长期以来，许多学者囿于从制度实践上理解村民自治问题，将村民自治理解成相关制度在村庄的实践，而忽略了村庄本身对自治的需求。这种理解很容易就将村民自治制度形式化、程序化，将村民自治仅仅理解成选举，理解成理解成一个法律程序问题，有些学者甚至提出要制定一部全国统一的选举法，现行的一些法律和制度甚至连选举的细节都予以规定。这些不能不说是对村民自治制度的误解。如果我们从乡村治理上来理解，村民自治就应当是因地制宜的，中国农村在空间上的发展极不平衡，各地的语言、风俗习惯、社会结构都不一样，因此只能实行自治，强求一致势必产生不良后果。所谓“自治”，就是要让每个村庄的村民自己决定管理本村的方式，至于具体形式，应当给他们留下足够的空间。今年8月，我们一行赴赣南版石镇调查，更是深切地体会到了这一点。

赣南地区一直在探索适应本地区的乡村治理方式，在中央提出“新农村建设”之前，就已经开始了这方面的尝试，至今已积累了相当的经验和传统。在中央提出“新农村建设”的战略目标以后，赣南的许多乡镇都开始了深入一步的探索，安远县的版石镇无疑是走在前列。税费改革以后，版石镇的赖仁茂书记和他的同事们就开始琢磨这样的问题：今后乡村工作的着力点应当放在哪 如何为村民提供必要的服务 乡镇政府今后应该如何展开乡村治理工作 而对这些问题的琢磨又是与版石镇所面临的具体乡村治理难题联系在一起的。

在版石镇，税费改革之后，传统的“乡－村－组”的乡村治理体制越来越表现出其对当前乡村新形势的不适应性，尤其是村民小组这一级集体组织发挥的作用微乎其微。税费改革之前，村民小组的主要工作就是协助村干部收取税费，其工资报酬由村里负责，虽然不多，但与组长的工作量也是基本相当的。税费改革之后，他们就不需要再做这方面的工作了。村干部的工资由政府转移支付解决，每个村里干部定额不多，只能勉强支付几个主要干部的工资。因此村民小组长的报酬也就取消了。税费改革前，小组长除了协助收取税费以外，还会负责小组内的其它事务，如组织村民修水渠，调解组内村民之间的纠纷，主持组内的红白喜事等。但取消农业税后，虽然不像有些地方，版石镇的并没有立即取消村民小组长，但由于组长没有报酬了，他们也不太管小组事务了。如安信村的邹屋，税改后小组长坚决要求辞职，村民改选还选他，但是他坚决不再负责小组事务了，从此邹屋也就没有小组长了。

伴随着税费改革的实行，为了应对基层政权的财政压力，全国的许多省份都开展了乡村体制改革，改革的内容包括合并乡镇、撤销乡镇职能部门、合村并组、精简乡村干部等。版石镇所在的赣南地区也开展了同样的改革。尤其是合并村组以后，一个村的区域范围太大，无法有效调动资源，小组又太小，无法提供公共服务，村大组小，矛盾十分突出，公共品供给方面造成了“村里管不过来，组里管不起来”的局面。比如，一个小组内的道路硬化、村民饮用水的问题，村里管不过来，也不可能管过来，而光靠组里的几户、十几户完全做不好。

国家提出建设社会主义新农村以后，农村到底如何建设，如何去落实 版石镇的官员们心中并没有一个明晰的思路。就如，是以小组为单位去抓，还是以村为单位去抓，这样的问题都是不清楚的。但现实中又面临着许多错综复杂的问题，如一个小组修一条通组的公路，必然会涉及到对其它小组的田地的占用，这个问题如何解决呢 再如，多年来村民一直没有规划地建房，“新农村建设”后提出要进行“新村规划”，但“新村规划”如何解决宅基地所带来的一系列复杂问题呢 由于这些相关问题，各村民小组之间利益分化导致问题无法解决的例子非常多。因此也不断有村民向镇政府反映，希望镇政府能够出面做协调工作。如安信村的隔背自然村，由三个“屋场”组成，每个屋场是一个村民小组。隔背的村民都想修路，但大家又怕修路占用自己的田地，而离公路近的自然村想少出钱，让离公路远的村民小组多出钱，但大家同属一个自然村，离公路远的村民小组又不愿意多出钱。这样，一项全体村民都想做却由于无法合作而没有办法做成。

面临上述乡村治理体制的种种弊端，同时夹杂各种各样的利益冲突，版石镇政府是如何面对和处理的呢 版石镇政府的官员们首先分析了他们新农村建设过程中所面临的乡村治理难题，将它们归结为“三对矛盾”。一是千家万户的小生产与千变万化的大市场之间的矛盾。家庭联产承包责任制极大地释放了农民的积极性，但由于土地等生产要素被千家万户分割，农民的组织化程度低，难以抵御市场风险。二是集体意识的淡化与公共需求的增长之间的矛盾。合村后，村组范围扩大，村民出现了居住分散化、利益多元化、需求多样化的倾向，客观上造成会难开、事难议、议难决、决难行、资源整合难等问题。三是村级范围扩大与村组干部减少之间的矛盾。合村以后，村级管辖范围越来越大，而村组干部越来越少，因此疲于应付各种繁杂事务，无法顾及村组公共事务。针对这些矛盾，版石镇的官员认识到，必须从创新乡村治理机制入手，划小自治单元，建立权责明晰、简明高效的村组运行机制。

基于以上认识，版石镇对村民小组提出整合方案，整合村落社区成为新的治理单元。即以自然村落为单位，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，打破小组设置，组建农村村落社区，并明确农村村落社区是直接隶属于行政村的村民自治新单元，变过去的“乡－村－组”单一型乡村治理模式为现在的“乡－村－村落社区”服务型乡村治理模式。

农村村落社区成立以后，就面临着具体运作的问题。尤其是在新农村建设中，村落社区应当发挥着实体性的作用。如在赣州新农村建设开展的“三清三改”（“三清”就是清垃圾、清淤泥、清路障，“三改”就是改水、改厕、改路）中，修一条通组公路，要占用菜地，拆牛棚、厕所等都需要与村民进行谈判、交涉，这些工作靠村干部个人的力量很难解决。而版石镇的干部们发现，村庄中的“五老”人员（老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老模范  ）只要公正办事，威望就很高。因此，他们因势利导，在村庄中成立了“新农村建设理事会”，以五老为骨干，把年富力强的社会能人一并吸收进来。当然，具体人选是由村民推选。在版石镇的村庄中，“五老”人员和社会能人以自己能被村民推选进入理事会为荣，这意味着村民对自己的认可，从而是一件很有面子的事情。因此他们也乐于为村民服务。

“新农村建设理事会”后来就演变成了“村落社区理事会”，理事会成员的推选也逐渐正规化。社区理事会根据各社区具体情况设会长1人，副会长2－3人，成员3－7人。社区理事会成员和会长通过召开社区村民会议或三分之二以上的户代表会议，“海选”产生。成员一般都是村庄内有威信的党员、干部、社会能人、产业大户、“五老”人员。镇政府为了提高理事会成员的工作积极性，还整合了县直单位拨付的护林员、交通协管员、计生服务员、供电管理员、有线电视维护员等“五大员”的工资，由理事会成员兼任“五大员”，多方解决理事会成员待遇问题。

村落社区理事会成立以后，就要着手在新农村建设中的具体分工了。道路建设、管理、监工、工程管理、拆迁房的具体负责等工作都需要有一个具体的分工。而在新农村建设中，资金筹集、村民培训、计划生育服务，以及村民小组的财产、鱼塘、山林资金的管理都需要具体负责人。在分工后的具体工作中，逐渐暴露出了一些问题，如有的理事会成员在利益问题上的动摇，在工作中有所偏心等，这就将加强对理事会的监督问题提上了日常。

为了面对这种情况，版石镇政府又引导村民成立了社区监事会。社区监事会设会长1人，一般由社区党组织负责人兼任；成员2－4人，以社区内“五老”人员、公道正派的党员为主体，其中党员占70％左右。明确社区监事会在村和社区党组织的领导下，在村民委员会的指导下，履行全程监督本社区议事、决策及执行情况方面的职责。监事会成员一般不与理事会成员交叉任职，从而形成了有效的监督机制。这样，版石镇就初步形成了“一区二会三中心”（“一区”指村落社区，“两会”指村落社区理事会和监事会，“三中心”是理事会下设的经济发展服务中心、公共资源管理中心、和谐社会服务中心这三个职能机构）的新的乡村治理模式。

在新的乡村治理模式中，理事会是个自治组织，如何保证其在新农村建设中正常运转 在办完新农村建设的一些事情后，又如何保证其继续正常运转呢 也就是说，必须落实村落社区的长效机制问题。其中最重要的问题是人员设置问题。在最初的新农村工作中，“五老”人员做了一些工作，管理项目资金，负责对外联系等，作出了很大贡献，但时间一长，他们就逐渐感到力不从心，于是很多人就提出：“我们愿意参与理事会的工作，但理事会会长应当由年富力强的年轻人来担任。”考虑到老年人“吃不消”新农村建设中繁重工作的现实，版石镇的干部们向村民提出：“理事会长你们选，选热心公益事业的年轻人，要重点考虑村两委委员。”同时鼓励村两委成员参选。这样逐步有效实现了镇－村－村落社区的有效联系，同时又解决了理事会长的工资问题。

而上述做法在去年的村委会换届工作中被制度化了。对于理事会会长这个关键性的职位，一般是由村干部兼任，以解决他们的工资待遇问题。为了做到这一点，版石镇在村民自治的实践中作出了创新。在通常的村委会选举中，村委会委员的得选是以选票的高低排位决定的，而版石镇创造了“社区最高票当选原则”，即每个村落社区中得票最高的村民自然当选为村委会成员，而不论其在整个村庄中选票的排位。在调查中，我们发现无论是干部还是村民，对这一原则都持赞同态度，这大概与江西农村“村庄权力结构的模化”这个传统相关。关于这一问题我将在其他地方进行论述。在一些“守法主义”者看来，版石镇的实践一定是与“民主”的理念相违背的，因为在他们的眼中，民主首先是选举以及选举程序。但放在一个村庄主位的立场中，村民自治首先是个治理问题，是一种解决村庄事务的形式。既然版石镇的村民自治制度创新能够解决版石镇村庄的诸多问题，迎合现实的需要，我们有什么理由固守那些来自异域的大词，我们有什么理由不欢迎这样的村民自治制度创新呢 

而且，从某种程度上讲，版石镇的创新是真正的民主制度。较小范围的村落社区是个纯粹的熟人社会，大家彼此之间非常了解，谁有公益心，谁很自私，大家一清二楚。毫无疑问，这种范围内的选举比合并后的大村中“半熟人社会”的选举更具有真实性和实际意义。社区理事会、监事会的成员由村民“海选”产生，满足了村民的民主参与愿望。而在海选之前有个推选程序，这可以使熟人社会中的选举不伤及村民的“面子”，有利于村庄和谐发展。而社区的日常管理，村民点题、民意征集、代表商议、大会决议、监督实施等这些都能够体现村民自治的精神。社区内的事情办不办、怎么办，完全由村民自己说了算，这是真正的、高度的村民自治。

而村落社区组建后，改变了原来村民小组长“各自为战，孤掌难鸣”的局面，使得农民开展新农村建设的积极性被调动起来了。这样，就在版石镇造成了这样一种局面：新农村建设的实践催生了村民自治制度的创新，而创新的村民自治实践又反过来为新农村建设的顺利开展铺平了道路。

为了调动村民新农村建设的积极性，版石镇政府向村民群众许诺：“哪个村落社区完成‘三清三改’等新农村建设的初步任务，镇政府就将新农村建设的试点项目放到哪个村落社区！这些试点项目由政府出大部分经费，其内容包括整改村庄总体面貌，修通村落社区的公路等等。‘成熟一个，发展一个’。”这极大调动了村民的积极性，使得版石镇的新农村建设真正做到了农民本位和村落本位。在社区骨干的带领下，群众信心百倍、热情高涨，各社区的新农村建设全面展开，出现争先恐后、你追我赶的势头。如安信村礼份组，在组建了社区之后，在社区骨干分子的组织带领下，全体村民齐上阵，每人均摊220元，凑钱买建筑材料，全体村民共同出工，仅两个月就在岩石上开出了一条三四米宽的通组路基，现在只等着镇政府兑现承诺了。在这种气氛的烘托和社区理事会成员的积极活动下，村庄中的“第三种力量”也被调动起来，外出工作人员、务工人员等积极为家乡社区建设捐资捐款，如安信村隔背社区，外出务工青年自发募捐一万多元在社区内新建了篮球场等体育设施和娱乐设施。

潘维和贺雪峰等多位学者曾经论证了，新农村建设的主体应该是农民，而不应该也不可能是政府，政府应当起到的是引导作用，这是被我国当前的基本国情决定的。国家的“转移支付”对于解决农村问题来说，只是杯水车薪，更多的建设应当依靠“村民自助”。而在文化建设方面，则几乎只可能依靠村民的自助。因此，真正长效的新农村建设就必须把农民组织起来。我们已经看到，版石镇在新农村建设中，在基层党政组织的引导下，通过村民自治制度的创新，成功地做到了这一点。

有过农村调查经验的人都知道，取消农业税之前，虽然《村委会组织法》规定乡村关系是指导与被指导关系，但实际情形与此有很大差异，其中最为明显的是乡村之间形成了一个坚固的利益共同体。在利益共同体面前，即使依法选举出来的村干部，也会很快被这个黑洞吞噬进去，从而并不会站在村民一边，而是为基层政府的行政目的（收取税费、执行计划生育和殡葬改革政策等）工作。村民自治遂成政治摆设。乡村之间之所以会形成利益共同体，其原因在于乡镇政府的工作目的与农民的利益存在很大冲突。而乡镇掌握着比村民多得多的经济、政治和组织资源，是高度组织起来的国家行政力量；在市场经济条件下，以户为单位的小农却很难联合起来，形成与乡村组织对等的谈判能力。当乡镇要求村干部为了乡镇的行政目的而工作时，村干部面对着力量完全不对称的乡镇和村民，很快便会倒向乡镇一边。当然，这种倒向是在利益结盟的条件下实现的。这样，真正意义上的村民自治就很难实现。

取消农业税之后，乡村关系发生了巨大变化，乡镇不再需要村干部协助收取税费，反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来负担。同时，计划生育、殡葬改革等政策执行的压力已经大为降低，乡镇甚至可以脱离村干部单独执行，或依赖司法系统执行了。当乡镇不再需要村干部收取税费，也可以脱离他们的协助执行政策时，乡镇就可以利用村民自治的组织原则和法律规定，通过选举的办法，将那些从村庄中谋取灰色利益的村干部选掉，他们也敢于查处那些有经济问题或有其它劣迹的村干部。乡镇也因此可以超身于村庄具体事务之外，让村庄真正依法进行自治，并依法对自治进行监督。

一旦当乡镇政府积极开展完全对村民和村庄有利的新农村建设，这样乡镇政府和村民又重新站到一条阵营里了，这样村庄依法进行村民自治的活力便恢复了。我们在赣南安远县版石镇所看到的就是真正意义上的村民自治正在起步，也看到了村民自治具体形式的创新，而乡镇的工作则主要放到了村民自治的法律监督和新农村建设等事务上去了。因此，可以说，新农村建设为村民自治制度创新提供了制度性契机。相比之下，那些对制度创新的契机视而不见，却通过给基层政权“抹黑”，在“村民自治”的口号下继续要求基层政府退出乡村社会的言论，要么是政治上的无知，要么是别有用心。