数字平台驱动政府回应机制重塑的逻辑探寻——以G 省Q 州“12345”政务服务平台为例
郭婉儿 中南财经政法大学法学院博士研究生
摘要：数字平台嵌入政府治理已成为各地治理常态。既有研究多关注平台与政府回应效能的关系，却忽视了平台与政府回应机制存在逻辑联系。基于协同演进理论构建“整合式协同”框架，对G省Q州“12345”政务服务平台展开研究，发现数字平台通过整合政府组织结构、制度规则及行为机制中的数字要素与传统治理要素，使之形成相互推动的协同状态，从而重塑政府回应机制并提升回应效果。研究为分析平台驱动政府回应性治理提供了新的分析模型，可为政府治理数字化转型提供理论支持。
关键词：数字治理；政务平台；政府回应；协同演进；治理现代化
原文刊载于《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2025年第1期。为方便阅读，注释从略。
一、研究缘起
在数字化浪潮的推动下，全球公共治理正经历着前所未有的变革。凭借信息通信技术，数字平台快速兴起，打开了政府治理范式的革新之路。2019年国家政务服务平台开始试运行，各地区亦开始将政务服务平台建设作为区域发展的重要标杆之一。次年，31个省级政府已构建覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台，政务服务“村村通”覆盖范围持续扩大。2022年国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求实施“互联网＋基层治理”，构建新型基层管理服务平台，推进智慧社区建设，提升基层智慧治理能力。2023年党的二十届三中全会提出要提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能。基层治理数字化的体系格局正在构建，高回应型数字政府在平台的驱动下逐步落成。
治理范式的巨变亦引发了学者们对政府回应与数字平台之间关系的思考。学界对这一议题的研究存在三类视角：“压力—回应”视角探讨自上而下的权力压力和自下而上的社会压力对政府回应性的影响，如因上级政府重视公众形象或群众关注的热点问题均可驱动回应效率；“表达—回应”视角关注民众诉求的表达方式、话语风格和身份认同对回应效能的影响，集体性、理性化的表达更易获得回应；“组织—回应”视角研究数字平台如何通过优化政府组织结构、去中心化权力和强化政民互动，提升治理回应性与公众参与感。既有研究的丰硕成果为后续研究者积累了珍贵的学术经验，但对于数字平台、政府回应机制、回应效能三者内含的逻辑联系还有待深入探究。鉴于此，本文尝试从政府回应机制的重塑出发，选取G省Q州“12345”政务服务平台（下文简称“12345平台”）展开研究，提出“整合式协同”框架，分析数字平台与政府回应机制重塑之间的驱动逻辑。
二、“整合式协同”：数字平台驱动政府回应机制重塑的分析框架
（一）“整合式协同”：一个新的分析框架
所谓“整合式协同”实际是以系统论中的协同演化为基础理论，通过数字平台技术介入，将原有政府内部的组织结构、制度规则以及行为机制中的同质或异质要素进行整合，使其以一种相互推动且互相影响的共生状态寻求协同增效。“整合式协同”中的“整合”强调资源的内部拼凑，而“协同”则强调经整合后的资源系统再进化的过程。
1.组织结构的整合式协同
在数字平台的驱动下，组织结构的整合式协同存在两种路径。一种是由数字技术将科层压缩整合，打造扁平化的组织结构形式，实现决策层到执行层的纵向协同。在传统的科层制政府架构中，决策与执行通常需要层层审批与传达，容易导致信息滞后、响应缓慢等问题，特别是在处理紧急或复杂事务时所表现出的低效现象。数字平台技术通过压缩冗长的层级结构，推动扁平化治理模式的形成，实现从决策层到执行层的直接对接与即时反馈。这一过程通过两个步骤得以实现。第一，高速且透明的信息流通。通过数字平台的数据整合与共享，组织内部各层级能够即时获取信息，打破层级结构中信息传递的壁垒。第二，跨层级的反馈与协同。平台使决策层与执行层直接沟通，减少了由于层级过多而导致的信息失真问题。决策可以快速传达并得到落实，执行层的反馈也能即时上报反复调适。在这种纵向协同的模式下，组织结构更加紧凑，对需求的回应速度大幅提升。
组织结构的另一种整合式协同路径是打造横向协同的元组织。元组织是指通过数字平台将原本独立的部门以自由但不松散的协作形式进行整合，形成跨地域、跨部门、跨业务的协同网络。跨地域联动是指跨区域的政府部门能够在平台上协同工作，实现信息的无缝对接。这样可以有效解决跨地域治理中的边界问题，特别是在应对突发事件、自然灾害时，跨区域的协同能够快速响应、统一行动。所谓跨部门协作，是指数字平台突破传统组织结构中部门独立运作的局限性，通过统一的数字接口和数据交换机制，实现数据互通。跨业务协同则是指在数字平台的调配下，政府各部门能够超越传统的职能边界，通过整合不同业务领域的资源、信息和流程，形成协同联动，提升整体治理效率和公共服务质量。
在数字平台驱动组织结构进行整合式协同的过程中，技术并非以工具主义面向为组织所用，而是进化为组织结构变革的核心动力。数字平台不仅作为数据处理或信息整合的工具，更作为革新枢纽驱动传统科层制向扁平化、协同化的元组织转变，呈现出技术与组织结构协同演进的态势。随着技术的更迭与更深度的应用，组织结构必须不断适应和调整，最终实现协同增效的目的。
2.制度规则的整合式协同
数字平台驱动下的制度规则整合式协同，是指传统制度与技术规则之间的融合与演化。在这一过程中，原有的制度并非被颠覆或完全取代，而是作为制度化运行的基础，通过吸纳和调适技术规则，逐步演化为适应新治理环境的规则体系。技术的引入为制度的规范化和标准化提供了新的维度，使其能够在复杂多变的环境中保持灵活性。制度规则和技术规则的整合不仅提高了制度执行的效率，也为政府治理提供了更多新的可能，使传统制度具备了动态调整的能力，更好地应对现代治理中的复杂需求。
整合式协同的实现途径可以分为两种。第一，数字平台通过标准化、制度化的集体行动、行为模式、方式方法等，逐步实现规范性制度的构建。数字平台通过标准化操作流程（SOP）将不同主体的行为模式、操作流程、反馈方式等统一规范，确保政府、社会组织及公众的参与行为在各场景中始终一致，从而提升效率并减少冲突。第二，制度规则的整合式协同还体现在政府为保障平台无障碍运行而设定的一系列配套制度规定。随着数字平台在公共治理中的广泛应用，“人治”与“数治”之间的冲突逐渐显现——技术虽能提升治理效率，却无法独立解决所有问题，仍需人力的辅助和调适。因此，对于那些仅依靠技术无法解决的复杂问题，政府需要通过制度化手段进行规范和弥补，以确保平台运行的合法性和合理性。这种制度支持不仅保证了数字平台的有效性和持续性，也为公共服务提供了更为科学和人性化的保障，确保技术手段和人工干预之间的有效协同。
在对数字平台运行进行制度化构造的过程中，现代公共治理愈加注重系统性的制度引导，致力于将平台驱动的思维方式深植于政府工作人员的认知结构与行政文化的各个层面。这种制度化不仅关注平台操作的规范化管理，更在于通过潜移默化的引导，深度塑造参与者的价值观念与行为习惯，从而逐步构建起一个以公众需求为导向、以高效服务为目标的政务服务生态。通过技术逻辑的内化，政府工作人员不再单纯依赖传统的行政经验或人际操作，而是主动适应平台所形成的数据驱动、标准化流程和跨部门协同工作模式。在这一过程中，平台规则逐渐融入管理者的日常决策和执行行为，推动了政府在理念和方法上的双重转型。
3.行为机制的整合式协同
数字平台的引入标志着政府行为机制的重大转型，促使传统的“人治”逐渐向“数治”过渡。这种转变不仅体现在政府行政流程的数字化和智能化上，还反映在整体治理模式的创新与重构中。传统的政务服务、执法监管等领域原本依赖于人与人之间的直接交互和物理空间中的线下操作，而在数字平台的驱动下，这些行为机制逐步转向基于数据的在线流程和智能化创新。政务服务从“线下跑”转变为“网上办”，而执法监管也从以往的现场执法扩展到非现场执法和在线实时监管的数字模式。这一转型不仅提高了治理的效率和透明度，还促进了治理模式的深度变革。
从更深层次来看，数字平台驱动的行为机制的整合式协同，实际上是将物理行政空间中的行为模式映射到数字行政空间中，形成物理空间与数字空间的交汇与共生。物理行政空间中的治理行为，比如身份认证、信息交互等，借助数字平台的技术手段转化为虚拟空间中的数字行为。在数字空间中，政府通过算法处理数据，执行信息传递、决策支持等工作。这种映射不仅使传统的物理行政行为得以在数字环境中完成，而且通过技术手段增强了行为的自动化和智能化。行为机制的整合式协同是物理与数字行政空间的有机结合，二者共同推动了行为机制的创新与优化。
数字平台的行为机制整合不仅涉及政务服务的数字化转型，还深刻影响了执法监管的模式变革。在执法过程中，无论是非现场执法还是现场在线执法，数字平台通过算法和数据处理技术实现了对数字人的执法，执法标准和流程也随之自动演化为数据化和代码化，使得执法行为能够以更加精准和规范的方式执行。这一过程不仅改变了政府对生物人的直接管理方式，还通过数据的反馈机制将数字空间中的处理结果再次作用于物理空间的社会生活，形成了治理行为的闭环。最终，数字平台将行为机制从线下物理空间迁移至线上数字空间，促进了治理行为的全方位协同与整合，实现了高效、智能、精准的现代化治理模式。
（二）案例介绍与研究方法
本文依据“为何一些城市的数字平台应用能够切实回应公共需求”作为问题意识来选取研究案例。选取G省Q州12345平台作为研究样本的原因包括两个方面。其一，该平台实践成果显著，与本文研究高度契合。12345平台依托数字技术深度应用，集中通信渠道，整合市民咨询、投诉、建议等事项展开精准处理，构建了高效的政府回应体系。Q州的成功经验对于推动全国范围内的政务服务优化升级具有重要的借鉴意义，为研究数字平台驱动政府回应机制重塑提供了丰富的经验素材。其二，12345平台作为国家标准化试点，集报警求助、公共服务、效能监察、决策参考、预测预警于一体，解决了治理过程中层级结构复杂、信息流通不畅、部门协同低效等问题，实现了政务服务的全方位智能化，推动了公共服务向现代网络平台的转型。
本文源自笔者在2023年暑期跟随团队前往G省Q州展开实地调研的资料。调研期间，团队分为若干小组赴该州多个县市展开田野调研，采用了访谈、沉浸式参与观察等调研方法，并结合会议、文件、官方网站等多种形式收集第一手资料，形成了近百份数十万字的调研报告。此后，团队还以微信等社交软件与当地相关人员保持了持续联系，就数字平台应用展开了多次非正式交谈，梳理并形成了文字材料，找寻平台运行过程中所涉及的相关要素，分析其与平台运行之间的关联和作用机制，确保经验现象得以准确解释。最后，根据前述积累选择贴切的理论视角，将平台与政府回应性治理联系起来，建构出组织、制度、行为三项分命题，共同阐释平台如何重塑政府回应机制这一中心命题。
三、案例检视：数字平台如何驱动政府回应机制重塑
由上文论述可见，12345平台科学地整合了政府服务板块，协同政府内部资源，积极回应了公共服务需求。回应效能跃升的背后，实则是政府回应机制在数字平台的嵌入下展开了些许革新。下文将尝试运用“整合式协调”分析框架，解析数字平台驱动政府回应机制重塑的过程与逻辑。
（一）平台建设缘起：一般性整合无法应对复杂治理需求
12345平台的前身为政务110热线。自国家相继在全国范围内开通各类民生服务热线后，群众反映问题的渠道虽有所拓宽，但“有事找警察”的传统认知使群众仍然选择打110反映问题。为方便群众，Q州政府索性将110、120、119等紧急号码与其他民生服务热线整合，实现警务政务合并。群众只需拨打警务号码即可反映情况，由接线人员反馈至平台后派发给各相关部门予以处理。然而这为政府治理带来新的难题：海量非警务诉求皆由110热线集中受理，令警务系统受案压力激增。警力被裹挟进政务和综治工作，导致公安职能泛化严重。为解放警力，2020年G省公安厅按处警改革要求将紧急专线还原，其他政务热线整合为政务便民热线，纳入12345平台。
（二）整合式协同：数字平台驱动下的政府回应机制重塑
如前所述，仅在治理平台端进行简单的通道整合并不能解决现实中复杂多变的公共需求。因此，Q州政府开始从整体视角出发，对组织结构、制度规则、行为机制中的各类要素进行深度整合，形成一种协同共生的局面，高效回应公共需求。
1.组织结构重塑：多渠道接入、集中派单与部门协同
12345平台采用一平台通办模式，基于多渠道接入、平台集中派单和部门协同三个关键的核心要素，直接收集公众诉求并统一处理，对传统政府行政结构产生了压缩聚合效果。
12345平台通过整合电话热线与应用程序、网络平台，集中接收群众的各类诉求，免去了上下求索的过程，实现了信息的直通直达。平台作为公众需求传递的“中台”，缩短了信息流动的路径，在信息流动环节减少了政民沟通的物理成本，降低了基层选报、瞒报等信息失真的可能性。在多渠道接收群众诉求之后，平台集中派单行为正式开始。对于民众提交的诉求内容，平台利用自然语言处理和机器学习算法进行解析，识别紧急程度及情绪倾向，筛去不合理诉求后将其分为政务类、警务类、咨询类、意见建议类、投诉类和综治类，比对各机构部门的职能、资源配置和处理能力，将工单纵向分派至州、县（市）、乡镇（街道）三个层级，确保条线化、点对点式派单。不同于严格的科层传递流程，12345平台借助算法对诉求工单进行条线分派。在这种精细化分流分办过程中，每个诉求都被指引了明确的解决方向，最大限度地避免了处理延误问题，实现了资源配置的最优化。
12345平台作为信息交换的枢纽，增强了政府各职能部门、公安机关和社会组织之间的互动与沟通，确保了信息资源的高效流通。平台集合了755个职能机构、10 520个执行机构和23 219个终端用户，实现了从州到村的全覆盖，构建了跨区域、跨部门、跨层级的信息网。作为信息中枢，平台收集和存储用户的请求、反馈、投诉并建立成库，供所有政府部门实时访问和共享。当一个诉求涉及多个部门时，平台能够将相关信息转发至各部门，协调其展开合作，避免因信息壁垒而导致的处理延误。各部门可以在平台上实时查看工单处理进度，根据相关部门的进展调整工作节奏，从而提高协作效率。通过12345平台，不同层级和区域的机构在同一信息中枢上交流互动，提升了政府服务的整体性和连贯性。
2.制度规则重塑：规范性制度与规则性制度的构筑
12345平台通过标准化操作流程，统一规范了政府部门和社会公众在政务服务中的行为，确保各方在不同场景中行为的一致性，从而提升整体效率并减少协作冲突。平台整合信息渠道，规范接入路径，简化了公众提交诉求的流程，提供一致的受理体验。根据诉求性质，平台对事项进行分类并设定明确的处理标准。例如“事项咨询”按能否当场答复进行分流，无法当场答复的须在72小时内完成处理。这些分类与标准化方式帮助各部门快速响应，减少沟通障碍。此外，平台通过“办结—回访—归档”这一闭环管理机制，保障了办理效果的反馈和记录，为后续优化管理提供了数据支持。
自12345平台运行以来，Q州政府推出了多项配套制度，以保障平台的高效运行，提高政府的回应质量。平台实施首接责任制，将各党委政法委定位为服务工作的首要负责人，确保政策执行和任务落实有明确责任主体，从而更好地把控服务质量。首要负责人通过监督检查、考核、调度等方式，确保相关部门积极参与服务工作。此外，平台服务已纳入党委和政府的考核指标，包括工单的签收率、反馈率、办结率、回访率和质量合格率，促使各部门规范高效地处理群众诉求。为强化对平台工单的管理，Q州政府建立了全时段、分层级的督办机制，涵盖政务人员自签收至办结的全过程。政府还实行100%人工电话回访制度，将投诉直接关联到具体单位和人员，由纪检监察和督查部门进行专项督导，确保每一项诉求都得到实质性处理。
平台通过标准化操作流程和责任机制明确了各部门和工作人员的行为准则，将服务行为升级为标准流程，不仅确保了群众诉求处理的及时和高效，还在服务流程中逐渐培养了政务人员“有问必答、有诉必应”的服务意识。通过这些机制，平台的技术逻辑成为隐性的制度文化，潜移默化地影响着行政工作人员的日常决策和行为方式，进一步实现了制度规范与技术规则的协同演进。
3.行为机制重塑：智慧治理与可回溯式监督
通过深度数据分析和挖掘，12345平台能够提前识别并评估潜在风险，实施有效的风险排查和控制措施，增强了政府应对突发事件的能力。例如，为预防溺水事故，平台整合历史案例及结合现场走访，统计出229个高风险区域，并及时将信息推送给相关地区。此举帮助政府有针对性地开展宣传教育和防治措施，有效减少了溺水事故的发生，保护了公众的生命安全。另外，平台利用大数据深度分析既往诉求数据，精准识别民众需求的热点和难点，帮助政府优化服务流程，灵活调整服务内容，以应对公众需求的变化。
通过数字留痕，12345平台将政府行为转化为数字记录，构建了一个可追溯的监督管理体系。平台实时记录公众咨询、投诉、建议及政府回应和处理的结果，形成完整的电子痕迹，确保数据不可篡改，且生成过程可查询。这些信息的完整保存为公众监督提供了有力支持，公众可通过平台查询自己的诉求处理进度，增强了政府工作的透明度和公众的信任，促进了双方的良性互动。政府部门亦能基于这些数据分析民众关注的热点，发现工作中的不足并有针对性地进行改进。最后，平台凭借数字留痕为政府自我监督提供了坚实的依据。部门决策和执行都会在平台留痕，责任主体和操作记录清晰可见。一旦出现政府回应不当的情况，政府可迅速展开自查，有效防止了责任推诿和执行不力现象的发生。
四、数字平台重塑政府回应机制提升政府治理效能
（一）权力扁平化提升政府决策效率
在数字平台的推动下，行政组织内部的结构空间和权力层级发生了显著的压缩，使得传统科层组织中的制度结构、工作结构和信息结构发生了适度分离，科层制传统的地域性、层级性和独立性特征逐步弱化，从而发展成为一种更为扁平化的管理架构，使得跨部门、跨层级的信息共享和服务整合成为可能。扁平化结构打破了传统科层制的边界壁垒，使政府管理不再受限于传统的层级职权，而是转向灵活开放的脱域式管理，提升了服务的可及性。此外，扁平化结构还有助于优化垂直管理与横向联动的协调。通过压缩决策层级，高层管理者能够更直接地接触群众反馈，迅速作出决策。简化后的管理层级加速了决策过程，减少了信息的失真和延迟，使决策者能够快速获取一手信息并灵活调整策略。
（二）协同式管理打破部门孤岛效应
一个高度协同的系统比多个孤立的系统更能创造价值。12345平台担当了政民交流的枢纽，亦演化为推动政府内部合作与资源互享的关键工具。平台以蛛网式结构样态，通过多个节点相互连接，实现信息的高效流通和资源的优化配置，展现了以平台端为中心、紧密联结各行政部门和服务功能的先进模式。这种模式强调的是多元主体间的协作与共治，而非传统的层级控制和单向指令。平台作为中枢打破了传统行政体制的壁垒，推动不同部门间数据共享，帮助政府更迅速、准确地获取公共需求和社会问题的数据，有针对性地制定决策和部署行动。在蛛网式结构下，平台能够动态调整资源和服务分配，确保资源的最优使用，避免浪费，减少无效重复和资源误配。通过数据共享和部门协同，12345平台形成了统筹协调、互为支撑的工作机制，标志着政府服务方式的根本性转变：从“各自为政”转向“协同治理”。这一转变敲碎了信息烟囱，削弱了部门孤岛效应，显著地提升了政府回应效率。
（三）可回溯式督查规范官员权力行使
自由裁量权赋予政府官员灵活性，使其能根据实际情境作出及时反应，但若不加以限制，将会导致决策失误，影响政府的回应效果。因此，监督自由裁量权能够帮助政府在灵活与负责之间找到平衡，确保回应既能够符合公众期待又维护了公共利益。可回溯式督查机制之所以能够限制官员的自由裁量权，主要在于其能够保障决策或行为过程的透明性、可追踪性和可审查性。透明性要求官员的行为必须基于法规或明确的政策，确保每项行动都有据可依、有法可循。官员行为须予以记录和公开，保证其在事后能够得到合理的解释与证明，有效避免了官员因个人偏见或非正当理由随意裁量。可追踪性与可审查性要求在不当决策或行为后，监督部门能精准定位到具体环节及其责任主体，倒逼官员谨慎裁量，从而使政府行政更具规范性和公正性。
官员不得滥用权力，也不得怠用权力。官员可能会产生惰性，这不仅会降低政府回应效率，损害政府公信力，还会抑制政府的主动性，对其治理水平的提升产生负面影响。可回溯式监督机制能够持续监督与评估官员的行为决策——公众诉求被要求在规定时间内得到处理，否则官员可能会因处理不当或延误而受到责任追究或公众负面评价。官员知晓其工作表现将影响到自己的考核评价，便会更加积极行动，进而形成主动作为的良好惯习，从根本上抑制了惰性的产生。
五、结论与展望
社会治理的数字化转型不仅是推进治理现代化的必由之路，也是增强政府治理能力、提升公共服务质量的重要途径。本文通过对G省Q州12345政务服务平台的深入研究，以“整合式协同”为框架探讨了数字平台如何驱动政府回应机制重塑：在组织结构上，平台通过多渠道接入和集中派单，促使部门协同合作，提升了政府回应速度；在制度规则上，平台通过标准化操作流程和责任划分机制，保障诉求处理的规范性，形成了具有约束力的制度体系；在行为机制上，平台利用数字—现实空间之间的相互映射，实现了对政府服务、执法以及监督方面的数字化转型。经由数字平台对政府回应机制的重塑，政府对公共需求的回应效果显著提升，高回应型政府初步建立。本研究期待能够为政府部门提供有价值的参考，鼓励更多地区和部门积极探索和实践，不断优化和创新政府回应机制，构建更加高效、透明、公正的数字化社会治理体系，为全球社会治理现代化贡献中国智慧和中国方案。