一、问题的提出
信访制度是我国的一项承载多种功能的重要制度设置，其出发点是中国共产党的群众路线。进入1990年代以后，信访数量居高不下，形成信访洪峰。特别是近年来，信访制度在运行中陷入困境，有关信访制度的完善问题，甚至存废之争，成为重要话题。从概念界定来看，信访有广义和狭义之分。广义的信访是指，公民、法人或其他组织向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体等机构以各种方式反映情况，提出建议、意见、申诉、控告或检举的活动。狭义的信访是指行政信访，按照《信访条例》第二条规定，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。在实践中，各级政府是地方治理的主要运作者，同时也是信访人的主要诉求对象，行政信访是我国信访系统的核心子系统。因此，本文讨论的是狭义上的信访。近年来，信访法治化改革的呼声日益强烈，对信访制度进行法治化改革已经成为中央文件精神，成为基本的政治共识。在已经确定法治化改革方向的背景下，如何具体进行改革设计，需要更为具体细致的考量。
目前有关信访的功能和性质问题的中，影响最大的是信访研究的“维权论”。[[1]]这种研究进路基于“国家-社会”二元划分的分析框架，认为政府权力侵害了公民权利，随着法治建设的不断推进，现代权利意识深入人心，公民基于权利意识，通过信访来对抗政府的权力，维护自身权益，信访是一种维权和抗争形式。[[2]]在这种分析框架的影响下，决策层主要是在权利救济的层面来定位信访制度的主要功能，以此推动信访的法治化改革。例如，十八届四中全会报告在“健全依法维权和化解纠纷机制”这一部分中提出“把信访纳入法治化轨道”的改革任务。许多学者也是立足于权利救济，侧重从纠纷解决功能的角度探讨信访制度的功能定位，认为信访已经成为一种独立的权利类型和一套系统的权利救济机制。[[3]]其中，有学者将信访制度定位为是申诉制度，认为应该将信访作为行政性申诉救济机制加以重构，发挥其替代诉讼的功能。[[4]]有学者指出，信访兼具救济与监督的功能，信访案件中存在救济型信访和监督型信访，其中救济型信访是信访案件的主要类型，救济型信访在数量上占据绝对优势，信访制度主要是一种行政救济制度。[[5]]还有学者则将信访定位为是宪法赋予公民的基本政治权利。[[6]]在“维权论”范式的影响下，权利救济是信访制度的重要功能，以至于有论者认为，“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”。[[7]]
同样是基于权利救济的立足点，有学者则对信访制度持批评态度。在一些学者看来，信访制度运行中并未有效地实现对当事人的权利救济，存在处理程序的非中立性、处理标准的非法治化、处理过程不公开透明、处理效力违反司法最终原则等问题，给当事人带来许多成本代价；信访过程中经常出现“开口子”，在法律、政策允许的范围以外给信访人额外的经济好处，“信访不信法”损害了司法权威。一些学者认为，信访缺乏法律规范的严格约束，带有较为浓厚的权大于法的“人治”色彩，在已经建立了以司法制度为主的独立的、专业的权利救济体系的情况下，不应以信访手段代替司法手段解决纠纷、救济权利。[[8]]
这些主要立足于权利救济定位信访制度功能的研究，揭示了信访制度在权利救济上的重要作用及其面临的困境，具有很大的合理性，但是依然存在一些不足之处。
首先，多限于形式法治的思路。许多学者往往以司法制度为参照，用司法过程中权利法定化、运行程序规范化的标准来评价和要求信访制度。但是，这种思路忽视了实践中大量存在的，当事人反映的诉求在现有法律和政策框架内难以找到明确且具有可操作性依据的信访案件。其次，对基层信访治理实践中信访类型的复杂性、多样性缺乏细致考察。基层治理实践中出现的信访类型存在多种形态，基于权利救济的信访案件是其中一部分，并不是所有的信访都是基于法定权利的诉求表达。[[9]]不同类型的信访案件的深层次逻辑存在很大差异，由此带来的治理困境也存在差别，需要区别对待。有的信访案件是为了实现对法定权益的救济，有的信访案件则是试图突破现有利益格局、推动政策调整，还有的信访案件反映的问题难以通过法定方式或政策调整来解决。基于某些特定信访案件类型对信访制度作出的功能定位和改革设计，会因为信访类型本身的局限，限制了对信访制度多重功能及多方面运行困境的深入探讨。第三，缺乏在社会转型期的背景下考察信访运行过程中呈现出的信访功能运作状况。从信访制度实际发挥的功能的变迁过程来看，不同阶段的信访工作明显带有回应特定阶段社会发展主题的特点。[[10]]因此，考察信访制度的功能定位，离不开对特定阶段社会发展主题的深入考察。我国正处于转型期，社会矛盾突出，利益问题日益成为核心问题，[[11]]许多群体的利益诉求都通过信访渠道释放出来，由此引发了信访高潮。如何规范和调整利益问题，成为了信访法治化改革和公共治理需要面对的突出问题。第四，囿于权利救济的视角，缺乏对国家政治和行政运行体制因素的考察和分析。信访制度是国家的一项重要制度设置，需要将之纳入到国家的政治和行政运行逻辑中考察。需要通过信访问题，理解国家的政治和行政运行逻辑，以此为基础探讨信访制度在国家整体政治和行政运行中的定位及改革方向。
权利救济的立足点，难以有效解释信访制度运行过程中需要处理的这些问题。信访的法治化改革，不仅要有助于回应个体的权利救济问题，也要有助于保证和促进国家整体性、全局性的政治和行政目标的实现，回应社会转型期的利益格局调整问题。对于目前信访制度运行中出现的法治困境和信访制度改革的探讨，需要建立在对基层信访类型的多样性和复杂性有充分了解、对国家的政治行政运行过程有深入认识的基础上。与以权利救济为立足点不同的是，本文将以促进国家政治和行政体制有效运作为基本立足点，在利益问题日益突出的社会转型的背景下，细致考察信访的多种类型及其功能定位，分析不同类型信访中的法治治理困境，探究可行的信访制度改革举措。
二、信访案件的类型及其功能
任何分类都是与对问题的判断之间存在紧密联系。[[12]]本文以信访案件反映的问题是否有明确的、具有实施可行性的政策和法律依据为划分标准，将信访案件划分为政策在位型信访、政策缺位型信访和无理型信访。采取这样的分类标准，是因为信访实践中出现的信访案件远比格式化的法律规范和政策要求的范围要广，甚至不少并不符合法治要求的信访案件也进入到信访渠道之中。
政策在位型信访是指，信访人反映的问题有明确的法律和政策依据，并且法律和政策具有实施的现实可行性。这主要包括两种情形：一是信访人因合法权益受到侵犯而上访；二是信访人反映的问题实际上有明确且具有可执行性的法律和政策依据，但是其对相关法律、政策和部门职能不了解，不知以何种方式依靠法律和政策解决问题，所以通过信访渠道反映。在信访部门处理过的信访案件中，政策在位型信访案件所占比重比较多。
信访人因法定权益受到侵犯而信访，主要体现的是信访的权利救济功能。信访与诉讼、仲裁、调解、行政复议等共同构成了多元化的权利救济体系，形成了多元纠纷解决机制，为当事人实现权利救济提供了多种途径。当事人会根据自身的需求和能力，选择适合的权利救济途径。法定权利的实现需要一定的成本不同的权利救济途径的运行成本和运作效果存在差异，不同社会群体对不同权利救济途径的适应能力亦存在差别。有研究指出，中国不同社会阶层在权利救济方式的选择上存在着显著差异，社会上层相对来说更少依赖政府渠道而更多诉诸司法途径来解决纠纷，中下层社会阶层成员更多地信赖政府渠道，把纠纷诉诸政府，信访成为其重要选择。[[14]]与其他权利救济途径相比，信访渠道更为便捷，格式化、规范化程度相对较低，运作方式更为灵活，当事人更容易适应信访渠道。
信访人因为对法律规定、政策要求、部门职能不了解而信访，主要体现的是信访的信息咨询功能。基层许多普通群众文化素质不高，对法律和政策不熟悉，法律意识和政策意识单薄，对政府各部门的职能没有清晰的了解。政府是由承担不同职能的各种部门和机构组成，这些部门和机构的专业性分工支撑起政府的实际运作。这种分工包含一系列复杂的知识和技术，很多群众并不了解政府体系中各部门和机构的具体分工，不清楚自己面对的问题应归属哪些部门处理。在这种情况下，信访部门作为引导和中转的部门，就显得非常重要，能相对比较便捷高效地引导民众将问题反映到具体职能部门和机构。这对信访部门的业务能力提出了要求，要能够准确知道相关职能部门的权限和职能，并且与各职能部门之间保持顺畅的联系，以适应信息咨询功能的发挥。
权利救济功能和信息咨询功能，均以有明确的法律和政策依据为前提，涉及的是国家法律和政策如何有效实现的问题。从国家整体体制的运作过程来看，这属于国家意志的执行环节中需要面对的问题。在这个意义上，权利救济功能和信息咨询功能，均属于信访制度的行政功能，即信访成为政府行政运作过程中的一个重要的中转环节，通过信访部门的协调和处理，将群众反映的问题引导和分疏到相应的具体职能部门，处理信访反映的问题，实现对当事人的权利救济，促进国家法律和政策意志的执行。信访人将具体的问题通过信访渠道反映，虽然信访部门并不拥有解决这些具体问题的权限和能力，但是可以做好法律和政策的解释、宣传和引导工作，将这些案件转交给具体职能部门并协调督促其解决。
大部分政策在位型信访案件能够在地方政府层面解决，无需反映到中央，中央和地方关系处于比较平衡的状态。不过，依然可能存在群众反映的一些问题虽然有法律和政策依据，但受到地方政府、地方势力的消极应付甚至不公正对待的情形。信访制度可以帮助上级政府甚至中央政府加强对地方政府的监督和控制，防止地方力量徇私枉法、滥用权力，为受到不公正对待的信访人提供一种“接近正义”（Access to Justice的便利渠道。官僚体制的运行依靠规则和制度，合法性往往比效率更加重要，如果缺乏信访考评压力，具体职能部门、机构和办事人员可能并不积极主动处理问题，只是恪守程序、官僚主义，对程序的依赖成为公务人员逃避责任的一种方法[[16]]。信访制度是应对制度性的官僚主义弊病的重要制度设置，适宜的信访考评机制是打破科层制壁垒的重要方式，有助于帮助信访人打破科层制形成的僵化体制，推动行政过程的顺畅运行，促进更有效率地处理法律和政策框架之内能够解决的问题。
政策缺位型信访是指，信访人反映的问题具有一定的合理性，但在现有法律或政策框架内没有明确依据，或者法律或政策依据缺乏实施的现实可行性。信访人反映的这类问题，绝大多数不具有可诉性，无法通过司法途径解决。
在近些年，政策缺位型信访的数量明显增加，许多信访人反映的问题有一定的合理性，但在现有政策框架之内难以得到有效解决，与此相关的政策处于缺位或难以实施的状态。政策缺位型信访所反映出来的问题，与社会转型中的政策调整，及随之产生的利益格局调整相关，其实质是发展和改革中各个群体的利益性诉求问题，以及不同群体之间的利益冲突问题。
以下几种类型是目前比较常见的政策缺位型信访，属于有学者所言的“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议。[[18]]（1）因历史遗留问题产生的信访。例如，因国企改制而产生的信访、赤脚医生信访、民办教师信访、农村电工信访、农村电影放映员信访、退伍军人信访。[[19]]在当时的体制改革中，相关的政策调整并没有很好地兼顾某些群体的利益，有的改革措施甚至损害了一些群体在原先体制中的正当利益。在改制过程以及改制之后，这些群体为了自身的利益，不断通过信访渠道反映改制产生的问题。（2）因现实的利益博弈空间增多而产生的信访。例如，因土地征收补偿问题而产生的信访、因拆迁改造补偿安置问题而产生的信访。[[20]]在征地拆迁中，失地农户、拆迁户希望得到更多的补偿，但是地方政府确定的补偿方案可能未必充分、全面地考虑到当事人的利益，存在一定的政策漏洞。（3）因社会保障体系不完善而产生的信访。目前，我国已经形成了医疗保险、养老保险、最低生活保障等多种制度构成的社会保障体系，但是既有社会保障体系依然存在一些缺陷，部分困难群众难以从中获得及时救助，会通过信访途径寻求政府帮扶。在基层信访工作实践中，许多地方的信访部门备有临时救资金，为这类信访者提供适当的救助。
政策缺位型信访的主要难题在于缺乏相关的法律和政策依据，从国家整体体制的运作过程来看，这是国家的政策意志表达还不够完善的体现。面对这些政策缺位的难题，信访成为表达民众利益要求、推动政策完善的重要机制。在信访压力下，各级党委政府会对相关政策规定进行调整，以适应解决这类信访案件的需要。因此，在政策缺位型信访中，信访制度的主要功能是政治功能，旨在促进国家意志的表达和国家政策的完善，主要目标不在于具体个案的一时的解决，而是要着眼于完善相关法律和政策规定，指向推动政策调整，形成更为健全的政策，以有助于从长远的角度解决相关的利益关系调整问题。从表面上看，信访制度在应对政策缺位型信访案件时会显得难以应对，因为政策的完善往往需要较长时间酝酿和调整，在政策调整阶段，相关政策处于空缺状态。从短期来看，具体个案反映的问题往往得不到及时解决，但从长期看，出台更为完善的政策会有助于从普遍性的层面化解问题。
因此，在政策缺位型信访中，信访制度的运作和改革，需要围绕信访的政治功能展开，平衡短期的信访稳控和长期的政策调整之间的关系。在实践中，地方党委政府以及信访部门，一方面积极采取措施做好信访人的工作，抚平信访人的情绪，引导其采取合法的方式表达其政策要求；另一方面，理顺政策形成机制，增强信访的政治功能，提高政策改进的效率，出台更为完善的政策。
无理型信访是指，当事人的诉求明显不合法、不具有合理性，法律和政策的调整都不可能真正实现其要求。无理型信访存在多种类型，[[21]]例如有的是出于谋利动机的信访，有的是精神病人信访，有的信访人则非常偏执。
目前，最为典型的无理型信访是借信访来谋利。[[22]]信访人并不是为了任何政策诉求，而是因为抓住了地方政府的“软肋”，以信访作为谋利工具。这种类型的信访，突出地表现为信访人在关键时期（例如地方或国家重要活动期间），利用地方政府基于维稳考评形成的行政压力而信访，以此迫使地方政府满足其明显不符合常情常理的利益要求。谋利型信访者并不是真的要信访，而是声称要信访，以信访来要挟地方政府满足其利益要求，这是其与政策在位型信访、政策缺位型信访的关键区别。在政策在位型信访和政策缺位型信访中，信访人的直接目标就是要通过信访反映诉求以解决问题。
精神病人信访属于比较特别的信访，这种信访与偏执型信访未必能够清晰区分。有的被地方政府贴上“精神病人信访”标签的信访人，可能在有些人看来并不是精神病，在有些事情上其行为也比较正常。有的人可能只是比较偏执，但也可能会被认为是“精神病”。地方政府在具体的接访工作中对“精神病人”的认定，并不完全是在严格的医学意义上的界定，有的是从特定日常生活、常情常理出发做出的界定，有的还可能是基于治理需要而做出的界定，甚至会出现“被精神病”的现象。有些人的性格偏执是在信访之前就存在，有的人则是在信访过程中逐渐形成了偏执性格。[[23]]在信访工作实践中，并不能简单地将偏执型信访都归于无理型信访，有的偏执型信访是出于权利救济的要求，有的是为了推动政策调整，有的反映的问题则明显于法无据、不合情理。由于信访者过于偏执，较之于一般的政策在位型信访和政策缺位型信访，这类信访处理起来难度更大，信访者更容易采取比较激烈的行为。在应对偏执者信访的过程中，不仅需要依据法律和政策标准，还需要对其进行心理疏导、做好安抚工作。
在信访制度的运行中，无理型信访是让地方政府感到难以应对的问题，近年来这类信访的数量甚至在有些地方还呈上升趋势。在应对无理型信访中，信访制度出现了功能紊乱，行政功能和政治功能都难以发挥。信访工作人员一般都能分辨出此类信访，许多地方的信访工作台账、社会综合管理台账中也区分出此类信访，但实际上对此并没有很好的应对办法，出现了“有分类无治理”的状况。[[24]]在这类信访中，信访人不是为了权利救济或者获取相关法律和政策信息，也不是为了推动政策调整，从国家体制运作过程来看，既不存在国家意志表达上的缺失问题，也不存在国家意志执行上的缺陷问题，无理型信访构成了对国家体制有效运行的干扰甚至破坏。这种问题既不是信访制度的政治功能能够有效化解，也不是行政功能能够有效应对，信访过程呈现功能紊乱的困局。
三、不同信访案件呈现出的法治治理困境
政策在位型信访反映的问题有明确的法律和政策依据，但是这类信访并不一定能够得到相关部门有效回应，其存在的主要的法治治理难题在于行政体制运行不顺畅。这一问题突出地体现为三个方面。
第一，行政体制的科层制壁垒会阻碍信访诉求的及时解决。政府的科层制运作有其自身的制度偏好，工具理性特点明显，偏重于按照程序照章办事，不愿意理会琐碎的“小事”，重视办理引起上级关注或者上级交办的“大事”。科层制内各个部门和机构之间的界限和分工比较明晰，有助于提高运作效率。但是，过于强调工具理性，可能容易形成科层壁垒、陷入僵化状态，导致推诿塞责、拖沓办事，形成官僚主义做派，信访人符合法律和政策的诉求，在科层制壁垒中难以得到有效解决。信访人反映的许多问题，有的是属于各个职能部门的职责范围之内的，有的则是处于不同职能部门的职责边界模糊地带，但是因为科层制壁垒的存在，职能部门并没有积极回应当事人反映的问题，或者不同职能部门之间缺乏进行沟通协调的动力，影响了信访人的权利救济和信息获取，以至于反映的问题得不到及时解决。
第二，信访部门的协调能力影响到信访案件的有效办理。在政策在位型信访中，信访部门发挥着中转、协调的作用，信访部门的协调能力对信访案件的有效办理会产生很大影响。如果信访部门缺乏有效的沟通协调能力，将会不利于信访案件的及时解决。在压力型体制下，信访对具体办事职能部门产生的压力通过两种方式体现出来：一是通过横向的方式形成压力，由信访部门将信访案件转交给职能部门，协助和督促其解决问题；二是通过纵向的方式，信访人直接将问题通过反映到各级党委政府的领导层，甚至反映到中央，由领导层直接对具体办事部门或机构施加行政压力，督促其处理问题。其中，大多数信访案件是通过信访部门来具体沟通协调。信访部门的主职领导在地方党委政府中的序列位置、信访部门对政府行政体制运行信息的掌握程度、地方党委政府对各职能部门的信访考评要求，都构成了信访部门协调能力的重要组成部分。
第三，信访工作人员对法律和政策的熟悉程度和宣传能力有限。政策在位型信访可以依据明确的法律和政策依据进行处理，但是目前信访机构的许多工作人员对法律和政策的熟悉程度有限，难以对相关法律和政策有深入细致的了解，这制约了其对信访当事人的法律和政策的宣传引导能力。有一些信访案件之所以没有得到及时有效处理，很重要的原因在于信访工作人员对法律和政策的掌握水平有限，难以做到对法律和政策的准确解释，甚至会误解相关法律和政策意涵，对信访当事人造成了误导，由此也给相关职能部门工作的有效开展带来麻烦，增加了信访案件的处理难度。这一问题主要受到两个方面因素的制约，一是信访机构的法律和政策的专业性人才不足，二是各个职能部门与信访机构之间的人员交流机制不完善。这造成了信访机构工作人员可能对属于各个职能部门范围内的法律和政策的文本规定和实际运行逻辑，缺乏细致把握，影响了法律和政策信息的准确有效传递，降低了行政体制的运作效率。
在政策缺位型信访中，信访制度的主要功能是政治功能，主要目标不在于具体个案的一时解决，而是要着眼于解决长远的政策调整问题。其主要的法治治理难题在于，如何增强政策回应能力，以有效应对一定时期之内的法律和政策依据不足的问题。对于地方党委政府而言，一方面，面临因法律和政策依据缺失而带来的对信访人的安抚稳控难题；另一方面，需要着力于通过协调沟通，解决政策调整完善的问题。
在政府的科层制运行过程中，“规则是科层制的定义性特征”[[25]]，正因为缺乏相应的法律政策层面的规则依据，政策缺位型信访在科层制体系中可能遭致阻塞。政策缺位型信访反映的问题具有一定的普遍性，但是缺乏明确的政策依据或者政策缺乏实施的现实可行性，很难通过个案解决的方式来应对。信访人反映的问题，表面上是个人的利益问题，实际上反映的是一个系统、一个领域，乃至是全国性的政策性、大局性的问题。[[26]]对于政府而言，社会政策问题的重要性并不是自明的，需要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机、符号、反馈等因素来推动政策决策者对某些问题的关注。[[27]]从信访策略的角度看，信访者会通过采取多次访、集体访、越级访等方式来使所反映的问题“问题化”，使其转化为地方政府及相关职能部门需要重点关注的问题。但是，许多政策的制定权并不在基层政府，而是在上级政府甚至中央，并且不是短期内能够理顺、协调好各方面的政策关系，需要较长时间才能出台相关政策。当这些问题通过信访渠道反映到基层政府时，基层政府缺乏明确的政策依据或者政策实施能力，但是却面临着信访稳控的压力。
基层政府很难及时化解因政策缺位引发的信访问题，有些信访人因此不断信访，甚至缠访、闹访。在实际处理中，基层政府主要采取的办法是反复“做工作”、“拖延”、“关心慰问”等办法。这些办法虽然无助于解决具体信访案件反映的问题，但是依然有重要的作用。首先，可以通过这些方式，舒缓信访人的情绪，确保使其不采取激烈的措施，有助于维系地方稳定。其次，将相关案件记录备案，随着信访案件数量的增多，能够表明相关政策问题的突出性、普遍性和严重性，这对于政策的完善起到预警作用，通过信访制度向政策决策层释放政策缺位的信号。
在面对这种问题时，政策制定权由上级政府甚至中央掌握，地方政府处于无权或缺权的状态。在这种情况下，信访制度在中央和地方的定位并不一样。对于中央而言，信访制度是政策预警和调适机制。对于地方而言，信访制度的运行可能是其不得不承担的负担。在释放政策信息时，地方党委和政府在应对这类信访案件中会比较被动，但是地方党委和政府发挥着信息过滤和筛选机制的作用，可以节约上级政府甚至中央的信息处理成本。在这种情况下，信访制度运作中存在的主要问题是政治功能反应的相对滞后性，政治功能对行政功能的回应性差，国家意志未能及时有效地形成和表达，并传输到执行系统中，以至于行政功能无法有效吸纳和整合政治功能，使得地方政府在信访中承受沉重的负担和压力。
每一个信访人都可能倾向于将自己遇到的问题放大化、普遍化，但是在没有明确的法律和政策依据的情况下，地方政府及中央政府不可能针对每一起具体的信访案件提出解决方案，只有等到诸多信访案件所反映的问题呈现出比较突出的共性的情况下，才会表明信访所反映的问题确实具有一定的普遍性，需要出台相关政策。在这个意义上，信访制度实际上发挥着“蓄水池”的作用，当水位达到一定高度的时候，就可能需要开闸放水，出台有助于解决问题的政策方案，否则就会造成严重后果。但是，能否适时做出“开闸放水”的决定，取决于能否有效地获取政策缺位的信号，国家意志能否及时有效地表达，政策的制定过程是否具有较强的回应能力。
目前，无理型信访成为基层治理中的一个突出难题。无理型信访的治理困境在近些年才日渐凸显并成为基层治理中的难点，这实质上是信访制度在当前利益格局日益复杂、社会矛盾日渐突出的背景下，向“政治控制”[[28]]功能转变、国家与民众关系调整和变化过程中的一个结果。无理型信访的法治治理困境主要在于两个方面，一是如何准确界定无理型信访与其他类型信访之间的边界，二是如何防止地方政府因治理无理型信访而滥用权力。
首先，关于无理型信访的认定问题。基层信访部门及其工作人员一般都能分辨出此类信访，但实际上并没有很好的应对办法。无理型信访的治理难题，在地方层面和中央层面均有体现。在中央层面，由于信息成本太高，无法区分信访者有理或无理。中央及其各部门难以承受来自全国各地的大量信访案件所带来的工作压力，会要求地方做好息访工作。绝大多数信访案件反映的问题发生在基层，中央无法充分了解信访案件反映问题的具体情况，一般难以直接处理来自地方的信访案件，会按照《信访条例》第二十一条第三款规定，采取“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”的原则，将信访案件发回地方，交由地方处理。地方政府在信访治理中会形成一定的分类体系，但是分类体系是众多社会和体制因素共同作用的产物，是一个特定的知识型的产。基层治理实践中形成的对无理信访的界定，实际上是治理者基于治理实践中产生的“知识型”所做出的类型划分，这种划分服务于治理实践，包含着基于其自身立场而形成的利益偏好，可能会将一些属于政策在位型或政策缺位型的信访人也界定为无理型信访人。各种类型的信访之间的界限往往并不非常清晰，很难对无理型信访做出准确界定。很多信访处于政策在位型信访、政策缺位型信访和无理型信访之间的边缘模糊地带；有的信访则可能是多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起；有的信访人可能在某个阶段是有理的，在另外的阶段又可能是无理的，不同阶段之间的界限难以界分清楚。
其次，关于地方政府权力的行使边界问题。目前，各级党委政府都提出要打击无理信访，但是在治理实践中，出于法治标准的要求以及规避问责风险的考虑，地方党委政府实际上日益注重控制，而非打击无理信访者。治理无理信访者，涉及到地方政府的权力边界问题，究竟适合授予地方政府多大的权力来处理无理信访者。目前总体的趋势是，倾向于从严控制地方政府的权力，防止其滥用权力打击信访人。而如果扩大地方政府的权力边界，授予其更多的权力打击无理信访人，则将可能产生扩大打击面的后果，这会阻碍那些处于有理和无理之间边缘地带的人的信访，特别是可能阻碍部分政策在位型信访和政策缺位型信访，不仅会阻塞中央了解民意的渠道，而且会扩张地方政府的权力，损害很多信访者的合法权益，加重官僚主义。在实践中，有些地方政府或部门会潜意识地认为信访人反映诉求是在“与政府过不去”，将信访人的正当利益表达与社会政治稳定对立起来，采取强制的措施应对信访人，加剧了地方政府与信访人之间的紧张关系。目前，地方政府实际上并没有非常有效并且符合法治精神的措施来治理无理型信访者。实践中经常出现的多是一些不符合法治精神要求的举措，例如采取“胡萝卜加大棒”的方式，花钱买平安或者是用灰黑势力的暴力手段来解决。前几年引发广泛关注的“安元鼎保安公司”事件就是利用暴力打击信访人的一个典型，[[30]]尽管这暂时地缓解了地方政府的信访治理困境，但是却产生了非常严重的社会影响和政治后果。
四、针对困境可以采取的信访制度改革措施
信访呈现出多种类型，其中的无理型信访给基层治理带来了很大难题。但是，对此需要分清主流和支流，厘清信访制度运行过程中的主要矛盾，这样才有可能对信访制度的法治化改革方向做出准确的判断和法治定位。
在目前的信访案件中，无理型信访只是占到比较小的比重，是信访案件中的支流。以在湖北省荆州市某区信访局的情况为例，区信访局2014年全年接待的信访量为534批、1842人次。在统计中，多年赴省进京信访的信访老户的信访次数不重复统计。信访局认定的无理型信访绝大多数是多年赴省进京信访的老户。全区多年赴省进京信访的有19人，其中被信访局界定为是无理型信访的信访人有15人。可见，无理型信访在信访总量中所占的比重非常低。针对无理型信访的治理困境，有学者提出要加强基层治权和国家专断能力的对策建议。这种讨论对于深入认识无理型信访带来的基层治理困境有重要意义，但是没有抓住当前信访制度运行中面临的主要矛盾，被其中的枝节问题分散了注意力，可能会误导信访制度改革。如果夸大无理型信访在信访案件中所占的比重及带来的问题，加强对无理型信访的治理力度，可能在应对无理型信访问题的同时，由于不同类型信访案件之间界限的模糊性，阻碍政策在位型信访和政策缺位型信访的开展，这可能会架空信访制度，甚至引发更多的社会问题及政治问题。
信访制度运行中的主要矛盾在于，通过信访制度改革，理顺信访制度承载的政治功能和行政功能，以应对政策在位型信访和政策缺位型信访反映的问题。当前信访法治化改革路径的选择，需要紧密结合更为有效地回应政策在位型信访和政策缺位型信访中呈现出的问题，而不在于着力化解无理型信访所带来的基层治理难题。甚至可以说，无理型信访带来的基层治理难题和法治困境，是当前信访制度运行中很难完全避免的负效应。
具体来说有两个方面。一是因科层制惰性带来的行政运行的畅通性问题，二是政策的回应性问题。政策在位型信访反映出的主要是前一个方面的问题，政策缺位型信访反映出的问题包括这两个方面。从信访制度的行政功能和政治功能的划分来看，政策在位型信访中的问题主要在于行政功能没有有效运作，虽然国家意志的表达非常明确，但国家意志在行政系统中的执行遇到了阻滞；政策缺位型信访的问题主要在于政治功能未能有效运作，即国家意志没有明确及时有效地表达，行政系统在应对此类信访时面临困境的根源也在于此。
信访制度的行政功能的有效运行，主要受到两个方面因素影响。一是受到行政系统各组成部分之间的衔接、合作、协调的畅通性影响；二是受到压力型体制的有效性的影响。在基层治理中，如果依照科层制的常规运作，会因科层制惰性而产生运作低效的问题。无论是在正式的制度设置中，还是在实际的运行过程中，信访部门一般并不是直接解决问题的部门，实际上许多问题也很难由其直接解决，而是发挥中转部门或“剩余部门”的角色，将来信来访案件分门别类，转交给相关职能部门并督促其办理。信访部门与其他部门之间、其他各个部门之间的联结协调是否顺畅，信访部门的督促作用能否有效发挥，对于政策在位型信访案件的有效解决会产生直接影响。从信访部门与其他职能部门之间的横向关系来看，信访制度在横向层面发挥着打破科层制僵化性的作用。压力型体制是信访制度的行政功能赖以有效运作的纵向的体制性因素。在单一制国家结构中，中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间是领导与被领导的关系，行政压力是中央对地方、上级对下级实施有效控制和领导的重要方式。在我国现行的向上负责、下管一级的整体政府过程中，每一级政府对信访制度都存在着制度性的需求，希望借此来加强对下级政府的管控，并督促下级政府提升执行力。[[32]]
信访制度的政治功能的有效运行依赖于两个主要环节。一是国家意志的决策层能够及时有效地获取基层治理中反映出的问题，了解现有政策的局限性。这是形成并表达国家意志的前提。二是国家意志的决策层要能够对基层治理反映出现的问题具有较强的政策回应能力，及时有效地形成政策方案，表达国家意志。这两个环节中的任何一个如果不能够有效运作，都会影响到信访制度的政治功能的发挥。如果政府的行政运行过程不畅通，政策信息的“反馈-获取”渠道会被阻塞，国家就很难及时有效地获悉政策的实践情况及存在的问题，难以提炼政策问题，完善表达国家意志，改进政策方案。国家意志的表达及政策的出台，针对的是普遍性的问题，而不是个别性的问题，关注的“是立法性事实而非裁判性事实，是可选择的政策的实际模式和系统效果，而非特殊结果”。[[33]]但是，在基层治理中，究竟什么样的问题具有普遍性，什么样的问题仅仅是个别性，这需要有一定的筛选辨别机制才能做出判断，信访制度则是重要的筛选辨别机制。
压力型体制可以通过行政压力克服科层制惰性，有助于保持行政过程的顺畅，促使政策在位型信访反映的问题的及时解决。但是，执政者可能因信访问题突出而产生社会不稳定甚至执政根基动摇的“幻想”[[34]]，通过压力型体制实行以进京信访数量为核心的“目标管理责任制”和“一票否决”的制度要求[[35]]，将信访维稳的压力传导至下级政府。目前中央层面已经开始放宽基于信访数量对各省的信访考核，但是市（州）、县（区）、乡（镇）地方政府的信访考核的主要标准仍然是根据进京信访数量来确定其信访责任，通过压力型体制将进京信访数量作为地方政府及职能部门绩效考核的重要内容。这实际上是将具有反科层化特征的信访活动纳入到科层化的体系之中，以科层化体系的基本运作逻辑来推动信访制度的运作。科层化与反科层化这两套相对立的逻辑同时存在于信访制度的运行过程中，使得信访制度呈现出日益科层化的特征，将信访制度中具有反科层化特征的行政功能和政治功能消解于科层化体系的运作过程，于是就会出现“目标替代”现象[[36]]：地方政府或相关部门会基于“信访等于不稳定”的认识定势，通过采取劝说、安抚、收买、堵截、限制人身自由、打压等方式“捂盖子”、防止或阻止信访人信访，甚至会出现所谓的“仇民式维稳”[[37]]，通过暴力手段打击信访人。这会阻碍政策在位型信访和政策缺位型信访所反映问题的有效表达，不利于对在行政过程出现阻滞的信息实现有效表达和反馈，也不利于政策决策层及时获取改善政策、加强政策的回应性所需要的信息，从而更容易引发信访人的不满、激化社会矛盾。
随着利益格局的调整和社会转型的深入，大量利益冲突与社会矛盾引发了大规模信访活动，这种局面将会在今后相当长的时期内会继续存在。因此，信访制度法治化改革，并不是要消除因这些问题产生的信访难题，或者弱化、废除信访制度，而是要在理清信访制度的功能定位的基础上，完善信访制度，最大限度地缓和并化解这些反映到信访渠道的问题和矛盾，防止其大规模地转化为对抗性矛盾。目前信访制度运行中出现的因大规模信访活动而产生的困境，在很大程度上是社会转型阶段公共治理诸多困境的体现，大量矛盾和问题都集聚到信访渠道，使得信访渠道承受了非常重的负担，信访问题成为关注焦点。正是在这样的背景下，更要清楚地认识到政策在位型信访和政策缺位型信访在信访制度运行中的重要意义，以及信访制度所承载的行政与政治的双重功能。信访制度给这两类信访案件的当事人提供了可以相对便捷地反映诉求的制度渠道，使得国家行政运作及基层治理中的诸多问题可以通过正式渠道反映到国家体制中，为政府和公民的互动提供重要的政治场域。[[38]]这有助于通过正式体制引导、吸纳并整合民意，为国家与社会之间搭建重要的缓冲地带，为政府行政运作状况的改进，社会政策的完善，提供相对充足的调试机会，在此基础上发挥信访制度增强执政者政治合法性的制度功效。
从具体改革举措的层面看，需要注意这样几个方面的问题，改进信访在国家意志表达和国家意志执行中的作用，理顺信访的行政功能和政治功能。
第一，优化信访考评体系。结合不同区域、不同发展阶段、不同发展模式对信访案件影响的差异性，改变以信访数量和规模（特别是进京信访数量）为主要指标的考评体系。设置有助于及时发现、反馈、分析、提炼政府行政运行过程中出现的问题，有助于研究政策设置和政策实施过程中存在的缺陷的信访考评体系，为地方政府、信访部门以及其他各个职能部门提供有助于顺畅行政运行体制、完善相关的政策方案的重要激励机制，创造有利于信访的行政功能和政治功能有效发挥的考评环境。
第二，改革信访部门在地方政府各职能部门序列中的位置。在中国，一个部门的实际权力和能力一般与该部门的主要负责人在党委的排名相关。因此，这个方面的改革需要体现在提升地方信访部门的主要负责人在地方党委中的序列，这会有助于形成和增强信访部门与其他各职能部门之间的制度性、常规性的协调沟通机制。通过序列位置的改革，改进其协调、沟通、督促作用的发挥。这有利于改善和增强信访制度的行政功能，顺畅国家意志的执行过程，进一步确保国家法律和政策意志的有效实施。
第三，建立健全信访信息、人员、资源的交流共享机制。信访运行过程需要各级政府、各个职能部门之间的协调与配合。多种主体之间如果缺乏顺畅完整的信访信息、人员、资源的交流与共享，会出现“孤岛现象”[[39]]，政府机构间在职能、资源、信息、人员等方面不能充分整合，出现无人管理或者多头管理的问题。这将不利于各级政府、不同部门之间的协调配合，增加化解信访案件的难度。目前，有些地方已经在尝试建立各个职能部门班子成员到信访机构挂职锻炼的机制，这是一个有益的探索，有助于各个部门与信访机构之间建立起顺畅的信息、人员、资源交流和共享的机制，促进增强信访机构的协调能力。
第四，建立和强化以信访机构为纽带的政策研判机制。当前信访中存在大量政策缺位型信访，涉及政策完善的问题，信访渠道成为获悉政策缺陷的重要渠道。较之于其他职能部门，信访部门汇聚了大量的政策缺陷问题。目前，全国只有少部分地区在建立信访研究机构上进行了探索，尝试对相关社会政策的实施过程、实施效果、实施风险进行研究和评估。但是，大部分地区尚未充分重视信访机构的政策研判功能，没有建立比较完整的政策研判机制。政策研判机制的建立，需要同时发挥信访机构的协调沟通作用和各个职能部门的专业化优势，构建以信访机构为纽带，涵盖各个职能部门、相关研究机构的经常性、专业性的政策研判机制。
第五，增强公民在信访制度中对政策议题设置的参与程度。国家意志表达是及时有效，还是滞后缓慢，这对于信访制度运行的有效性，执政者及政府的政治正当性会产生重要影响。以回应性和责任性为基本取向的改革，是对过分强调形式理性的现代行政中出现的困境的一种重要的替代方案。[[40]]增强公民的参与度，有助于提高国家对政策需求的回应性和责任性。
五、结语
十八届四中全会指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这是中央从宏观方向上，对当前信访制度运行中面临难题的重要回应。信访制度的法治化改革，是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。对信访法治化改革的具体探讨，需要结合我国当前所处的阶段性特征，信访案件的多种类型，信访制度的多重功能来认识。
信访制度是一项带有中国特色的制度设置，发挥着重要的政治功能和行政功能。信访制度的法治化改革，需要抓住主要矛盾，准确把握社会转型期的基本特点。当前信访潮居高不下，是社会转型期的一种难以避免的现象。信访制度法治化改革的关键在于，通过相关的体制机制改革，推动信访制度更好地发挥政治功能和行政功能，完善国家意志的表达机制，健全国家意志的执行机制，既保证政治对行政有一定的控制，以有助于实现国家意志的完善和执行，同时又将这种控制保持在一定的合理限度之内，从而保障行政过程能够顺畅有效地运行。在法治化改革中，信访改革的具体制度设置，要有助于疏通民意表达渠道、分散和降低执政风险、保持政策调节的灵活性和有效性，以协调国家与社会之间的良性互动关系，为法治建设构建良好的体制环境和社会基础。
我国正处于转型期，社会矛盾突出，利益问题日益成为核心问题。现在的利益格局尚未完全定型，在很多领域还存在非常频繁甚至非常激烈的利益博弈。在这种背景下，可以预见，随着改革的进一步推动，利益格局调整依然会频繁出现，由此而产生的矛盾和冲突也会日益显现，相关的信访案件在短期内并不会减少，甚至还会增加。如何调节在这种形势下产生的利益纷争问题已经成为，并且在今后相当长的时间内，都会是公共治理和法治建设中的难点和重点。在当前的社会转型期，国家已经在很多领域加大制定和完善社会政策的力度，但是许多方面的政策依然不够完善，还有很大的调整和充实的空间。此外，目前政府既有的一些行政运作体制和机制并不能适应这种形势。在这种情况下，不同阶层群体参与到与国家沟通交涉的过程中，这是促使完善相关法律政策，改进政府行政运作体制机制的重要动力，有助于推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设，促进国家治理能力和治理体系现代化。
更为根本的问题在于，当前信访制度运行中出现的越来越多的以个人利益诉求为基本特点的信访案件，表明国家与社会关系的转变、政府与公民关系的重构。“把信访纳入法治化轨道”，需要对当前以及今后国家与社会关系的走向有准确的判断，在此基础上才能较为妥当地设定改革方向和具体制度。与以往相比，群众的国家观念已经开始发生变化，有更多的意愿和机会向国家提出利益要求。信访制度给当前的基层信访治理带来很多难题和法治困境，难以有效治理无理型信访，有一定的负面效应，但是不可忽视其正面效应。对于政策在位型信访和政策缺位型信访反映出的政府行政过程中以及社会政策中存在的问题，国家要正视群众提出的多样化要求，理顺信访制度运行的具体机制，准确界定信访的功能定位，而不是简单地基于形式合理性的形式法治原则，[[41]]忽视群众要求的多样性和复杂性。信访的法治化改革，需要在形式合理性与实质合理性之间探求新的平衡，以此来适应正在发生变化的国家与社会关系、政府与公民关系。[[42]]从信访的实际运行及功能定位来看，信访的法治化改革中需要面对的基本法治问题是，如何在实质正义与程序正义之间保持平衡，使得法治化改革之后的信访秩序，能够更好地适应社会转型期的国家与社会关系、政府与公民关系的调整与定位。
The Classification and Expectation of Letters and Visits
Liu Lei
Abstract: Examine the letters and visits issue, it’s necessary to focus on the diversity and complexity of the cases and its resulting dilemma in the grassroots governance. And it needs to be placed on the political and state's administrative operation in the analysis. The cases of letters and visits can be divided into three group: policy in place, policy absence and unreasonable petition. The function of letter and visits can be classified into the expression and execution of the national will, which represent the political and administrative function. In the process of dealing with different types of cases, the function orientation of the letters and visits system can vary. The type with policy in place or absence are the mainstream of the letters and visits cases, while the unreasonable petition type is the tributary. The principal contradiction of reforming the letters and visits system is how to effectively deal with the problem of the mainstream cases, and sort out political functions and administrative functions of the letters and visits system. On this basis, make the system better to play its effectiveness. And in the process of governed by law, it also need to adapt to the new changes of the relationship between state and society.
Key words: Letters and visits; Type classification; Functional orientation; Principal contradiction; Legal reform
（责任编辑： ）
* 四川大学法学院博士研究生。
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[[10]] 例如，应星认为1951年6月至1979年1月的信访属于“大众动员型信访”，1979年1月至1982年2月的信访属于“拨乱反正型信访”，1982年2月起的信访属于“安定团结型信访”。冯仕政则指出，新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个时期，改革开放之前，国家将信访制度主要定位于社会动员机制，改革开放之后，国家将信访制度主要定位于解决社会冲突的机制。参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期。
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[[17]] 信访制度从产生之初即开始有这方面的作用，参见王炳毅：《信访制度的奠基：毛泽东与信访制度（1949-1976）》，《政治与法律评论》（2010年卷），北京大学出版社2010年版，第152~183页。
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[[21]] 陈柏峰：《无理型上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期；陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，载《思想战线》2015年第6期。
[[22]] 田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。
[[23]] 侯猛在对访民心态的研究中发现，生活在社会底层的访民可能是比较偏执的一类人群，特别是进京上访的访民又是最为偏执。参见侯猛：《最高法院访民的心态与表达》，载《中外法学》2011年第3期。
[[24]] 申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理1978—2008》，华中科技大学博士学位论文，2009年，第137~146页、第355~360页。
[[25]] [美]詹姆斯·马奇等：《规则的动态演化——成文组织规则的变化》，童根兴译，世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第9页。
[[26]] 北京市信访矛盾分析研究中心：《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，第21页。
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[[28]] 唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。
[[29]] [法]米歇尔·福柯：《词与物——人文科学考古学》，莫伟民译，上海三联书店2002年版，前言，第7~8页。
[[30]] 何三畏：《“安元鼎”是对政治和社会的挑战》，载《南方人物周刊》2010年第35期。
[[31]] 田先红：《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事（1995-2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第251~258页；陈柏峰：《无理型上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期。
[[32]] 赵晓力：《信访的制度逻辑》，载《二十一世纪》2005年第6期。
[[33]] [美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第93页。
[[34]] 孙立平：《消除“不稳定幻象”》，载《经济观察报》2008年1月7日。
[[35]] 田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境——以鄂中桥镇为例》，载《社会》2012年第4期。
[[36]] Philip Selznick : An Approach to a Theory of Bureaucracy, American Sociological Review Vol.8(1943), p.52.
[[37]] 毕诗成：《仇民式维稳，何其丑陋》，载《浙江人大》2010年8月。
[[38]] 张永和、张炜等：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第209页。
[[39]] 马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社2008年版，第2~3页。
[[40]] 黄小勇：《行政的正义——兼对“回应性”概念的阐释》，载《中国行政管理》2000年第12期。
[[41]] 形式合理性是自由主义法治观念中的主要原则之一。参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，第117~130页。
[[42]] 学界有关“公民社会与人民社会”问题的讨论，实际上正是在社会转型期，带有社会主义传统的国家中，国家与社会关系变化的体现。参见王名、刘国翰：《公民社会与治理现代化》，载《开放时代》2014年第6期；王绍光：《社会建设的方向：“公民社会”还是人民社会 》，载《开放时代》2014年第6期。