一 二轮延包以来的农地承包纠纷
2003年全国农村展开税费改革，而同时粮价大幅度上涨，这使以前农民不愿耕种的耕地变得抢手，农村土地承包纠纷不断增多，有些纠纷还导致了村民之间的强烈对抗，变成基层政府颇为头疼的问题。
从1990年代中后期开始，到2003年税费改革前，农民负担越来越重，而粮食价格却持续偏低，农民种田不赚钱，因此出现大面积抛荒。由于土地承担着各种税费，土地抛荒就意味着税费无所着落，基层政府便不允许撂荒，农户即使不耕种也得交税费，这就是李昌平所描述的“农民想不种地还不成”的情形。[1]但如果农户横下一条心，将土地撂荒而外出务工经商，政府也不可能再指望收到税费，因此只得想办法将抛荒地转包出去。2000年前后，许多地方的乡村干部们天天都在为土地的转包发愁，他们想出了各种各样的办法：低价承包、成片承包、外出招农、退耕还林、推田养鱼等，加上改革开放以来的生死病老、分家析产、土地调整、入户迁出等，这些使得土地承包关系混乱。
1998年，中央出台政策，要求土地承包三十年不变，各省根据政策进行了农村土地的第二轮承包。由于种田税费负担太重，农民对延包没有积极性。于是，许多地方的干部也只好顺水推舟，让第二轮承包走了过场。“走过场”建立在土地没人要，农民不争的基础上。
2003年以来的税费改革及农村形势变化，使得种田已有可观的收益，农民开始向农村回流。他们回村要地，就与在村种田的村民发生了矛盾。回村农民在法律上拥有农地承包权，而在村农户手中则有与村委会签定的合同。回村农民拿出中央规定第二轮土地承包30年不变的法律和政策文件，说村委会签的转包合同不合中央政策，是非法合同。这导致了一系列纠纷。而且，有些农户声称拥有承包权的土地已改作它用，难以恢复原状。这使得纠纷难以调解。面对互不相让且各自有理的矛盾双方，乡村干部想不出有效办法，土地纠纷也常常因此激化，伤人甚至死人事件偶有发生。
以地处江汉平原的湖北沙洋县为例。同很多地方一样，沙洋县的二轮承包走了过场。2004年11月，该县按照湖北省委办公厅、省政府办公厅的政策文件《关于完善农村土地二轮延包若干意见》，对农村土地进行了“确权确地”。应该说，省政府的这一政策是充满“政治智慧”的，它要求“全面做好延长土地承包期三十年不变工作，妥善处理土地二轮延包遗留问题和土地承包纠纷”，既承认了1997年前后签订的第二轮土地承包合同，又为当前农村土地的实际占有提供了一定支持；既为满足那些拥有法律上农地承包权的农户的要求提供了可能，也为当前土地的实际占有者留下了一定空间。这一政策安排既合乎现状，又不违背法律，为妥协解决严重的土地纠纷提供了可能。[2]在确权确地工作中，沙洋县共发生了4932宗纠纷，[3]主要集中在以下几个方面：
1、抛荒田转包带来的矛盾。税改前，附在田亩上的税负十分沉重，农民种田没有收益，便大面积抛荒，抛荒可能导致两个严重后果：一是附在田亩上的税负落空，二是抛荒田因无人耕作而成为废田。其中税费问题最严重，大量农田被抛荒大大增加了村组干部收取税费的工作难度。为了让附在抛荒田上的税费不落空，有些村组干部召开群众会议，减少税费将抛荒田分下去；农户不愿要，村组干部便反复做工作，终于将大部分抛荒田分下去了。税改后，不仅减免了农业税，种田还有补贴，当初的抛荒者纷纷回来要田，而耕种户则拒绝交田，双方都自认为有理。回村农户以文件为依据，主张1983年分田时他就是承包者。因为“确权确地”的文件规定以1997年第二轮延包为基准，而第二轮延包实际上是走了过场，就溯前到1983年分田到户时。耕种户则认为，抛荒者当初之所以抛荒是不愿承担沉重的税费，如今不交税费又想把田要回去，这不是把别人当傻子吗 况且当初田还是强迫分的。双方互不相让，矛盾渐渐激化，在有的村组，导致村民关系异常紧张，两个“阵营”的“横眉冷对”，碰面都不说话。
2、划片承包带来的矛盾。划片承包是指有些村庄为了解决耕作和灌溉问题，将田分片重分，同一农户的田集中在一个片内，以方便修建堰塘、小机台等小水利。[4]划片承包打破了原有的承包格局，一旦有农户反悔，很容易在政策上找到依据，这种情况下矛盾更难化解。如唐店村八组曾进行划片承包，现在有村民要求以1997年的承包面积为依据进行确权确地，并到处上访，到市里至少去了五六次，县里则去了十几次。镇、县、市三级政府的官员也一拨一拨地下来调查，但纠纷仍然没有解决。[5]
3、抛荒田拍卖后被改作他用带来的矛盾。沙洋县属低丘陵地区，岗田离水源较远，难以灌溉，离江、河、湖泊较近的低洼田又容易受涝，这两种田往往被农户首先抛荒。这些田被抛荒后，没有农户愿意耕种，村里便将这些田拍卖。岗田的买主种植速生杨，低洼田的买主则挖鱼池养鱼。现在，这些被拍卖掉的岗田、低洼田的原承包户向村组要田，而现耕种户则要求村里赔偿损失，包括种树费、树苗费、挖鱼池费、养鱼费、房屋等投资补偿、提前终止合同的赔偿等，村里早已债台高筑，哪里有钱赔 这种矛盾在村里往往成为死结。比如， 2002年十里铺镇的李河村村委会集中做工作，将一组抛荒地与农户耕种地对调，共调出39.56亩水源好的连片土地，由三农户共同开挖鱼池，现在涉及鱼池的十三个农户要求按照二轮承包政策依法确权确地。经过县专班反复做工作，其中一户同意拿出自己现有的承包耕地的80%调给原承包户。其他两农户都患了癌症，其中一人已经去世，其家属不接受任何调解意见；另一患病者对村里说：“还田可以，但得退钱给我，我要钱看病！”访谈中，参与调解的县经管局干部说：“这种人值得同情，但村里哪有钱呢 ”
4、退耕还林带来的矛盾。为了改善生态环境，政府曾大张旗鼓地推行退耕还林政策，在有些地方甚至强制推行了这一政策。即把高岗田拍卖给农民种树，由林业局颁发林权证，享受退耕还林的补助。现在，高岗田的原承包户向村里要地，但种树户不给，或答应给但要求树苗费、平整土地费、机械作业费等补偿费用。另外，林木要进行估价，估低了，村民不乐意；估高了，村里不干。村里本来就欠债很多，这些矛盾如何能消解 比如，2002年后港镇大庙村一组耕地出现大面积抛荒，为了不使税费悬空，村里于2003年2月在本村无人耕种的情况下，将60.56亩耕地承包给肖华峰植树，现村民要求将尚未植树的农田和堰塘重新发包，因补偿价格存在争议，虽经市、县、镇、村四级多次调解，纠纷一直无法解决。
5、外出务工人员回村要田产生的矛盾。这一矛盾又分两种情况：一是外出农户当初免费给在村村民耕种，现在想要在村村民交纳租金，无法达成协议的；二是外出农户要求将田确权在自己名下，但在村耕种的农户不愿意的。如官当镇黄金村二组罗军锋1999年外出打工，将自己承包的2.5亩耕地转给本组的罗功林耕种，“确权确地”工作开始后，罗军锋要求将耕地收回，未果而发生纠纷。后经镇多次调解，罗军锋都不接受调解。
在调查中我们发现，面对这些土地承包纠纷，各级政府官员和村干部们都在反思相关政策。基层政府官员和村干部普遍认为，“上面的政策与下面的实际情况不符”。一是期限太长。三十年期间，国家的政策和下面的情况变化都很大，农地不作调整，很容易产生矛盾。二是政策导致矛盾调解难度大。比如文件规定“坚持小调整大稳定”、“不能推倒重来搞重新发包，不搞重新丈量土地”，“要公平、公开、公正、民主协调”，这些规定之间相互有矛盾，操作起来难度大。三是部门之间不好协调。对于土地纠纷，法院不愿受理，因为不但收不到诉讼费，而且纠纷难以调解，即使判决了，也难以执行，“弄不好还将责任弄到自己头上”。四是许多政策无法落实。如根据法律和政策文件规定，应由农经局成立仲裁机构负责处理土地纠纷，但目前农经局缺钱、缺人、缺乏相关法律培训，根本无法达到法律和文件的要求。
鉴于上述情况，基层干部大多只注重治标无法治本。访谈中，有干部感叹说：“有些纠纷没有办法解决，有些可以解决的但政策不允许，有些老百姓的工作做不通。土地纠纷问题不可能根治，只要大致平稳，不影响稳定就可以了。”事实上，从我们所调查的许多地方来看，土地纠纷少的往往是那些压根就将相关法律和政策放在一边，坚持土地三五年一调的地方。而那些坚定执行法律和政策的地方，绝大多数都导致了较多的纠纷，就连村治相当好，政府力量强大，乡村干部权威很高的川西平原村庄，也陆续有外出人员不断回来要地，而村干部却无法调地。
二 土地承包纠纷背后的法律、政策及其逻辑
土地承包法律和政策为什么会导致上述问题 相关法律和政策制定的逻辑是什么 这需要从相关法律文本来考察。上个世纪八十年代以来，全国普遍实行了家庭联产承包责任制，极大地调动了广大农民群众的生产积极性，1993年国家将这一制度写入宪法。同年，党中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，全国各地农村先后进行了延长土地承包期工作。截止2000年底，全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。[6]党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也提出：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。”至此，二轮承包的期限被法律化了，此后各级政府都是按照这条法律执行的。
根据法律规定，国家对耕地的家庭承包实行物权保护。立法者的出发点是，在坚持土地集体所有的基础上，保障土地承包关系长期稳定，并与即将制定的物权法相衔接，以更好地保护农民的土地承包经营权。[7]《农村土地承包法》将土地承包分为家庭承包和其他形式的承包。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地；[8]其他形式的承包，即通过招标、拍卖和协商等进行的承包，主要是“四荒”等其他土地。[9]对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变，承包期内除依法律规定外不得调整承包地，承包方不得收回承包地，土地承包经营权可以依法转让、转包、入股、互换等，可以依法继承。[10]对其他形式承包的土地实行债权保护，当事人的权利义务、承包期和承包费等，均由合同议定，承包期内当事人也可以通过协商予以变更。[11]
在耕地承包三十年不变，国家对家庭承包经营权实行物权保护的基础上，法律规定三十年之内实行“增人不增地，减人不减地”原则，对今后可能出现人地矛盾，立法者设想通过土地流转、开发新土地资源、发展乡镇企业和第二、三产业等途径解决，不再用行政手段调整承包地。[12]只有在农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经过县级人民政府批准，才可以适当调整承包地。[13]同时规定，可以将依法预留的机动地、通过依法开垦增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包给新增劳动力，以解决人地矛盾。[14]立法者认为，《农村土地承包法》制定时，农村土地延包工作已基本完成，随着农业产业化和现代化进程的加快，今后的工作只是土地经营权流转的管理。具体就是规范土地承包经营权流转，使其有序地进行，推动农业产业化经营和农业与农村经济结构调整，维护农村土地承包关系的长期稳定。[15]法律规定，土地承包经营权流转的形式包括转让、转包、入股、互换等，并详细规定了流转要求和相关程序。[16]
从法律文本和立法者的相关报告来看，农村土地承包立法和政策的出发点是农村土地家庭承包经营权的物权化。这一点也贯彻在各级政府的具体政策中。2004年《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中明确指明：“对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”“对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。”湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》也作了同样的规定。
这一点也贯彻在司法上，甚至贯彻得更加严格。最高人民法院有关人员曾就《关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问时表示：“《解释》第六条规定……的基本考虑是：农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本，其权利性质应属于物权，这也是《农村土地承包法》的立法重点所在。”[17]因此，违法收回、调整承包地是对物权的侵害，土地承包经营权人有权基于物权人的地位寻求法律保护，要求返还承包地，而不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系。[18]而且，《农村土地承包法》对发包方收回承包地做了严格的限定，并未规定承包方弃耕撂荒时发包方可以收回承包地。弃耕撂荒的农户要求返还承包地的诉讼请求，法院予以支持。
政策和相关法律为什么要将农村土地承包权物权化 经过梳理，我发现其背后的理论逻辑有以下几个方面。第一，立法者和政策制定者希望通过土地承包权的物权化来削弱村集体和村干部的权力。他们认为：“过去土地承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，农民群众意见很大。”[19]在此基础上，他们企图通过还地权于农民，来抑制村组织通过买卖土地、调整土地承包经营、更换承包经营者、调高承包经营费等方式来损害农民利益，以加大农民家庭通过土地所有权来分享工业化和城市化建设用地带来的利益。在这一逻辑下，有很多学者主张把目前仍然模糊不清的关于土地的各种“集体产权”清楚地界定到农户头上，在村庄一级做到“政经分开”。