进城务工的农民以种种极端性的方式讨要被拖欠的劳动报酬，这在市井舆论中常常被夸张地、带偏见地报道为"跳楼秀"、"自杀秀"。在网络上以"民工跳楼讨薪"为关键词搜索，可以迅速获得来自全国各地的大量的相似报道。民工们的这种特殊的"维权"行为模式也逐渐成为大众强势话语中扭曲的民工形象的一个形成来源。民工们采取跳楼、跳塔吊之类以死相胁的方式讨要工钱，不但使自己的生命被置于危险境地，而且常常引起群众聚集围观，交通受阻，公共秩序被扰乱。基于这类行为具有的突发性、危急性、影响力，各种不同形式的民工自杀式讨薪行为被纳入警察权的调整范畴。本文以一起民工讨薪案件为个案，提炼这类案件的发生、发展及其处置过程所具有的内在机制，分析这些机制与新时期警务的深层次关联，探寻这些关联所具有的对于当代中国基层的公安法制实践与法治进程的现实意义。
一、一起民工跳塔吊讨薪案件的过程
2009 年 8 月 8 日上午 9 时许，湖北省仙桃市公安局干河派出所接到 110 指挥中心指令，称群众举报某商品房在建工地有人“闹事”。3 分钟后，公安局干河派出所值班民警到达现场，发现该工地上的"闹事"情形比较特殊：在五十米的塔吊上，有一簇三人，共两男一女；塔吊下的工地上，约五十多名男女民工聚集着，议论纷纷。
到达现场的民警一面向所领导汇报基本案情，一面召集工地上的各方负责人，了解事件的来龙去脉，布置相关人员说服、劝解塔吊上的民工，稳定事态、控制局面。
这支民工队伍来自本市某乡镇，是同村村民，部分民工之间有亲戚关系。塔吊上的三人中，试图自杀的梁某是这支民工队伍的代表、牵头人。正是梁某将同乡们组织起来，带到各大城市，与工地上的包工头接洽，承揽一些建筑业务。来到这个工地接活并安顿好后，民工们工作了一个月，不料竟陷入困境：开工不足，工钱无着。这种困境持续了两个月，民工们无活可干，坐吃老本，盘缠耗尽，便找牵头人梁某扯皮。梁某数次找包工头 A 讨要工钱未果，一气之下，将工地办公室的玻璃砸个净尽，但问题仍未解决。众民工仍然要求梁某承担责任，姑娘婆婆七嘴八舌的，难免有些不中听的话。梁某的个性特质本来有内向、急躁、容易走极端的一面（据一民工介绍，梁某一向守信用，是个“老实人”，个性比较要强，他去年在家与妻子吵架，曾从楼上跳下，摔断了腿）。梁某自觉不好向乡亲们交代，便爬上塔吊，要以死承担责任。他的妻子和一个与他要好的管帐的“会计”跟着爬上塔吊救援，两人将梁某抱住，由于塔吊上空间逼仄，不便行动，三人僵持在上面。塔吊下聚集的民工中有人报了警。民警到达现场的十分钟后，工程发包方代表B、包工头 A 以及塔吊下民工的代表 C 在工地上会合。发包方代表 B 从提包中拿出一匝现金，示意工钱是有着落的。众民工们显出"久旱逢甘霖"般的宽慰来，其中的几个泼辣妇女见状，向梁某喊话告知"钱来了"。民警当即组织 A、B、C 在工地办公室内协商工钱结算与支付的具体事宜。考虑到塔吊上三人体力消耗较大，为防止出现意外，民警指令几个身体条件好的民工上去协助、照应。
又约五分钟后，所领导来到现场，直接指挥。消防队也相继赶到。由于工钱已到位，当事人情绪稳定，下一步的任务是避免当事人出现意外，将当事人安全送到地面。消防队运用器械装备，组织专业班子，开始施救。与此同时，办公室内的谈判也在进行着。十分钟后，塔吊上的三人被成功送到地面。
至此，民警的工作并未终结。为实现“案结事了”，民警将相关人员请到所里，对案件作进一步处置。为避免群众误会、出现盲目阻拦情形，除 A、B、C、梁某、“会计”以外，民工中的两名有威望的年长者也同时被请到派出所。干河派出所设有专门的“民事纠纷调处室”，供纠纷当事人理性、平和、充分地谈判、协商。以上人员进入“民事纠纷调处室”后，发包方代表 B 将六匝现金摆在桌面上，众人秩序井然地分坐两列，对账，讲理。中午十一点左右，又有三名民工加入谈判队伍，他们试图顺带解决此前的一个工伤纠纷。对民工们提出的与纠纷相关的法律适用问题，民警给予解答并提出了相关建议，促进了谈判的顺利进行。
十二点左右，协议达成，谈判结束。在工钱分配到位后，民警在对支付工钱的发包方代表 B 表示赞许，对迟延结算、导致纠纷扩大的包工头A予以训诫后，组织参加谈判的各位民工代表训话，宣讲法律。民警告知众民工，按照现行法律规定，以跳塔吊的方式讨薪属于破坏社会秩序的、应受治安处罚的行为。基于本案尚未造成交通堵塞或其他危害后果，按照法律效果与社会效果的统一和兼顾的政策，对肇事者梁某免予处罚。宣讲后，梁某脸上现出羞愧的表情。民警讲明公安机关在这类民事纠纷中的法定职能，使群众明确公安民警在依法处理这类事件时的权力边界，能做什么、不能做什么、做了什么。当民工代表提出下欠的尾款到时能否请派出所帮忙到位时，民警答复，这个问题就是纯粹的民事纠纷了，建议诉诸劳动部门或司法机关解决，公安机关无权介入。最后，民工代表们连声说“感谢派出所为我们弱势群体撑腰”，他们满意地揣着领到的工钱，走出了干河派出所“民事纠纷调处室”。
二、纠纷解决：“自杀式讨薪”案件的深层主题
（一）自杀式讨薪案件的定性
自杀式讨薪行为是一种底层的不“体面”、不“正规”、不合法的纠纷解决方式。按照通常的认识思路，理性、合法的、得到专业人士推荐的纠纷解决途径，大致包括和解、调解、仲裁、诉讼等等，又可以区分为私力救济与公力救济，私力救济被认为是非理性的，容易扩大纠纷，诉诸国家机关的公力救济被认为拥有种种优点。但如果转换视角，从纠纷当事人的立场思考，可以发现民间纠纷的解决途径与手段是丰富多彩的，经常出现超越法律规定的不“正规”的解纷方式。在私力救济的实践中，积极的非暴力途径，如单方的主动放弃，或相互和解，或由第三方介入的调解；积极的暴力途径，如复仇、决斗、以制服对方为目的的攻击；消极的途径，如忍让、屈服、“不了了之”，又如以自杀的“一了百了”方式解决纠纷。民工的自杀式讨薪，是他们迫不得已、无奈之下“发明”的纠纷解决方式，常常被人们给以“寻死觅活”、“丢脸”、“卖呆”等讥讽式评价，这在大众看来是有失体面的行为。本案的发生，一个细节是梁某在爬上塔吊前，曾打碎工地办公室玻璃，以破坏性方式向对方表达意愿，然而没有效果。从当事人角度看，爬上塔吊寻死的行为具有明显的解决纠纷的目的。梁某的动机，一是以死明志，洗刷自己在乡亲们中的失信的污名，使自己从纠纷中解脱；二是以极端的方式向对方施压。这种行为具有不"正规"、不合法的属性，具有一定的破坏力，这是公安机关对此类案件的管辖权的一个来源。
民间纠纷的当事人常常以扩大纠纷的方式解决纠纷，把小事闹大，雇佣“狠人”，诉诸暴力，或聚集亲友、乡亲等小圈子成员，进行群体性破坏活动，这就使大量的民间纠纷因为危害社会公共秩序、公共安全而由公安派出所进行第一手处置，而不是直接由法院来受理。处理这类含有暴力因素、有危害公共秩序之虞的因素的民间纠纷，成为当前派出所日常工作的一个主要项目。
媒体报道民工自杀式讨薪案件的通常模式，是注重描述解救过程，以当事人安全回到地面为处置成功的标志。解救行动之外的纠纷发生缘由、纠纷当事人基本情况、民警处置方式，在这类报道中很少呈现。在这样的报道中，解救行动之外的纠纷解决过程往往被忽略。
媒体报道此类案件的常见模式，是直接指出这是民工们的“跳楼秀”、“自杀秀”。一些专家学者也采取这种观点。前些年，这类事件在媒体上报道时，激起群众对民工的普遍同情，舆论抨击的矛头直指拖欠工钱的开发商、包工头。但近来出现的同类事件，却被广大媒体定性为“跳楼秀”、“自杀秀”，强调这类行为具有违背诚信原则的表演性、虚伪性、欺骗性。这样，在舆论导向中，权利被侵害的民工们采取的这种超常规的“维权”方式丧失了道义基础。在众声喧哗的媒体空间，“弱势群体”并不总是能够获得大众一以贯之的同情和支持。
“秀”的定性，不利于案件的成功处置。绝大多数自杀式讨薪案件并不是出于民工们的表演心态或吓唬动机。事实上各地也发生过跳楼讨薪的民工讨薪未果而酿成恶果的事件。在案件的发展过程中，一旦局势失控，极可能弄假成真，或是由于当事人情绪激动、体力不支等原因，发生不测。本案中，梁某及其妻子被解救下来后，面色苍白，行走不稳，如果不及时解救，很可能造成意外事件。受案民警将这类事件定性为“秀”，首先降低了对处置过程中的意外情形的戒备心、防范心，其次是容易对案件大而化之、粗枝大叶地处理，导致“案结事未了”。对受案民警而言，客观公正地从本质层面界定民工自杀式讨薪行为，是做好一系列处置工作的思想前提。
（二）公安机关在处置自杀式讨薪案件中的功能
在将当事人从高空危险境地中解救出来之外，大量的工作，以促成合同各方当事人解决债务纠纷为核心。公安机关在案件处置过程中，不得不承担一定的解决民事纠纷的责任，因为纠纷未解决是案件的根本症结。在处置过程中，警察权的权能体现为对纠纷的控制与缓冲，对纠纷当事人的疏导与协调。民警在这类案件中的功能，主要是充当纠纷解决过程中的控制者、缓冲者、疏导者、协调者的角色。这些角色的支撑物，是以直接掌握和行使一系列国家强制力为基本特征的警察权。
其一，作为场面控制者的警察。控制局面是民警到达事发现场的首要任务，迅速稳定事态、防止局面进一步恶化。与其他国家机关相比，公安机关的特点在于能以国家强制力依法迅速控制民间强制力、非法暴力，这个长处是警察权控制功能的基石。警察着制服到场，虽然不着一言，但已经开始了警察权的行使，当事人感受到警察权的具体存在。本案中民警迅速到达现场，一是使塔吊上的当事人意识到自己受到了国家权力与权威的重视，情绪发生微妙变化；二是民警倾听民工们的申诉，使他（她）们感到被理解、被尊重，情绪稳定下来，意识到纠纷有解决的指望，进而积极主动地与警察合作。
其二，作为纠纷缓冲者的警察。讨薪纠纷当事人是多方的，有被欠薪的民工、承担讨薪责任的民工代表、包工头、作为发包方的建筑商。各方在纠纷中处于利益冲突、对立状态，容易出现过激行为，恶言恶语，拳脚相加，甚至发生群体性械斗。警察介入后，以警察权为依托，在纠纷各方之间起到了隔离、缓冲作用，缓和纠纷各方的暴戾之气，使冲突趋于平和。
其三，作为情绪疏导者的警察。简单的民事纠纷“闹”到有人命之虞的境地，一个常见原因是纠纷各方未能充分、有效地沟通，一时冲动的意气之争胜过理性平和的利益考量。民警介入后，疏导各方当事人情绪，在一定程度上起到“心理医生”、“传话人”等角色的作用。
其四，作为组织协调者的警察。处置此类事件，需要出警民警有良好的组织、协调能力。处置过程中，解救行动与纠纷解决活动交织在一起，不能截然分开。靠民警个人单打独斗不可能获得案件处置的成功，单独靠派出所的力量也难以顺利处置。本案中，民警一面控制现场，一面向上级汇报，组织警力增援。派出所与消防中队各司其职，圆满完成了解救任务。民警及时召集那些能够对解救行动和解纷活动起积极作用的相关人员，使解救行动与解纷活动齐头并进，高效运作。在派出所内的“民事纠纷调处室”，各方当事人谈判协商时，民警并没有做过多干涉，而是充分信赖群众在这个公共空间有理性协商解决纠纷的能力。
三、在冲突中并存的法律规范：派出所解纷权的立法基础
1995 年由全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察法》第 21 条规定了人民警察的若干义务：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其它危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”根据本条规定，当公民主动要求人民警察解决纠纷时，人民警察应当给予“帮助”。在报警中，存在着许多使用暴力或威胁使用暴力的民间纠纷。公民人身、财产处于“其它危难情形”，这一法条表述的涵盖范围比较宽广，本案可归属于此款范围。但从实践效果看，《人民警察法》规定的“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”，对“纠纷”的范围基本未作限定，这导致诉诸派出所的民间纠纷在数量、种类上远远多于专门行使纠纷解决权的基层法院或其他调解组织。
2006 年公安部颁行的规章《公安机关办理行政案件程序规定》第十章“治安调解”部分，规定了公安机关可以调解处理的民间纠纷的范围，即符合若干要件的、构成违反治安管理行为的民间纠纷；对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，公安机关应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。2007 年公安部颁行的规章《公安机关治安调解工作规范》重申和细化了以上规章规定中的"治安调解"相关规定。
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十二条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意毁损财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等情节较轻的治安案件，具有下列情形之一的，公安机关可以调解：（一）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（二）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错引起的；（三）其他适用调解处理更易化解矛盾的。”在实践中，一些办案机关对造成一定的社会危害后果的民工自杀式讨薪行为，在解救当事人后，依据《治安管理处罚法》的相关规定处以5日以上、10日以下行政拘留。对此类案件所涉及的纠纷进行调解，符合“其他适用调解处理更易化解矛盾的”这一项涵盖面较广的规定。
比照《人民警察法》与公安部规章的相关内容，可以发现存在着一些细微区别。例如，《人民警察法》是从“义务”角度规定，强调“应当”，公安部规章是从职责权限角度规定，强调“可以”；《人民警察法》规定的受理案件的范围大于公安部规章的规定。然而根据法律的位阶原理，行政部门颁布的规章不得与立法机关制定的法律相抵触，这样，在《人民警察法》未作相应修改的情况下，派出所在处置群众主动提交的民间纠纷时，不能完全舍弃《人民警察法》的规定而单纯依据公安部规章。也就是说，派出所处理民间纠纷的范围，不限于是公安部规章规定的、符合若干要件的、构成违反治安管理行为的民间纠纷；或者说，适用《人民警察法》的结果，是派出所调解、处置的民间纠纷的种类与范围，超越了治安管理学通说界定的“治安调解”的概念框架。当然，这并不等于说派出所对这些民间纠纷有一管到底的法定义务。
四、警民博弈关系：派出所解纷权的社会基础
特定社会关系中的主体，根据所处的制度环境、社会政治经济形势，在处理与相对方关系的过程中，将理性地寻求自身利益的最大化或自身目标的实现，这是用博弈论分析社会关系的一个基本预设。对于警民关系的认识，长期以来形成的思维定势，是以教条化、意识形态化、文艺宣传化的修辞型话语代替对形形色色“人民内部矛盾”的深刻剖析。转换视角考察，可以发现，博弈关系是警民关系的一个重要维度。
首先，从群众的立场分析。主动将民间纠纷提交派出所，是群众在纠纷解决这一通常被隶属于司法范畴的领域，用“以手投票”（打110报警电话）、“以脚投票”（直接到派出所请求解决纠纷）的方式表达对公安派出所的信任。为什么群众在民间纠纷解决领域表现出让广大派出所民警有些“吃不消”、疲于应付的“青睐” 对此现象可从注重利益考量的警民博弈关系角度分析。
有着丰富的解纷经验的派出所民警系统地分析了群众“喜欢”找派出所解决民间纠纷的原因：“（1）110 报警机制的便捷、完善。（2）群众对公安机关的信任度增强。派出所建设逐步走向规范化、制度化，队伍形象有了明显转变，在群众心中的威信有了较大提高。同时，由于派出所受理、调解纠纷不发生任何费用，内部制约制度完善，在调解执行方面有一定的强制力，处理也比较迅速有力。（3）基层组织调解功能日益弱化。”群众找派出所解决纠纷，还有些具体、细微的原因，如一些基层治保、调解组织，前往解决纠纷的工作人员反而被殴打，不得不向派出所求助，或者纠纷双方在其他调解机构办公地大打出手、场面混乱；与司法机关相比，派出所处于同群众打交道的第一线，是“零距离接触老百姓的基层工作”，没有"神秘感"，而且群众认为现在的法制、舆论环境都能有效监督公安民警，进而认为能够借助这些力量制约正在解决自己纠纷的公安民警。一方面信任派出所具有比其他组织更强的解决纠纷的能力，另一方面认为自己有一定的主动约束派出所的“手段”、力量，这使一些群众在面临纠纷时经过一番利弊权衡后理性选择求助于派出所。
其次，从派出所民警的立场分析。有同志指出：“调解民事纠纷是派出所最基础的工作之一。当前，日益增多的各类矛盾纠纷耗费了基层民警大量的时间和精力，严重影响和制约了其它警务工作的正常开展”；“当前，因各类纠纷引发的治安案件也日益增多，且成因具有多样性和复杂性的特点，使得民警大量的时间和精力被用于调解上，造成了不必要的警力资源浪费”；“民警个个身兼数职，刑事、行政、户籍业务办理、社区防范等职能一肩挑，一年至少有七分之一的法定休息时间在加班，本就长期超负荷运转，身心疲惫，不堪重负，还要花大量的时间和精力去做调解工作，却不一定能让群众满意，最后是民警对调解工作产生抵触情绪，能推就推，能拖就拖。”一件琐碎、不起眼的民间纠纷的处置，在难度上往往并不亚于一桩刑事案件，但在现有的公安机关内部考评机制、绩效评估体系中，调处纠纷所占的份量相对较轻。这些因素使一些民警认为调解和处置民间纠纷是警务活动中的“吃力不讨好”的项目。
然而另一方面，基层民警们在成功解决民间纠纷后，也能真切认识到这类警务活动的现实效益，譬如，通过解决民间纠纷减少“民转刑”案件、群体性事件的发案率，化解许多重大案件隐患；立竿见影地在群众中树立警察权的权威、获得民警个人的工作成就感，等等。本文所述案例的结局也印证了派出所成功处置民间纠纷具有的“警民博弈关系实现双赢”的执法绩效。
综上所述，派出所具有的解决民间纠纷的职权或者说派出所解纷权，体现了底层大众对公安工作的新期待，责任重大，无法放弃，无可回避，既不能搞“关门主义”，也不能搞“来者不拒”，但的确有待通过制度优化与机制改进予以规范和整合。当派出所在民间纠纷解决领域成效卓著时，派出所调解就成为当代中国多元化纠纷解决体系中的重要一环。总体而言，派出所的民间纠纷解决权是新的历史时期、新的社会形势下警民博弈关系的产物，是国家发挥应有功能、满足底层大众日益增长的纠纷解决需求的、中国特色的产物；以派出所解纷权为核心的派出所调解机制的实践，反映了底层与基层解纷机制对当代中国法治进程的自下而上的推动力和影响力。
【作者简介】易江波（1975 ），男，湖北仙桃人，法学博士，湖北警官学院法律系副教授。
【基金项目】湖北省法学会 2010 年度法学研究课题（立项编号 SFXH102）“社会矛盾化解立法：派出所解决纠纷实务研究——以湖北基层警务为例”（课题主持人：湖北警官学院副院长、湖北省法学会副会长、博士生合作导师萧伯符教授；课题组成员为陈志伟博士，仙桃市公安局干河派出所毛国彬所长，赵德刚副教授，曾德才副教授，杨国华副教授，盛虎副教授等）的阶段性成果之一。
【参考文献】
［1］毛国彬.快速出警：公安机关提高效能的一个不可忽视的问题[M].仙桃市公安局编,公安论苑(10).
［2］李年华.浅议公安派出所纠纷调解工作[M].仙桃市公安局编,公安论苑(19).
［3］胡文波.农村派出所治安纠纷调处面临的困境与对策[M].仙桃市公安局编.公安论苑(61).