轮船招商局（以下简称“招商局”）是近代中国第一家民族航运企业，它由清末洋务派名将李鸿章于1873年所创办，也是近代最早实行“官督商办”管理体制的企业。李鸿章在招商局开局前曾经对其“官督商办”的运营方式作出规定，即“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”①，“所有盈亏全归商认，与官无涉”②。这一经营管理体制主要分为两个部分，一是“官督”，即指清政府的监督和控制职能，清政府的监督和控制权主要体现在由政府委派总办、会办和督办等人管理招商局；二是“商办”，指由商人承担企业的盈亏，政府不负连带责任。

“官督商办”体制渊源已久，在招商局创办之前，清政府已在采矿业和盐务中采用类似的管理体制，而这一体制经过招商局的实践和推广，在19世纪70年代到90年代之间广泛运用到清政府创办的一系列民用企业中（王开玺，2009；虞和平，2008）。对于招商局的“官督商办”体制及其发展，许多学者提出不同的观点（刘广京，2012；夏东元、杨晓敏，1980；费维恺，1990；罗苏文，2008）。总结这些研究成果可以发现，无论是官办、商办或者是官商合办，其关注点实质上都聚焦于“官督商办”体制下政府与企业、官员与商人的关系问题，这些研究从不同角度分析了在该政企（或政商）关系中，在不同时期，清政府及其官员对招商局的控制、庇护与扶持是怎样的，以及商人在招商局中的权力、地位和作用发生什么样的变化。本文将关注的问题继续集中在招商局与清政府的关系上，以及这种关系对于招商局与清政府各自组织发展产生了何种影响，这种影响又带来了怎样的后果。与以往研究不同，本文认为“官督商办”体制下的招商局与清政府结成了一种组织依附关系，在这种依附关系中，招商局与清政府相互依赖。

依附关系下的招商局经历了一个曲折的发展历程。招商局在成立之初并不为时人所看好，这可从其发展初期存在的招股困难中窥见一斑：招商局计划第一期拟招股100万两③，然而直到正式开局，所筹到的开办资本尚只有18万两。其间不仅一般华商对招商局的经营前景心存疑虑，甚至连大丝商胡光墉（胡雪岩）也因“畏洋商嫉忌”而不愿意入股④；直到1881年，招商局才招足100万两股份。此后，招商局获得清政府的扶持，一度繁盛，鼎盛时期曾吞并了美国的旗昌轮船公司，成为当时中国最大的航运企业；而后招商局的发展却陷入停滞不前的困局。从20世纪初开始，招商局运费收入连年下降，到1911年时招商局已经陷入亏损境地，年亏损额达28万余两。

追溯清末招商局的发展历程，可以发现它的成功与失败都在于它所嵌入的依附性政企关系，招商局与清政府之间的双向依附关系既是招商局得以兴盛的关键，也是日后导致其衰败的重要诱因。如何从组织内部及其所嵌入组织关系中来考察这一演变的内部原因，构成了本文的目的。

二、组织依附：“官督商办”体制下的清政府与招商局

招商局作为晚清帝国最大的轮运公司，它的运营对清政府具有相当的依赖性，特别是其对朝廷漕运业务的依赖；与此同时，轮运的特殊性也令清政府对招商局具有依赖性。这种彼此之间的相互依赖性形塑了“官督商办”体制下的清政府与招商局之间独特的组织依附关系结构。

（一）新式轮运的正外部性：“官权”依赖于“股权”

新式轮运本身只是一种运输方式的改进，但这一改进客观上对于清政府来说有着非比寻常的经济、军事和政治意义，即它既能保障漕运，有助于平定叛乱，同时也有助于抵制外国人的在华利益。招商局引入新式轮运使清政府和社会受益，而无需支付额外的成本，这构成了新式轮运的正外部性（positive externality）。招商局新式轮运所具有的正外部性使得清政府依赖于招商局，进而促使招商局中的“官权”依赖于“股权”。

1. 漕运背后的社会稳定

漕运，即漕粮运输，作为一种田赋转运的形式⑤，其有陆运、河运和海运三种形式。漕粮主要是从特定省份征收的以粮米等实物形式缴纳、运往京师的赋税。漕粮的运输对于朝廷及官府运营而言至关重要，不仅皇室及王公的日用食粮、京籍百官和驻京军队的傣禄与兵响依赖于漕粮，而且赈济灾民、平粜稳定市场以及京城各衙门吏役、工匠等所消费的食粮也依赖于漕粮（吴琦，1992：1）。清代前期沿袭明代成规，漕粮运输专资河运，而河运漕粮又主要由军队承担，同时兼顾一定数量的民船，以补漕运之不足（张照东，1989：190）。清代的漕粮主要在山东、河南、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等地征集，而其中又以江苏和浙江的漕粮为主，然后输送京师，以供朝廷与官兵俸饷之用。

道光初年，因黄河河道淤塞，漕粮运输陷入瘫痪，清政府在英和等人的建议下开始雇用商船，试办海运，海运漕粮由此兴起。道光二十八年以后，海运逐渐取代河运的地位，成为清代后期漕粮运输方式的主流，而河运仅作为一种补充手段而少量存在。至咸丰初年，黄河于丰工决口，河运漕粮梗阻，继因太平军攻陷南京，切断京口、扬州一带漕路，江南六省河运被迫全停（张照东，1989：191），“江苏漕运甲于各省，自河运改为海运，全恃上海沙船装载”（赵春晨，2010：426）。此后，内河漕运逐渐衰败，海运漕粮取而代之成为漕粮运输的主要方式。

鸦片战争以后中国开设了五个通商口岸，外国轮船得以进入中国沿海运营，威胁着传统的沙船行业。外国轮船在技术上占据优势，其中轮船的快捷、运量大、安全和运价低等特点是沙船⑥所不能媲美的，“沙船自沪达津以月计，轮船自沪达津以日计”⑦，“轮船四出，则水脚愈贱，驾驶之灵，快捷十倍，各商以其货不受潮，本可速归也，遂争趋之”（胡政、李亚东，2010：14），⑧而一艘四季航行、较大容积和有保险条件的轮船完全抵得上十五艘木构沙船（丹湼特，1959：321）。受此影响，在许多港口都出现了木船闲置且进出港口的木船数量大量减少的现象（聂宝璋，1983：1267，1308）。

洋商轮船进入中国营运，攘夺沙船的豆石运输、挤压漕粮运输，使得大量沙船船主亏损破产，曾盛极一时的沙船业渐趋衰败，船只数量从道光年间的3000余号，减少到同治六年的400号—500号，沙船业受到了毁灭性打击（张后铨，1988：9-11），对漕粮运输冲击巨大。为此，总理各国事务衙门在致李鸿章的函中即提出“急需筹一美备之法”⑨。虽然当时有人提出了很多解决方案，如重修运河、全部修复废弃的沙船、增加沙船运漕运费等，但这些方案都因成本过高、成效难保障而被放弃（张后铨，1988：11-12）。如何克服沙船衰败导致的运漕困难，成为清政府亟待解决的问题。对此，以李鸿章为代表的洋务派主张用新式轮船运输漕粮，以化解漕运危机。换言之，清政府成立招商局的一个主要目的便是解决政府运漕问题，使用新式轮船从海路运输漕粮。

漕运不仅关系到朝廷税收和粮食安全，同样也关系到社会就业。晚清从事漕运船只在数千以上，依靠漕运维持生计的百姓数以万计（林则徐，1991：38），而外资轮船进入中国，抢占运营份额，中国的沙船受到严重冲击，大量的沙船主破产，失业的人数陡增。这些破产的沙船主和船工生活无以为继，“富者变赤贫，贫者无生理”，许多人沦为匪寇，河流沿岸匪患严重，商贾难安。⑩招商局吸纳了一定数量的破产失业的沙船从业者11，在相当程度上也化解了船工失业导致的社会危机，维护社会稳定。

2. 轮运对平定太平天国的作用

轮运在平定太平天国的过程中发挥了重要作用，清政府是在此时才“完全体会到轮航的重要性”（莱特，1958：327），遂开始租赁或购买英美轮船，雇用外籍船长，用于运输兵员、物资或直接参战。1853年，上海道台吴健彰雇用了13艘葡萄牙快艇，从长江下游进攻太平军。五年后，他又雇用4艘英美商船改作兵船，用于镇压太平军。1861年，当浙江宁波、杭州被太平天国军队攻克时，清帝饬令江苏巡抚筹款雇用外国轮船从海上将太平天国军堵截在宁波口外（“中央研究院”近代史研究所，1957：25）。一年以后，李鸿章雇用7艘英国轮船，把9000名淮军从安庆运往上海（马士，1963：80）。同时，在前线镇压叛乱的疆臣也开始自行购买轮船：1862年，曾国藩购买“威林密号”轮船1艘；次年，李鸿章购买“飞来福号”轮船。此外，受曾国藩和李鸿章支持的“常胜军”也先后购买轮船多达17艘（静吾、仲丁，1958：132）。总之，体会到轮船好处的清政府开始越来越多地利用轮船打击太平军。

轮船不仅运兵多、速度快，而且船坚炮利，在打击太平军上成效显著，它往往能够以少胜多，消灭了大量太平军（黄强、唐冠军，2009：30）。鉴于新式轮船打击太平军的成效显著，清政府开始意识到新式轮运在巩固其统治中的重要作用。曾国藩就认为，轮船不仅可以“剿发逆”，还可以“勤远略”，即购买轮船不仅可以剿灭太平军，而且从长远来看也可以巩固海防、抵御外敌入侵。因此，曾国藩就曾指出：“轮船之速，洋炮之远，在英、法则夸其所独有，在中华则震于其所罕见。若能陆续购买，据为己物，在中华则见惯而不惊，在英、法亦渐失其所恃。”（曾国藩，2015：182）

由于中国无法制造轮船，只能求助于洋人，而洋人却企图借机控制中国的航运业（“中央研究院”近代史研究所，1957：158-159），加之洋人经常表现出“狂妄悖理”的态度，同清政府特别是总理衙门以及李鸿章等人的矛盾不断激化。清政府意识到通过洋人购买轮船难免受到诸多掣肘，因此，清政府决定自己购造轮船，为此后成立招商局埋下了伏笔。

 3. 抵制外国人在华利益

抵制外国人在华利益是洋务派创办招商局的一个重要目的。李鸿章认为应当允许华商自制轮船发展中国航运业，“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶。日本尚自有轮船六七十只，我独无之，成何局面。”12故，成立招商局就是为了改变洋人在中国江海肆意航行的局面，“庶使我内江外海之利不致为洋人占尽”13，“冀为中土开此风气，渐收利权”14。

事实上，招商局的成立与运营在一定程度上也确实实现了收回利权和抵制洋人在华利益的功能。在两次鸦片战争之后，中国的江海航权逐步丧失，外国轮船开始涌入各通商口岸，外资轮运企业相继在中国创办，不断扩张。当时的长江航运业务利润非常丰厚，宝顺洋行的一艘轮船“总督号”往返于上海与汉口之间，“客位每客价银七十五两，每吨货价银二十五两，往来一律”，“往返一次，所收水脚足敷成本”（徐润，2012：15）。丰厚的利润吸引大批洋商参与航运，设立轮船公司。在1861年—1872年间，英美等各国商人在华设立的专业轮船公司就达八家之多（严中平等，2012：164-166），外商在中国船运业的活跃程度可从上海港的对外贸易量和进出口数量的变化中管窥。1845年在上海进出口的各国商船合计为176艘次，总吨数为48927吨；到1857年增加到931艘次，总吨数为319856吨；1863年更增加到6947艘次，总吨数为1961199吨（黄苇，1961：174-175）。在诸外资轮船公司中，属美国的旗昌轮船公司获利最丰。1868年至1870年间，旗昌轮船公司利润总额均在70万两以上，纯利润保持在45万两以上；到1871年，利润总额高达951695两，纯利润为704374两（刘广京，1988：119）。在招商局成立以前，旗昌轮船公司保持高额盈利，资产增长很快。1863年，旗昌轮船公司仅有轮船8艘，资产仅为113万两，而至1872年，它已拥有轮船17艘，资产额超过332万两（刘广京，1988：189），成为东亚最大的一只商业船队。

招商局的创办打破了外国轮船公司垄断中国江海航运的局面，抵制了外国资本的入侵，抑制了晚清白银外流。据估算，从创办到1911年，招商局轮船运费收入合计约为8305万两，加上由于招商局成立之后与洋商跌价竞争，实际减少白银外流的数额不可计数。综上，正是由于新式轮运具有保障漕运、打击太平天国以及能够极大地抵制洋商在华利益等种种正外部性，因此，清政府对于招商局具有很强的依赖性，需要依靠招商局来实现自身难以达到或完成成本很高的政治经济目标。

 （二）新式轮运的风险及其规避：“股权”依赖“官权”

在产权保护和市场竞争不完全的情况下，新式轮运面临着种种风险，因而，商人依赖政府或官员来维护自身的合法权益和地位，甚至通过政府或官员的扶持来获取超额利润。招商局所面对的招股困难、货运拦载和产权保护等问题，需要依赖清政府的扶持加以解决，因此，“股权”依赖于“官权”。

 1. 招商局成立之初，“股权”基于对政府的信任而加入

清政府内部洋务派对成立招商局的支持态度是商人愿意入股的重要原因。如李鸿章在上奏军机处和皇帝的《试办招商轮船折》中提出，由招商局轮船分装转运漕米，以补沙宁船（即沙船）之不足15。招商局被赋予运漕专权，无疑增强了商人对招商局的信心，商人徐润在入局之后，认为招商局可敌洋商的重要优势之一即“我船有漕米装运，洋船全恃拦载”（孙慎钦，2014：7）。招商局成立时，清政府还通过设局官款20万串，示信于商，以倡导商人入股16。李鸿章还授意天津河间兵备道丁寿昌派候补同知林士志专程赴上海招股，“招致殷实公正绅商，或出赀搭股，或入局办事。”（胡政，2009：67）通过这种方式取信于江浙富商。除此之外，清政府还通过拨借官款、加拨漕粮、税收优惠等政策扶持招商局，争取商人的支持和信任（张后铨，1988：56-57）。

招商局的股商们之所以入股，另一个重要的原因是招商局的总办和各会办都捐有官身，且多与李鸿章关系密切，这使得股商们具有心理上的“安全感”。如朱其昂是以沙船为业的淞沪巨商，通过捐输获得候补知府衔，后转任候补同知及海运委员。盛宣怀出自官宦世家，其父盛康与李鸿章为相交好友，而盛宣怀本人是李鸿章的幕僚，时任知府、道员衔。唐廷枢做买办多年，积累巨额财富，与华商多有联系，在担任怡和洋行买办期间，捐了福建道官衔。徐润与唐廷枢为同乡，出身买办世家，后由李鸿章出面奏保四品衔，以道员身份跻身洋务派门下。招商局经理人的亦官亦商的身份使得他们能够同时获得清政府与实权派人物以及商人的信任。

除了上述原因外，股商们入股招商局，也与其个人关系有关。在商人投资中，招商局高层管理人员或自己持股，或亲友持股，为数众多。总办唐廷枢入股8万两，会办徐润是第一大股东，他持股48万两（时招商局历经两期招股，资本总计200万两），徐润还招徕各亲友入股不下五六十万两；会办朱其昂有股份3万两；会办盛宣怀早期投资约4万两；香港分局商董陈树棠持股10万两（张后铨，1988：50）。仅这部分股份数量已达招商局资本总额的半数以上。

总之，招商局成立之初，清政府的一系列扶助措施赢得了商人的信任，越来越多的商人向招商局投资入股。

2. 招商局的获利依赖于政府以高于市价将漕运业务交给招商局

“分运漕粮，兼揽客货”是李鸿章给招商局制定的营业方针。漕运在招商局的轮运活动中占有非常重要的地位。李鸿章把运漕视为招商局的根基和命脉，他在1872年年底对运漕事宜做了具体部署，调拨江浙漕米20万石，由招商局轮船运往天津，其运费、耗米等事项悉照沙宁船定章办理17。1873年，盛宣怀提出招商局分运漕粮二成，为李鸿章认可18。不久，清政府进一步提高了招商局承运漕粮的比例，“初定沙八轮二，旋改沙六轮四”（吴馨，1918：15）。其后又于1877年，李鸿章上奏朝廷，要求江浙漕粮须分四五成给招商局承运19。此后很长的一段时间，江浙漕粮半数由招商局轮船运输，半数由沙船运输，而江西、湖南、湖北等其他南方省份的漕粮全部是由招商局承运（倪玉平，2008：145-147）。

运漕收入是招商局营业收入的重要组成部分。清政府不仅让招商局运输漕粮，而且还为招商局运漕支付了较高的运价，运漕收入成为招商局一项较为稳定的收入来源。在1880年，漕粮每石运价约为0.6两，1880年以后为每石0.531两，“而公开市场的运价，仅为该数的一半”（聂宝璋，1983：909）。运漕给招商局带来可观的经济收入，仅1873年至1884年间，招商局运漕运费收入总计达290万余两，占同时期水脚收入总额的16.96%（见表1）。

事实上，运漕是清政府提供给招商局的一种额外津贴。当时在华的外商即认为，“以李鸿章为代表的清政府津贴招商局的方式之一是承运漕米”（聂宝璋，1983：910），“运漕水脚是政府对招商局的一种变相补贴，没有这种补贴，招商局非亏本不可”20。招商局的盈利在很大程度上依赖于清政府授予的运漕专利权，同时还依赖于清政府给予的远高于市价的运漕价格，这种变相补贴使得招商局获利颇丰，也促使其在短时间内迅速发展壮大。

 3. 社会的依附性产权结构

清政府延承旧制，商人的社会地位并不高，这使得商人的私利与私产缺乏有效保护，而商人与政府或官员之间形成的依附性关系则能够令商人的私利与私产获得庇佑，由此形塑出一种独特的产权结构，即由商人提供资本，建立企业，寄托于官员保护产权，形成依附性产权结构（曹正汉，1997）。

买办商人因资产甚大而对依靠清政府和洋务官员保护私利与私产有着迫切的需求，这一点可以从招商局成立之前华商发展轮航的企图和情况中看出。早期华商经营轮航，为了避捐固利保安全，他们采取了四种不同的策略：虽购轮船却诡寄洋商名下经营，附股投资洋企，向外商租雇轮船经营，自置轮船却挂洋旗行驶（张后铨，1988：15-17）。华商诡寄经营的重要原因便是基于政治的考量，因为太平天国定都南京之后，封锁了长江水道，外国国旗和外商身份是沿海沿江航行的重要保障。如果没有外商庇护，很容易被太平军劫掠，或被官家检查扣押，勒派公差报效。当然，华商采取上述规避策略也是有成本的，其诡寄于外商经营需付一二成的外商行佣，华商虽占外商轮船公司大半股份，但仍受到外商盘剥（易惠莉、胡政，2005：44）。在这种背景下，如果清政府能够给予买办商人政治上的保护，他们便愿意脱离洋商而独立经营。

而在招商局成立以前，清政府对于华商购造轮船、经营轮航的活动采取若干限制政策。为了解决华商诡寄洋行经营而导致偷税漏税、难以管理的问题，总理衙门照会英国驻华公使威妥玛，提出以后华商购买轮船，“均应由官经理，不得任凭民间私相授受”（徐宗亮等，1977：2885），并希望英国公使要求各领事馆照办。但是，总理衙门的要求被威妥玛拒绝。1866年，清政府颁布《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》，虽然这个有争议的章程最终并未实行，但是这个章程本身却表明了清政府对新式航运业的限制松动，一些华商遂即提出兴办新式航运业的要求。此后，候补同知容闳、商人赵立诚、吴南记都试图创设新式轮船公司，试行运漕（“中央研究院”近代史研究所，872-875；赵春晨，2010：511），但是这些请求却都为曾国藩所拒绝，曾国藩对于用商人的轮船运漕心存顾忌和不信任，“恐益于公者少，而损于私者甚大”21。因为曾国藩担心“用轮船则沙船尽革，而于官亦未得计”22，认为轮船兴起会挤压沙船的生存空间，一旦沙船业主和船工失去生计，会酿成严重的社会问题，威胁清政府的统治。这就说明了清政府对商人自办轮船存有疑虑，因而不允许华商自办新式轮船企业。

从上述的分析中可以看出买办商人与清政府之间的复杂关系：一方面，受到新式轮运丰厚利润的吸引，华商有设立新式轮运公司的需求，而在现实环境中，由于产权保护制度不完善，加之清政府在制度和政策上做严格的限定，对商人办新式轮运存在疑虑和不信任，限制华商自办轮运；另一方面，对于创办新式轮运，清政府还有自身的考量，既希望将新式轮运用于军事用途，又担心新式轮运会导致传统沙船业衰落，造成失业增加，酿成社会问题。在这一背景下，商人依赖于清政府和官员保护，并在清政府和官员的约束下创办新式轮运企业成为当时一种理想的选择。

 （三）双向依附：清政府与招商局的组织依附关系

依附关系或者说庇护关系在传统社会中就普遍存在，其涉及的是不平等的权力和社会经济地位下人际间的依赖关系（华尔德，1996）。王达伟（Wank， 1996）通过对改革后的中国私营企业与政治权力关系进行研究，提出私营企业主和官员之间存在“共生的依附主义”（symbiotic clientlism），即由单向依附关系转变为双向依附关系。私营企业主依赖于政治权力的原因在于，利用权力关系可以得到资源，而且权力的庇护关系可以避免政治和政策的任意干预。与此同时，政府官员对于私营企业也存在依赖，例如解决当地就业问题、贿赂受益、促进社会经济生活中的合作等（周雪光，1999：31-32）。通过前文的分析可以看到清政府与招商局的关系也呈现出“双向依附”形态。这样看来，企业与政府之间的双向依附关系不仅存在于当代的转型中国，也存在于前现代的中国社会。在这两个阶段的中国，政府（官员）都掌握了较多的权力和资源。

需要说明的是，清政府与招商局的依附关系具有很强的个体性和脆弱性，而且相互之间的依赖是不均衡的，即招商局对清政府的依赖远多于清政府对招商局的依赖。

1. 依附关系的个体性和脆弱性

清政府与招商局之间的双向依附具有很强的个体性和脆弱性特点，即依赖于洋务重臣李鸿章。个体性是指这种依附主要维系于李鸿章个人。招商局是李鸿章一手创办的洋务企业，他实际控制着招商局的主要权力。总理各国事务衙门大臣奕 曾在奏折中写到：“招商局由李鸿章奏设，局务应由李鸿章主政”，“唐廷枢等均系李鸿章派委之员，该大臣责无旁贷，凡有关利弊各事，自因随时实力整顿，维持大局”。23而且，招商局获得漕粮运输专权、免税、政府贷款及缓本免息特权主要是依靠李鸿章的权势和支持。

脆弱性是指这种依附关系建基于李鸿章的政治地位之上，一旦其失势或去世，这种依附遂即趋于瓦解。在创办过程中，招商局屡次遭到清政府内部的顽固派以及李鸿章的政敌弹劾。祭酒王先谦、两江总督刘坤一等人曾就招商局购并旗昌轮船公司一案弹劾唐廷枢、徐润、盛宣怀等主管人员贪腐舞弊。在李鸿章的极力维护下，虽最后盛宣怀不得不离局，但唐、徐等人继续留任，招商局仍由李鸿章主政，招商局依然获得缓缴官款股息等扶助（张后铨，1988：123）。由于李鸿章的庇护，招商局得以免遭清政府内部反对派的诸多掣肘和诘难。而一旦李鸿章失势，这种庇护则不复存在。曾任招商局会办的郑观应在入局之前，即对这种风险有所预见（夏东元，2013：958-959）。而事实上，在李鸿章逝世之后，袁世凯接任直隶总督兼署北洋大臣，其将招商局“奏归北洋督办”（夏东元，2004：855）。袁对招商局领导层进行改组，将郑观应排挤出局，任用亲信管理，将招商局变成了“北洋公产”（夏东元，2009：670）。

 2. 依附关系中的不均衡性

在清政府与招商局之间的双向依附关系中，招商局对清政府的依赖要远多于清政府对招商局的依赖。招商局对于清政府的依赖很强，其货运来源、盈利和资金严重依赖于清政府的支持。在成立初期，招商局的主要货运来源是清政府的漕粮运输，并由于获得高价运漕，招商局成立最初几年的漕运收入占其总营运收入的三分之一以上。此外，招商局还获得清政府巨额资金支持，官款一度占招商局资本总额的一半（张国辉，1979：167-169）。而且由于社会的依附性产权结构，商人要保障自己的合法产权，就必须维持与政府或官员的依附关系。

而对于清政府来说，虽然招商局可以帮助其解决诸多问题，但是清政府拥有更多的替代选择。仅就漕运而言，招商局并非不可替代，招商局的漕运业务就一直面临着洋商竞争的威胁。而且在后文中将谈及招商局向清政府输送巨额报效银，虽然招商局上交的报效银总计达百万之巨，但是对于每年财政亏空数千万两的清政府而言，这仅仅是杯水车薪。相比较而言，清政府对于招商局的依赖较弱。

招商局与清政府之间的相互依赖是不均衡的，招商局对清政府的强依赖意味着清政府能够保持对招商局的控制和支配。仅以招商局的人事管理为例，招商局历届的领导人朱其昂、唐廷枢、徐润、盛宣怀等人皆由清政府直接选任，清政府始终掌握着招商局最高领导层直接任免权。通过这种方式，清政府始终保持着对招商局的控制。

三、招商局的预算约束软化

科尔奈（Kornai，又译科尔内）在分析传统社会主义计划经济中的公有制企业时指出，这些企业在生产过程中一味追求产出而不注重效率，当它们发生亏损或资源短缺时，总能从政府部门中获得资源（如追加投资、减税以及提供补贴等）以弥补亏损。科尔奈将这一现象称之为“预算约束软化”。后续的研究者发现，预算约束软化的现象并不为社会主义国家所特有，这在其他非社会主义国家中也广泛存在（科尔奈等，2002）。在晚清，虽然政府尚未建立起现代意义上的财政制度和预算体制，但与“预算约束软化”相一致的组织现象却发生于清政府与招商局之间，即招商局与清政府之间基于相互依赖而形成的财政关系存在着与科尔奈等“预算约束软化”相类似的现象。

对于招商局而言，其作为一家新式航运企业，参与市场竞争与交易是其获得企业利润的重要方式。虽然李鸿章将招商局的营业方针定为“分运漕粮，兼揽客货”，但招商局却始终高度重视“为客商装运货物”，且在实际运营过程中“客货运输也确实占据特别重要的地位”，以至于招商局在开业后第三年对营运情况进行总结时，“认为曾国藩提出的‘以揽载为第一义，运漕为第二义’的主张‘深得立法之关键’”（张后铨，1988：76）。重视客商揽载并不意味着其运营完全依赖市场，相反，招商局的产生和运营多得益于清政府的扶持。初创之时，清政府给予招商局诸多援助和优惠政策，帮助招商局解决经营困难，化解经营风险。也正是在这种情况下，招商局虽为独立企业，但其自身的预算约束却并不是硬化的，当其在面临经营困境时，它总是可以从清政府那里获得资金和资源支持，以软化自身的预算约束，也正是由于有清政府的资金支持，初生的招商局还能够“以弱并强”，兼并其他大型航运企业。

（一）官息还不上时，政府放宽期限

由于早期招收商股困难，招商局向清政府借贷大量官款来进行发展与扩张。早在招商局筹办时，李鸿章就奏拨直隶练饷银20万串作为设局之本，到1878年时，招商局已积存官款共计190余万两，而到了1883年，招商局所有政府借款加起来已达到200万两，是其1880年时所招股的2倍（张国辉，1979：167-169）。当然，这些巨额借款并不是清政府无偿给予的，而是在招商局运漕水脚项下分年全数抵还，而且所借官款需收取一定的利息，年利率7厘到1分（聂宝璋，1983：921），尽管如此，招商局所借官款年利比当时的钱庄利息低24。

而在招商局偿还清政府借款时，常获得缓本缴息甚至是缓本免息的优待。招商局所借官款，原计划是等到招商局资本充盈之时，即行归还。但是在1877年购并旗昌轮船公司之后，招商局受到洋商跌价竞争，当时受华北旱灾影响经济不景气，招商局的货运收入大幅下降，经营陷入困境中。为了解决资金不足的问题，招商局不得不举借官款并向上海钱庄借债，而招商局所欠钱庄短期高息的贷款，却是依靠政府所借官款偿还。李鸿章为了使招商局渡过难关，于1877年10月（光绪三年九月）上奏清政府，提出“拟请仿照钱粮缓征、盐务帑币缓交之例，将该局承领各省公款，暂行缓缴三年利息，借以休息周转，陆续筹还旗昌及钱庄欠项”25。同年12月（光绪三年十一月），由于招商局“商本未充，生意淡薄”，李鸿章再次奏请清政府展缓拨还官款。26

其后，在招商局经营困难、资金短缺的时候，李鸿章还多次上奏清政府建议放宽偿还期限（张后铨，1988：160）。清政府给予的延缓偿还借款和利息的政策，实际上直接软化了招商局的预算约束。

（二）面对洋商竞争及经营困境时，政府加拨漕粮、提高运漕价格与减免税收

招商局的出现，打破了英美两国轮船公司对长江和南北洋航线的垄断。外国轮船公司将招商局视为对他们的挑战，他们联合起来打压初生的招商局。美国旗昌轮船公司和英国太古轮船公司将招商局作为共同打击的目标。这两家轮船公司议定，凡是与招商局轮船“同日并走者，必与之争拒”，哪怕是自身受损，也要强行将运费降低七八成，企图扼杀招商局（张后铨，1988：100）。

面对洋商跌价竞争，经营困难的招商局获得了清政府的援助，后者加拨漕粮于招商局运输。1877年，由于受到外国轮船公司跌价挤压，招商局运费盈余减少，于是李鸿章上奏朝廷，要求苏浙督抚给招商局加拨漕粮，“须分四五成拨给招商局轮船承运，不得短少”，以及将海运官物交给招商局运输。27次年，江苏巡抚梅启照上奏，称“业将本年海运米石拨招商局轮船装运二十五万余石，核计五成以上在案。”28受此政策的调整，招商局运漕数量和运漕运费收入大大增加。1876—1877年度，招商局运漕29万石，运漕水脚收入17.4万两，而1877—1878年度运漕则达到了52.3万石，运漕水脚收入则为31.38万两，运漕数量和运漕收入较前一年度大幅增长。

清政府还通过提高运漕价格变相补贴招商局。1885年，招商局在得不到清政府资金支持的情况下，只能向汇丰银行举借30万英镑的巨额外债，以赎回在中法战争中出售给旗昌洋行的全部局产。次年，李鸿章提出要提高招商局的运漕价格，将价格由每石三钱五分提高到四钱三分一厘，且不扣海运局公费，以此作为对招商局的津贴29。如此一来，运漕就能继续成为招商局稳定的收入来源（张后铨，1988：166）。

此外，清政府还减免招商局的应征税收。在招商局最初拟定的招商局章程和条规中，即强调招商局轮船所有报关装货事宜，均照洋商章程办理，除正常报纳关税外，招商局载货进出，免筹防落地等捐（“中央研究院”近代史研究所，1957：915，921）。1876年，经李鸿章上奏清政府，允许招商局运送赈粮也可援照沙船海运漕粮章程，准其搭货二成进出海口，免予输税，招商局轮船凡采买或购运粮食，均由李鸿章发给执照，沿途经过关卡免征厘税30。招商局船只进出某些港口时，与外国轮船不同，还可以免征船舶吨位税（聂宝璋，1983：952）。次年，招商局船舶吨位扩大之后，该局船只进出各口从按吨抽厘改为“包捐”，招商局每月仅输饷1000两，每年可减少三四千两的支出。在1886年，为扶助招商局，李鸿章还奏请朝廷允准招商局运漕回空免北洋三口出口税二成31。而且在中国的航运企业中，招商局是唯一同洋商一样享有子口半税权的中国企业（聂宝璋，1983：966-967）。

清政府通过加拨漕粮、提高运漕价格与减免税收，增加了招商局的营业收入。如果说清政府的官款借贷直接软化了招商局的预算约束，那么加拨漕粮、提高运漕价格以及减免税收则是间接软化了招商局的预算约束。

（三）政府资助招商局兼并旗昌轮船公司

招商局购并旗昌轮船公司，主要就是靠清政府的借款才得以成功。招商局购买旗昌轮船公司所有轮船、栈房等资产共需花费222万两。为筹集这笔巨款，盛宣怀、徐润、朱其诏等人筹议由商人筹集122万两，并请两江总督沈葆桢奏拨100万两。1876年12月底，盛宣怀等人向沈葆桢提出四项筹款建议：一是，旗昌公司原有华商股本二十万两，可以劝令作为股份投资于招商局；二是，奏明各省筹拨官本银一百万两给招商局；三是，札饬两淮盐运司，劝令两淮盐商在招商局搭股，如每一引搭股银一两，便可集股79.2万两；四是，通饬各藩司、各海关道随时劝谕各埠富商入股。经两江总督沈葆桢上奏清政府允准，决定由江苏筹银50万两，浙江筹拨20万两，江西筹拨20万两，湖北筹拨10万两，共计100万两拨借给招商局（“中央研究院”近代史研究所，1957：939-944）。而在购并旗昌之前，招商局业已向政府借款达35万两，1877年招商局购并旗昌后进行决算统计，招商局积欠的政府借款已达到190万两，占其总借款数的58.8%。

由上述分析可见，招商局虽然是一家独立运作的企业，但其运营却不受自身财力和市场交易效率所限制，当其运营困难时，它可以从清政府那里获得漕运政策扶持以度过危机；同样，其也可以在招商局自身资本并不充足、巨额外债并未还清的情况下，依然获得清政府巨额借款，突破预算约束，兼并强大的竞争对手，实现快速扩张。

四、清政府的预算约束软化

对于清政府而言，自雍正年间推行摊丁入亩以来，除了地丁银，耗羡、槽米、盐税、关税和杂赋是其税收的重要来源（赖惠敏，2016：1）。32这些国家税收主要是用以支付王公文武百官的俸禄、兵饷、驿站经费、教育经费、河工塘工经费等（汤象龙，1957）。在清中期之前，国家税收尚能应付这些正常的开支，但晚清时期，国家由于要向帝国列强赔款、进行海防建设、应对自然灾害和镇压国内民众反叛，因而面临着巨额的财政支出压力。在财政拮据的情况下，如何应对这些棘手的问题成为清政府维持统治的关键。招商局作为清政府一手扶持起来的大型企业，既是清政府的重要财源之一，也是清政府可以“做文章”的地方，它通过向招商局转嫁财政负担，软化了自己的预算约束。

（一）报效银

清末，清政府财政愈发困难，招商局的巨额报效银对清政府来说更加重要。从1890年到1911年的21年间，清政府从招商局索取的报效额呈增长态势。

在1899年以前，清政府并没有对招商局的直接报效作正式规定，但招商局对清政府的报效已有如下几笔：1890年，江浙赈捐2万两；次年在李鸿章的要求下，在公积内提出官款免利报效银10万两，指定作为预备赈济之用；1894年，慈禧太后六十岁的万寿庆典，招商局报效银清政府55200两；同年，由于中日战争政府军费浩大，户部向招商局借库平银37.5万两，招商局因无现款，不得已向天津吸引存款31.4万两凑数筹付。1896年，招商局除了要向盛宣怀创办的北洋大学堂捐款2万两外，该年又奏设南洋公学及达成馆，招商局要向其每年捐款6万两，合计每年学堂捐款8万两（陈玉庆，2013：445-450）。

1899年，清政府对招商局的报效作出正式规定。该年清政府以招商局和电报局“徒有收回利权之名，并无裨于公家之实”，派钦差大臣刚毅彻查招商局，“除股商官利外，所有盈余之款，均著酌定成数，提充公用”，“请嗣后按年酌提盈余二成，以尽报效之忱”。（夏东元，2004：649）依照“报效”的规定，除每年报效南北洋两公学常年经费8万两外，每年再报效清政府实银6万两，合计每年14万两，按余利70万两的二成计算；如招商局余利超过70万两，则照二成数加捐，“如遇亏折不敷商股股利，此项报效展至下年分摊补缴”（夏东元，2004：649）。33另外，招商局还要向政府相关部门直接报效。从1904年起，招商局每年要向商部捐助经费5千两，该款项不在二成报效之内扣除（陈玉庆，2013：465）。据不完全资料统计（见表2），从1890年至1911年的21年间，招商局就向清政府直接报效了162.84万两白银，相当于同期净收入（1246.87万两）的13.05%，同期资本额（400万两）的40.71%。

当晚清政府面对西方列强巨额赔款日益入不敷出时，招商局的报效银无疑成了清政府重要的财源。在财政吃紧的情况下，清政府通过向招商局索取巨额报效银，构成了清政府软化预算约束的直接手段。

 （二）承担军运

清政府将兵员、物资等军运交由招商局负责，且较少甚至不向招商局支付运费，这是清政府间接软化预算约束的手段之一。

在招商局成立之时，清政府内部就有计划将招商局的轮船用于军事用途34，故而招商局成立之后，作为清政府一手扶持起来的企业，服从清政府需要、承担军运便成为招商局的义务。1874年，日本派兵入侵台湾，刚成立年余的招商局即奉命运兵渡台。从1874年6月起，招商局先后派出“伊敦”等4艘轮船来回运送士兵，从江苏瓜洲运往台湾，次年又陆续将其运回。1880年后，由于战乱频发，清政府对招商局轮船的征调更加频繁，如1880年，沙俄派军舰骚扰我国海疆，是年秋，招商局奉命装运皖楚各军赴山海关；1881年，日本在朝鲜发动兵变，招商局奉命派船向朝鲜运兵；1883年由于中法战争，招商局轮船再次投入军运，向广州运兵等（张国辉，1979：333-334；张后铨，1988：130）。

招商局为政府承担军运，所收运费极低，甚至免费运送。军运运费常“均照定数，或七八折，或五六折，从减核收”（左宗棠，2009：255）。如1905年，北洋调运湖北所造的毛瑟枪1千杆和子弹50万粒时，时任会办练兵大臣袁世凯就命令招商局预备轮船妥善装载，运费照章核收半价（聂宝璋、朱荫贵，2002：571）。有时就连这半价也收不到，如1907年招商局除上交各项报效外，“供应官差皆不收水脚”（陈玉庆，2013：470）。1911年招商局承担军运应收水脚银共计1万1千两，也同样一分钱也没有拿到（陈玉庆，2013：482）。之所以如此，是因为招商局已将承担军运视作理所当然的事情。在招商局回复左宗棠的公文中就写道：“盖支应公事，本分所当为，如果运费无亏，于愿已足，更何敢希图厚利，自取愆尤”（左宗棠，2009：255）。此外，招商局还因为承担军运产生了重大的意外损失。如1895年，招商局的“拱北号”轮船运送军队，因为抽旱烟的士兵将烟灰敲在火药箱边引燃了弹药，导致爆炸，全船沉没，致使57人遇难，招商局损失巨大（陈玉庆，2013：449）。

（三）减收漕运费

在清王朝将要灭亡前，清政府不断减少支付招商局的运漕运费，是清政府间接软化其预算约束的另一种重要手段。

清政府不断降低招商局运漕价格，以减少运漕支出。起初，清政府给予招商局运漕高运价，运漕支出很高。1879年以前，招商局运漕价格每石约为0.56两，另外每石付给轮船修补费0.15两。1880年—1885年之间，运漕价格虽降为每石0.531两（张后铨，1988：71），而此时公开市场价格仅为其一半。1885年以前招商局每年承运漕粮约在20万石至60万石之间，每年运漕水脚收入约银10万两至33万两，约占其每年总运费收入的10%—40%（见表1），这一时期由于运漕价格较高，招商局颇有盈利，而这实际是由于清政府的变相补贴所产生的。其后由于受中法战争的影响，漕粮交由洋商运输，价格降为每石0.35两。1886年，经李鸿章奏准，将每石运价提高为0.431两，1900年又降为0.38两，1902年后更降到0.3381两（张后铨，1988：166，233）。而这一时期，招商局的运漕总量却不断增加，运漕变成招商局对清政府的变相报效。由于清政府给的运费逐渐降低，再加上运漕费用剧增，招商局运漕亏损严重。而且在1899年，招商局过去运输漕粮时享有的北上准带二成货物免税以及回空时在北洋三口带货免征出口税二成的特权被取消，“以裨税项，而申报效”35。漕粮运输的低运价和免税优待的取消导致招商局运漕亏损更加严重。同年，招商局运漕亏损6.03万两（陈玉庆，2013：455），此后则亏损不止，“连年结亏总在五六万以外，及七八万不等”（徐润，2012：160），从1899年至1911年的十三年间，1910年亏损最少，为2.3万两，1903年最多，亏损达14.4万两，招商局总计亏损98.48万两（陈玉庆，2013：482）。

综上所述，清政府通过索取报效银、军运、减少漕运费用等方式，扩大了财源的同时并将自身的财政负担转嫁给了招商局，从而软化了自身的预算约束。对于面临着巨额财政支出压力的清政府而言，招商局对其有着重要的意义和作用。

五、双边预算约束软化与组织风险化解

前文的分析业已指出，在招商局早期的发展与运营中，其总能从清政府手中获得各项额外的资源与支持，以弥补自己的亏空或壮大自己的财力，并令自身的发展不受企业财力的限制；与此同时，清政府在其财政吃紧之时，也能随意向招商局进行各项摊派或索取各种报效，以突破自身的预算。清政府与招商局之间的这种独特的政企关系对二者的行为都产生了重要影响。

（一）双边预算约束软化：理解招商局与清政府关系的关键词

招商局与清政府之间的关系构成了一种“双边预算约束软化”的特征。正如前文所述，预算约束软化原本是科尔奈用以描述社会主义国家政企关系的一个概念（科尔内，1986），在他看来，政府与国有企业之间的垂直关系是企业预算约束软化的制度原因，当国有企业发生亏损、资金短缺时，政府常常会采取扶助性措施以帮其渡过难关。林毅夫、蔡昉、李周（1994），林毅夫、谭国富（Lin & Tan， 1994），林毅夫、谭国富（2000）以及林毅夫、李志赟（2004）也借用软预算约束的概念来描述中国政府与国有企业之间的关系，但他们认为导致这种现象发生的原因主要是政府让国有企业承担了许多与企业经营目标不兼容的政策性负担。由于信息不对称，政府事后无法确定政策性负担给企业造成的亏损数额，难以分清一个企业的亏损是由于政策性负担造成的，还是由于企业自身管理不当或者是企业经理人的道德风险造成的。在政府无法分清楚这两种亏损的差别，而又不能推托由于政策性负担所造成的亏损责任时，就只好把企业的所有亏损的责任都承担起来，在企业的亏损形成后又给予事后的补贴，因此形成了企业的预算软约束（林毅夫、李志赟，2004：19）。周雪光（2005）在软预算约束概念的基础上提出了逆向软预算约束的概念，将其用于分析基层政府向下攫取资源突破预算约束的组织行为，并拓展性地区分了两种软预算约束的方向性差异，前者是自下而上地向上级部门索取资源，后者是自上而下地向下属部门索取资源。软预算约束具有方向性差异，不仅存在预算约束体自下而上地向支持体获取资金以突破软预算约束，也存在预算约束体自上而下地向支持体索要资金突破软预算约束。

在招商局与清政府之间发生的预算约束现象既不同于科尔奈、林毅夫等人所讲的软预算约束（第Ⅰ类，见表3），也不同于周雪光所讲的逆向软预算约束（第Ⅱ类），它构成了一种独特的双边软预算约束现象（第Ⅲ类）。

如果说在第Ⅰ类软预算约束中，企业通过与上级政府间的“亲缘关系”游说上级政府，自下而上地得到资源；在第Ⅱ类逆向软预算约束中，基层政府则是通过“权力”的力量自上而下地向其管制范围之内的其他组织攫取资源；那么在第Ⅲ类双边软预算约束中，企业与政府突破约束的方式则包含了前面两类，即企业作为约束体时，政府便成为了支持体，企业能够自下而上地突破预算约束；而当政府是约束体、企业是支持体时，政府又能自上而下地突破约束，由此形成了一种双向的双边软预算约束。本文中的招商局与清政府之间的预算约束软化恰恰表现出这种特点。招商局与清政府的预算约束软化构成的是一个双边的软预算约束，一方面招商局是预算约束体，清政府是支持体，招商局的预算约束是软化的；另一方面，清政府是预算约束体，招商局是支持体，清政府的预算约束也是软化的。招商局和清政府之间的双边软预算约束对各自组织产生了何种影响 我们需要进行进一步分析。

 （二）软预算约束与组织风险

风险是指事情失败的可能性，人们可以用概率来计算他们面对的各种可能性（奈特，2010）。组织在运作过程中通常面临着种种风险，比如企业面临着融资风险，存在无法从外部获得资金的可能性。由于风险的存在，组织决策者在决策时需要考虑决策失败的可能性，即种种无法事先预知的因素将对组织决策者行为产生约束，而其中，组织风险是否能够向外部转嫁以及转嫁的程度决定着风险约束的软硬程度。如果出现失败的结果，决策者只能完全承担失败后果而没有其他选择，这种情况下的风险可以称作硬风险；反之，如果还存在转嫁失败后果的可能性，则可以称作软风险。在软风险的情况下，转嫁的可能性越高，决策者更有可能做出失败概率更高的决策，组织有着持续扩张的动力和条件。

组织的预算约束软化与组织风险存在关联，组织预算约束软化的同时其风险也是软化的。比如在社会主义经济中，国有企业亏损常常是由政府买单，所以国有企业的预算约束是软化的，其面临的组织风险也是软化的，结果是国有企业不容易破产倒闭。在前述中，我们看到了招商局和清政府各自的预算约束软化情况，下面本文将进一步说明招商局和清政府各自面对的组织风险，以及双方是如何将各自面对的组织风险转嫁出去。

1. 招商局面临的组织风险与化解

招商局面临的组织风险主要包括资金短缺、外部竞争等。在招商局早期发展中，资金短缺风险始终存在。这一时期招商局招股困难，原定100万两股本到了1881年才招满。由于自身拥有的资金有限，招商局常常以借贷的方式应对资金短缺和经营困难问题（陈玉庆，2013：417）。虽然招商局也向私人和洋行借贷，但清政府一直是招商局的主要借款人，官款一项长期占招商局借款总额的50%以上（易惠莉、胡政，2005：329-330）。

外部竞争也是招商局发展过程中的一大风险。开局之初，招商局就受到洋商的敌视，尤其是英美两国的旗昌和太古轮船公司，企图通过跌价竞争的方式拖垮招商局（刘广京，1988：188）。而早期招商局与外国轮船公司相比，实力极为弱小：1873年，上海三大外商轮船公司共计拥有轮船27条，总吨位达41000余吨，其中旗昌有船17条，27400余吨，太古有船4条，8800余吨，怡和有船6条，4700余吨，而招商局仅有4条船，总吨位不过2319吨，实力相差悬殊（聂宝璋，1983：1165；张后铨，1988：63）。面对洋商的减价竞争，招商局能够得以生存并获得发展，完全得益于清政府的支持。清政府将漕运专权授予招商局，并让招商局高价运漕，为招商局筹拨官款，在招商局经营困难的时候还加拨漕粮和提高运价。正是有清政府的大力扶持，招商局在与外商的竞争中才能立于不败之地，而且还能够吞并主要竞争对手。

2. 清政府面临的组织风险与化解

晚清政府面临的主要风险是统治风险和财政危机，其中统治风险又有内部和外部之分。外部统治风险来自于西方列强的入侵。外国入侵的危险在第一次鸦片战争之后逐渐显现出来，在洋人的坚船利炮面前，部分开明士绅开始意识到海防的重要性，而建设海防非有新式轮船不可，采用新式轮船运营的招商局自然成为晚清海防的重要组成部分。招商局成立初期，李鸿章就曾说：“海防非有轮船不能逐渐布置，必须劝民自置，无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火，借纾商民之困，而作自强之气”，他把招商局看作是“海防、洋务一大关键”。36事实上，招商局也确实在晚清海防事业和抵御外敌入侵中起到了重要作用。在历次战争和冲突事件中，招商局协助军运，运送士兵和弹药到前线，提高了清政府应对外部统治风险的能力。1881年，招商局成立近十年之时，李鸿章在其奏折中对招商局的军事作用评价极高，“往岁台湾、烟台之役，近日山海关、洋河口之役，该局船运送兵勇迅赴机宜，均无贻误，洵于时事大局有裨。”37招商局在清末的海防中起着重要作用，有力地帮助清政府抵御入侵和加强海防，化解清政府面临的外部统治风险。

内部统治风险主要是指国内的叛乱和反抗、匪患、漕运问题、自然灾害等。招商局在清政府应对内部统治风险的过程中也起着重要作用。招商局可以协助清政府镇压国内反叛，如1911年，四川、湖北、湖南发生“保路运动”，清政府电令招商局速派轮船五艘从秦皇岛装兵到汉口用于平乱（聂宝璋、朱荫贵，2002：572）。此外清政府还使用招商局的船只剿匪，如湖广总督李瀚章将购买的“汉广”轮租给招商局，遇到剿匪时则召回。38

清末北方水旱灾害频发，遇有灾害时，招商局还能帮助政府采买和运输赈粮，为赈灾捐款。如1876年—1877年间河北、山西、河南等省亢旱成灾，招商局奉命派轮船为灾区运送赈粮，其中为山西和河北运送赈粮12万石，河南运送赈粮3万石（张后铨，1988：74）。此后，招商局还多次在灾害发生时承运赈粮，仅1887年至1893年间，赈粮运输总数近100万石（张后铨，1988：167）。招商局承运赈粮主要是采用包购包运的方式，因此招商局需要先行垫付购粮款，如1898年淮徐等地受灾，朝廷下旨要招商局先行垫付粮款“三五十万”，而该年招商局已在山东赈灾中垫付巨款，无力再筹垫，但因为是清政府特旨下令招商局筹垫，最后由招商局筹银2万两垫付（易惠莉、胡政，2005：606）。而且，赈粮运费极低，是以比照军米的半价承运，甚至有时连这半价也拿不到，清政府准备让招商局免费承运（聂宝璋，1983：950）。除此之外，由于灾害原因导致粮价飞涨，招商局还需负责运粮进行“平粜”。如1877年，受到当时北方旱灾的影响，京城出现粮荒，粮价高昂。李鸿章上奏朝廷饬令招商局会办朱其昂筹借资本赴南方买米10万石，其中3万石用于京城“平粜”。39当灾害发生后，清政府常为赈灾进行劝捐。如1910年，在招商局垫付冬赈9万元尚未收齐的情况下，次年需要再次筹措4万元应付春赈，此时招商局已无力应对。40通过低价运送赈粮、包购包运、赈灾劝捐等方式，清政府将赈灾负担转嫁给招商局。

财政危机在清末变得愈发严重，清政府为化解财政危机向招商局索取巨额报效。清代的财政状况大抵可以以鸦片战争为界。清代前期的财政收入和支出较为稳定，每年财政盈余颇丰，在乾隆和嘉庆年间，国库充足，而清后期的财政情况则趋于恶化。在鸦片战争以后，由于赔款、军费、洋务等财政支出不断增加，清政府出现了严重的财政危机。晚清政府的财政收入每年大概在8000万两—9000万两之间，户部每年进银在1000万两上下，由于中央政府支出不断加大，户部常年亏空（陈锋，2010：127，144-145）。为了应对财政危机，清政府除了加征税收、举借外债外，还通过捐纳和报效方式来增加财政收入。此时，招商局等洋务企业的报效对于处于财政困境中的清政府来说尤为重要。如1899年，为扩大财源以弥补财政不足，刚毅带着筹资200万两以“填补国库”的目的南下巡视各省，此行的主要牺牲者之一就是招商局，要求其每年报效银14万两。与此同时，另一位钦差大臣徐桐提议，招商局、电报局和开平煤矿的流动资金中有朝廷拨款，因此它们的盈余应用于“朝廷之利益”（马金华，2011：171）。清政府仅从招商局处就索取报效大约为162.84万白银，其通过这种方式将自身的财政危机转嫁给了招商局等洋务企业。

（三）双边预算约束软化下的招商局和清政府风险化解

在清政府和招商局的关系中，双方的预算约束都是软化的。这里存在两种情况：一是招商局作为预算约束体。在招商局发展早期，由于资本薄弱且受到洋商的排挤和跌价竞争而发展举步维艰。招商局作为一个由官方资本发起创立的企业，从一开始就带有了浓厚的官方色彩，得到政府大量的资金、税收优惠、运漕特权等扶持，招商局的预算约束是明显软化的。预算约束软化所带来的一个直接的后果是招商局面临的组织风险被极大地转嫁和化解了。二是清政府作为预算约束体。作为政府，如何化解统治危机，巩固自身统治基础，成为其行动的主要内容。晚清政府面临诸多问题，如漕运危机、西方列强入侵、内部反叛（如太平天国起义等）、严重的财政危机都足以威胁其统治稳定。在财政入不敷出、左支右绌的情况下，清政府难以解决这些棘手问题。对于清政府来说，依靠招商局则可以帮助其化解诸多风险。

清政府和招商局的预算约束都是软化的，双边预算约束软化使得具有依附关系的双方都能有效地进行风险转嫁与化解。这种风险的转嫁具有互惠性质，双方都能够利用对方的资源和优势，化解自身面临的组织风险，以实现组织的稳定和发展。

六、漕运终结与组织依附松散

导致清政府与招商局之间存在双边预算约束软化的关键是彼此之间的组织依附关系。汤普森（J. D. Thompson）曾指出，组织对于一些任务环境要素的依赖与组织对该要素所提供资源的需求成正比例，与其他要素提供相同资源的能力成反比（汤普森，2007：37）。漕运则正是招商局与清政府彼此依赖节点上的关键。由于漕运对于清政府统治有着重要的功用，在19世纪中期，当运河梗阻、沙船减少等原因造成漕粮转运出现困难的时候，清政府千方百计地去解决，而这时候使用招商局的轮船从海路运漕成为清政府的一个最优选择。清政府创办招商局的主要目的即是从海路运漕化解漕运危机，招商局也成为清末漕运体系的重要组成部分。从招商局创办到清朝结束，招商局从上海北运漕粮数量共计3770万石，约占晚清海漕运输的50%，可以说招商局在晚清漕运体系中起到了重要作用（张后铨，1988：232）。而在成立初期，招商局为清政府运漕获得了大量收益，漕运收入是其一项稳定的收入来源，漕运业务也是招商局与外商竞争的有力依靠。正是如此，唐廷枢等人才会说，“运三月漕粮，将及一年费用，即使货物全被揽去，水脚全行放低，亦何不可相敌。”（胡政、李亚东，2010：15）因此，早期招商局盈利严重依赖于清政府授予的运漕专营权。这样来看，漕运构成了招商局与清政府结成组织依附关系的制度基础。

当晚清漕运走向衰败和终结时，招商局与清政府之间的组织依附关系也开始松散。晚清漕运的衰败是诸种社会因素综合作用的结果，如漕运官吏腐败无能，勒索商民；漕运严重影响农业生产，抗漕、闹漕事件频发；商品经济的发展，国内市场的形成，清政府用粮可以从市场上购得；新式轮船的引进和运用对旧式漕运产生冲击等（吴琦，1990：69-73）。清末漕运百弊丛生，费用太滥，加之巨额的“庚子赔款”，造成国库空虚，财政拮据，王公百官的薪俸和八旗官兵的俸饷难以筹措，清政府对于现银钱帑的需求日益增加。为此，在光绪二十七年（1901年），清政府试图通过将漕粮改征折色，即以货币地租银两代替实物地租漕粮，来舒缓财政压力，最后只保留江浙漕粮100万石由招商局承运（丁进军，1987：112-113）。而此时京城市场上的粮食相对充足，清政府对于从南方运来的漕粮需求大为降低（倪玉平，2005）。这一时期，清政府缩减了漕粮运输，对于招商局的依赖减弱。而在清朝覆亡前的近四十年间，漕运对招商局的作用也发生了显著变化，它从一种稳定的经济收入变成沉重的财政包袱。由于财政愈发困难，清政府逐渐降低了招商局运漕价格，减少运漕费用支出，导致招商局运漕收益逐渐减少，到1898年时招商局运漕开始由盈转亏，及至清朝结束前几年，招商局运漕亏损严重。此时，招商局无法从漕运中获得收益，其对于清政府的依赖也大为降低。

漕运的衰败和终结，造成清政府和招商局付出的成本和获得的收益不均衡，瓦解了双方相互依赖的制度基础。招商局的官督商办体制是建立在漕运之上的，在早期这种模式给招商局带了巨大收益，推动了招商局的发展和快速扩张。同时，清政府也能从这一制度中获取诸多的外部性收益。当晚清漕运走向衰败和终结时，对于招商局而言，运漕已变为沉重的负担，官督商办体制所带来的制度收益远低于其所要承担的制度成本。此时，官督商办体制已成为招商局发展的阻碍，变成了清政府盘剥、索要报效的合法性依据。在这种体制之下，招商局无力抗拒清政府的不合理要求，只能牺牲企业的利益来满足清政府的盘剥。因此，招商局的官督商办体制也开始走向消亡（张后铨，1988：265-273）。

组织依附关系的松散，对招商局和清政府的预算约束产生了影响。由于清政府对于招商局运漕的依赖性降低，不再通过漕运对招商局进行变相补贴，减少了招商局的运漕收入。清政府也改变了对招商局的政策，从以扶持为主转变为以索取为主，招商局无法从清政府那里获得资金支持了，招商局的预算约束趋于硬化。然而清政府为了应对财政困难，不断向其创办的洋务企业索取报效银，利用这些企业为其统治服务，清政府的预算约束反而越发趋于软化。究其原因，主要是因为招商局与清政府的双向依附关系存在着不均衡性，即招商局对于清政府的依赖远多于清政府对招商局的依赖。故而在双方关系中，清政府处于主导地位而招商局处于附属地位，清政府对于招商局的控制力度很大。

七、小结

本文沿着科尔奈的预算约束软化分析路径，并结合周雪光将软约束方向性问题引入到逆向软预算约束理论的思路，提出一个“双边预算约束软化”的概念。不同于以往关于预算约束的研究中对“约束体——支持体”之间单向的预算约束软化分析，本文中招商局与清政府的预算约束软化则构成的是一个双边的预算约束软化，对其产生的结构、发生的过程及其后果进行分析构成了本文的主要内容。

招商局与清政府之间是一种双向的组织依附关系。一方面，清政府对招商局具有依赖性，新式轮运的种种作用可以解决清政府面临的漕运、海防、洋商资本入侵等困境；另一方面，招商局也对清政府有着深度依赖，其获利依赖于清政府的扶持。组织依附关系的形成是一种利益的相互结合，在相互都能够获得巨大收益时，依附关系牢固；而当各自或一方获得的收益减少或消失时，依附关系松散。

在组织依附关系下，招商局与清政府的预算约束都是软化的。首先，招商局的预算约束是软化的。招商局获得了清政府给予的官款借贷、运漕专权、税收优惠等扶助政策，使其预算约束软化。其次，清政府的预算约束也是软化的。招商局通过为清政府提供巨额报效银、承担军运与减收漕运费等形式，软化了清政府的预算约束。双边预算约束软化的直接后果是具有组织依附关系的招商局和清政府能够将自身面对的组织风险进行转嫁和化解，双方的风险约束是软化的。

漕运对于招商局与清政府的组织依附关系具有重要影响，是招商局与清政府结成组织依附关系的主要原因。当清末漕运走向衰败和终结的时候，对于招商局而言，运漕已从一种稳定的经济收入变成沉重的财政负担，招商局与清政府的组织依附关系趋于松散。依附关系松散对于双方的预算约束产生了不同程度的影响，具体来说，由于无法像以往那样从清政府处获取资金、税收减免、高价运漕等各项支持，招商局的预算约束趋于硬化；而处于财政困境中的清政府，则不断向招商局索取报效银，让招商局承担各种政策性负担，其预算约束反而愈发软化。

*本文是霍英东教育基金会项目“农村社会治理中的基层政府行为研究” （项目编号：151090）和中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“农村社会建设中的地方政府行为研究”（项目编号：2662017PY047）的阶段性成果。感谢周雪光、刘世定、刘玉照、黄晓春、陈家建、冯猛、欧阳静、侯俊丹、孟庆延等师友以及匿名审稿人对本文提出的富有启发性的修改建议。文责自负。

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问题的提出

信访作为近年来社会科学领域的研究热点，其日益成为超越单个学科的公共话题。虽然研究者都热衷考察信访发生的机制和因果逻辑，并以此为据解释信访实践中的相关变量，但对信访展开深入解释的前提应是以解读为导向，呈现信访过程的各个面向，以勾画出信访过程的全貌。本文旨在“解释”与“解读”的双重路径下，揭示信访中被研究者所忽视的重要面向——寻求组织庇护的诉求，并深入探析这一现象产生的内在机制。

目前研究者普遍地将农民的信访视为农民权利意识觉醒后对自身权利遭受剥夺的一种反抗，但这种解释框架在新世纪以来不断受到质疑，一个重要的原因便是农业税费的全面免除、惠农政策的实施以及县乡财政体制的改革不仅使基层政府侵害农民权益的制度空间大大缩小，且基层政府在转向“服务型政府”时日渐“悬浮”于乡村社会之上；而在这种结构背景下，农民的信访行为不减反增。针对这一理论困境，新近的解释将农民上访视为乡村治权弱化的结果，即税费改革之后乡村两级组织权力的弱化令包括信访在内的整个乡村治理陷入困境（李昌平，2010）。“治权”的解释框架虽然“找回了国家”，但“国家”的多元形象在此框架中仅仅化约为一张虚幻的脸谱：它忽视了新世纪以降国家惠农政策对农民心态的复杂影响，以及这种影响对农民信访行为的形塑。本文旨在对农民“寻求组织庇护”这一特定类型的信访行为展开研究，以展现制度变迁（特别是惠农政策实施）对农民信访行为的影响。

研究回顾与理论框架

（一）信访制度的属性及其实践机制：一个简单的文献回顾

几乎所有对农民信访行为的深入分析都必然涉及到对信访制度属性的讨论，因为信访制度及其所勾连的宏观制度结构构成了个体信访行为得以实践的场域。目前对信访制度属性的分析主要有以下几种路径：

第一，信访是一种救济制度。相比行政诉讼救济和行政复议救济，信访救济具有前者不可比拟的优势，即节省经济成本、有助于冲破关系网的束缚、救济效力高等（应星，2004）。在这一取向下，研究者将农民的上访行为视为其权益受损后的一种利益补偿实践，即上访是农民为了维护权益而自发产生的行为。这一解释路径虽然源起于西方的权利观以及“刺激—反应”的行为模型，但其在中国社会仍具有明显的现实基础。即，一方面是1990年代市场化改革之后，农村的社会利益主体发生了剧烈分化，各利益主体之间的冲突加剧，特别是1990年代中后期因农村税费征收与计划生育等事件而诱发的干群关系的冲突加剧；另一方面，1990年代持续推动的“送法下乡”使农民对国家政策和相关法律的理解和熟识程度大大增加，这令农民的权益观念和维权意识大大加强。如果说前者只是构成了农民上访的缘由，那么后者由于促使了农民维权意识增长，从而使农民对“侵权”行为发生的忍受能力降低，进而直接促使了农民维权上访行为的发生。他们希望通过上访能够向高层领导直接表达诉愿、解决纠纷和化解难题，而高层领导一旦接待了上访者或对他们的上访事由做出处理意见，其效力可视同官方文件，甚至比司法文书更具有效力（应星，2011）。但是由于信访行为的合法性具有模糊性特征（对待不同时间、不同方式的信访行为，国家的态度差异甚大），因此访民创生出了诸多上访的策略，如“问题化”（应星，2001）、“依弱者身份抗争”（董海军，2008）、“以死抗争”（徐昕，2008）等。在这一路径下，研究者将信访制度视为国家的冲突化解机制，并认为1978 年以后国家信访工作的主导观念向冲突化解取向调整极大地促进了信访制度的科层化（冯仕政，2012）。

第二，信访是一种监督制度。部分研究者将农民信访的研究置于国家科层组织体系的运转之中予以考察，将信访制度视为中央和上级官员了解下级官员的一个“非常规”窗口，而信访则构成中央和上级官员监督地方政府和下级官员的有效手段（应星，2001；陈柏峰，2004）。在这一路径下，研究者对农民信访行为的分析聚焦于其如何发生以及官僚体系（特别是上级官员）如何看待农民信访。研究者指出，农民上访的动力并不来源与“权利意识”的觉醒，而是经由“规则意识”的支配。裴宜理（2008）曾指出，中国民众抗议活动有一个基本传统是都在遵守“规则”，抗议者非常关注国家放出来的“信号”，并尽可能按照国家的规则来行事。李连江和欧博文（2008）以“依法抗争”这一概念来描述当代中国农民上访行为的特点。正是由于农民上访源自对中央政策或规则的认可，因此农民的上访不仅不会造成国家权威的下降，反而进一步强化了访民对中央政府的认同。[①]在此过程中，中央政府和上级通过社会动员而完成了对基层政府和下级官员的监督与监控。

第三，信访是一种协商制度。有研究者基于对农民信访行为的分类，立足“商谈型上访”的行为特征提出信访制度不仅是救济、监督的制度，同时也是协商制度。商谈型上访是合法性比较模糊的上访，它既不是由于权利被侵犯而维权的上访，也不是利用政府弱点进行谋利的上访。访民并不是维权和抗争，而且他也不一定有明确的合法权益受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”。在不同情形下，商谈型上访的访民可能有意识形态、政策、地方性规范、情感等方面的不同诉求（陈柏峰，2012）。在这一路径下对农民上访的研究，将上访行为视为是访民的利益博弈，访民试图通过利用现有政策或法令存在的空白或模糊来谋求自身的利益。在这种上访中，不论访民所“协商”的利益是否能够兑现，其都不影响访民对政府合法性的认同。

（二）寻求组织庇护：一个新的解释框架

在田野调查中，研究者发现了一些有别于既有研究中所强调的农民因权益受到他人（特别是乡村干部）侵害而“依法”或“以法”抗争的上访行为：农民将自己和家庭在生产与生活中所面临的困难通过信访渠道进行反应，以期获得额外的帮扶与救助（焦长权，2010；狄金华，2015）。且这类上访的数量在最近十年中有急剧增长的趋势。通常，重复再现的组织行为一定是建构在相应的、稳定的组织制度和激励制度之上（周雪光，2005）。究竟是何种组织制度与激励机制推动着这种上访行为的发生 为了解释这一现象，笔者提出了“寻求组织庇护”的概念来予以解释。

将农民信访置于“组织庇护”的框架来予以讨论，本质上是沿承了斯科特所开创的小农道义论的研究传统。“庇护主义”在20世纪80年代业已成为美国学术界一个非常重要的分析范式，其应用范围也从传统社会扩展到现代社会、从第三世界国家扩展到发达国家（纪莺莺，2012）。透过庇护主义的棱镜，研究者可以窥见，在庇护者与被庇护者的二元互动中，“非精英试图通过各种方法来影响政策的执行过程，进而实现其个人之特殊利益。庇护主义模型不是要得到正式渠道没有用的结论，它的出发点本就是要发现非精英补充或规避正式渠道的策略”（Oi，1985）。

本文所提出的“寻求组织庇护”概念与“庇护主义”分析范式之间存在着相同之处，即强调行为者实践的非对抗性，并认为“庇护关系”的认同是促发行为发生的内在机制。在对人民公社的研究中，戴慕珍通过庇护关系的视角来观察精英与大众的互动。她指出，看似“腐败”的行为在地方层面上都自有其理性的基础，基层生产队干部为应对有限的农业收成与各方要求之间的矛盾而寻求各种策略以减少上缴国家的配额从而获得更多的截留（纪莺莺，2012）。基层干部的“反行为”（高王凌，2006）并不是对上级官员及既有体制的反抗，而上级官员亦在“睁一只眼闭一只眼”中完成了与下级官员之间的“共谋”（collusion）。正是上级官员与基层干部之间“庇护关系”的存在才使得“共谋”成为可能。在“寻求组织庇护”的访民中，其上访行为也是基于对“庇护关系”的认同，即认为单位或政府有庇护自己的义务，其寻求庇护的信访实践不是对既有体制的反抗与叛离，相反，其恰恰是建基于对这一体制的认同上。

在寻求组织庇护的信访实践中，其“庇护关系”与“庇护主义”范式中的庇护关系并不尽相同。后者是基于个体与个体（或群体与群体）之间的交换关系，这种关系具有明显的私人性质和非替代性。但在寻求组织庇护的信访实践中，访民与政府之间的庇护关系并不是个体与个体间的交换，它是个人与组织间的互动。这种关系具有明显的公共性质和可转移性。换言之，访民上访是希望得到政府的组织庇护，在这一诉求中，其勾连的庇护关系并不是访民与政府某位领导之间私人性的关系，而是“人民政府为人民”的公共性关系。虽然与私人性的庇护关系一样，组织与个体之间的庇护关系也会产生忠诚与服从，但这种忠诚与服从由于庇护者的非个体性而表现为对政府的合法性认同及政府信任的增长。同时，由于政府的多层级性，访民对不同政府组织之间的忠诚与信任可以进行转移，即对此地政府的信任会影响对彼地政府的信任，对中央政府的信任也会影响对地方政府的信任；反之也亦然。

寻求组织庇护的上访类型

（一）个人困苦的信访建构

在《世界的苦难》一书中，布迪厄及其合作者指出个人的痛苦与对痛苦的感受必须表达才能够为他人所感知，而个体对自己的痛苦与苦难如何进行表述，以及向谁表述、为何表述则蕴含着个体对自身与表述对象之间关系的定位。在寻求组织庇护的上访中，一部分访民将自己在生活中遇到的困苦建构成信访问题，希望通过上访来化解自己的困苦。一个典型的例子[②]便是访民在家庭成员发生交通事故后需要花费大额的医疗费用，这一费用远远超出了他的家庭承受能力，于是他通过信访的手段希望得到政府的帮扶。这个信访事件中，访民试图通过信访渠道来解决家庭的生计问题，他的信访行为与其说是遵循了“上访的逻辑”，不如说是遵循了“救助的逻辑”。

将个人的困苦建构行为信访问题，这一行为的发生必须将其放入到近三十年来农村社会制度变迁的框架之中才能更加清晰地被理解。在家庭联产承包责任制实施以来，“大包干”成为农村社会生产的主要方式，而这种“包干到户”本质上是国家放弃了对个人的“无限责任”。个人的苦难成为自己和家庭的事情，国家只是通过有限的渠道（如低保、五保等政策）将个人的苦难纳入到国家的救济体系之中，即国家只是对极少数的部分人、部分事情负责任。上述案例中的访民则借由信访渠道，将自己个人的苦难纳入到国家的救济和补助体系中。他通过信访来实现自己的诉求，一方面是在一个“关系本位”的社会中，“没有门路”的他通过信访渠道更有可能冲破关系网的束缚（应星，2004）；另一方面，他或许本身并不具备相关政策的要求，如交通事故导致的医疗费用并不在合作医疗救助的范畴，于是他通过信访渠道能够在一定程度上消除政策所设的壁垒，至少能够通过上访本身获得相关救济。

（二）公共物品缺失的信访建构

新世纪之初农村的困苦已不是“脸朝黄土背朝天”的那种劳力困苦，而是整个农村盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”等发展性困境，这一发展性困境也构成了农民因为“农村真穷”而上访的结构背景。在税费改革后的信访案件中，因公共物品供给的缺失而导致的上访正呈逐渐增多的趋势。例如，传统的水稻种植农村，村民常常因灌溉不济及而进行上访。

村民因公共物品缺乏而进行上访最直接的动因是其主观上认为这些公共物品应该由集体或政府来供给。虽然在1980年代的分田到户之后，农民即实行“单干”，但村组集体所组织的农田水利建设使农民仍能感觉到集体的存在，他们也觉得集体就应该为自己的农田建设提供基本的保障；税费改革后，当集体退出公共物品供给后，农户在生产中遇到困难，便试图通过信访来寻求帮助。这在一村民反映水费收取过高的信访件中便得到明显的体现。该村民在上访信中称，他种了5亩水田，在2005年前，他一亩的水费没有超过40元，但到了2006年时，水费价格变为42元/亩，到2007、2008年时，税费上涨到45元/亩，2009年时水费竟然上涨到每亩60元。访民将水费的提高与国家的惠农政策相比较，称“国家给了我们好政策，但村里收取这么高的水费，使得我们的并没有能够真正很好地享受国家的惠农政策”。而农民之所以如此抱怨，一方面是因为他们觉得政府应该对农民的收入增加和支出减少负责任，另一方面是因为税费改革以及随后的惠农政策实施在强化了农民对国家认同的同时也强化了农民对国家的依赖，他们通过将公共物品供给的缺失与惠农政策的实践并提，通过信访途径而使生产生活中公共物品的缺失成为信访过程的“问题”。

（三） “找价”的信访实践

 “找价”是明清时期乡村一桩土地交易完成后，卖主仍然有向买主索要加价的经济行为（唐文基，1992；胡亮，2012）。在经济社会学和人类学者看来，“找价”这一经济行为深深嵌入在社会之中，并通过关系的建立和制度性的保障使卖主的“找价”权最终获得尊重。而这种具有道义经济的色彩的现象，只有通过稳定的社会关系能够实现。如果说，在前现代时期，因为稳定的关系建基于“不流动的熟人社会”，土地交易中的“找价”仅仅局限在狭小的“社区”之中，那么当前的信访中的“找价”现象则突破了狭小的社区，其“找价”的原因也不再拘泥于土地交易。

一个典型的案例是因工伤残的村电工在其补偿款花费殆尽后家庭生活面临生活困难，于是他不断赴市信访办、供电局上访，要求解决其家庭困难。这个电工的“找价”行为既不是简单的“谋利行为”，也不是寻求对供电局的问责，也不是因为此前协商时自己的“活卖”[③]，而是诉诸道义原则，即“我是因为公家的事情而受到的损失，现在我遇到困难，公家就不能不管”。在传统时期，从儒家理想出发的帝国和官员们，基于“天理”、“人情”和“礼法”的考虑，会对弱者进行适当的保护（滋贺秀三，1998）；在新中国的传统中，虽然其“破四旧、立四新”，但其沿承了儒家对弱者保护的传统，并将其在“救民于水火之中”的执政合法性则进行了重新阐述。这也构成了此类的访民通过信访来实现“找价”的心理基础与价值基础。

寻求组织庇护类信访的特点

与“维权”型的农民上访不同，寻求组织庇护类的信访具有以下明显的特征：

第一，访民与基层政府的非对抗性。访民上访本身是源于对政府的信任，即希望通过信访来实现自身的诉求；但在“维权”型的上访中，农民则是试图通过“依法抗争”或“依政策抗争”来实现对农村干部“土政策”、独断专制和腐败行为的对抗。而在寻求组织庇护的信访中，访民并不存在对基层政府的对抗，他们的信访不是为了实现自己被“剥夺的权利”，而是期望政府能够“给予更多”。即便是越级上访，其行为逻辑也不是如“维权”型上访者那样，不是为了冲破官官相护的组织网络，而是因为上级政府的资源更为丰富，更能解决自身的问题，或者在上级的督办下，基层政府能够更为迅速地为自己提供“庇护”。

第二，访民上访的合法性依据是政府对农民庇护的政治承诺，而不是成文的法律与政策。这构成了与“依法抗争”和“以法抗争”最大的区别。在“依法抗争”和“以法抗争”中，农民会援引有关的政策或法律条文来证明自身信访行为的合法性，他们行为也不是试图将地方政府的行为调整到中央法律、政策或“中央精神”的框架之中；当农民通过信访来寻求组织庇护时，其往往会依据“人民政府为人民”等党和政府的政治承诺。这一政治承诺是政府和执政党进行治理的一种合法性宣称，是一种抽象的治理理念。

第三，访民行动的非组织性。由于寻求组织庇护的农民通常是个人（家庭）在生产、生活中遇到了困难，于是通过上访来获得援助。而在一个正常的社会之中，生产生活的困难具有相对性和主观性（即当事人总是在与他人进行比较中“发现”自己的困难），因此困难者具有相对稀少性。在寻求组织庇护时，困难的访民通常是以个体为单位进行上访，缺乏组织性。虽然在公共物品的信访建构中，由于公共物品自身属性使得其所涉及人员可能较多，但访民之间很少具有明确的分工，也缺乏相应的决策机制和“激励-约束机制”，其只是在形式上保持一致——联名上访。

第四，信访的标的具有现实性和有限明确性。与“泄愤维权”不同，寻求组织庇护的上访并不是基于“气”等非情感性因素的推动，访民是为了特定的现实目的而进行的上访行动，且上访的行动具有现实性，如解决个人的低保问题、家庭的困难或生产问题。但与“依法抗争”和“以法抗争”的维权抗争相比，寻求组织庇护类上访农民的目的具有有限的明确性，即前者是为了维护中央政策和法律赋予农民的合法权益（于建嵘，2004），上访者会非常明确地提出其所保障的权益，如“三提五统”应该缴纳多少、地方政府多收了多少、应该还农民多少等等；而后者信访诉求的目的却仅有有限的明确性，访民希望政府能够介入到解决自己家庭生产、生活的困难之中，但如何介入、解决到什么程度，访民的诉求并不是完全明确。

需要说明的是，农民寻求组织庇护的上访是诸多上访中的一种，它具有上访行为共有的特征，如对中央政府的信任等，但在寻求组织庇护的上访中，农民的信访动机是明显不同于其他类型，其期望获得政府的援助，以使自己的生产生活更加顺利。目前，寻求组织庇护类型的上访在各地所占比例不同，但一个共同的趋势便是，这一类型的上访的比例正在上升。

寻求组织庇护信访的情境建构

虽然国家在制度上承认了信访的正当性，但在具体的实践中，上访在不同类型、不同层面和不同时期却又“充满了各种模糊之处乃至断点”。为了使自己的具体问题能够迅速被政府纳入到解决的议事日程之中，至少不能因为自己上访而成为被治理的对象，上访者通常会构建自己上访的“合法性”。上访者要使自己的问题得到关注并获得解决就必须“不断运用各种策略和技术把自己的困境建构成为国家本身真正重视的社会秩序问题”（应星，2001:318），这种“问题化的技术”使得上访者自己的问题能够突破官僚体制设置的信息过滤机制。这种视角的分析在凸显问题的重要性而可能引起官僚体制的关注，但却忽视了上访者究竟运用何种策略使得官僚者不得不关注并办理自己的事件。一个“精明”的上访者通常会在上访行为中进行“恰到好处”地情境构建，这不仅会使自己的上访具有合法性，同时令面对他的官员的拖延或不办理变得“不合理性”。

对于上访者而言，其事实的陈述本身就是在构建一个情境，与日常的事实陈述不同，上访者的事实陈述与表达中往往有明确的政治话语框架，以此框架为依据，上访者构建出了特定的情境，以此作为自己上访行为的合法性与有效宣传，并将自己的利益诉求嵌入到情境之后。

（一）“苦难——救援”的情境构建

上访者只有将个人的困苦表述出来才可能获得援助。而如何表达困苦则构成了上访者情境构建的重要内容，他们将自身家庭遇到的困难构建到“苦难——救援”情境之中，以人民政府、党和社会主义的父爱预期来构建自身上访求援的合法性。例如，访民在信访中首先会讲述个人和家庭的不幸与困苦，然后强调他非常相信党和人民各级政府能够体恤民情，会为人民排忧解难，并相信党和各级政府会伸出温暖的救援之手来拯救他和他的家庭。访民的预期正是新中国一直宣称的共产党和政府“解救受压迫的人民于水深火热之中”的意识形态话语的再现，他相信对于自己的苦难，党和人民各级政府绝不可能不理不管，因为“党是人民的党”、“政府是人民的政府”。

访民这种对政府的庇护期待具有政治正确性，因为在中国的社会主义话语中，共产党及其政府一直宣称自己具有“为人民服务”和“为人民排忧解难”的历史使命。这在1944年毛泽东为追悼张思德而撰写的“为人民服务”的著名一文中得到了明显的体现：“我们这个队伍完全是为着解放人民的彻底地为人民的利益工作的……中国人民正在受难，我们有责任解救他们。”帮扶人民群众与依靠人民群众、解救人民群众与团结人民群众一直是共产党及其政府的治理和动员策略。作为共产党动员与治理的精髓——群众路线，其核心亦是“和群众在一起，……发动群众的积极性，……关心群众的痛痒，……真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题、盐的问题、米的问题、房子的问题、衣的问题、生小孩的问题，解决群众的一切问题。”这种“为人民服务”、依靠人民群众开展工作的群众路线一直延续到当下，并在诸多领域中仍是作为重要的工作方法被共产党所推荐使用。在“全心全意为人民服务”的政治合法性宣称之下，老百姓有困难就要找党、找政府，党组织和政府完全没有任何理由可以拒绝。

（二）“蒙冤——为民做主”的情境构建

一部分上访者会打着化解自己冤屈的口号来进行上访，但这种上访并不是如同秋菊一般只是“讨个说法”或“化解冤屈”，其通常是为了获得化解冤屈背后的利益补偿。要求落实政策，解决家庭的实际困难，但其却将自己的诉求嵌入在“蒙冤——为民做主”的情境建构之中。通常来讲，这一类型的情境构建主要是上访者的利益受损或者蒙受了冤屈，故期望“公平、公正”的党和政府来为上访者作主申冤，还其清白，保其利益。

在“蒙冤——为民做主”的情境构建中，访民的利益通常是受到他人或组织的侵扰而受损，于是求助于政府或上级组织来为其作主。此类情境的构建者所借用的话语资源往往都是国家的宏大政治话语，如“三个代表”、“以法治国，构筑和谐社会”、“施政为民”等。他们构建出国家和人民政府是能够为民做主、而且应该为民作主的有效宣称。上访者认为自己的利益一旦受损，向政府求助便是理所当然，因为“政府是党领导下的政府，政府是人民的政府”，政府要对“人民“负责，而上访者作为”人民“的一员，其理应得到党和政府的支持，并为其作主申冤、保障其利益。

寻求组织庇护的政治机会结构

上述的上访行为与传统社会主义计划经济中的“庇护行为”有着许多耐人寻味的相似之处。社会学家华尔德和奥伊在分析当代中国组织内部的人际关系及组织关系时指出了“庇护关系”的存在。对此，华尔德和奥伊提出了一个完整的理论模式来予以解释，这一模式的主要观点是：（1）指令性经济赋予了下层干部在资源分配上的垄断权力，普通群众只能通过与这些干部建立庇护型的依赖关系才能获得益处，这样庇护关系遂成为国家和社会之间的一个主要纽带；（2）单位的封闭性以及社会关系的感情纽带导致了这种庇护关系的稳定性；（3）这种庇护关系具有重要的政治意义，它加强了国家渗透与协调社会的能力，导致了人们对现有制度的认可，促进了社会群体的分化，减弱了社会自主的集体行动能力（周雪光，1999）。1980年代以来，“庇护关系”一直是解释中国组织内部的人际关系及组织关系的一个重要的分析概念和理论思路。

在集体时期的农村，村干部与村民中积极分子之间确实呈现出“庇护关系”，即一部分积极分子不仅积极地响应村组干部的各种号召，而且会主动地配合村组干部做一些事情。这些积极分子的行为通常会赢得村组干部的回报，后者会予以各种物质或非物质的回报。这种依托于基层干部个人所具有的资源与权力而形成的庇护关系在包产到户之后仍得以延续。作为政府在村庄的代理人，村组干部在税费征收及计划生育执行等工作上仍然拥有一定的权力，为此积极分子对村干部的依赖仍得以延续。不仅积极分子主动通过与村组干部靠拢而获取村组干部的庇护，同时一般的村民在积极缴纳农业税费之后，亦要求在生产生活中对自己予以庇护，最为典型的便是要求村组干部提供基本的农田水利建设服务等。

税费改革之后，农民免除了农业税费，村干部没了征收税费压力，同时也丧失了基于税费征收而控制资源的权力与能力。不仅村干部成为了村庄“维持会的会长”，乡镇政府亦因为财政空壳而日渐成为“悬浮型”政权。但是这一制度变迁并没有改变农民的庇护预期，农民在面临生产生活困难时依然有“有困难找组织”的行为实践。这在上述分析农民的上访行为中便可获得佐证。

不难看出，农民的上述上访行为体现了其自身追求利益、寻求庇护以摆脱困境的主观诉求。这些上访行为的预期与冲动带有极强的寻求庇护特征。但是这种通过上访来寻求庇护的行为与传统的庇护行为却有着一个明显的不同。这些上访行为不是寻求个体对自己的庇护，而是寻求组织的庇护；不是基于个体之间的交换而形成一种庇护关系，而是基于组织的合法性宣称以及对组织的信任而试图建立一种庇护关系。我将这一种庇护关系称之为“组织庇护”，将为了困苦寻求组织庇护而进行的上访行为称之为“庇护建构的上访”而区别于“权益受损的维权上访”。

庇护建构的上访何以会发生 为何农民会由税费改革前的向村组干部寻求面对面的庇护转向税费改革后向组织寻求庇护 这是研究者需要面对的一个问题。

在税费改革前，由于村组通过税费征收能够确保村庄有一定的收入，集体因为“村提留”而具有一定的“组织和战斗力”。同时由于税费的存在，村干部与村民之间存在着制度性的关联，不仅村干部的工资是由村民所缴纳的村提留款供给，而且村干部收税时亦需要同村民进行一对一的互动、博弈。在这一互动过程中，村民可以对村干部提出自己的合理诉求。例如，“我配合你积极缴纳税费，但你亦必须积极组织我们进行农田水利建设。”虽然不是所有的村民在任何一次互动交易中都需要进行交易标的的论证，但双方都形成了稳定的预期，特别是村组干部，如果其在关系村民生产生活的公共物品供给中“卸责”，那么他将面临在收取税费时被村民拒绝的危险。

税费改革后，村干部因为无需收取税费，遂在与村民的互动中不再被强制性地接受村民的公共物品供给诉求，村干部可能介入村组的公共物品供给的组织过程中，但一旦遇到困难（例如钉子户等），村干部则可能退出组织过程，“多一事不如少一事”。对此，村民没有任何制约机制能防止村干部退出。在税费改革后，伴随着与村干部制度性关联的消解，村民同村干部之间的谈判与协商机制瓦解，村民无法从村干部身上获得庇护，于是作为替代的信访机制被其利用，其通过上访实践，向基层政府及其上级寻求庇护。

需要指出的是，访民寻求组织庇护的上访在税费改革后呈现出的愈演愈烈趋势，与惠农政策向农民传达的信号以及农民对这种信号的想象有关。村民将惠农政策理解为中央重视农村、重视农民的表现。这种理解形塑了村民对政府父爱角色的建构。当他们个人的生活与生产遇到困难时，他们在村集体无以帮助时，便通过信访来找上级组织“反应问题”，以试图获得解决。

小结

对信访与其他行政救济途径的比较发现，行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进与信访浪潮的居高不下是同时存在并构成鲜明对比。研究者将信访作为一种特殊的行政救济方式，这种制度视角的分析虽然较之于传统视角将上访者视为法制观念淡薄者有了极大进步，但这种制度分析的视角虽不能称之为错误，至少还存有不足，其明显忽视了上访者放弃法律程序而直接上访找政府、官员的复杂心态，以及其上访实践中情境构建与国家治理实践之间的错位对上访治理的影响。

正如前文分析所指出的那样，新中国合法性建设的一个重要宣称就是对人民负责：“全心全意为人民服务”，“做人民的好公仆”。而新中国前三十年的实践也使得农民都相信党和政府是对他们负责任的。作为一种惯习，改革之后的农民仍趋向于找政府、找领导来解决困难和问题，而不是找法律。上访者预期政府和领导对“人民”负责的行为是一种“特殊主义”（Particularism）取向的实践，而非法律实践所遵循的“普遍主义”的行为取向。后者讲求的是公平与公正，它对待所有的人都是一视同仁。因此，农民更倾向于有父爱主义色彩的政府和领导来解决问题，而不是诉诸以公平与公正而著称的法律来解决。

虽然农民对政府、领导“父爱”预期的未变，但整个中国社会的政治体制在近三十年却发生了重大变化：自20世纪80年代以降，中国社会在“告别革命”之后，其政治运作与实践正日渐消除其父爱主义色彩，而转向科层化。尽管国家仍然有“执政能力建设”、“执党为公、执政为民”的合法性宣称，但这种宣称的前提是各级政府能够按章办事，遵循事本主义的实践逻辑。科层化实践业已构成中国社会政治实践的“现实选择”，但这种“现实选择”却同农民上访构建情境的“政治正确”相冲突。一个家庭贫困者的求助本应通过民政系统申请救助，但其却直接找到市政府，其理由就是“你是人民的政府，就应该为人民服务，给老百姓解决困难”。政府的任何推卸都可能被理解为“敷衍人民群众”、“不为人民群众办实事”。而一个原本属于司法诉讼的问题，当事人则不向司法机关寻求解决，而直接找信访部门，其理由就是“你是人民的政府，就应该负责这些事情”。如果说中国政治转型的过程是中国政府日渐摆脱政治意识形态的束缚而转向科层化实践，那么农民的上访，特别是无理上访，使得中国的政治转型陷入“树欲静而风不止”的困境。而这种困境的产生显然又与国家“维稳”的政治需求以及“压力型”的政治体制格局相关联。

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作者简介：狄金华，华中农业大学社会学系、农村社会建设与管理研究中心

[①] 当然，若农民的上访（特别是进京上访）无法解决自身的问题，其反过来可能消解农民对国家权威的认可。

[②] 本文所使用的资料主要是基于笔者2009年在江汉平原楚南县河镇进行的田野调查工作时所收集的案例。

[③] 对明清土地“找价”现象的分析指出，“活卖”是“找价”现象具有合法性的前提。在土地的交易中，卖主通过牺牲初始交易价格，以期待日后土地价格高涨时的找价来补回土地差价。参见胡亮（2014）的相关研究。