旺的兴奋情形不同,一谈到当前状况,叶所长就忧心忡忡。“从1990年代后期开始,就一年不如一年了,尤其是2000年之后。唉!法律服务所现在挣不到多少钱了!”在实证调查中,我发现石镇法律服务所在当地农村法律服务市场中确实面临着种种困境。总体而言,法律服务所的案源在不断萎缩,其中主要有两方面的原因,一是法律工作者自身的相对实力在下降,二是农村基层法律服务市场遭到了分割。因此,法律服务所在农村基层法律服务市场中的竞争压力日益增大。
谈到法律工作者的实力,不能不先提及最初那批从社会上招聘的法律工作者。这批最早的法律工作者后来有以下几种去向:一是不适应法律服务所的工作,无法开展工作,主动离开了法律服务所的岗位,转而从事其它职业;二是违反了相关法律,受到了处分,被迫离开法律工作者的岗位;三是在法律服务所干了一段时间的法律工作者以后,同乡镇干部混熟悉以后,通过各种关系和机会进入了乡镇政府,成为了勤杂人员甚至乡镇干部;四是一些本来能够适应法律服务所工作的人员,能够成为合格法律工作者的人员,基于种种考虑,离开了法律服务所,成为“兼职”的“赤脚律师”;五是极个别人在接触法律事务以后,刻苦学习,最终成了律师,离开了法律工作者岗位。
从这个去向中,我们可以看到,最初的法律工作者群体中的精英不断以不同的方式外流,尤其是那些无法在司法所/法律服务所中获取正式职位的人。随着市场经济的发展,各种机会不断增多,其外流变得理所当然。而即使留下来的人员素质不断提高,也难以在竞争日益激烈的法律服务市场中保持法律服务质量与收费价格比例上的相对优势,尤其是法律服务市场不断遭到切割,农民的选择越来越多元的情况下。最初的法律工作者绝大多数都是从那些土生土长的当地人中挑选,那时强调的是能够将绝大多数纠纷化解在乡村基层。这批人基本上没有经受过法律训练,相对于农民来说,他们往往只是读书识字多一些。后来立法不断增多,基层法律实践也日趋复杂,法律知识开始受到强调,但是,在法律工作者那里,这大多只停留在形式上,他们通过各种培训班之类的“快速充电”来“提高学历”,其实学会的大多只是诸如文书写作格式方面的东西。当然,在法律的圈子里耳濡目染久了,对法律也有一些了解。但从总体上说,知识结构和现实处境使得他们面临着两个方面的竞争压力。
竞争压力之一来自民间“兼职”的“赤脚律师” [7]。“赤脚律师”有其它的正式职业,但业余也帮人讨债、从事代理业务、作代书帮人写诉状;他们不挂牌营业,在自己家里依靠个人的社会关系网开展业务;他们开展业务不具有日常性,而是偶尔为之。熟人圈和半熟人圈是“赤脚律师”发挥作用的社会基础。依照司法行政的相关规定,从事法律服务工作应当在司法局登记,但“赤脚律师”不登记,一旦被司法行政人员发现,便说当事人是他的亲戚,司法行政人员因此无法干预。
按照我国《律师法》和《基层法律服务工作者管理办法》的规定,为当事人有偿提供代理诉讼等有关法律服务的只能是律师或基层法律工作者。但我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定:非法律职业的普通公民也可以担任民事诉讼或行政诉讼当事人的代理人,并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼。公民代理制度的出发点在于让一些文化程度较低、经济能力较弱、表达能力较差的公民可以借助亲友的帮助参与诉讼事务。不得借此牟利是公民诉讼代理与律师诉讼代理之间的根本区别。但在实践中,当事人与代理人是否属于亲属,很难审查,是否收费则更是难以弄清。而且,对于那些贫穷而又“没有见过世面”的当事人来说,“赤脚律师”即便收费,费用也比较低,而服务质量不一定低。我在调查中发现,赣南石镇当地一起普通民事诉讼案件,法律服务所收费800元,而“赤脚律师”只收400元,这个价钱在法律工作者看来,与他们为一个普通民事案件所付出的成本差不多。
况且,事实上,“赤脚律师”的水平不一定比法律工作者低,而在农民心理上却更加容易获得信任感。同正式的法律工作者相比,“赤脚律师”往往更有优势,这种优势不但体现在法律服务质量与收费价格的“性价比”上,还体现在“赤脚律师”的“人生理想”和行事原则上。“赤脚律师”的行事原则源于乡土社会的本身特征,与熟人社会的性质高度契合。“赤脚律师”的工作几乎是免费的,虽然偶尔也会收些成本费和酬劳,但这种收费毕竟与正规法律服务市场的收费不一样。而且,最为关键的是,对他们而言,赢利不是目的,关键在于这种工作可以为他们在村庄熟人社会赢得威望、名声、尊重和认同。我在石镇调查时遇到的一个“赤脚律师”非常自豪的告诉我,他走到方圆十里的任何村庄都有饭吃。可见,他们从事法律服务工作的动力很大程度上在于良好的名誉。事实上,“赤脚律师”的法律服务对象大多是在一个扩大的熟人社会圈中的亲戚朋友,他们与律师、法律工作者的一个重要差别就在于,他们的活动是立足于情而非利。这更能为看重情感交往的农民所接受。正因此,在山东、江西、湖南等村庄同质性高,“村庄价值生产能力”[8]强的农村地区,我们更容易发现“赤脚律师”的踪迹,而在湖北、河南等地则很少有“赤脚律师”。
根据应星的研究,“赤脚律师”具有以下性格特征:好学、好奇、好管闲事、好打抱不平,对于谋求公平非常敏感,因此,在感到自己需要法律知识时,就会去购买法律书籍,钻研法律条文,甚至孜孜不倦地向专业法律工作者求学请教,并用之来维护自己的合法权益,或帮助他人维护权益。他们既知晓法律,又有坚强意志和无私奉献精神。[9]在面对农民与基层政府的利益冲突问题时,“赤脚律师”就几乎是农民的唯一选择,是其他力量所无法替代的。在应星的访谈中,“赤脚律师”周广立谈到自己为什么要代理案件时说,是因为那样“既为人做了好事,又给自己带来了乐趣。”为了自己或村民的利益,长年不辞辛苦、不避烦琐、不畏压力、不计酬劳,这是“赤脚律师”的精神特征。
这个精神特征决定了“赤脚律师”在针对地方政府的诉讼中无法被农村法律服务市场中的其他力量所替代。在实践中,即使实现了完全独立的法律服务所,或者本身就是独立的律师事务所,从生存和发展的利益角度来看,与政府处好关系都是必不可少的。因此,无论是律师,还是法律工作者,都与政府、法院、检察院有着千丝万缕的联系。在基层政府和农民的冲突中,很少有律师和法律工作者愿意出头的。[10]而“赤脚律师”与基层政府之间并不存在多少利益上的勾连,况且他们自己常常也是冲突中的利益受损者,因此没有利益方面的后顾之忧,也就更可能在基层政府的各种压力面前不屈服。“赤脚律师”在具体法律行动中不存在任何顾虑,因此可以“一根筋”地斗争到底。
法律工作者的另一竞争压力来自律师事务所的律师。近年来,我国律师数量不断增多,法律工作者在农村法律服务市场中的盈利自然就不断减少,因为那些处于整个律师群体最下层的律师会与法律工作者群体争夺基层法律服务的市场。同法律工作者相比,律师更了解法律,能把法律问题讲得更清楚明白,对于一些当事人而言,只要支付得起费用,选择律师无疑是更好的选择。而法庭在向前去咨询、起诉的当事人推荐法律服务人员时,也倾向于推荐律师,因为律师的水平高,法官就可以相应减轻负担。当然,一些鸡毛蒜皮的小案子,律师可能不愿意接受,而主动将相关市场让给法律工作者,但毫无疑问,这些案子的收益也十分微薄。石镇司法所的叶所长对我讲:“一个伤害赔偿的案子,当事人争论的标的额也就是50元的医药费,你收他多少钱 ”
除了农村基层法律服务市场竞争日益激烈,法律工作者向上难以同律师竞争,向下又受到“赤脚律师”的冲击以外,农村基层法律服务的市场本身还在不断缩小,这一点在赣南地区表现非常显著。在乡镇一级,以前的职能部门少;即使有,也不负责处理纠纷事务。农民有纠纷,或涉及法律的事务都去找司法员,而那时司法员往往同时又是法律服务所的工作人员,因此往往是司法所调解,以法律服务所的名义收取费用,或者以法律服务所的名义调解、收费。[11]而当农民问起时,工作人员就说是司法所,逐渐司法所在农民中就很出名,而法律服务所不为人所知。在司法所和法律服务所分离以后,这对法律服务所的市场构成了一定的冲击。
现在乡镇各职能部门一般都自己解决职能范围之内的纠纷,各个部门都有自己的专业执法人员,各种专业执法机构也越来越齐备,这无形中挤压了法律服务所的现实空间。现在,林管站就林权上的纠纷进行处理,而以前发生林权纠纷、山林失火等,当事人会到司法所请求处理;现在,土管所就宅基地纠纷进行处理,经管站负责农村土地承包纠纷的处理;而派出所处理的纠纷就更多了,1996年之前,石镇所在县只在中心镇设有派出所,现在全县几乎每个乡镇都设有派出所,派出所解决了相当大部分的民间纠纷。因此,乡镇站所的工作越来越对法律服务所/司法所的市场构成冲击。
当前基层政府及其职能部门比以前更加关注综合治理,司法所/法律服务所的市场也因此而受到了案源上的压缩。现在的纠纷案件一般要先经过村委会,村里处理不了的,才到乡镇去找司法所或其它站所。如果司法所不经过村委会就展开对纠纷的调解,村委会就会有意见,因为在村民和村干部看来,村委会也是一级“政府”。案件一般只有在村委会处理不了时,才会往上走。而现在各村都有“三包”政策,政府花了很大精力来建立这种综合治理体制,解决农村的矛盾纠纷,要求村里三天一排查,乡镇七天一排查,每个村都有信息员,一有纠纷的苗头他们就会报到政府去。于是,矛盾被消灭在“萌芽状态”,农村的纠纷就大大减少,司法所或法律服务所能“派上用场”的机会自然就少了。
法律服务所的工作同律师相比还不够规范,因此对于那些负担得起的农民来说,律师是更好的选择。而法律服务市场的“不规范”不断被学者提出,[12]当前法律服务所的行事规则则在“规范市场”的口号下不断向职业性规范靠近,这与农民毕竟有些隔膜。在看重感情交往、看重名声与威望的熟人社会中,无论是法律服务的需求还是当前基层社会法律实践的现实,都决定了“赤脚律师”的角色必不可少而又无可替代。也正因此,“赤脚律师”在农村基层法律服务市场上对乡镇法律服务所构成了严重的竞争。而政府对综合治理工作的日益重视,政府部门执法机构的日益完善,又从另外一个角度缩小了农村基层法律服务市场。在这三方面的挤压下,乡镇法律服务所在农村基层法律服务市场中,处境显得非常艰难。
三、“条块矛盾”与乡镇司法所的困境
1980年代,赣南各乡镇逐渐建立了法律服务所,那时,法律服务所是乡镇里自收自支的事业性单位。根据司法部1987年颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》,“乡镇法律服务所的经费,可以实行全额管理,差额由乡、镇人民政府补助或由乡、镇人民政府统收统支的办法,有条件的地方,也可以实行自收自支。”在实践中,由于法律服务所的法律服务市场状况良好,而法律服务所的所长往往就是乡镇的司法员,所以法律服务所的收入最终会流到乡镇政府手中。法律服务所其实是乡镇政府一个能够合法盈利的分支机构。
80年代末90年代初,法律服务所的良好状况,第一次引起了法律服务所序列的“条块矛盾”。1994年,石镇所在县的司法局看到乡镇法律服务所有利可图,因此在完善管理的名义下试图将法律服务所的管理权从乡镇上收到司法局。当时,石镇司法员的“编制”就上收到了司法局里。司法局的这一做法,遭到了一些乡镇政府的强烈反对和抵制,在这些乡镇司法局未能完全如愿。因此全县出现了两种格局,有的乡镇法律服务所隶属于司法局,相关司法员工资关系也在司法局;有的乡镇司法员工资关系在乡镇政府,是乡镇政府的公务员,相应的法律服务所也归乡镇政府管理。尽管没有完全成功,当时的县司法局局长在省司法行政系统内还是作为“功臣”获得了荣誉,据说他因为这项工作而获得了某项“三等功”。
由于财务、职能、人员等方面的重叠和模糊性,全国各地的乡镇法律服务所从一开始就同乡镇政府有很密切的关系,而司法所(员)与法律服务所形成了长期“一套人马、两块牌子”的体制。[13]2000年以后,司法部试图改变这种体制。2000年3月,司法部颁布的《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》规定,“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作,独立承担民事责任”,也规定“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托,协助开展基层司法行政工作”。同年8月,按照“国办发(2000)51号”和“清办函(2000)9号”文件精神,法律服务所“不再属于行政挂靠机构或事业单位,实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制,成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式”。[14]嗣后,全国各地对基层法律服务所开展了全面清理整顿,各基层法律服务所与司法所按照上述规章进行了脱钩改制。
也许正是在“脱钩改制”的风潮影响下,为了配合“两所分离”,2002年石镇所在县开始着手建立独立的司法所,使得司法员从乡镇政府中相对独立出来,成为乡镇“七站八所”中的一个。这种做法不但让司法员与乡镇政府相对独立,而且使法律服务所与司法所彻底分离成为可能,司法所成了一个独立的站所,法律服务所与司法所完全脱钩,进入市场化经营阶段。法律服务所与司法局及乡镇政府的关系也有一些改变。法律工作者主要由司法局管理,法律服务所自收自支,只需要在司法局备案。乡镇司法所对在本乡镇的法律服务所在名义上享有指导权,其实在实践中双方已经基本没有什么关系了。在石镇,有两个法律工作者的人事关系在镇法律服务所,但他们可以在全县范围内从事业务。据说,在遇到大的纠纷时,司法员可以对法律工作者进行指导,但这只是理论上和字面上的。
从实证调查来看,“两所分离”的改革使得乡镇司法所和乡镇法律服务所都处在困境中,不过它们的困境并不一样,一个是行政序列的困境,另一个是市场化的困境。然而,如果我们将它们放在一起看,其实他们源于同一个困境。这个困境是由改革直接造成的。但是,改革又是什么推动的呢 也许,在中西部农村,改革不过是司法行政和法律服务业面临困难的一个反应而已。从本质上说,改革是结果,而不是原因。
当前农村基层法律服务市场不断缩小,乡镇法律服务所的维持自然日趋艰难。在这种艰难处境下,同司法局在1994年法律服务所能够盈利的情况下所主导的改革不一样,司法局将再也无法带来利益的法律服务所“无情”地推向了市场,这是2002年改革的实质。改革在名义上是要建立司法所,让司法所与法律服务所彻底分开,而实际上,司法所并没有增加人员,在石镇所在县的绝大部分乡镇,变化不过是在司法员的工作室门口挂了一个司法所的牌子。通过改革,司法局首先将法律服务所抛向市场,自己的财政负担也因此而减轻。这样,法律工作者就人心惶惶,普遍感到当前的工作没有希望,没有保障。为了给法律工作者留有一丝希望,法律工作者的岗位在县劳动部门有登记。在石镇司法所的叶所长看来,这不过是政府的一个“花招”,以求稳住人心,否则法律工作者都会离开岗位。但是,他认为,所有的法律工作者内心都非常清楚自己的处境,不过也许他们暂时还没有找到新的出路,只好等待政府出台新的政策。
如果说在2002年的改革中,那些具有司法员和法律工作者双重身份的人的命运比一般的法律工作者要好一些的话,那么,司法局最近试图进行的改革则将他们抛入了另外一个尴尬的境地。在石镇所在县县政府的(2006)109号抄告单中,我们看到了这次改革的主要内容:
一、司法所办公用房问题,由司法局就拿出具体方案;
二、原则上同意司法所各项开支(包括普法书籍、业务培训等)及日常办公费用由乡镇政府负责。”
三、对司法所的管理实行县司法局和所在乡镇共同负责的双重管理体制。司法所人员(包括司法助理员)的组织、人事、工资以及司法行政业务由县司法局管理,日常事务工作由乡镇人民政府管理并负责考勤,司法所人员享受与其他乡镇机关干部同等的福利待遇。
这次改革再次引起了司法所序列的“条块矛盾”。石镇司法所的叶所长在向我介绍这一改革时说:“今年年初我们又被下放到了乡镇。”这就是他对这次改革的理解。他对改革后“双重管理体制”的理解是,谁都不愿意管他们了,都把他们当作负担。司法员的基本工资由司法局负责,那是由县财政统一负责,但其它开支,则没有着落。司法员和乡镇干部一样,一个月工资大约800元,扣掉住房和医疗公积金后,剩下600多元,手机费和交通费等都没有补助。石镇所在县去年有人大代表在县人大会议上提议,要求给乡镇干部发交通补贴,这一提议得到了重视,在石镇,政府干部得到了这项补贴,但司法员却与此无缘,县政府抄告单的内容实际上落空了。在叶所长看来,当乡镇政府遇到困难,如在“非典”时期、“禽流感”席卷农村时期,需要人手帮助渡过难关,就将他们当作一般乡镇干部对待,但并没有真正接受他们,危机过后便将他们抛向一边。
在许多乡镇,政府没有能力或者不愿意承担司法所的相关办公经费、综合治理经费和普法经费,但这些工作司法员必须去做;在几乎所有的乡镇,司法员根据需要被乡镇政府安排去做中心工作和日常工作,如开展新农村建设工作、土地确权登记、发展特色农业等,这让司法员有些无所适从。司法局将乡镇司法所抛给乡镇政府,乡镇有选择性地接受,看到年富力强、工作能力强的,就接收;碰到年龄大,又不会骑摩托车,也没有手机的司法员,乡镇就拒绝接收,因为接受他们是个负担,他们没有办法方便开展工作。乡镇政府的这种做法甚至给年轻的司法员心理上都造成了阴影,一个年轻的司法员对我说:“我们现在年轻,他们乡镇政府还理我一下;等到我们老了,乡镇可能也不会再理我们了。”
如果我们系统地来看石镇所在县的司法所/法律服务所自成立以来的改革与相关变动,就很容易看到,围绕着司法所的改革实际上是以上级部门的利益为指向标的。当司法所和法律服务所可以赚取利润时,司法局就要求将其管理权收归县司法局,而当司法所和法律服务所面临市场压力,无法再带来利益时,县司法局便急于将它们当作包袱甩掉。在近来的改革中,这个甩包袱的过程是分两步走的,第一步是在“两所分离”的口号下,将法律服务所抛向市场,第二步是将司法所甩给乡镇。所有的改革从来没有考虑农村基层社会对法律服务的实际需求,这为农村基层法律服务业的发展带来了不良影响。这样的改革使得农村基层法律服务业的境况更差,司法所和法律服务所都缺乏保障,它一方面使得法律工作者在基层法律服务市场萎缩的情况下对生活和将来没有稳定的预期,无法正常开展法律服务,这样必然在另一方面导致处在社会最下层的农民难以有一个获得适当法律服务的稳定正规渠道。
强调法律服务所与司法所“两所分离”的论调一直是官方的态度。在这种背景下,统计数字上出现了一些微妙的变化。有两份材料称,截止2000年底,全国34219个基层法律服务所中,实现法律服务所和司法所分设的有8025个;2001年底,全国28647个基层法律服务所中,实现法律服务所和司法所分设的为8100个。[15]这至少表明,“两所分离”在实践中贯彻还有很大难度。我在调查中发现,在很多号称已经实行“两所分离”的地方,法律服务所和司法所实际上藕断丝连;而一些之前没有建立法律服务所的地方,在“两所分离”的气氛下也未能建立起法律服务所。一个值得我们深思的问题是,为什么官方期待的那种“两所分离”迟迟不能如他们预期的较为理想地出现在乡村地区 是什么因素导致了先前形成的那种格局难以被真正改变 我想,赣南石镇司法所/法律服务所的困境能够给我们一些启示。在按照官方的理想对农村司法所/法律服务所进行改造的过程中,乡镇政府和司法行政机关的单位利益起到了相当大的作用,这种作用在农村法律服务市场相对萎缩,竞争日益激烈的情况下是不可忽视的。而在这种状况下,司法所/法律服务所维持或变相维持“两块牌子,一套人马”的格局,无论对于司法所,还是对于法律服务所,可能都是有益的。
四、简短的结语
政府将司法所与法律服务所分离的最初政策出发点也许在于政府和经济活动领域应当分离的理念,而从赣南石镇的实践来看,一旦将两者剥离,司法所和法律服务所可能都面临着困境。法律服务所受到了日益压缩和竞争激烈的法律服务市场的挤压,司法所则受到了财政来源方面的压力。在那些原本没有司法所的地方,新建司法所则显得非常必要,[16]但新建立的司法所似乎从一开始就直接面临着财政问题,这个问题表面看起来是由于“条块矛盾”导致的,但实际上可能与中西部农村的经济发展水平以及政府财政能力相关。司法行政机关高层不断强调要继续加强发挥司法所在基层的作用,但问题是,良好的意愿与现实的巨大落差,绝不是靠口惠而实不至的呼吁所能弥补。
当那种“两块牌子,一套人马”的格局被打破后,法律服务所在农村法律服务市场上的独立发展举步为艰,司法所在农村基层的命运也可谓坎坷。当司法所无法进入农村法律服务市场,无法变相从调解纠纷中收取费用时,司法所就会由于经费上的问题而无法有效实现其职能。我在调查时发现,很多地方的司法所基本上处于瘫痪状态,司法员成天帮助乡镇政府完成中心工作和日常工作,而对于份内的事却难有作为。实际上,在我们尚未真正理顺基层司法所在国家机构设置中的位置之前,强行让它与法律服务所分离就会切断其维持日常运作的主要资金来源。基于此,我们有理由追问,在今天中国乡村地区的现实背景下,彻底地推行“两所分离”到底有多少正当性可言
* 中南财经政法大学法学院讲师,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,博士,chbfeng@163.com。本文属于国家社科基金项目“公共品供给与农村和谐社会建设”(批准号06BSH033)成果的一部分。
[1] 如苏力:《送法下乡》,中国政法大学出版社2000年版;王亚新等:《法律程序运作的实证分析》,法律出版社2005年版;侯猛:《最高法院规制经济的功能》,法律出版社2007年版;赵晓力:《通过法律的治理:农村基层法院研究》,北京大学法学院博士论文,1999;丁卫:《新瓶旧酒:乡村法治的政法逻辑——秦镇法庭的日常运作》,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士论文,2007。
[2] 如赵旭东:《权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元》,天津古籍出版社2003年版;朱晓阳:《罪过与处罚——小村故事:1931-1997》,天津古籍出版社2003年版;杨方泉:《塘村纠纷:一个南方村落的土地、宗族与社会》,中国社会科学出版社2006年版;陈柏峰:《暴力与屈辱:陈村纠纷解决的法律民族志》,即将出版。
[3] 安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2003年版。
[4] 傅郁林:《农村基层法律服务研究》,中国政法大学出版社2006年版。
[5] 谭同学:《楚镇的站所》,中国社会科学出版社2006年版。
[6] 尤陈俊:“嵌入法制现代化进程中的乡镇司法所”,《法学纪元》第2辑,北京大学出版社2005年版。
[7] “赤脚律师”的称谓仿照的是毛泽东时代的“赤脚医生”,取其凭借粗疏的技艺在农村进行低报酬或无报酬的服务之意。
[8] 关于“村庄价值生产能力”,可参见贺雪峰:“现代化进程中的村庄自主生产价值能力”,《探索与争鸣》2005年第7期。
[9] 应星:“‘迎法入乡’与‘接近正义’”,《政法论坛》2007年第1期。
[10] 陈柏峰:“农村需要‘赤脚律师’吗 ”,《大地》2007年第8期。
[11] 这种做法在全国具有普遍性,谭同学:《楚镇的站所》,中国社会科学出版社2006年版,第133页;尤陈俊:“嵌入法制现代化进程中的乡镇司法所”,《法学纪元》第2辑,北京大学出版社2005年版,第84页。
[12] 刘思达:“江湖、衙门与砍柴刀——浅谈中国法律服务市场的竞争与规范”,《视角》杂志2005年第4期;E. Michelson. Unhooking from the State: Chinese Lawyers in Transition. Ph.D. dissertation.The University of Chicago, Department of Sociology, 2003, chapter 5, http://www.indiana.edu/~emsoc/Dissertation.html。
[13] “肖扬同志致全国司法所建设经验交流会的一封信”,中国司法行政年鉴编委会:《中国司法行政年鉴(1997)》,法律出版社1998年版,第340页。
[14] 转引自傅郁林:《农村基层法律服务研究》,中国政法大学出版社2006年版,第11页。
[15] 参见《中国司法行政年鉴(2001)》,法律出版社2002年版,第11页;《中国司法行政年鉴(2002)》,法律出版社2002年版,第13页。遗憾的是,此后的《中国司法行政年鉴》和《中国法律年鉴》中都没有这方面的统计数字。
[16] 一份材料显示,2004年司法部先后出台《关于创建规范化司法所建设的意见》、《关于切实加强中西部地区司法所规划和建设工作的意见》,到年底,全国建司法所4.1万个,其中实行收编直管的2.2万个。参见《中国法律年鉴(2005)》,中国法律年鉴社2005年版,第220页。