一、文献回顾与问题提出

取消农业税后，县乡财政体制发生变革，县乡财政收入主要依靠上级政府转移支付。与此同时，乡村公共事业的发展也主要依靠国家通过各种项目的形式进行财政补贴。随着国家不断加大对农村建设项目的投入，乡村公共资源的供给逐步形成了“项目下乡”“项目进村”的制度模式。针对项目制实践机制，不同学者提出了不同的分析进路。

首先，研究了项目制的治理机制。折晓叶、陈婴婴认为，在项目资源分配与项目下乡的过程中，不同层级的政府存在不同的行动策略和资源配置方式，形成了国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制以及村庄的“抓包”机制（折晓叶、陈婴婴，2011）。渠敬东则从整体上分析了项目制的制度逻辑，认为项目制结合了行政逻辑和市场逻辑，突破了以往单位制的组织控制形式，是一种新的国家治理方式（渠敬东，2012）。其次，分析了项目制中的政府行为。周飞舟以具体个案分析了项目财政资源在县乡两级政府的分配过程以及项目下乡产生的意外后果（周飞舟，2012）。陈家建则深入分析了社会管理项目制的实践效果，认为通过人事权的控制以及项目资金的优化配置可以实现项目制意图（陈家建，2013）。周雪光则借助组织学以及经济学中委托—代理的模型分析了不同层级政府的目标设定权、检查验收权以及激励分配权三种控制权的组合模式，并在具体实践中展现了不同层级政府的行动逻辑和策略（周雪光、练宏，2012）。最后，提炼了项目资源分配过程中的微观发生机制。黄宗智等认为项目下乡的过程中并没有遵循项目制理性化和专业化的逻辑，而是遵循了权—钱以及官商勾结的逻辑（黄宗智、龚为刚、高原，2014）。李祖佩则从具体项目运行的微观经验出发，结合乡村治理转型的背景分析了基层政府的组织自利行为以及相应的庇护关系，并揭示了乡村社会精英俘获以及结构替代的逻辑，认为国家自主性不足导致项目资源分配并没有实现公共意志。相反，项目资源的分利秩序以及矛盾纠纷处置的资源依赖格局给乡村治理带来了“内卷化”难题（李祖佩，2015）。

上述研究从国家与社会两个维度考察了项目下乡过程中的各种有利和不利因素，并在此基础上进一步分析了项目制实践的意外后果。虽然比较全面地分析了项目制意图无法完全实现的机制性因素，但仍有推进的地方。一方面，项目制的治理方式以及政府行为研究虽然在理论上提炼了政府的治理机制及其行为逻辑，但缺乏从项目制治理实践中考察国家与社会的互动关系。而对项目制实践的微观机制研究虽然考察了影响国家自主性的社会因素以及基层政权与乡村社会的关系，但把社会理解为利益分化的农民个体，不利于全面分析项目制实践中国家与农民的关系。另一方面，上述研究在采用国家—社会关系模型的角度分析项目制实践机制时，并没有完全否定项目制的治理效果，也没有对项目制的治理效果进行深入分析，不利于全面把握项目制对基层社会的影响。因此，要整体认识项目制在基层社会的实践过程以及对乡村治理的影响需要新的研究视角。新的研究视角是在既有的研究理论基础上进行补充和推进，共同构成理解项目制实践的学理探讨。

项目制是国家分配公共财政资源的重要手段。项目下乡的初衷是为了改善村庄社会生产生活水平，而项目制的最终受益者为村庄社会的农民。因此，项目下乡成为后农业税时代调节国家与农民关系的重要枢纽。国家与农民[1]的关系属于国家与社会关系的重要一种，从国家与农民关系的角度观察项目制的实践，是对国家-社会关系分析框架下的细化和补充。从国家与农民的关系角度分析项目制实践中的社会效果，有助于从微观层面理解农民的国家形象的复杂性，并在整体上判断项目制意图在乡村社会的总体实现状况，进而结合项目制实践的意外后果，以期系统辨识项目制的治理绩效。这种治理绩效既内嵌于项目制实践中国家与农民复杂的互动关系中，也源于农民在国家项目资源分配过程中对国家认同感的增加。因而，项目制中农民的国家认同感以及国家的自主性实现都需要在一个新的层面得到理解和阐释。

事实上，国家-社会的关系模型是一个大的分析框架，其涵盖的视角具有多维度性，因此需要从不同层面去解释项目制的实践逻辑。本文拟从国家与农民的关系角度分析项目制对乡村社会的治理影响，在深入分析项目制实践逻辑的同时，全面呈现项目下乡对国家与农民关系的重塑机制。本文的经验材料主要来源于笔者及所在研究团队于2017年12月在浙西北z乡对基层领导干部、项目管理负责人以及村干部的半结构式访谈、实地走访与参与式观察。^[2]

二、项目制中国家与农民关系：理论基础与解释框架

1、理论基础

最早对国家与农民的关系研究始于国家与社会的关系研究。可以说，国家与农民的关系研究是在国家与社会关系的视野下得到进一步细化和论证，并逐步形成了用“国家内部”视角和“社会内部”视角分析国家与农民的关系（焦长权，2014）。例如从“国家内部”视角，于建嵘分析了农民群体性事件中的农民弱者以及强国家的形象，并提出了农民“以法抗争”的政治内涵（于建嵘，2003），而李连江、欧博文认为“依法抗争”更能概括底层社会农民对国家的政治诉求（李连江、欧博文，2008：2-17）。此后，应星则分析了底层社会“草根动员”政治利益诉求的复杂性（应星，2007），而吴毅关注了农民维权的政治生态，认为权力—利益结构网中难有农民政治抗争的激情，也不完全是农民的利益计算（吴毅，2007）。这些研究都侧面反映了农民的国家形象的复杂性。而“社会内部”视角则从基层政权与农民的关系角度分析国家与农民的关系，例如，孙立平等通过研究农业税时期的收税过程，进一步提炼了基层政权与农民之间存在“正式权力的非正式运作” 关系（孙立平、郭于华，2000），在此基础上从更加微观的角度理解国家与农民的关系。而贺雪峰则分析了取消农业税后基层治理中呈现的国家与农民关系的变迁，并逐步转向了农村政策基础研究，侧重从乡村社会结构出发分析乡村社会秩序的维系机制（贺雪峰，2004）。

整体上看，“国家内部”视角与“社会内部”视角都不否定国家与社会合作互动的现实，只是各自的侧重点不同。前者侧重分析国家与农民互动关系中的制度性因素，后者侧重观察国家与农民的互动关系机制性因素。二者根本差别在于对国家的理解不同，前者更加从制度主义视角分析农民的国家形象，呈现出国家对农民的“强国家”形象；后者则从基层政权与农民的互动中分析农民的国家形象，呈现出农民心中的“弱国家”形象。从上述研究可以看出，二者都不否定国家与农民之间的关系在不同时代条件下都存在不断调整和重塑。与此同时，在探讨国家与农民的关系时，由于学界对国家与农民的各自形象存在不同的理解，导致在分析国家与农民的关系时存在不同的立场，从而展现不同的“国家”形象。

2、解释框架

马克斯.韦伯曾把“国家”形象定义为：国家是有权威制定规则并以此管理整个社会的一套机构，它们在特定领土内拥有对正当暴力的垄断。这可以看作是国家定义的“理想类型”，它强调国家支配和存在的正当性。然而，现实社会中，国家总是受到各种因素的影响，国家在形塑和改造社会时，社会也在不断形塑国家。因此在理解国家及其行为时应该置身于社会中考察国家的各种实践。米格代尔认为，国家可以分为观念和行为上的不同。国家是一个权力场域，并为以下两个方面形塑：一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；国家各个组成部分的实际实践（乔尔.S.米格代尔，2013:16-23）。”在米格代尔看来，国家是一个自身相矛盾的实体。一个层面表现为国家是一个有边界的统一的整体观念，另一个层面表现为国家的地方实践不断解构这种观念，产生许多与国家公共利益相矛盾的实践。如果没有正确地认识到国家这两个方面的矛盾性，“则势必要么将国家能力过度理想化而误将虚夸的言辞当作高效的政策，要么便是将国家视为一群以自我为中心的腐败官僚组成的混杂体（乔尔.S.米格代尔，2013:23）。”

米格代尔对国家形象的客观认知有助于我们分析项目制实践中的国家与农民的关系。具体来看，国家项目代表的公共利益和公共意志反映了农民的国家观念，而基层政府及其部门落实国家项目的具体行为则指国家各个组成部分的实际实践。“项目下乡”不仅体现了国家的公共意志，也承担着调节和优化国家与农民关系的重要功能。项目制中的国家与农民关系不仅涉及到农民如何认知项目资源的分配，也涉及到农民如何认知国家形象，前者表现为农民对项目资源参与分配与监督，后者体现为农民对国家项目资金是否真正落地的认知。农民对国家项目资源的分配与监督代表了农民对国家形象的观念认知，而农民对地方政府推进国家项目资金落地的行为体现为一种行动上的认知。观念和行动总是存在差距，因此需要在实践中具体分析农民的国家形象，以此进一步考察项目制中国家与农民的关系。如此，如果按照米格代尔对国家的定义，那么在农民心中将存在两种不同的国家形象：一个是中央政府（国家）的观念，一个是地方政府的实践。也即，农民对国家的形象塑造和认知分为两个基本维度：一是基层政府项目制实践对国家形象的塑造；二是中央政府在推进项目制中对国家形象的塑造。此外，按照米格代尔对国家形象的判断，尽管国家形象在具体实践中往往是自相矛盾的，但他并不否认国家自主性的存在，在他看来，法律制度的修改和完善、公共文化仪式在一定程度上保证了国家的独立自主（乔尔.S.米格代尔，2013:156-176）。也即，农民对中央和地方的不同形象认知，并不否认国家自主性的存在，只是国家自主性强弱程度不同。可以说，国家形象认知的两个维度是理解项目制中国家与农民关系的重要支撑点，也是理解项目制中国家自主性的实现程度提供了新的视角。因此，本文接下来首先结合浙西北Z乡涉农项目实践经验做一个总体分析和概括，接着分析项目制在基层社会的实践逻辑，最后呈现项目制是如何重塑国家与农民关系。

三、Z乡的项目资源分配

1、浙西北Z乡的基本情况

笔者及所在研究团队于2017年12月在浙西北C县Z乡调研。Z乡位于C县北部，距C县城14.5公里。Z乡下辖11个行政村，人口约12000人，多山地和丘陵，耕地面积比重少，因而大部分农民以外出务工为主要收入来源。除此之外，Z乡农民主要依靠发展民宿产业、特色产品以及休闲旅游业来增加收入。2006年，该乡成为全市最后一个通公路的乡镇，主要得益于市里面结对帮扶资金以及国家项目资金的支持。在未通公路以前，该乡农民基本上要靠走路或者坐船前往县城。修通公路之后，该乡交通基础设施大大改善，与此同时，借助便捷的交通以及优美的生态环境，Z乡的旅游业日益发展起来，并已成为农民增收的重要方式。

Z乡地处千岛湖国家级生态功能保护区，保护生态环境成为乡镇目标考核的重要指标。在此约束条件下，该乡基本上限制工业的发展，主要发展农家休闲旅游业以及高新技术产业。尤其是，在C县委县政府提出从“工业兴县”到“以湖兴县”的思路转变的背景下，除非是高新技术产业或者绿色产业，否则该乡不会把一些高污染工业项目引进。相比浙东地区乡镇而言， Z乡基本上没有工业也没有小商品经济，税收的财政贡献非常低。因此，该乡财政收入主要来源于积极争取上级政府及其部门的财政项目资金转移支付，项目资金占了该乡财政总收入的70%。

2、Z乡涉农项目的资源分配

在“以县为主“的财政体制下，乡村两级组织主要领导一般都需要向县级政府部门积极申请项目，否则本地区的发展以及财政收入将会受到影响。各行政村的项目主要涉及村庄公益事业的工程项目，这些项目一般由乡村干部向县政府职能部门申请。根据Z乡招标办提供的档案资料，我们总结了Z乡11个行政村2017年1月到11月项目基本情况（见表1）。

表1 浙西北Z乡2017年1月至11月项目分布情况表[3]

业主单位	项目名称	项目审批部门	项目中标金额（万元）	备注
左村 （6个）	村道公路损毁工程	交通局	5.5010	以前乡政府所在地
	小型农田水利排渠系工程	水利局	25.6576
	猕猴湾自然林道工程	林业局	28.4062
	防洪护堤工程	水利局	6.5282
	村路口景观改造	农办	25.5408
	辅助林道工程	林业局	9.054944
田村（2个）	人行道工程	交通局	18.5339
	村庄整治工程	移民办	37.3101
桥村（3个）	农村河道综合整治工程	水利局	18.7913	新乡政府所在地
	污水提升工程	环保局	36.139712
	古道修复工程	农办	32.558956
龙村 （5个）	村道路亮化工程	农办	23.1874	旅游景区所在的村
	生态修复工程	农办	25.6424
	农村饮用水提升工程	水利局	45.1744
	机耕路拓宽工程	农办	15.5176
	污水处理设施提升工程	环保局	69.9801
瑶村 （3个）	村文化大礼堂	文化局	22.0577
	生态修复工程	农办	26.5872
	村大会堂维修	文广新局	24.4244
显村 （3个）	道路硬化工程	移民办	22.0631
	小型农田水利排渠系工程	水利局	16.8019
	农用桥工程	农办	45.1345
方村，	农村饮用水提升工程	水利局	25.8771
塘村 （4个）	农村饮用水提升工程	水利局	83.6162
	农村河道综合整治工程	水利局	40.3621
	污水提升工程	环保局	71.3914
	道路硬化及停车场建设工程	农办	74.7203
源村	路灯工程	农办	30.36
芳村 （4个）	防洪堤工程	环保局	22.3084
	农村河道综合整治工程	水利局	38.7653
	农用桥建设工程	农办	30.1355
	生态修复工程	农办	24.947
石村 （5个）	村庄整治提升工程	农办	32.3247	离新乡政府比较远的农村
	景观提升工程	农办	56.5114
	农村河道综合整治工程	农办	72.5687
	农村饮用水	水利局	39.891844
	村委办公楼提升工程	组织部	27.20195

 

从上表可知， Z乡的行政村基本上每个村都有项目资金，主要是用于水利、环保、土地以及交通等领域。其中，乡政府所在地的桥村、曾经是乡政府所在地的左村以及旅游景区的龙村项目比一般行政村的项目较多，这符合政府打造“重点村”的逻辑。除此之外，离乡政府比较远而发展相对落后的石村项目也比较多，这符合政府照顾“薄弱村”的逻辑。从程序上看 ，一般村里面主要领导给乡里分管领导打报告，并做出一个初步方案，报乡里党委常委会批准。通过之后，乡村两级组织再向县政府各个职能部门审批。在此期间，乡村干部也可以直接找县里部门反映村庄需求，请求批准项目立项。一般乡党委常委会通过，到县里面部门审批没有太大问题。因为每年各乡镇都有项目计划报到县里部门，除非当年没有项目计划，否则乡里面都会积极争取县里部门按计划审批。由于各种项目落地涉及到上级财政转移支付，而上级财政转移支付构成本地财政收入的重要组成部分，并且项目落地有助于完成乡财政税收任务的考核目标，而考核目标的完成直接涉及到乡政府工作人员的财政工资和绩效考核，因此乡政府通常会积极协助村里面向上争取各种涉农项目。这不仅可以为村庄提供公共物品，也能够完成县级政府的财税目标考核任务。

四、项目制的实践逻辑

各村项目申报需要按照项目管理办法向县里部门申请，申请立项成功后需要进行招投标。按照C县规定，预算金额100万元以下可以在乡镇公共资源交易中心进行招投标，100万以上的则必须在县里公共资源交易中心进行招投标。从项目申请到项目立项再到项目落地，C县都规定了详细的管理办法。从实地调研经验来看，国家项目资源下乡面临资源的体制耗损、项目资金的转包分包利益阻截的困境，但与此同时，项目主管方亦能够根据实际情况进行制度调整和控制。

1、资源的体制耗损

项目制实践中，从项目申请到项目招投标再到项目落地，需要经过很多科层制约束。一方面，各类工程类建设项目资源往往需要严格按照县里各部门的规定进行审批才能逐步推进。项目制强化了县级政府部门的审批权力，很多项目资金需要经过严格的审批手续才能落地，这就增加了设租和寻租的机会。由于各个部门的项目指标是有名额限制的，因此需要采取竞争性申报的方式确定项目名额。从形式上，项目资源的申报确实要经历过申请、审核、立项、公示以及批准等科层制程序，但这些程序并不能完全吸纳农民参与到国家项目资源的分配与监督中。相反，形式上的科层制监督和审批要求却给乡村精英对项目资源的俘获创造了谋利空间。在此过程中，很多村庄精英为了成功获取丰富的项目资金，往往需要采取一些非正式的方式进行积极争取。因而在申请项目资金的过程中，乡村两级组织需要通过非正式的关系进行利益交换。在“以县为主”的财政体制下，由于乡镇政府并没有直接批复项目的权力，所以乡镇政府在与县级政府部门的互动中容易存在体制上的资源耗损，导致项目资金难以全部落地。

另一方面，项目申请立项成功后，需要按照规定进行设计、预算、审计以及复核等程序进行备案审查。这些程序是由社会上的中介公司进行服务，中介公司的设计、预算、审计以及复核报告必须要在招投标前把报告给招标办负责人。按照规定，一个项目只有经过设计、预算、审计以及复核等中间环节才能正式招投标。据Z乡政府项目办负责人介绍，100万以下的项目由乡里面指定四家公司进行，服务费用大概占项目预算款的10%-15%，并且这笔费用由项目预算款里面开支。如果不经过这些手续，将不能启动施工。从制度本身的设计来看，这些程序有利于加强项目的管理和监督，但在实践中这些中介公司的业务具有专业性，不能为普通农民所了解，也就难以在形式上为农民参与监督项目资源分配提供渠道。此外，这些中介公司在与科层制系统互动中产生的备案资料只是存在形式上的符合性，因此项目实践中并没有因这些程序性规定而实质上加强了项目的监督管理。所从实践上看，虽然按照C县项目管理办法规定需要中介公司提供相应的专业服务才能启动招投标，但这些公司并不会真正履行监管义务，反而因为这些程序性规定会耗费项目资金。

2、转包、分包的利益阻截

项目招投标确定中标单位之后，大部分项目都会再转包分包出去。在Z乡调研时，一位项目管理干部说道：“项目落地前，中标公司会经过多次转包与分包，并在此环节从中抽点，因此经过多级转包和分包之后，真正落实到项目上的款项也会大打折扣。更主要的问题在于，经过多级转包和分包的项目常常落到没有主体资质的施工班组去完成，这会影响工程建设质量。国家项目到了乡镇这一级，真正能够落地的款项只有项目款的50%-60%。”实践中，为了弥补项目建设款的不足，乡村两级常常通过“以项目补项目”的方式进行资金运转，也即通过重新再向上申请一个新的项目来补充已申请项目的短缺资金，这就造成了分利秩序与资源依赖的格局（李祖佩、钟涨宝，2015)。

在转包分包过程中，国家项目资金在下乡过程中存在利益阻截。项目经过招投标后，由于很多项目存在转包和分包行为，并且不同市场主体之间存在不同的利益分层，导致项目资金在转包和分包的过程中被截留。尽管国家招投标法律明确规定禁止转包和分包，但在实践中这种行为还是存在。从法律规定上来讲，政府作为投标方有义务加强对项目运行的监督管理，但实践中政府几乎不太可能监管。这是因为，Z乡政府项目招投标办公室只有2个工作人员，其中一人还要兼任村党支部书记以及联村干部，工作精力十分有限，无暇顾及。尽管通过项目的审计、复核等备案资料能够监督项目实施，但由于转包和分包行为是非常隐蔽的，难以有效识别，监管起来困难。实践中，项目中标方转包分包前往往不会通知乡政府，规避政府监督。而由于转包、分包之间存在巨大的利润调节空间，项目中标方往往在获得项目之后转包给其他公司或者没有资质的施工班组，这使得真正用于项目的资金得不到监管，也影响了项目建设的质量。从普通农民的角度看，如果项目资源分配存在“精英俘获”现象，那么村庄中普通农民将被排斥在国家项目资源分配参与中，更遑论被动员起来监督项目转包分包行为以及项目施工质量。此外在现实中，即便乡政府加强对转包和分包行为的监督，但由于基层社会的关系网发达，各种项目下乡需要穿透这些关系网才能逐步落地，因此，当项目资金落到具体村庄时，受各种关系的制约和影响，并没有完全实现项目制的初衷。

3、制度的内部控制

根据C县项目管理办法的规定，乡村两级组织必须承诺配套30%的资金才能申请项目并保证配套项目资金按时落地。村里争取项目的前提是村庄有配套资金的支持以及村“两委”班子团结。从项目制的初衷来看，这种规定有利于调动乡村两级组织动员村民积极参与项目申请，从而有效对接国家资源下乡，提高资源配置效率。但是，项目进入村庄之后，常常导致“精英俘获”以及“富人治村“的格局（陈柏峰，2016），普通农民日益被村庄政治所排斥。

为了遏制精英俘获，防止项目资源资金流失，C县制定了公共资源交易办法、招投标平台建设办法、工程监理办法及其相应的补充意见，共计20余个文件。这些文件都是规范项目资源分配的制度性规定。例如，根据《C县小额公共资源交易管理办法的补充意见》规定，“村“两委”一社主要负责人（或者以其他人名义）不得承揽本乡镇范围内的工程建设项目；村“两委”一社其他干部不得承揽本行政村范围内的工程建设项目。” 现实生活中有些村干部争取项目仅仅是为了谋取自己的私利，而不顾项目本身的公共利益。做出这种规定之后，Z乡村干部不能在本乡镇承包项目，职位利益受到约束。为了弥补职位利益的损失，C乡村干部基本要到外村或外乡谋求发展机会，因而村干部又被戏称为“走读村干部”。这样，村干部基本上有事才会在村里，否则就会去县城或者外村承包项目。通过这种补充规定，有利于减少村干部在申请项目时以权谋私的情况发生，保证项目资金真正落地。

制度的实施需要有相应的约束激励机制，才能使制度发挥最大的效益。制度的相关规定是为了减少现实生活中的行为不确定性，所以在制定制度时往往需要进行理性设计，确保实践中出现的行为得到制度的约束，以实现制度的绩效。然而，在制度实施过程中，总会出现制度制定者难以预料的情况，这时制度制定者往往需要调整制度的规定，防止行为出现偏差，从而实现制度的最大绩效。例如，上述C县规定村干部在项目招投标的“回避原则”，是根据项目实践中出现的问题，而做出的一种制度创新，它符合项目制的本意，有利于发挥项目制的制度绩效。

五、“疏远”与“认同”：项目下乡对农民的国家形象塑造

项目制的制度效益最终评价者是普通农民。农民对国家项目资源的分配过程以及项目效益的评价直接影响到农民的国家形象认知。在农村调研，我们也常常看到，国家通过各种项目下乡，不断改善农村基础设施以及农业生产条件，相比以前，农民感觉生活越来越好。但是，我们在调研中，常常听到农民讲到：“中央的政策是好的，到下面就变味了”或者“国家的政策是好的，但下面执行不到位”等等，这些话语可以反映出，取消农业税后，农民对国家（中央政府）的认同感不断提升，但同时也反映了农民对地方政府执行国家政策不力的无奈。这种认知形象是农民生活在乡村社会的切身感受，也反映了项目制不断重塑国家与农民的关系。

以往学界用“国家内部”视角和“社会内部”视角虽从不角度分析了国家与农民关系不同维度，但在具体分析国家与农民的具体关系时，容易把后农业税时代利益相对分化的农民个体当作普通农民群体来分析国家与农民的关系，从而忽视普通农民群体对国家形象认知的双重性。同时，如果把基层政府行为当作国家行为来理解，在分析国家与农民的关系时容易把基层政权的实践完全等同于国家行为，这在一定程度上解构了国家的整体观念，消解了国家在基层社会的自主性。按照米格代尔对国家概念的理解，国家与农民的关系可以分为两层，即观念上的国家以及行动上的国家。因此，从国家与农民的关系的角度分析项目制对乡村社会的影响，需要我们重新理解国家在农民心中的形象塑造。要全面认识项目制中的国家与农民的关系，就可以把国家与农民的关系分为：中央政府与农民的关系；基层政府与农民的关系。现实中，在项目资源持续输入的背景下，前者导致国家认同，后者变得日趋疏远。

1、“疏远”：基层政府与农民的关系状况

农民朴素地认为基层政府自利。随着农村现代网络基础设施的完善，以及现代自媒体的发展，农民可以通过多种形式了解国家项目的各种政策，但是农民了解的信息往往是中央的规定，而没有注意到地方政府的配套项目政策。尤其是涉及到一些拆迁补偿项目时，农民了解的是国家标准，而没有注意到地方政府的配套政策。事实上，在项目制的具体实践中，不仅项目管理费需要从中央拨付的项目款中支付，而且项目经过招投标以及转包分包之后，所造成的资金耗散也都是非常隐形的，这些都难以为普通农民所认知和了解。尽管在地方政府乃至村级组织推进项目落地过程中，项目资金的使用会公开，但这只是形式上的公开而不是实质公开，村庄的很多农民也没有足够兴趣关注。如此一来，当项目资金使用出现问题时，这强化了农民对基层政府自利和腐败的想象。从Z乡的项目制实践来看，项目资金经过转包和分包后，项目资金并没有完全落地。特别是在项目资源分配以及竣工验收过程中，普通农民的参与几乎被排斥，因此农民缺乏监督项目施工的动力。由于项目资金不能完全落地，使得农民普遍认为项目落地过程中地方政府并没有完全执行国家项目政策。在此前提下，农民朴素地认为国家项目资金被基层政府官员以及村干部阻截，从而在与基层干部互动中不断形塑对基层政府及其干部的形象认知。

干群关系日渐疏远。取消农业税以前，地方政府通过收取农业税能了解农民的生产生活情况，与此同时，农民也可以以解决生产生活困难为由拒交农业税。为了完成收税任务，基层政府必须走群众路线，帮助群众解决实际困难。取消农业税后，农民与基层政府的双向权利义务结构被打破，基层政府很少与农民打交道，同样农民也很少请求基层政府解决困难。与此同时，农民的负担大大减轻，不少农民也都感慨：“现在种田不仅不需要向国家交钱，反而国家还给钱给你。”“国家给钱”的方式主要通过各种项目的形式进行财政补贴，并通过加强对涉农项目的管理和监督，使项目的资源能够得到最大的利用，从而不断改善农村的生产生活面貌。但是，项目下乡以及农民负担的减轻并没有及时修复农民与基层政府的关系，相反，伴随着国家经济发展水平的提高，农民个体的利益诉求也不断增长，而基层政府的治理资源却相对奇缺，面对多样化的农民诉求，基层政府难以有效回应农民的需求，这日益引起了农民对政府的不信任。由于农民对政府的不信任，干群关系也趋于紧张，所以农民直接越级上访的情形比较多。贺雪峰曾以农民上访为例，分析了取消农业税后为什么农民上访的数量不减反增的现象（贺雪峰，2011:68-72），这背后反映了取消农业税后，农民对基层政府越来越不信任，并且关系日趋疏远。

2、“认同”：中央政府与农民的关系状况

项目制实现了一定的绩效。按照农民的认知，“国家的政策是好的”，这里的“好”总体上体现为农民对国家（中央政府,下同）政策的认同。从整体上看，农民对国家政策的认同在客观上反映了项目制对在基层社会产生的经济、政治乃至社会绩效。具体而言，首先是经济方面，项目制激活了农村各种生产资源要素，改善了农村发展面貌。项目下乡为村庄各类要素的流动提供了动力来源，这集中表现为村庄各类基础设施项目得到国家财政的支持。例如，Z乡在2005年以前还是H市唯一不通公路的乡镇，村民出行极不方便，用当地村干部话说：出门靠走、进城靠船。而国家在2004年推出 “村村通”工程之后，通过投资村庄道路、电力、水利等基础设施领域，改善了村庄基础设施条件，加快了各种资源要素的流动。其次在政治方面，项目制提高了农民对国家的认同度。取消农业税后，项目下乡的力度越来越大。项目是国家财政资源再分配的重要形式，体现了国家的公共意志。农民通过享受国家资源的分配，对国家的认同感不断提升。最后在社会治理层面，村庄很多矛盾纠纷可以依靠国家资源有效解决。项目制日益嵌入于基层社会治理中，并不断产生社会治理绩效。这种治理绩效主要表现为，国家通过“村村通”、“土地整治”等项目，不断向农村输入公共物品，改善了农民生产和生活条件，解决了村内很多纠纷。

项目制绩效不断形塑农民对国家的认同感。现代村落的发展需要靠国家项目的支持，农民在村落中生活水平不断提高在心里和文化上会增加对国家形象的认同。在现实层面，农民的国家认同具体体现为项目制的治理绩效。项目制的治理绩效确确实实进入到农民的心里层面以及执政党塑造亲密的党群关系意识形态文化中，因此需要在具体环境中辩证看待项目下乡过程中产生的各种制约因素，认识到项目制背后反映的农民不断增加的国家认同感。诺斯认为，任何制度的实施都是在具体环境中进行（道格拉斯C.诺思，2014：65-73）。由于制度实施存在各种正式和非正式的约束力量，所以制度发挥的绩效应该从制度所规约的行为及其具体环境中才能得到具体解释。在项目制的实施过程中，国家项目资源不断与基层社会的环境发生互动，不可避免产生各种促进和制约项目制实施的有利和不利因素，从而在整体上影响了项目制实施的绩效。但项目制实践中，项目制并没有完全实现其初衷，并不意味着项目制的初衷没有实现；项目制的在实践出现偏差，乃至出现治理困境，并不完全否定其治理功能。

六、嵌入式国家自主性的实现

1、嵌入式国家自主性的内涵

项目制导致农民对中央政府（国家）越来越认同，而对地方政府却越来越疏远，看似农民对国家形象的认知存在疏远与认同的矛盾性，但这并不否定国家在与社会互动中存在自主性。虽然农民对国家项目资源的参与分配和监督的积极性较弱，存在精英俘获和结构替代等现象，所以国家自主性总体较弱（李祖佩，2015），但从农民对国家的认同感不断提升角度来看，国家在与社会互动过程中实现了一定的“嵌入式自主性”。其意含在于，国家的自主性不必是基于与社会力量之间的隔绝而带来的某种自主性，而恰恰是因为国家与各种社会力量建立起了紧密的关联才能带给国家自主性，并促成国家实现其目标。嵌入式自主性是在国家与社会互动的关系基础上提出来的理论，旨在转变以往的国家与社会二元对立的研究格局，并通过引入文化视角分析国家与社会互动中的嵌入式自主性（肖文明，2017）。也即，嵌入式国家自主性是在国家与社会互动中实现的，同样，嵌入式自主性存在于国家与农民的关系互动中，并在项目制中表现的十分明显。

由于嵌入式国家自主性实现的前提是国家与社会的充分互动而不是二元对立的状态，因此从国家与社会的互动关系来看，国家项目资源下乡必然受到社会因素的制约。国家在资源下乡过程中自主性较弱，导致国家资源的公共意志难以完全实现。而从社会本身来讲，完全按照项目制的制度逻辑落实到基层社会，也将破坏基层社会固有的一套运行规则。在基层社会，人际关系网络发达，情理关系运作有自己的一套规则，很多事情都需要建立在人际关系的角度去运作。项目资源下乡涉及到基层政府、企业以及村民个人的利益关系处理，各种社会主体的互动可能并不会按照项目制的逻辑运行，而是会遵循既有的社会规则运行。正如米格代尔指出：“村落领导、城市领袖以及富农试图在相对小很多的边界内维持自己的规则以及关于谁得到什么的标准。尽管某些方面他们会愿意强化国家，或者至少强化那些他们利用的资源，但是他们必须阻止国家实现其领导者最根本的目标….（乔尔.S.米格代尔，2013:94）” 也即，国家项目资源要想在基层社会完全落地似乎不太可能，它总是受到社会力量的影响。在此过程中，国家自主性在项目下乡的过程中必然受到削弱，但并不意味着国家自主性完全丧失。项目制实践表明，农民对国家政策的认同感增加以及项目制治理绩效的取得体现为嵌入式国家自主性的实现。

2、嵌入式自主性的实现机理

嵌入式国家自主性是在肯定社会因素对国家自主性的影响下而逐步实现的，二者在项目制具体实践中不断互动从而不断形塑国家与农民的关系。在C县Z乡的项目制实践中，国家通过项目资源下乡增加了农民的国家认同感，并在与农民的互动中保持了一定的自主性。在此过程中，通过项目资源的持续性输入以及相关制度约束机制，力使国家项目资源惠及到每一个行政村，保证项目资源的分配体现社会公平公正。

政策资源的持续输入。一直以来，党和政府都比较重视“三农”工作，并且每年都用中央一号文件形式制定“三农”的政策。在国家重视农村、发展农业和关心农民的政策号召下，国家各部门在安排各种项目资金时大都倾斜到农村，使得国家对乡村社会项目资源供给量较大。在项目资源比较多的情况下，不同村庄可以结合自己的实际进行申请。从表1中可以看出，之所以每一个村庄都有一个项目，这主要是得益于国家项目资源持续性输入。国家涉农项目资源总量是不断增加的，即便有些普通村庄在某一轮项目申请中不成功，但还是有可能积极争取下一轮项目资金。在申请的过程中，尽管有许多村庄没有集体资金作为配套，导致很多项目资源申请可望而不可及，但并不影响村干部通过动员村庄力量筹资以及各种非正式关系进行筹资。这样就给每一个村庄提供了更多的项目申请机会，使得国家涉农项目资金基本能够覆盖每一个村庄，从而不断增加国家项目资源的普惠性以及农民对国家的认同感。在国家涉农项目资源持续性输入情况下，基层社会的公共物品需求不断得到满足。

制度约束机制。项目制的规范制度并不是一层不变的，在上级政府对项目资金与使用效益层层监管的考核压力下，当项目制的实践出现偏差时或者项目资金没有完全落地时，农民可能借助上访的渠道反映国家项目资源分配存在的不公问题。当中央政府感知基层社会释放了较大信访压力时，则会授权地方政府在权限范围内调整相关制度规则。同样，地方政府在推进项目资源落地的过程中，能够认识到基层社会项目资源分配存在的问题，从而及时调整项目推进的制度和政策，以提高项目制的制度约束效力，实现项目的最大绩效。实践中，国家通过整合基层社会与项目制目标相异的社会规则，不断制定新的制度规则，不断重塑项目中国家与农民的关系。在此过程中，国家与农民所认可的正确行为与价值联系了起来，从而从共享的价值中获得了至关重要的合法性（乔尔.S.米格代尔，2013:160）。例如，C县政府制定了乡村干部在招投标本地项目时的“回避原则”，一定程度上回应了项目落地过程中村庄“精英俘获”的问题。从这个意义上讲，在项目制的实践中，国家与社会并不是截然对立的，恰好相反，国家与社会在合作中不断产生项目制的绩效，这种绩效是国家与社会合作的正和博弈。在此过程中，国家在与社会的互动中实现了嵌入式自主性。赵鼎新等认为，中国经济的发展根源在于政府对绩效合法性的追求，政府不断根据实际的情况，调整有关制度政策，实现制度的最大绩效，进而追求一种执政的合法性（杨宏星、赵鼎新，2013）。

七、结语与讨论

相比单位制，项目制成为后农业税时代资源分配的重要制度之一。项目下乡改变了农村生产生活面貌，并在项目制的具体实践中不断重塑国家与农民的关系。项目制实践中，农民对国家政策的认同与基层政府政策执行之间存在实践悖论。一方面，项目不断下乡，农民在心里上不断加强对国家政策的认同；另一方面，基层政府的项目制实践总是受到社会环境的制约，从而产生了项目制的意外后果，背离了项目制的初衷。虽然在国家项目下乡过程中，总是受到基层政府行为及乡村社会各种因素的影响，导致国家项目资金没有完全落地，但总体上看，项目下乡提升了农民对国家政策的认同感。农民认为 “中央的政策是好的“，在某种程度上体现为国家项目下乡产生的经济、政治以及社会绩效。国家通过持续性输入项目资源，增加了基层社会的项目资源总量，国家能够及时发现基层社会项目落地的问题，进而调整项目的制度规定和政策，可以说，项目制产生的经济、政治以及社会绩效是国家与社会合作与互动的结果，在此过程中实现了嵌入式国家自主性。

为了进一步提高项目制的绩效，结合实际调研的经验，我们认为应该在强化项目资源监管、健全基层社会利益表达渠道以及加强项目绩效考核等方面着手。首先，要加强项目资源落地的事后协调监管体系。当前不少涉农项目的审批部门、实施部门乃至施工单位相互分离，这导致矛盾纠纷处理以及事后跟踪项目落地方面的工作存在相互推诿的不良现象。通过加强项目的协调监管体系，有利于让项目资源发挥最大效益。其次，不断完善基层组织体系，健全上访等利益表达渠道，使国家有关部门能够了解基层社会项目落地的实况，从而根据实际情况不断调整有关制度和政策。最后，要把项目绩效的考核与评估纳入地方党政综合考评体系中，积极引导基层政府用最小的成本推进国家项目资源的分配，同时不断强化基层政府在推进项目过程中的责任意识和服务意识，使项目资源发挥最大绩效。

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Analysis of the Mechanism of the Relationship between the State and Peasants Reshaped By Project System

——Based on the Investigation of Z Township in the northwest of Zhejiang Province

 

Wang Yugen

 

Abstract: In the post agricultural tax era, project system has become an important window to observe the relationship between state and peasants. Based on the Z rural survey in Northwest Zhejiang, it is found that the system dissipation of project resources and the interest interception of subcontracting can not make the national project funds completely landed.

At the same time,the local government responds to the problem of capital loss in the process of project to go to the countryside through the internal control of the system.In this process, the project system is constantly shaping the image of the peasants. Therefore, the relationship between the state and the peasants needs to analyze how the project system

shapes the peasant's national image from the perspective of both the central government and the local government. On the one hand, from the perspective of the relationship between local governments and peasants, the project system strengthens peasants' imagination of local governments' self-interest, and also affects the relationship between cadres and masses. On the other hand, from the perspective of the relationship between the central government and peasants, the project to the countryside promotes peasants' national identity, which reflects the governance performance of the project system to a certain extent, and also shows that the embedded national autonomy has been achieved.

Key words: Project system, State identification, State, Peasant

 

[1] 当然，为便于讨论，这里的“农民”不能理解为村庄社会利益分化的农民个体，而是指村庄社会相对于国家的农民群体。

[2] 按照学术惯例，本文所涉及的人名和地名都做了匿名处理。

[3] 资料来源于笔者2017年12月在浙西北Z乡项目办调研收集的数据。

（On the inner order of rural society and its production mechanism

——A experience research on comprehensive management work ）

 

引言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第五部分“增强全民法治观念、推进法治社会建设”之第二个领域“推进多层次领域的依法治理”中明确规定，要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”这充分表明，提高社会治理法治化水平，不仅要依照法律的规定进行社会治理，也要运用法律以外的方式和手段进行综合治理、系统治理和源头治理，但最终要落实到实现依法治理的目标来。应当看到，我国幅员辽阔，区域自然地理特征差异显著，“东方不亮西方亮，黑了南方有北方”[[1]]^（P189），城乡之间、东中西部区域之间以及内陆和边疆之间的生活方式和风土人情存在显著差异，群众对法律的认知和信仰也存在差异，而在事实上，“中国很大、民族很多、历史很悠久、文化很丰富、地区差异很明显，这一客观事实，决定了我国的法律必然也是多元和多样化的。”[[2]]^（p1）因此，如何回应法治在社会治理当中遭遇的困境，经验分析法律在社会治理当中被运用的实践样态依然是摆在国内学界的一个重大课题。

就乡村社会的法治而言，当前对乡村社会的法治经验研究主要表现在基层社会的司法和执法领域，[①]研究成果也比较多。乡村司法方面，早在上个世纪之交，苏力就曾注意到中国基层司法制度与乡村地方性知识并存的态势，并从法治在建构国家秩序的角度深刻分析了法治在基层社会秩序建构的困境。[[3]]此后，国内学者从不同角度勾勒出了乡村社会的司法现状以及不同类型案件的治理经验，经验分析了不同村庄之间的纠纷类型及其解决机制，[[4]]并阐释了乡村司法中治理和法治之间的政治动因[[5]]。相比司法而言，乡村执法领域的研究成果则比较少，陈柏峰等研究团队结合基层社会调研的基础上，分析了城镇规划区的执法困境、弹性执法的经验基础、城管执法的政治动因、基层派出所执法的“冲突与合作”困境以及乡村计生执法的“双轨制”模式[[6]]。总体上看，国内学界对乡村司法和执法的研究大多借助一种中观或微观的视角去分析基层社会中执法机关与民众的互动关系，深描了法治方式在建构基层社会秩序时所遭遇的的困境，建构了“双二元司法”结构以及提炼了基层执法的“双轨制”模式概念。[[7]]这在一定程度上丰富了转型期对基层社会结构及其复杂社会关系的认识，阐释了基层社会中的治理和法治之间的深刻张力以及由这种张力产生的乡村社会秩序。由于司法和执法机关本身就有将国家法律推向社会的职责，因此在“国家—社会”的视野下观察基层社会的法治经验时，通过参与式观察司法机关和执法机关与群众的互动过程，可以具体分析国家“正式权力的非正式运作”[[8]]的一面，这样也就不可避免形成一种基层社会治理与法治并存的二元格局。如果不考虑乡村司法和执法机关本身固有的职责在于把国家法律推向基层社会，而把作为非法律部门的乡镇综治部门作为考察视角，具体观察乡镇综治部门的工作实践，并在总体上把握法律在乡村社会治理中的功能实践，亦可以进一步加深对乡村社会总体秩序的认识。

乡村社会的综治工作是观察基层社会治理运行的重要窗口。从提高社会治理法治化水平的要求来看，基层社会的综治工作亦是评价基层社会源头治理、依法治理、综合治理以及系统治理的重要衡量标准，甚至也可以在“国家—社会”的角度管窥法律在基层社会中运行的实际情况，因而为了全面系统地研究乡村社会秩序的生产机制，亦可结合乡村社会的综治工作的实践经验进行系统分析，探求乡村社会秩序生产的一般机制。因此，本文的问题在于，乡村社会综治工作的经验是什么 如何认识综治工作生产的乡村社会秩序 这样一种秩序形成的机制是什么 

欧阳静认为，乡镇综合治理是一种“做作业”与“事件性治理”并存的逻辑，乡镇政府在一些纠纷化解过程中呈现“应急性”特征。[[9]]这在一定程度上分析了乡村综治工作的日常轨迹，但没有从整体上分析综治部门在纠纷调解过程中如何生产乡村社会秩序以及法律在建构乡村社会秩序的困境。喻中认为，中国法治建设模式的价值目标在于“治”，而实现具体这一目标的手段在于“综治”，综治方式、责任主体以及规则体系具有多样化。[[10]]喻中看到了法治与治理之间的手段和目标的关系，但却没有注意区分城乡之间社会秩序的差别，也缺乏对乡村社会综治工作的经验分析。乡村社会司法和执法的经验研究表明，乡村社会的生产既有国家权力渗入乡村社会生活的一面，又涵盖了乡村社会自身的运行规则。综治工作是乡镇的中心工作，其担负着维护社会秩序、保持社会稳定的重大责任，因而其在秩序生产过程中也必然涵盖着国家权力的一面，同时也必须遵循乡村社会运行的一般规则进行。这种国家权力既可以通过法律的形式表现也可以通过政治的形式体现，而作为乡村社会的内在运行规则却是一定社会结构和文化的产物。哈耶克从人类理性与进化的活动出发，认为人类社会生活中有一种自发自生的内部秩序存在，其行为要素有着自己的一套运行规则，它区别于国家基于特定目的进行理性设计的法律而建构的外部秩序。在他看来，“自发自生的内部秩序是在及时性环境某些要素行为遵循某些规则的结果”[[11]]^（p63），国家无法基于特定的政治目的去改变这种内部秩序。本文拟借用内在秩序这一概念分析乡村综治工作作为一个综合协调部门所生产的秩序属性。在这里，这种内在秩序并不完全是自发自生的内部秩序，而是在综治部门协调下产生的，它含有国家意志的政治成分，也不同于国家通过立法和法律强加给乡村社会的外部秩序，因为其表现出弱法律性、强治理性特征。从基层综治工作的的角度看，这是一种协调生产的内在秩序，有其特殊的政治、社会乃至文化背景，表现为秩序生产并非是国家机关按照立法和法律的秩序要求去建构，而是乡镇综治干部在考虑维稳的政治压力以及既有的治理资源，并在具体社会情境中运用乡村社会的社会生活习惯和运行规则通过协调各方力量而产生的内在秩序。基于此本文的结构在于，首先通过分析基层综治工作的实践经验，并对其纠纷化解的过程进行深描，进而提炼出这样一种内在秩序的基本特征，最后联系乡村社会治理经验，综合分析这样一种内在秩序产生的结构性动因。

一、条块管辖中的综治工作

“综治治理”工作最早是在1991年2月19日提出，当时中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年3月21日，中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，作为协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作的常设机构，[②]下设办公室，负责综治工作日常事宜。到目前为止，据中央社会治安综合治理委员的官网显示，综治委的成员单位包括47个，基本涵盖了党、政、军、团、学各个部门。[③]而在最底层的乡镇一级政权，综治工作更是一项系统而全面的工作，其覆盖面比较大，不仅包括乡镇机关部门和和社会团体，而且还包括企业、医院、学校、农村、社区等单位的综治工作。

（一）“条”上的业务考评

乡镇综治工作主要是对接县（区、市）级的政法委员会（政法委）和社会治安综合治理委员会（综治委）[④]的工作。在乡镇一级，一般会按照上级的要求成立综治委，设立办公室，又称综治办[⑤]，具体负责协调乡镇综治工作的日常事宜，其中综治委的主任一般由乡镇党政主要负责同志担任，综治办主任则由乡镇党委分管政法工作的委员担任。以笔者调研的J县X镇为例，该镇成立的镇社会治安综合治理委员会由该镇镇长担任主任，下设办公室，综治委办公室总共只有2人，其中一位由镇里主管政法工作的党委委员担任办公室主任，另外一位科员担任办公室副主任，具体负责综治工作的组织协调事宜。根据《中央社会治安综合治理委员会关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》，乡镇综治办工作的主要包括贯彻落实上级综治维稳重大决策部署、组织协调解决本地区的矛盾纠纷、指导和监督乡镇各单位、村社的综治工作以及调查研究本地区的治安形势特点等方面。可以看到的是，这些工作要求都是各级综治办的要求，为了落实这些工作要求，乡镇一级政权在组织机构上大都沿袭上级综治部门的要求进行设置，目的是对接和完成上级综治工作任务和指标，进行“做作业”。

乡镇综治办受县一级综治办业务上的指导，并接受上级业务上的考评。以笔者调研的J县X镇来看，县一级综治办每年都会对下面的乡镇综治工作进行考评，主要从组织建设、基础建设以及工作实效等方面进行量化打分，实行倒扣分制。按照J县对乡镇的考评规定（见下表），综治工作主要考评平安系列创建工作、网格化管理工作以及打黑除恶工作等项目，主要通过查台账、看文件、看工作记录、会议记载以及实地走访群众的方式进行打分评价，并明确规定了扣分项目。考核结果直接影响到乡镇干部提拔晋升、绩效考核。年度综治工作考核合格的话，乡镇干部可以在年底多加一个月的工资。这些制度上的考评激励与奖惩是乡镇综治干部进行行为决策的外在动因，并且影响着乡镇综治干部在处理本地区纠纷矛盾时的决策行为，也即乡镇综治干部在处理一般社会纠纷会根据考核的权重大小，分清纠纷的轻重缓急程度进行处理。

J乡镇（管理区）综治工作检查考评计分表

项目	落实综治领导责任制情况	平安系列创建工作	网格化工作	特殊人群和流动人口管理工作	重点整治、打黑除恶工作	综治基层基础建设
分值	11分	20分	20分	17分	20分	12分

（二）“块”上的统一领导

在本乡镇范围内，综治办是考核本行政区域范围内各村社、单位综治工作的机构，对各单位、村社的综治工作实行党政同责。为此，乡镇党委和政府在年初会召集各单位、村社开会，布置年度综治任务和目标，并且乡镇各单位以及农村、社区主要负责人每年都必须与乡镇主要负责人签署目标责任书，目标责任书主要是围绕年度工作要点展开。根据《2016x镇社会管理综合治理工作要点》要求，“各村社和镇直单位要建立党政一把手负总责社会管理责任体系。落实包案责任，严格落实矛盾纠纷和重大不稳定因素定期排查报告制度。建立矛盾纠纷化解包案责任考核制，并将结果记录干部考核实绩，做到“小事不出村、大事不出镇”和“纠纷不出行业系统、矛盾不上交”。健全领导干部综治工作实绩档案、将各级党政领导干部和领导班子抓平安建设的实绩要列入干部述职和政绩考核的内容。严格执行综治考核奖惩、年终考核制度，实行“一票否决”制和重大案件领导责任查究制。”这些工作要点基本上是根据上级综治部门的工作要求而制定，正如X镇主管综治工作的党委委员这样说道“我们的工作和上面的工作是一脉相承的，上面检查我们，我们就督办下面的”。这表明在“压力型体制”[[12]]面前，综治工作以层层分解、任务发包的形式落实到了乡镇区域内的每一个单位部门，各单位部门的主要负责人是综治工作的第一责任人，对各单位综治工作的考评主要在于对考评各单位领导的责任。

综治工作往往与地方维稳工作紧密联系在一起，综治维稳工作是乡镇党委政府的中心工作。维稳工作坚持“属地管理”原则，实行“条块结合、以块为主”的管理模式，并且根据《中央社会治安综合治理委员会关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定（试行）》（综治委［1992］1号）规定，县级以上综治部门可以对乡镇维稳工作直接行使“一票否决权”，在实践中，“一票否决”的标准往往会根据上访人数判定，通常情况下每年县综治办只要存有乡镇里面一次上访记录,该乡镇的综治工作考核分数即为零分，而达到超过五人次的群访即是“一票否决”,则该乡镇无资格参加年度内的综合考评。此外，在一些关系到社会稳定的事项，如果乡镇党政领导干部处理不当将进行问责。根据2009年中央颁布的《关于实行党政问责领导干部问责的规定》第五条的规定，对于群体性事件、突发事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的，要对党政领导干部进行问责。在“压力性体制”下，上级政府对乡镇党委政府综治维稳工作的政治任务高度重视，以致采用“一票否决制”来考核乡镇党委政府的维稳工作，从而坚持“搞定就是稳定、摆平就是水平”的治理逻辑，这种治理逻辑在有些学者看来是一种“稳定政治”[[13]]。为了社会稳定，在“稳定压倒一切”的话语以及“一票否决事项”考核压力下，乡镇党委政府不得不采取一切手段报矛盾化解在基层，纠纷解决在当地，做到矛盾责任不上交，而这样做不一定真正维护了社会稳定，反而会使基层政府职能受到一定削弱。[[14]]因而在中国条块管辖关系的现状下，综治工作虽属“块块管理”，但通过对条条上考核压力，却实现了社会总体稳定。[[15]]

二、纠纷解决与内在秩序的生产

维护社会稳定，最主要的是要及时化解群众的矛盾纠纷，矛盾纠纷化解是乡镇综治工作的重要组成部分[⑥]。有些矛盾纠纷如果不及时防范和化解的话或者没有有效化解的话，可能会引发当事人上访，一旦上访到上一级部门或者越级上访，就会给乡镇党委政府综治工作的考评带来不利，因此如何及时有效的化解矛盾纠纷是基层综治干部的重要任务，特别是要做到矛盾解决在基层，纠纷化解在当地，保证“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的综治工作局面，依然考验着基层综治干部的工作能力。

综治干部在化解矛盾纠纷时，并没有采用法律的方式进行处理，而更多的是采用了一种人情、朋友以及中间人劝说的方式进行化解，可以说乡村社会生活的运行遵循一套固有的逻辑规则。“生活走着自己的路，思维无法替它作出别的规定，只有致力于描述它，反映它、概括它，从而理解它。”[[16]]^(P375)从三个案例中可以看到，法律作为一种国家建构的外在秩序，在渗入乡村社会生活中，并没有完全被吸纳进来，相反在调解的实用理性主导下，基层综治干部更多的是利用了“地方性知识”，[[17]]成功化解了乡村社会的矛盾纠纷，在此过程中综治干部实际上参与协调生产了一种乡村社会的内在秩序。这样一种内在秩序具有以下三个特征：一是弱法律性，这表现为基层综治干部处理的一些纠纷，往往在法律上规定的不明确或者说根本不是法律所能解决，这就决定了他们在处理这些纠纷时不能完全按照法律的规定来处理。但是，有时综治干部在处理一些无理纠纷时，也会运用法律的规定或者权威来赋予综治干部工作的公正性与正当性，例如案例3中，综治干部面对非正常死亡的无理取闹，策略地采用了“法治社会”话语权威进行协商处理。尽管如此，从调研的经验来看，综治干部调解处理的纠纷很少运用法律的手段进行处理，程序和结果或许很多都是不合法，但却合情合理，也即其社会效果的影响力明显大于法律效果。二是强乡土性，这主要表现为在乡村社会纠纷事由的乡土性和解决方式的乡土性。在乡村社会中，很多纠纷的发生乃至闹大都因为家庭邻里的琐事没有及时处理好而产生，许多农民因为朴素权利观以及“尊严政治”斗争的需要[[18]]^(p142-143)经常把事态扩大，或以到政府“闹”的方式换取更多的利益。而在解决方式上，基层综治干部往往会“对症下药”、“一把钥匙开一把锁”，通过给纠纷当事人讲好话、做工作，并通过中间人的方式进行劝说，给当事人有个好的心理预期，这些方式都突显了乡村社会内在秩序的强乡土性特征。三是强协作性，乡镇综治部门是一个协调部门，很多纠纷化解都是需要其协调相关单位、个人组织解决。例如在处理一些非正常死亡案例时，为了控制事故现场的秩序以及抚慰死者家属的情绪，综治部门一般都要协调派出所、交警部门、民政办、司法所进行协调处理。此外，在化解群众纠纷时，综治干部一般都会给各个当事人做工作，有时还要借助纠纷当事人的亲戚朋友力量去做工作，促成事情的解决，尽快召集他们协商签署一个调解协议。这些工作实践充分表明，乡村社会内在秩序的生产并不是综治干部单个能够完成的，而是在地的与乡村社会其他社会力量进行协作参与才能够完成，因此乡村社会内在秩序并不是综治干部单独能够生产，而是许多不同单位和个人协作而成。充分认识乡村社会内在秩序的生产具有弱法律性、强乡土性以及强协作性，是构建多元化纠纷解决机制的理论基础，[[19]]也将从整体上进一步认识综治工作的纠纷化解机制。

三、内在秩序的形成机制

如果说综治工作是在协调生产一种乡村社会内在秩序，那么这种内在秩序的生产本身受基层社会关系的结构性制约。“如果要对实践活动作出解释，只有把产生实践活动的习性赖以形成的社会条件与习性被应用时的社会条件联系起来，也就是必须通过科学的工作，把习性在实践中并借助实践隐蔽地建立起来的这两种世界状态联系起来。”[[20]]^(p85)置身于基层社会生活的实践场域中分析，往往可以看到内在秩序形成的政治、社会以及文化因素。从政治上看，综治工作本身是一种压力性的工作。综治维稳既是一项乡镇党委政府的一项中心工作，也是一项政治任务。为完成这样一种政治任务，综治干部必须在多重压力面前生产一种内在秩序，也因此在工作实践中总是涵盖着政治伦理属性。从社会和文化上讲，中国乡村社会目前处于一个“半熟人社会”[[21]]^(p9)，农村社会的乡土本色并没有完全褪去。综治干部作为乡村社会的一员，本身生活在乡村社会的权力文化网络中，乡土本色依然存在，再加上纠纷个案中具有“延伸性”，[[22]]这些因素使得基层综治干部在处理具体纠纷时会采用多种解决手段，协调生产一种内在秩序，以实现乡村社会“治”的价值目标。

（一）综治工作的多重压力

作为最低一级的国家政权，乡镇党委和和政府直接与群众生产生活打交道，作为国家政策的最终落实者，中央要求乡镇党委和政府对本行政镇区域的社会秩序内负总揽全局和协调责任。这样一来，群众中比较突出的矛盾纠纷以及涉及到群体性事件的纠纷大都有乡镇综治办组织协调解决。基层乡镇处于国家权力的最末梢，面对基层社会纷繁复杂的社会事务，国家权力在协调解决系列社会事务时有时也会显得捉襟见肘，在基层调研也常常听到基层综治干部“权力太小、责任太大”的怨言。事实上，综治工作和乡镇其他站所工作一样，其也面临条块管辖中的制约，具体表现为“条”上的业务考核和“块”上的组织领导，因条块的制约导致基层综治干部在化解矛盾纠纷时常常有来自上级维稳的压力以及同级党政主要领导晋升考评的工作压力，有时甚至来自群众上访的压力，因而乡镇一级政权运行于压力型科层制与乡土社会之间。[[23]]

具体而言，首先综治工作会来自上级综治部门考评的压力。基层乡镇工作每年都要接受上一级的考评，每一年考评的指标和任务都差不多，都设置了“一票否决”的事项。为了应对上级考评的工作压力，综治办必须按照上级的考评指标和任务进开展工作，摸排社会纠纷，尽量做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，保一方社会稳定。其次，综治工作有来自地方党委政府“一把手”的压力。综治维稳工作的实绩是地方党政主要负责人的重要考核指标，其考核结果直接与晋升和提拔相挂钩。综治部门在处理一些上访案件时，常常面临地方党政负责人压力，如何把当事人的诉求尽快解决并使其不再上访是基层综治办部门面临的重要问题。如遇有些人直接越级上访的，地方综治部门还得去上级部门把人接回来，并要求综治办尽快化解矛盾纠纷，党政主要负责人对此施加的压力比较大。最后综治工作还有来自当事人的压力，这主要表现在综治办在调解一些民事纠纷时，需要做不同当事人的工作，使其尽快达成一个调解协议。这个调解协议是双方当事人都必须接受，如果一方不接受或一方思想工作没有做好，就有可能引发当事人去上访，最终还得调动体制内外的资源去协调解决。因而这种压力直接来源于当事人一方对调解结果的不认可，在这种情况下只能通过不断的反复做工作才能达成协议。

这三个方面的压力是基层综治干部必须面临的，这些压力的存在具体表现为在纠纷化解时采用一种异于法治运作方式的逻辑规则解决纠纷，进而协调生产一种内在秩序。正如一位基层综治干部所说：“我管政法这段时间，实际上没有法，政府说白了，就是和稀泥，稳定大局。用人情、朋友等方式，想近一切办法感动他，让他不上访，而不是走法律程序。哄了原告哄被告，劝回去，不来上访就行了”。这是因为，如果按照法律方式进行解决，综治干部多花的时间成本以以及各类资源比较大，而用人情感动、劝说、敷衍的方式进行处理成本较小。而有些问题即便按照法律的规定能够化解，当事人也有可能因为对综治干部的处理决定不服而却上访，但上级却有可能认定这是越级上访，因而还是会影响上级对下级的考评。上级对下级工作一般只问结果不问过程。为了把纠纷矛盾从源头上解决，稳定当事人不去上访，基层综治干部会采用法律以外方式进行化解，通常要使用配置型资源和权威性资源。[[24]]^(p243)与此同时，在化解一些矛盾纠纷时，尽管有些没有法律规定，但综治干部仍会基于维护政治维稳的压力，在解决系列利益纠纷时会考虑政治伦理处理一些事情，[[25]]而不是按照法治主义原则完全不管不顾。这就决定了综治干部在化解纠纷时并不是完全按照法律程序来，建构的不是一种西方国家所追寻的法律外部秩序，而是在强调政治稳定和政治伦理下，协调各方力量以及各类社会资源进行生产的内在秩序。这是一种协调生产的内在秩序，在乡村社会具有明显的政治压力属性和政治伦理属性。

（二）综治干部的乡土本色

综治干部常年生活在乡村社会中，在日常的生活交往中会形成自己对乡村生活的运行规则的判断，这些判断会影响综治干部的思维，使其尽量按照乡村社会的运行规则进行办事。可以说，尽管乡村社会的转型随着现代化的发展方向加快，但依然存在“乡土性”的一面。于综治干部而言，自身经历的乡土性规则不会随着时代的发展而很快退却，同样，其所处理的纠纷对象也不会因为时代的变迁而去“乡土性”。相比城市中的陌生人社会的交往，当代乡村的日常生活交往总会基于讲感情、顾面子、说人情的方式进行社会生产与再生产，可以说，乡土社会总体上形成了一种不同的人交往生产的人情秩序。[[26]]^(P237)不同的人交际圈不一样，其所连接的社会关系圈存在交叉，进而产生一定的权力关系，于是就会有一种面子、情感的生产和交换，每个人的生活因为一次人情、面子的交换而产生未来生活交往中的同样期待。因而对于乡村社会的每一位成员而言，日常生活的感情维系以及面子生产是生活交往持续性的重要前提。

综治干部作为乡土社会的一员，也有自己的生活交际圈，表现为同村关系、朋友关系、同事关系等等，这些关系的存在对化解矛盾纠纷时具有重大帮助。例如，在上述案例2中，综治办副主任利用其所在的村庄的关系进行劝说，希望通过受害人能够做出一点让步，不要去找政府闹，尽快达成调解协议。而受害人基于对综治办副主任同村关系的信任而同意其对纠纷调解，“信任是面子的重要因素，面子的增失依赖双方当事人的地位以及各当事人相关的人物因素决定”，[[27]]^（P149）于是当事人给了综治办副主任的一个面子，这种面子的给予是希望换回综治干部能够公平公正甚至对受害者有所偏向地处理纠纷。也就是说，综治干部因为自己的交际圈可以成为顺利化解矛盾纠纷的条件。同样，纠纷当事人本身也生活在一定的生活交际圈范围内，综治干部可以利用纠纷当事人的交际圈进行调解。例如上文案例3中，综治干部利用纠纷当事人的家人及其好朋友进行做工作，这样有效安抚当事人的情绪、促成当事人接受调解结果。因为不同人的交际圈的存在，就必然存在交叉关系，这时化解乡村社会的纠纷往往需要通过中间人，由于中间人的介入，使得本来非常僵化的矛盾纠纷打开了一个破解的新局面。

由于乡土社会中存在人情、面子生产与交换的规则，这些规则是乡村社会生产与再生产的前提和基础。基层综治干部作为国家权力的代表，既有国家“公”的一面，但乡村社会的一员，更有乡村社会的“私”的一面。不言而喻，公的一面体现为他们要代表国家处理乡村社会的纠纷，维护社会稳定，而私的一面，表现为他们在化解矛盾纠纷时需要遵循一套乡村社会的交往规则。正是基于乡村社会运行的某些内在规则，所以才构成乡村社会内在秩序生产的社会基础。这些社会运行的基本规则可能是一些“事实性的科学知识”[[28]]^(p12)，而不是人的理性所能够设计出来的，而综治干部因为长期生活在乡村社会中，对这些事实性科学知识非常了解。也即，虽然综治干部作为国家权力的代表，但却不能利用国家理性的法律程序进行处理，而应该遵循乡村生活的内在规则基础上进行解决，在这些规则面前，综治工作常常表现为一些综合协调性，而不是强制执行国家法律，综治干部往往在处理纠纷时需要动员不同社会主体和力量积极参与到矛盾纠纷化解中，尽快促成矛盾纠纷的化解，而其间最主要的是遵循乡土社会运行的基本规则，因为只有利用这些规则，才能有效化解矛盾纠纷，进而协调生产一种内在秩序。

（三）纠纷个案的“延伸性”

这也决定了综治干部协调生产的是一种内在秩序。所谓个案的延伸性是指，每个纠纷个案不单纯是双方当事人的争议或者一方当事人的问题，纠纷的发生背后有其深厚的社会背景和社会情境，不可片面的看待每一个纠纷个案产生的原因，而应该延伸开来看待个案纠纷，这样才能有效化解矛盾纠纷。这就要求，综治干部在处理具体个案时，“不仅要收集和调查个案本身，而且要将个案产生的社会脉络或情景也纳入考查的范围。其中特别需要注意的是个案的"前历史"(prehistory)以及个案平息的社会后果.”[[29]]在基层社会中，有些纠纷不仅牵涉到一个人，而且还涉及这个人背后的家庭、宗族和村庄乃至其他可能有关的社会关系和历史传统。例如，综治办在处理一些因跳楼自杀、医治无效等导致的非正常死亡的案例时，首先会让派出所控制尸体，说服当事人尽快把尸体拉到殡仪馆处理，以防止日后家属利用尸体进行“闹”。其次以稳控死者家属情绪为目标，安抚当事人并协调各方尽快达成一个调解协议，从而恢复正常的社会秩序。因为在乡村社会中，传统上的“人死为大”的心理传统还存在于广大农民之中，如遇家庭成员死亡，家属的村庄成员、亲戚朋友容易产生一种同情的心理，一旦死者家属对公安机关认定的死因不满，死者家属会纠集他们进行闹，进而可能引发群体性事件。因此综治办会基于以往处理类似案件的经验以及当地人的社会风俗，在了解基本事实的基础上，摸清家属成员的心理诉求，协调相关部门进行解决。

对纠纷个案的“延伸性”判断来自于综治干部的工作经验以及村干部向综治干部的反馈。基层综治干部在本地生活了许多年，有的甚至有村干部任职的经验，对村庄范围内的乡土人情比较熟悉。有时在化解村级层面或者村内小组之间的纠纷时，也会根据村干部以及村内历史传统去分析纠纷争议产的历史原因，这就需要村干部或者地方精英对纠纷的历史经过进行说明，并借用乡村社会的地方性知识去化解纠纷双方之间的争议，这些地方性知识包括一些地方性风俗习惯、规以及地方传统，[[30]]^(p149)这都构成综治干部有效化解矛盾纠纷的社会基础。例如综治干部在处理两个村小组的之间“认老业”问题、林权、水权争议问题时，会发现这些争议标的可能在法律上完全没有规定或者规定的不明确，但却涉及到村庄内部的利益分配问题，必须谨慎处理，否则可能引发一些村民集体上访或者集体事件。对待这些纠纷，综治干部在纠纷解决过程中，会注意到纠纷个案的延伸性，走群众路线，开展调查研究，坚持领导与群众相结合的办法，[[31]]^(p901)在尊重历史传统以及现实需要的情况下，适当考虑当事人的心理诉求，以及与当事人有关的社会关系的力量，协调村干部以及乡镇各部门综合解决涉农纠纷。

在乡村社会，由于纠纷个案的“延伸性”，这就决定了其处理起来并不像城市社会那样走法律程序处理一般的合同侵权纠纷案件。乡村社会的纠纷案件的延伸性，体现了乡村社会治理的特殊性维度，如果完全按照法律和立法所设计的那样普世的法治秩序，那么所处理过程就会忽视纠纷发生的社会情境以及纠纷处理的社会效果。对于综治工作而言，如果忽视其治理的社会效果，乡村社会的秩序就可能是一种强制建构的外在秩序，这将完全忽视乡村社会的生产与再生产。因此，为了实现综治工作“治”的目标，基层综治干部往往会考虑纠纷个案的“延伸性”，从个案发生的实际出发，运用系列地方性知识进行协调解决，以恢复乡村社会的内在秩序。

四、小结与讨论

推进社会治理法治化，应注意区分城市和农村之间社会治理方式的差异，更多关注乡村社会的治理经验，尤其是要对法治在基层社会治理遭遇的结构性困境进行经验分析，从事实出发提炼法治与治理在建构国家秩序方面的耦合与张力。基层综治维稳工作是地方党委和政府的中心工作。“压力型体制”下的综治维稳工作涉及受到条块关系的制约，不仅涉及到上级综治部门“一票否决”事项的考评压力，也有涉及来自地方党政领导的政治维稳压力。乡镇综治工作涉及到基层各单位的协同治理，其主要目标在于防范和化解社会矛盾、维护社会稳定。基层综治干部化解矛盾纠纷的实践经验表明，基层干部在处理矛盾纠纷时生产了一种异于法治建构的内在秩序，这样一种内在秩序是基层综治干部协调生产的，具有强治理性、弱法律性以及强协作性等特征。通过分析基层社会的结构因素，发现这样一种内在秩序的产生是由综治工作的多重压力、综治干部的乡土本色以及纠纷个案的“延伸性”等因素共同作用的产物。在社会治理层面上，综治工作的协调参与性以及运用一些非正式规则化解乡村社会的矛盾纠纷，表明基层综治干部实际上协调生产了一种乡村社会的内在秩序。由于我国目前处于社会转型时期，群众法律观念以及基层干部的法律素养偏低，基层群众矛盾纠纷的“乡土性”在一定程度上还将长期存在，这就决定了这样一种协调生产的内在秩序还将长期存在于广大乡村社会中。

问题在于，在全面推进依法治国的时代，如何将这样一种内在秩序的生产融入更多的法治元素，使其生产和运行逐步进入法治的轨道，进而在基层社会治理中从根本上和源头上化解乡村社会中的矛盾纠纷，这个问题的解决关系到基层社会治理化水平以及法治社会的建设。应当看到，当前全国总体是稳定的，基层面临的不是维护政权稳定而是维护社会稳定。[[32]]在维护社会稳定的背景下，综治工作面临的问题样态已经不是“稳定压倒一切”背景下出现的问题形态，因此问题对应的解决方式和手段也应该随之变化。法律作为国家建构的一种外部秩序，在处理乡村社会的矛盾纠纷时目前还没有广阔的生存空间，但从长远来看，法律侵入乡村社会的内在秩序，使乡村社会秩序的生产沿着法治的轨道进行，将是保持乡村社会总体稳定的长久之计而不是权宜之计。

《决定》关于法治社会建设系列制度的顶层设计回应了基层社会治理法治化的方向。结合当前综治工作的实践经验，为使基层综治干部在社会治理中更加注重利用法治方式进行综治治理、系统治理以及源头治理，提高基层社会治理法治化水平，未来基层综治工作可从以下几个方面改进：一是要转变综治干部的“稳定压倒一切”的观念，正确看待基层社会稳定的态势。在社会总体稳定的情况，基层综治干部要提高运用法治在解纷息争的能力，从根本上、源头上化解群众的内部矛盾纠纷。二是完善综治工作考评体系，更加注重法治方式在化解矛盾纠纷方面的比重，不断提高基层综治干部的法治思维方式，促使基层综治干部利用法治方法和手段解决矛盾纠纷。三是完善矛盾分类和纠纷分流机制，让不同的矛盾和纠纷进入不同的机关处理，从而减轻综治部门的工作压力，使综治工作部门腾出更多精力应付一些重大突发事件和群体性事件，进而在总体上把控乡村社会的生产与再生产。

* 本文系陈柏峰教授主持的国家社会科学基金重点项目《国家治理能力视野下的乡镇执法权配置与运行研究》( 15AFX008) 阶段性成果之一。

* 王裕根，男，1989年生，汉族，江西吉安人，中南财经政法大学法学理论博士生，中南财经政法大学基层法治研究所研究人员，从事法社会学研究。

[①] 全面依法治国表现为立法、执法、司法以及守法等四个方面。对于乡村社会而言，处在国家权力的最末梢，由于没有国家立法权，而全民守法方面也可以基层执法和司法与群众互动来体现，因此基层社会治理的法治化经验可以通过具体研究基层司法和基层执法两个维度来体现。

[②] 法制日报：http://news.sina.com.cn/c/2001-09-25/365090.html，2016-2-14

[③] 参见http://www.chinapeace.gov.cn/，2017-2-11

[④] 政法委是党的职能机构部门，复杂协调、指导政法各部门开展具体业务，而综治委是党和政府进行社会管理、部署社会管理的重大决策、进行社会综合治理、监督考核各综治单位工作的协调机构，下设综治办公室（综治办）负责日常的工作。从中央层面来看，中央政法委员会与中央社会治安综合治理委员二者其实合署办公，中央政法委员会的书记兼任中央社会治安综合治理委员会的主任，因为综治委的工作主要是维护社会稳定、开展社会治安综合治理，这与政法委工作的任务和目标和相似。侯猛认为，前者是一个务虚机构，后者是一个务实机关，二者一般是合署办公。参见侯猛：“党与政法关系—以政法委员会为研究中心”，《法学家》2013年第2期。

[⑤] 在基层调研发现，有些乡镇把综治部门称为维稳办或者政法办，还有些乡镇称为信访办，大部分乡镇称为综治办。一般而言，在基层乡镇中信访办、综治办、维稳办大都合署办公。

[⑥]]当然，正如前文所述，乡镇综治工作是一项系统而全面的工作，不仅包括矛盾纠纷调解，还包括接访息访、重大人群管理、网格化建设等重要工作。为了具体分析法律在综治工作的治理中运行，本文接下来主要从矛盾纠纷化解工作做切入口，来分析乡镇综治办如何参与基层社会秩序的生产。

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[[9]] 参见欧阳静.做作业”与事件性治理：乡村“综合治理”的逻辑[J].华中科技大学学报.2010（6）

[[10]] 参见喻中.论治-综治取向的中国综治模式[J].法商研究.2011（3）.

[[11]] 参见[英] 弗里德里希.冯.哈耶克.法律、立法与自由.（第一卷）[M].邓正来、张守东、李静冰译.北京：中国大百科全书出版社，2000.

[[12]] 杨雪冬.压力性体制：一个概念的简明史[J].社会科学.2012（11）.

[[13]] 参见容志、陈奇星.“稳定政治”：中国维稳政治的政治学思考[J].政治学研究.2011（5）。

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[[15]] 参见侯猛.当代政法体制的形成及其意义[J].法学研究.2016（6）；刘忠.条条与块块关系下的法院院长产生[J].环球法律评论.2012 （1）.

[[16]] 曹锦清：《黄河边的中国》（下）[M]，上海：上海文艺出版社.2013.

[[17]] 参见 [美]克利福德.格尔茨.地方性知识[M].北京：商务印书馆，2014.

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[[22]] See M.Burawoy .The Extended Case Method,ScialoalSociological Theory，vol． 16 No 1( March1998) ，p4 － 33

[[23]] 参见欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权—以桔镇为研究对象[J].社会.2009（5）

[[24]] [英]吉登斯.社会的构成.李康、李猛译[M].北京：北京大学出版社，2015.

[[25]] 黄宗智.中国正义体系中的“政”与“法”[J].开放时代.2016（6）.

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[[28]] [英] 弗里德里希.冯.哈耶克：.法律、立法与自由（第一卷）[M].邓正来、张守东、李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000.

[[29]] 朱晓阳.“延伸个案”与一个农民社区的变迁[A]，载中国社会科学评论第 2 卷.北京: 法律出版社，2004 .

[[30]] 参见王铭铭.村落视野中的文化与权力：闽台三村无论[M].上海：生活.读书.新知三联书店.1997.

[[31]] 《毛泽东选集》（第3卷）[M].北京：人民出版社.1991.

[[32]] 吴鹏生.中国社会稳定形势的基本评价—兼与国内一些学者商榷[J].人文杂志.2015（5）.

影片《芳华》讲述了西南军区文工团的军旅之事。虽然故事跨越了文革时期、改革开放初期与后期等不同年代，但那个时代的人所经历的故事却反映了基本的人性准则，给人以思考和反思。

这个故事虽然以何小萍和刘峰的故事为主线，但却是跨越文革时的思想禁锢、生活行为的乖戾、部队生活的苦与乐、对越自卫反击战战士的军人荣誉以及改革开放后国家社会的转型面貌等话题。在我看来，这些主题在影片中都是非常鲜明的。然而，这些主题中，隐藏比较深的一个主题是人与人相处需要平等、尊重与宽容。首先，平等体现为，当影片展现何小萍不能为文工团寝室室友所接受时，而刘峰不顾身份、性格乃至性别的差异帮助战士，反衬了人与人之间的平等。其次，何小萍的室友不顾何小萍的基本人格，竟然当着众人的面扒何小萍的衣服，此件事情发生后，萧穗子对何小萍的关心以及文工团领导出来对何小萍室友发出警告，表达了人与人之间应该有基本的尊重。最后，因何小萍偷拿林丁丁军装的事情导致何小萍的室友都集体排斥她，通过这样一个反面的例子揭开了何小萍后面一系列不幸的人生轨迹，也揭示了人与人之间需要宽容。

影片中最后以刘峰和何小萍拥抱在一起为结尾。这，其实也反映了人要需要抱团取暖，而不是相互鄙视、相互排斥、相互伤害，只有这样，人的生活才能更美好。所以，刘峰给了何小萍拥抱，不仅仅在于传递一种爱，而实际上，这意在说明他们的生活将会因为拥抱而会变得更加美好，而拥抱的前提是人与人之间平等、尊重和宽容。

如果《芳华》折射出他们那个年代不平等、不尊重、不宽容的生活，那么应该反思的是我们今天应该如何度过自己的芳华 是的，我们当今社会依然需要平等、尊重以及宽容的精神来滋补。因为，平等、尊重和宽容是人与人相处的基本原则。它不仅存在于昨天，也存在于今天和明天；不仅在国内存在，也存在于国外。也许，要实现人与人之间的平等、尊重以及对人宽容才是我们今天这个时代最需要的精神给养。

在当下快速发展变革的时代，如何安排好人的生活，让人生活得有尊严更加幸福，依然是法律不可回避的问题，这其实涉及到“什么是法律”的法理学问题。法理学所要解决的根本问题是法律的正当性是什么，而对这个问题的回答会涉及法律的基本价值。自由、平等、民主、人权固然是法律的基本价值，但除此之外还应该包括尊重和宽容。如果说制定法律的根本目的在于使人能够更好地生活在这个世界上，那么法律的制定应该离不开基本的生活规则。这些生活规则根源于人性，并服务于人性的发展，同时也是法理学必须回应的基本价值。

按照法国社会学家涂尔干的判断，社会分工会带来社会的有机团结，但前提是法律的内容应该蕴含基本的社会共识，产生社会集体意识，从而再造社会团结。而人与人之间的平等交往、互相尊重以及彼此宽容是最基本的生活法则，因为只有这样人类才能拥抱在一起，相互取暖，共同生活下去。同样，法律的目的是要凝聚和团结这个社会。法律的价值和内容应该根源于人的生活需要，这样才能让人生活得更好、更幸福。